Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministra rīkojums Nr.1-13/3979

Rīgā 2018.gada 7.maijā

Par Rēzeknes pilsētas domes 2014.gada 11.jūlija saistošo noteikumu Nr.45 "Grozījumi 2005.gada 1.septembra Rēzeknes pilsētas domes saistošajos noteikumos Nr.13 "Rēzeknes pilsētas pašvaldības nolikums"" darbības apturēšanu, Rēzeknes pilsētas domes 2014.gada 10.oktobra saistošo noteikumu Nr.48 "Grozījumi 2005.gada 1.septembra Rēzeknes pilsētas domes saistošajos noteikumos Nr.13 "Rēzeknes pilsētas pašvaldības nolikums"" darbības apturēšanu un 2005.gada 1.septembra saistošo noteikumu Nr.13 "Rēzeknes pilsētas pašvaldības nolikums" 69.punkta darbības apturēšanu

[1.] 2014.gada 11.jūlijā Rēzeknes pilsētas dome (turpmāk – Dome) pieņēma saistošos noteikumus Nr.45 "Grozījumi 2005.gada 1.septembra Rēzeknes pilsētas domes saistošajos noteikumos Nr.13 "Rēzeknes pilsētas pašvaldības nolikums"" (turpmāk – Saistošie noteikumi Nr.45). Saistošo noteikumu Nr.45 2.punktā ir minēts, ka saistošie noteikumi Nr.45 stājās spēkā nākamajā dienā pēc parakstīšanas, vienlaikus saistošie noteikumi nav publicēti tīmekļa vietnē www.likumi.lv.

Ar Saistošiem noteikumiem Nr.45 Domes 2005.gada 1.septembra saistošo noteikumu Nr.13 "Rēzeknes pilsētas pašvaldības nolikums" (turpmāk – Saistošie noteikumi Nr.13) 69.punkts ir izteikts šādā redakcijā: "Par katru domes sēdē izskatāmo jautājumu pēc ziņojuma katram deputātam ir tiesības uzdot ziņotājam ne vairāk kā 3 jautājumus pēc būtības. Ja par kādu jautājumu uz domes sēdi ir uzaicinātas ieinteresētās personas, tad pēc domes priekšsēdētāja vai ziņotāja priekšlikuma tām tiek dots vārds, un tikai pēc tam notiek debates."

[2.] 2014.gada 14.jūlijā Ministrija nosūtīja Domei vēstuli Nr.1-18/6698 "Par saistošajiem noteikumiem", izsakot iebildumu par saistošajos noteikumos Nr.45 ietverto regulējumu, lūdzot nodrošināt saistošo noteikumu Nr.45 atbilstību normatīvo aktu prasībām. Ministrija norādījusi, ka saistošie noteikumi Nr.45 ir pretrunā Republikas pilsētas domes un novada domes deputāta statusa likuma (turpmāk – Deputāta statusa likums) 5.pantam. Iebildums pamatots ar šādiem apsvērumiem:

1) Saskaņā ar Deputāta statusa likuma 5.panta otrās daļas 6.punktu deputātam, nodrošinot savu pilnvaru realizāciju, ir tiesības piedalīties debatēs, uzdot jautājumus, sniegt uzziņas. Deputāta statusa likums, tāpat kā likums "Par pašvaldībām", neparedz ierobežojumus attiecībā uz jautājumu uzdošanas apjomu.

2) Atbilstoši likuma "Par pašvaldībām" 3.punktam pašvaldības domei savā darbībā jāievēro valsts un attiecīgās teritorijas iedzīvotāju intereses un ņemot vērā likuma 21.panta otrajā daļā ietverto principu, ka domes darbībai un lēmumiem jābūt maksimāli lietderīgiem, deputāta tiesības uzdot jautājumus pēc būtības nevar ierobežot.

3) Atbilstoši likuma "Par pašvaldībām" 29.pantam domes sēdi vada domes priekšsēdētājs vai viņa vietnieks. Ministrijas ieskatā, ierobežot tādu jautājumu uzdošanu, kas nav pēc būtības attiecināmi uz domes sēdē izskatāmo jautājumu, kā arī nodrošināt efektīvāku domes sēžu norises gaitu, ir domes priekšsēdētāja vai viņa vietnieka kompetencē. Līdz ar to domes sēdes vadītājs var ierobežot tikai tādu jautājumu uzdošanu, kas pēc būtības neattiecas uz izskatāmo jautājumu.

[3.] 2014.gada 11.augustā Dome nosūtīja Ministrijai vēstuli Nr.3.1.1.21/1414 "Par saistošajiem noteikumiem", kurā Dome lūdza Ministriju sniegt skaidrojumu, vai Dome atbilstoši likuma "Par pašvaldībām" 23.pantam (Domes darba organizāciju nosaka attiecīgās pašvaldības nolikums, kas izstrādāts saskaņā ar šo likumu) un 24.panta otrās daļas 3.punktam (Pašvaldības nolikumā nosaka domes komitejas, to skaitlisko sastāvu, kompetenci un darba organizāciju) līdzīgi Saeimai var noteikt debašu, jautājumu un debašu ilgumu. Dome arī atsaucās uz likuma "Par pašvaldībām" 21.pantu, minot, ka attiecīgā panta otrā daļa nenosaka aizliegumu ierobežot debašu, jautājumu skaitu un debašu ilgumu.

[4.] 2014.gada 21.augustā Ministrija nosūtīja Domei vēstuli Nr.18-6/13546/7646 "Par saistošajiem noteikumiem", kur sniedza Domei skaidrojumu, ka, lai nodrošinātu efektīvu domes sēžu norises gaitu, pašvaldību saistošajos noteikumos var iekļaut normas, ar kurām tiek ierobežots debašu ilgums un skaits, bet ne uzdodamo jautājumu skaits. Vienlaikus Ministrija lūdza atkārtoti precizēt saistošos noteikumus Nr.13.

[5.] Dome 2014.gada 16.septembrī nosūtīja Ministrijai vēstuli Nr.3.1.1.21/1609, kurā norādījusi, ka tās pieredze rāda, ka domes sēdes bieži pārvēršas par politiskām debatēm, ziņotājiem tiek uzdoti jautājumi, kuri nav saistīti ar viņu kompetenci. Tiek uzdoti retoriskie jautājumi. Domes deputāti, uzdodot jautājumus domes sēdē, uzskata, ka uzdotais jautājums tiek uzdots pēc būtības. Rodas diskusijas, vai uzdotais jautājums ir uzdots pēc būtības un saskaņā ar kādiem kritērijiem jautājums tiek atzīts par uzdotu ne pēc būtības. Proti, rezultātā tiek neievērots likuma "Par pašvaldībām" 21.panta otrajā daļā ietvertais princips, ka domes darbībai un lēmumiem jābūt maksimāli lietderīgiem. Saskaņā ar likuma "Par pašvaldībām" 24.pantu pašvaldības nolikumā nosaka domes komitejas kompetenci un darba organizāciju, domes un tās komiteju darba organizatorisko un tehnisko apkalpošanu. Līdz ar ko Dome, pieņemot Saistošos noteikumus Nr.45, nodrošina domes sēdes efektīvu norisi un kārtību. Dome arī norādījusi, ka Ministrijas vēstulē nav norādīts normatīvais akts, kas aizliedz pašvaldībai noteikt domes sēdē uzdoto jautājumu skaitu. Ņemot vērā augstāk minēto, Dome lūgusi vēlreiz izvērtēt Saistošos noteikumus Nr.45 un sniegt pozitīvu atzinumu.

[6.] 2014.gada 26.septembrī Ministrija nosūtīja Domei vēstuli Nr.18-6/8792 "Par saistošajiem noteikumiem", kurā informēja Domi, ka Ministrija savas kompetences ietvaros ir atkārtoti izvērtējusi saistošos noteikumus kopsakarībā ar Domes vēstulē minēto un uztur savu iebildumu, papildus norādot, ka:

1) Ministrija nevar piekrist Domes vēstulē norādītajam, ka normatīvais regulējums neaizliedz pašvaldības domei noteikt domes sēdē uzdoto jautājumu skaitu un debašu ilgumu un skaitu un līdz ar to nav pretrunā ar spēkā esošajiem normatīvajiem aktiem. Saskaņā ar likuma "Par pašvaldībām" 4. pantu, realizējot vietējo pārvaldi, pašvaldības likumā noteiktajos ietvaros ir publisko tiesību subjekts. Līdz ar to atbilstoši atzītam publisko tiesību principam, pašvaldībām ir atļauts tikai tas, kas likumā skaidri un nepārprotami ir noteikts.

2) Ministrija atkārtoti norāda, ka saskaņā ar likuma "Par pašvaldībām" 18. panta trešo daļu domes deputātu tiesības un pienākumus nosaka likums "Par pašvaldībām" un Deputāta statusa likums. Saskaņā ar Deputāta statusa likuma 5. panta otrās daļas 6. punktu deputātam, nodrošinot savu pilnvaru realizāciju, ir tiesības piedalīties debatēs, uzdot jautājumus, sniegt uzziņas. Deputāta statusa likums, tāpat kā likums "Par pašvaldībām", neparedz ierobežojumus attiecībā uz jautājumu uzdošanas apjomu. Līdz ar to dome nav tiesīga ierobežot deputāta tiesības uzdot jautājumus pēc būtības.

3) Lai nodrošinātu efektīvu domes sēžu norises gaitu, pašvaldību saistošajos noteikumos var iekļaut normas, ar kurām tiek ierobežots debašu ilgums un skaits (bet ne uzdodamo jautājumu skaits).

4) Saistošajos noteikumos nosakot uzdodamo jautājumu skaitu, tiek nesamērīgi ierobežotas Latvijas Republikas Satversmes 100. pantā nostiprinātās tiesības uz vārda brīvību, tostarp deputātu tiesības izteikties. Vienlaikus jāņem vērā, ka likuma "Par pašvaldībām" 3.panta pirmā daļa uzliek par pienākumu pašvaldībai ievērot valsts un attiecīgās administratīvās teritorijas iedzīvotāju intereses. Pašvaldībai ir jāievēro arī likuma "Par pašvaldībām" 21.panta otrajā daļā nostiprinātais princips, ka domes darbībai un lēmumiem ir jābūt maksimāli lietderīgiem. Lai to nodrošinātu, deputātiem, piedaloties lēmumu pieņemšanā, ir jāsniedz iespēja izteikties un, uzdodot jautājumus, noskaidrot viņu interesējošo informāciju, lai pieņemtu izvērtētu lēmumu.

Ņemot vērā minēto, Ministrija lūgusi Domi nodrošināt saistošo noteikumu atbilstību ārējiem normatīvajiem aktiem ar augstāku juridisko spēku un informēt ministriju atbilstoši likuma "Par pašvaldībām" 45.panta otrajai daļai.

[7.] 2014.gada 10.oktobrī Dome pieņēmusi lēmumu Nr.839 "Par Rēzeknes pilsētas domes saistošo noteikumu Nr.48 "Grozījumi 2005.gada 1.septembra Rēzeknes pilsētas domes saistošajos noteikumos Nr.13 "Rēzeknes pilsētas pašvaldības nolikums"" apstiprināšanu" (publicēts oficiālajā izdevumā "Latvijas Vēstnesis" 207 (5267)). Domes lēmumā ir noteikts, ka Dome nepiekrīt ministrijas viedoklim sekojošu iemeslu dēļ;

[7.1.] Atbilstoši likuma "Par pašvaldībām" 3.pantam pašvaldības domei savā darbībā jāievēro valsts un attiecīgās teritorijas iedzīvotāju intereses un 21.panta otrajā daļā ietverto principu, ka domes darbībai un lēmumiem jābūt maksimāli lietderīgiem.

[7.2.] Latvijas Republikas pašvaldību nolikumos paredzēti ierobežojumi piedalīties debatēs, uzdot jautājumus.

[7.3.] Likuma "Saeimas kārtības rullis" 62.panta pirmā daļa nosaka, ka neviens runātājs, izņemot referentu, Ministru prezidentu un Ministru kabineta pārstāvi apspriežamajā lietā, nedrīkst runāt vienā un tajā pašā lietā vairāk par divām reizēm. Proti, Saeima nosaka lietu izskatīšanas kārtību sēdes.

[7.4.] Dome atbilstoši likuma "Par pašvaldībām" 23.pantam un 24.panta otrās daļas 3.punktam līdzīgi Saeimai var noteikt debašu, jautājumu skaitu un debašu ilgumu.

[7.5.] Domes sēdes bieži pārvēršas par politiskām debatēm, ziņotajiem tiek uzdoti jautājumi, kuri nav saistīti ar viņa kompetenci. Tiek uzdoti retoriskie jautājumi. Domes deputāti, uzdodot jautājumus, domes sēdē uzskata, ka uzdotais jautājums tiek uzdots pēc būtības. Rodas diskusijas, vai uzdotais jautājums ir uzdots pēc būtības un saskaņā ar kādiem kritērijiem jautājums tiek atzīts par uzdotu ne pēc būtības. Proti, tiek neievērots likuma "Par pašvaldībām" 21.panta otrajā daļā ietvertais princips, ka domes darbībai un lēmumiem jābūt maksimāli lietderīgiem.

[7.6.] Dome, pieņemot augstāk minētos saistošus noteikumus, nodrošina domes sēdes efektīvu norisi un kārtību.

[7.7.] Likuma "Par pašvaldībām" 21.panta otrā daļa nenosaka aizliegumu ierobežot debašu, jautājumu skaitu un debašu ilgumu.

Ņemot vērā šādus apsvērumus, lai nodrošinātu efektīvāku domes sēžu norises gaitu, un saskaņā ar likuma "Par pašvaldībām" 21.panta pirmās daļas 1.punktu, 24.pantu, Dome ar attiecīgu lēmumu nolēma:

1) apstiprināt Domes saistošos noteikumus Nr.48 "Grozījumi 2005.gada 1.septembra Rēzeknes pilsētas domes saistošajos noteikumos Nr.13 "Rēzeknes pilsētas pašvaldības nolikums"";

2) saistošos noteikumus publicēt pašvaldības tīmekļvietnē un oficiālajā izdevumā "Latvijas Vēstnesis".

[8.] Tādējādi pašreizējā Saistošo noteikumu Nr.13 69.punkta redakcijā, kas stājusies spēkā 2014.gada 11.oktobrī noteikts, ka par katru domes sēdē izskatāmo jautājumu pēc ziņojuma katram deputātam ir tiesības uzdot ziņotājam ne vairāk kā 3 jautājumus pēc būtības. Ja par kādu jautājumu uz domes sēdi ir uzaicinātas ieinteresētās personas, tad pēc domes priekšsēdētāja vai ziņotāja priekšlikuma tām tiek dots vārds, un tikai pēc tam notiek debates.

Jāsecina, ka arī Saistošie noteikumi Nr.45, kaut gan netika publicēti tīmekļvietnē likumi.lv, kā arī netika publicēti pašvaldības tīmekļvietnē, atbilstoši likumā "Par pašvaldībām" 24.pantā noteiktajai procedūrai, stājas spēkā nākamajā dienā pēc to parakstīšanas, t.i. 2014.gada 12.jūlijā, pie nosacījumā, ja tie tika parakstīti pieņemšanas dienā, 2014.gada 11.jūlijā. Ņemot vērā minēto, secināms, ka atbilstoši likumā "Par pašvaldībām" ietvertajam regulējumam, Domei būtu atbilstoši likuma "Par pašvaldībām" 45.panta ceturtajai daļai jāpublicē Saistošie noteikumi Nr.45, kas jau bija spēkā, nevis jāpieņem jaunie saistošos noteikumus Nr.48 "Grozījumi 2005.gada 1.septembra Rēzeknes pilsētas domes saistošajos noteikumos Nr.13 "Rēzeknes pilsētas pašvaldības nolikums"" (turpmāk – saistošie noteikumi Nr.48) ar identisku tiesisku regulējumu, tādējādi rādot juridisko kāzusu, ka vienlaicīgi ir spēkā divi dažādi saistošie noteikumi ar identisku tiesisku regulējumu. Vienlaikus jāatzīmē, ka augstāk minētais apstāklis nav izšķirošs pēc būtības, jo gan Saistošie noteikumi Nr.45, gan Saistošie noteikumi Nr.48 satur identisku regulējumu un izsaka Saistošo noteikumu Nr.13 69.punktu redakcijā, kas nav atbilstoša normatīvo aktu prasībām, jo deputātu tiesības uzdot jautājumus ir ierobežotas jautājumu skaita ziņā.

[9.] Pēc 2017.gada pašvaldību vēlēšanām, aktualizējoties jautājumam par pašvaldību deputātu tiesību iespējamiem prettiesiskiem ierobežojumiem, Ministrija padziļināti pievērsa uzmanību deputātu tiesību ievērošanai un deputātu darbību garantijām, tajā skaitā par deputātu tiesībām uzdot jautājumus domes sēdē. Izvērtējot Ministrijas rīcībā esošo informāciju, vairāku deputātu sūdzības, kā arī izvērtējot vairāku pašvaldību nolikumos paredzēto tiesisko regulējumu, Ministrija 2018.gada 1.martā nosūtījusi vēstuli Nr.1-14/1964 "Par deputātu tiesībām uzdot jautājumus" visām pašvaldībām, kurā lūdza pašvaldības atturēties no regulējuma, kas ierobežo deputātu tiesības uzdot jautājumus, ietveršanas pašvaldību nolikumos. Vienlaikus ministrija lūdza izvērtēt pašvaldībām esošo tiesisko regulējumu, un gadījumā, ja šāda norma ir ietverta pašvaldības nolikumā, nekavējoties to svītrot, nodrošinot domes darbības atbilstību demokrātiskas valsts pamatprincipiem.

[10.] Dome ir nosūtījusi Ministrijai 2018.gada 14.marta vēstuli Nr.3.1.1.21/380 "Skaidrojums par deputātu tiesībām uzdot jautājumus", kurā atsaucās uz 2014.gada saraksti ar Ministriju un norādījusi, ka Dome jau iepriekš izteica viedokli un nepiekrita Ministrijas iebildumiem par Saistošajiem noteikumiem Nr.45, ar kuriem tika grozīts Saistošo noteikumu Nr.13 69.punkts. Dome 2018.gada 14.marta vēstulē Nr.3.1.1.21/380 nav minējusi jaunus argumentus Ministrijas viedokļa atspēkošanai, bet papildus minēja, ka Ministrija tika informēta par pašvaldības pieņemto 2014.gada 10.oktobra lēmumu.

[11.] Ministrijas 2018.gada 12.aprīļa vēstulē Nr.1-13/ 3346 "Par grozījumu veikšanu Rēzeknes pilsētas pašvaldības nolikumā" lūdza Domi nekavējoties sagatavot grozījumus saistošajos noteikumos Nr.13, svītrojot 69.punktu, nodrošinot domes darbības atbilstību demokrātiskas valsts pamatprincipiem.

[12.] Dome ir nosūtījusi Ministrijai 2018.gada 18.aprīļa vēstuli Nr.3.1.1.21/541, kurā norādījusi, ka Dome jau 2018.gada 14.marta vēstulē Nr.3.1.1.21/380 sniedza Ministrijai skaidrojumu, Dome neuzskata tos par prettiesiskiem un līdz ar to arī nav nekāda pamata veikt grozījumus šobrīd spēkā esošajā Rēzeknes pilsētas pašvaldības nolikumā. Dome atkārtoti atsaucās uz 2014.gada 16.septembra vēstulē Nr.3.1.1.21/1609 un Domes 2014.gada 10.oktobra lēmumā Nr.839 sniegtajiem argumentiem.

[13.] Saskaņā ar likuma "Par pašvaldībām" 41.panta otrajā daļā noteikto pašvaldības lēmumiem jāatbilst Satversmei, šim likumam un citiem likumiem, kā arī Ministru kabineta noteikumiem.

Likuma "Par pašvaldībām" 49.pantā noteikts, ka nelikumīgu domes izdoto saistošo noteikumu vai citu normatīvo aktu vai to atsevišķu punktu darbību, izņemot šā likuma 47.panta kārtībā pieņemto lēmumu darbību, ar motivētu rīkojumu aptur vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrs. Rīkojumā jānorāda konkrēto saistošo noteikumu vai cita normatīvā akta punkti, kuri atceļami kā nelikumīgi, vai jānorāda, ka atceļami saistošie noteikumi vai cits normatīvais akts kopumā. Rīkojums triju dienu laikā pēc tā izdošanas publicējams oficiālajā izdevumā "Latvijas Vēstnesis" un nosūtāms attiecīgās domes priekšsēdētājam, kas ir atbildīgs par tā izpildi.

Izvērtējot Saistošo noteikumu Nr.45, Saistošo noteikumu Nr.48 un Saistošo noteikumu Nr.13 pašreizējās 69.punkta redakcijas atbilstību normatīvajiem aktiem, ņemot vērā Ministrijas 2014.gada 14.jūlijā vēstulē Nr.1-18/6698 "Par saistošajiem noteikumiem", Ministrijas 2014.gada 21.augustā vēstulē Nr.18-6/13546/7646, Ministrijas 2014.gada 26.septembra vēstulē Nr.18-6/8792, Ministrijas 2018.gada 12.aprīļa vēstulē Nr.1-13/3346 minētos argumentus, kā arī Domes 2014.gada 10.oktobra lēmumā Nr.839 un Domes 2018.gada 14.marta vēstulē Nr.3.1.1.21/380, un Domes 2018.gada 18.aprīļa vēstulē Nr.3.1.1.21/541 izteiktos apsvērumus, kā arī to, ka Dome nepārprotami norādījusi, ka neplāno grozīt Saistošo noteikumu Nr.13 69.punktā paredzēto tiesisko regulējumu, vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrs uzskata, ka Saistošie noteikumi Nr.45, Saistošie noteikumi Nr.48, kā arī Saistošo noteikumu Nr.13 69.punkts pašreizējā redakcijā, ir atceļami kā nelikumīgi, pamatojoties uz šādiem apsvērumiem:

[13.1.] Deputāta statusa likuma 5.panta pirmajā daļā noteikts, ka deputātam ir balsstiesības visos jautājumos, kurus izskata domes sēdēs. Savukārt, Deputāta statusa likuma 5.panta otrās daļas 6.punkts nosaka, ka domes sēdē deputātam ir tiesības piedalīties debatēs, uzdot jautājumus, sniegt uzziņas.

Saistošie noteikumi Nr.45, Saistošie noteikumi Nr.48 un attiecīgi Saistošo noteikumu Nr.13 69.punkts nepamatoti ierobežo deputāta tiesības uzdot jautājumus domes sēdē, nosakot maksimāli pieļaujamo jautājumu skaitu, ko deputāts var uzdot, kas pēc būtības, var nozīmēt arī to, ka deputātu nebūs spējīgs noskaidrot visus viņu interesējošus jautājumus.

[13.2.] Likuma "Par pašvaldībām" 5.pantā noteikts, ka pašvaldības savas kompetences un likuma ietvaros darbojas patstāvīgi. Savukārt, Valsts pārvaldes iekārtas likuma 10.panta pirmā daļa nosaka, ka valsts pārvalde ir pakļauta likumam un tiesībām. Tā darbojas normatīvajos aktos noteiktās kompetences ietvaros. Valsts pārvalde savas pilnvaras var izmantot tikai atbilstoši pilnvarojuma jēgai un mērķim. Vienlaikus attiecīgajā pantā noteikts, ka valsts pārvalde darbojas sabiedrības interesēs.

Valsts pārvaldes varas decentralizācija un demokrātiski leģitimētas teritoriālās pārvaldes esība pašvaldības formā izriet no Satversmes 1.panta, kas nosaka, ka Latvija ir neatkarīga, demokrātiska republika, ar satura konkretizāciju Satversmes 101.pantā. Pašvaldību esība sakņojas mērķī izveidot demokrātisku vietējo administratīvo teritoriju interešu pārstāvības institūciju, vienlaikus decentralizējot valsts pārvaldes varu. Turklāt pašvaldības domes demokrātiskā leģitimācija ir teritoriāli un strukturāli vājāka nekā nacionālā parlamenta un tātad arī valdības demokrātiskā leģitimācija. Tādējādi nacionālā līmeņa interešu paudēju – parlamenta un valdības demokrātiskā leģitimācija ir jāuzskata par strukturāli spēcīgāku nekā pašvaldības domes demokrātiskā leģitimācija. No tā, savukārt, izriet, ka pašvaldību politisko orgānu izdotie normatīvie tiesību akti atrodas uz zemākas pakāpes normatīvo tiesību aktu juridiskā spēka hierarhijā nekā nacionālā līmeņa normatīvie tiesību akti.¹ Vienlaikus demokrātiskā valstī svarīgi ir ne tikai garantēt pašvaldības pašnoteikšanas tiesību, bet arī nepieļaut iedzīvotāju tiesību pārkāpumus pašvaldībās.²

Ne likumā "Par pašvaldībām", ne Deputāta statusa likumā nav noteiktas pašvaldības domei pilnvaras ierobežot deputātu jautājumu uzdošanu skaita vai ilguma ziņā. Vienlaikus nav arī paredzēti izņēmumi no Deputāta statusa likumā 5.panta otrās daļas 6.punktā ietvertām deputātu pilnvarām.

[13.3.] Satversmes ievads un Satversmes 1.pants paredz, ka Latvija ir demokrātiska republika. Tas nozīmē, ka viens no Latvijas Republikas konstitucionālās identitātes elementiem ir demokrātijas princips. Demokrātijas princips uzskatāms par Latvijas tiesiskās sistēmas vispārēju tiesību principu.³ Juridiskajā literatūrā izlasāms, ka demokrātija nevar nodrošināt indivīda nodoto tiesību sabiedrībai kopumā aizsardzību pret vairākuma gribu. Turpretī tautvaldība – civilizēts mehānisms, kā atklāt un īstenot tautas gribu tiešās demokrātijas un pārstāvnieciskās demokrātijas formā – paredz atsevišķa indivīda tiesību nodošanu sabiedrībai kopumā un šī indivīda vēlāku aizsardzību no sabiedrības vairākuma gribas tirāniskajām tieksmēm.⁴ Tiesiskas valsts virsprincips prasa nodrošināt tiesību virsvadību pār visiem valsts lēmumiem – gan normatīviem tiesību aktiem (kuriem jāatbilst normatīvo tiesību aktu hierarhijai), gan tiesību normu piemērošanas aktiem (administratīviem aktiem, citiem individuāliem lēmumiem), lai panāktu, ka tie nebūtu patvaļīgi un būtu pēc iespējas taisnīgāki un saprātīgāki.⁵

Pārstāvniecisko demokrātiju īsteno ar vēlēto pārstāvju starpniecību, kuriem iedzīvotāji ir uzticējuši lemšanas tiesību īstenošanu. Tāpēc tautas vēlētiem pārstāvjiem jānodrošina iespēja iegūt pilnīgu informāciju par lēmumu projektiem, lai nodrošinātu optimālākā un efektīvākā varianta izvēli un tiesisku lēmumu pieņemšanu, kas ir vēlētāju interesēs. Secināms, ka demokrātiskā valstī deputātam ir tiesības uzdot tik daudz jautājumu, kamēr deputāts ir guvis pārliecību, ka attiecīgais pašvaldības domes lēmums tiks pieņemts atbilstoši normatīvo aktu prasībām. Demokrātiskā valstī ir svarīgi garantēt gan pašvaldības darbības leģitimitāti un tiesiskumu, gan arī nepieļaut iedzīvotāju tiesību pārkāpumus, kas varētu notikt, ja iedzīvotāju daļas ievēlētais pārstāvis nebūtu spējīgs un tiktu kavēts pilnvērtīgi realizēt savas pilnvaras iedzīvotāju interešu aizsardzībā.

[13.4.] Vienlaikus Valsts pārvaldes iekārtas likuma 70.panta pirmajā daļā noteikts, ka par koleģiālas institūcijas pārvaldes lēmuma lietderību un tiesiskumu atbild tie koleģiālas institūcijas locekļi, kas balsojuši, ja vien kāds no viņiem nav īpaši pieprasījis lēmuma pieņemšanas protokolā fiksēt savus iebildumus. No iepriekš minētā tiesiskā regulējuma secināms, ka deputāts kā koleģiālas institūcijas loceklis ir atbildīgs par savu balsojumu un līdz ar to deputātam domes sēdē ir jābūt spējīgam noskaidrot visu nepieciešamo informāciju, kas ļautu viņam pieņemt izsvērtu, tiesisku un iedzīvotāju interesēm visvairāk atbilstošu lēmumu.

[13.5.] Nav pamatoti Domes 2014.gada 10.oktobrī lēmumā Nr.839 izteikti argumenti, ka Dome, pieņemot augstāk minētos saistošus noteikumus, nodrošina domes sēdes efektīvu norisi un kārtību un likumā "Par pašvaldībām" 21.panta otrajā daļā nav noteikts aizliegums ierobežot debašu, jautājumu skaitu un debašu ilgumu. Lēmumā izteikto apsvērumu, ka Domes sēdes bieži pārvēršas par politiskām debatēm, ziņotajiem tiek uzdoti jautājumi, kuri nav saistīti ar viņa kompetenci un uzdoti retoriskie jautājumi, nevar uzskatīt par pietiekamu deputātu pilnvaru, kas izriet no Deputāta statusa likuma regulējuma, ierobežošanu.

Pirmkārt, Deputāta statusa likums neparedz tiesības ierobežot jautājumu uzdošanu. Ņemot vērā minēto, nav pamatota Domes atsauce uz to, ka likuma "Par pašvaldībām" 21.panta otrā daļa neparedz aizliegumu ierobežot jautājumu skaitu, jo Deputāta statusa likums satur speciālo regulējumu. Vienlaikus, atbilstoši atzītam publisko tiesību principam, pašvaldībām ir atļauts tikai tas, kas likumā skaidri un nepārprotami ir noteikts.

Otrkārt, pat vērtējot šādu ierobežojumu noteikšanas iespējamību, ierobežojumu pieļaujamība būtu pakļaujama Satversmes tiesas judikatūrā attīstītā samērīguma testa izvērtējumam.

Satversmes tiesa, veidojot savu judikatūru, atzinusi, ka samērīguma princips ir viens no tiesiskas valsts principiem, kas izriet no Satversmes 1.panta, kā arī attīstīja samērīguma pārbaudes kritērijus. Pamattiesību ierobežojuma konstitucionalitātes tests, kādu Satversmes tiesa savos spriedumos lieto arī šobrīd, pirmo reizi minēts 2003.gada 20.maija spriedumā lietā Nr.2002-21-01.

Atbilstoši minētajā spriedumā norādītajam Satversmes tiesai, izvērtējot, vai pamattiesību ierobežojums ir attaisnojams, ir jānoskaidro:

1) vai pamattiesību ierobežojums noteikts ar likumu;

2) vai ierobežojumam ir leģitīms mērķis;

3) vai ierobežojums atbilst samērīguma principam jeb vai izraudzītie līdzekļi ir samērīgi ar ierobežojuma leģitīmo mērķi.⁶

Domes 2014.gada 10.oktobra lēmumā Nr.839 izteiktais arguments, ka Dome, pieņemot augstāk minētos saistošus noteikumus, nodrošina domes sēdes efektīvu norisi un kārtību, nav uzskatāms par ierobežojumu noteikšanas atbilstības leģitīmam mērķim un samērīguma izvērtējumu. Tāpat nav sniegti fakti, ka deputātu tiesību uzdot jautājumus ziņotājam izmantošana bez ierobežojumiem apdraudētu domes sēdes kārtību un lēmumu demokrātisku pieņemšanu un, ka jautājumu dēļ kāds lēmums nebūtu savlaicīgi pieņemts, vai radies cita veida kaitējums.

[13.6.] Tā kā deputātu jautājumu uzdošana ir viena no pašvaldības domē pārstāvētās opozīcijas iespējām gan iegūt pilnīgu informāciju par izskatāmajiem jautājumiem, gan ietekmēt lēmumu pieņemšanu un pievērst tiem sabiedrības uzmanību, deputātu jautājumu uzdošanas ierobežojumu noteikšana ietekmē vairākuma un mazākuma principa īstenošanu attiecīgajā pašvaldībā. Juridiskajā literatūrā izlasāms, ka opozīcijas iedarbības spējas būtībā balstās uz to, ka tā ar savu kritiku un alternatīvu piedāvājumu nepārtraukti konkurē ar valdībā esošo partiju par nākamajām vēlētāju balsīm. Līdz ar to opozīcija īsteno trauslu, tomēr visnotaļ iedarbīgu valdības rīcības kontroli.⁷

Vairākuma princips ietilpst demokrātijas jēdzienā, proti, lēmumi tiek pieņemti ar balsu vairākumu.⁸ Papildus tam demokrātijas principā ietveramas vairākuma tiesības pieņemt visiem saistošus lēmumus un pienākums respektēt mazākuma tiesības.⁹

Vairākuma princips pakļauts vairākiem ierobežojumiem, uz kuriem balstās tā īstenošana: cilvēka cieņas ievērošana, ikviena indivīda līdzdarbošanās un mazākuma viedokļa respektēšana. Cik vien tas ir iespējams, vairākumam lēmumu pieņemšanā ir jātiecas uz sabiedrības konsensu, taču, tā kā tas pilnībā nav iespējams, vairākumam ir jārespektē mazākums un tas nedrīkst izrēķināties ar politiski citādi domājošajiem. Mazākuma tiesības izriet no politiskās vienlīdzības principa, kas nodrošina visiem vienādas iespējas uz valsts varas iegūšanu savu politisko mērķu īstenošanai sabiedrības labā.¹⁰

Dr.iur., Satversmes tiesas tiesnesis, Latvijas Universitātes Juridiskās fakultātes asociētais profesors Jānis Neimanis norādījis, ka vairākuma princips nav absolūts, un tas būtu nesavienojami ar demokrātijas principu. Demokrātijas princips pieprasa, lai vairākuma principam būtu "atsvars" – mazākuma princips. Tas nepieciešams, lai demokrātija un ar to saistītā tautas leģitimācija tiktu īstenota pilnībā, lai lēmumu pieņemšanā tiktu respektēta arī tā tautas daļa, kuras viedoklis palicis mazākumā, lai mazākumam tiktu saglabāta iespēja reiz kļūt par vairākumu. Mazākuma princips pieprasa, lai mazākumam būtu iespēja piedalīties lēmumu pieņemšanā. Tiesa, mazākuma princips nenozīmē, ka mazākums var pieņemt lēmumu, bet gan demokrātisku līdzdalības prasību. Tādēļ vairākums nevar izslēgt vispār mazākumu no lēmumu pieņemšanas procesa vai padarīt to par fikciju. Piemēram, vairākums nevar noteikt, ka mazākums tiek izslēgts no dalības lēmumu pieņemšanā, vairākums nevar mazākumam liegt pieeju lēmuma pieņemšanai nepieciešamajai informācijai, apgrūtināt to, vai atklāt to īsi pirms lēmuma pieņemšanas procedūras. Tikai tādu lēmumu, kur šie vairākuma un mazākuma principi ir ievēroti, var uzlūkot kā tautas leģitimētu un spēkā esošu. Ja vairākuma princips un mazākuma princips lēmumu pieņemšanas procesā netiek ievērots, tā tiesiskās sekas ir attiecīgā tiesību akta prettiesiskums.¹¹

Tādējādi, ņemot vērā, ka mazākuma tiesības piedalīties lēmumu pieņemšanā un tapt pasargātam no vairākuma nepamatotas diskriminācijas vai līdzdalības izolācijas izriet no demokrātijas virsprincipa un tiešā veidā atklāj demokrātiskās leģitimitātes pilnīgumu, šīs tiesības ir konstitucionālā līmenī aizsargājamas.

[13.7.] Nav pamatots Domes lēmumā norādītais apsvērums, ka Latvijas Republikas pašvaldību nolikumos paredzēti ierobežojumi piedalīties debatēs, uzdot jautājumus.

Pirmkārt, Dome nevar pamatot tādu tiesību normu, kas neatbilst normatīvajos aktos ietvertajam regulējumam, tikai ar to apstākli, ka kādai citai pašvaldībai šāda tiesību norma ir spēkā. Katra pašvaldība pati atbild par likumības ievērošanu savā darbībā. Pašvaldība iekļaujas valsts pārvaldes institucionālajā struktūrā, un tās rīcībai pašai par sevi ir jābūt atbilstošai Satversmei un augstāka juridiskā spēka normatīvajiem aktiem. Jautājums par katras atsevišķas pašvaldības izdoto saistošo noteikumu tiesiskumu ir atsevišķi izvērtējams Valsts pārvaldes iekārtas likumā un likumā "Par pašvaldībām" noteiktajā kārtībā, vērtējot pieņemtā lēmuma dabu. Otrkārt, Ministrija nevērsās tikai pret Domi ar lūgumu precizēt tiesisko regulējumu, bet izvērtējot faktisko stāvokli un spēkā esošu tiesisko regulējumu, 2018.gada 1.martā nosūtījusi vēstuli Nr.1-14/1964 "Par deputātu tiesībām uzdot jautājumus" visām pašvaldībām, kurā lūdza pašvaldības atturēties no regulējuma, kas ierobežo deputātu tiesības uzdot jautājumus, ietveršanas pašvaldību nolikumos. Līdz ar to Ministrija pielietoja vienlīdzīgu praksi attiecībā pret visām pašvaldībām.

[13.8.] Nav pamatota Domes atsauce uz likuma "Par pašvaldībām" 21.panta otrajā daļā ietverto principu, ka domes darbībai un lēmumiem jābūt maksimāli lietderīgiem. Tieši otrādi, Valsts pārvaldes iekārtas likuma 10.panta pirmā daļa nosaka, ka valsts pārvalde ir pakļauta likumam un tiesībām. Tā darbojas normatīvajos aktos noteiktās kompetences ietvaros. Valsts pārvalde savas pilnvaras var izmantot tikai atbilstoši pilnvarojuma jēgai un mērķim. Ņemot vērā minēto, kā arī atbilstoši publisko tiesību principam, pašvaldībām ir atļauts tikai tas, kas likumā skaidri un nepārprotami ir noteikts.

[14.] Likuma "Par pašvaldībām" 24.panta pirmajā daļā noteikts, ka pašvaldības nolikums ir saistošie noteikumi, kas nosaka pašvaldības pārvaldes organizāciju, lēmumu pieņemšanas kārtību, iedzīvotāju tiesības un pienākumus vietējā pārvaldē, kā arī citus pašvaldības darba organizācijas jautājumus.

Minētā likuma 41.panta pirmajā daļā noteikts, ka pašvaldības dome pieņem:

1) ārējos normatīvos aktus (saistošie noteikumi);

2) iekšējos normatīvos aktus (noteikumi, nolikumi, instrukcijas);

3) individuālos aktus (administratīvie akti un citi pārvaldes lēmumi);

4) citus lēmumus.

Savukārt minētā panta otrajā daļā noteikts, ka pašvaldības lēmumiem jāatbilst Satversmei, šim likumam un citiem likumiem, kā arī Ministru kabineta noteikumiem.

Tādējādi minētais regulējums atzīstams par izsmeļošu, ņemot vērā pašvaldības demokrātiskās leģitimācijas un kompetences apjomu, kā arī valsts un pašvaldības padotības attiecību no Satversmes 58.panta regulējuma satura. Līdz ar to pilnīgi visiem pašvaldības pieņemtiem normatīvajiem aktiem un citiem lēmumiem ir jāatbilst Satversmei un augstāka juridiskā spēka normatīvajiem aktiem.

[15.] Valsts pārvaldes iekārtas likuma 6.pantā noteikts, ka valsts pārvalde ir organizēta vienotā hierarhiskā sistēmā. Neviena iestāde vai pārvaldes amatpersona nevar atrasties ārpus šīs sistēmas. Minētā likuma 7.panta pirmajā daļā noteikts, ka Ministru kabinets īsteno padotību pār valsts pārvaldes organizāciju (institucionālā padotība) un pār valsts pārvaldes funkciju pildīšanu (funkcionālā padotība). Savukārt saskaņā ar panta piekto daļu pārraudzība nozīmē augstākas iestādes vai amatpersonas tiesības pārbaudīt zemākas iestādes vai amatpersonas lēmuma tiesiskumu un atcelt prettiesisku lēmumu, kā arī prettiesiskas bezdarbības gadījumā dot rīkojumu pieņemt lēmumu.

Valsts pārvaldes iekārtas likuma 8.panta pirmajā daļā turpretī noteikts, ka atvasinātu publisku personu institucionālās padotības formu un saturu nosaka likums, ar kuru vai uz kura pamata attiecīgā atvasinātā publiskā persona izveidota. Ja likumā nav noteikts citādi, attiecīgā atvasinātā publiskā persona atrodas Ministru kabineta pārraudzībā.

Likuma "Par pašvaldībām" 5.panta piektajā daļā noteikts, ka pašvaldību darbību šā likuma ietvaros pārrauga Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrija. Valsts pārvaldes iestādēm un amatpersonām, kuras likumos paredzētajos gadījumos un noteiktajā kārtībā pārrauga pašvaldību darbības likumību un konstatē, ka pašvaldības dome, tās priekšsēdētājs, priekšsēdētāja vietnieks, kā arī citas pašvaldības institūcijas nepilda, vai pārkāpj Satversmi, likumus, Ministru kabineta noteikumus vai arī nepilda tiesas spriedumus, ir pienākums par to ziņot Ministrijai. Vienlaikus minētā likuma 5.panta pirmajā daļā noteikts, ka pašvaldības savas kompetences un likumu ietvaros darbojas patstāvīgi, kas gan nenozīmē, ka pašvaldība var darīt to, ko vēlas, jo galvenais pašvaldību funkcionēšanas mērķis ir tās iedzīvotāju interešu nodrošināšana.¹²

Tādējādi uzlūkojot likuma "Par pašvaldībām" 5.panta piektās daļas tiesisko regulējumu kopsakarā ar šā likuma 41.panta otrajā daļā noteikto, ir identificējams pašvaldību kontroles mehānisms pār tās pieņemto lēmumu un normatīvo aktu atbilstību Satversmei un augstāka juridiskā spēka normatīvajiem aktiem. Šā likuma 5.pantā ietvertā ziņošanas pienākuma atruna neizslēdz vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministra tiesības īstenot pašvaldību darbības tiesiskuma kontroli un iejaukšanās instrumentus tās nodrošināšanai ex officio (bez ārēja iesnieguma).

[16.] Viens no likumā "Par pašvaldībām" reglamentētajiem pārraudzības instrumentiem ir noteikts šā likuma 49.pantā, proti, nelikumīgu domes izdoto saistošo noteikumu vai citu normatīvo aktu vai to atsevišķu punktu darbību, izņemot šā likuma 47.panta kārtībā pieņemto lēmumu darbību, ar motivētu rīkojumu aptur vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrs.

Likums "Par pašvaldībām" tieši nosaka pašvaldību institucionālās padotības saturu. Pašvaldības atbilstoši Valsts pārvaldes iekārtas likuma 8.panta ceturtajai daļai un likuma "Par pašvaldībām" 5.panta piektajai daļai atrodas Ministrijas institucionālā pārraudzībā. Tādējādi likumā "Par pašvaldībām" noteiktā pašvaldību darbības tiesiskuma nodrošināšanas instrumenta izmantošana, ietilpst Ministrijas īstenotās pašvaldību institucionālās pārraudzības saturā.¹³

[17.] Ikvienam ierobežojumam jāatbilst no tiesiskas valsts atvasinātam samērīguma principam, ko tiesību teorijā apzīmē arī kā patvaļas un nesamērīguma aizliegumu. Samērīguma princips prasa, lai valsts izvirzītais mērķis un personai uzliktais ierobežojums būtu savstarpēji saskaņoti pēc to vērtības, pakāpes, nozīmīguma, svarīguma, kvalitātes un intensitātes. Samērīguma princips noteic, ka tad, ja publiskā vara ierobežo personas tiesības un likumiskās intereses, ir jāievēro saprātīgs līdzsvars starp personas un valsts vai sabiedrības interesēm.¹⁴

Vērtējot, vai administratīvās teritorijas iedzīvotāju interesēs ir pretēji likumam ar zemāka ranga normatīvo aktu noteiktas pretlikumīgas un demokrātijas un tiesību virsvadības principam neatbilstošas jautājumu izskatīšanas kārtības domes sēdē (nepamatoti ierobežotas tiesības deputātiem uzdot jautājumus un nepamatoti īsa laika noteikšana tiesību izmantošanai izteikties par balsošanas motīviem) turpmāka pieļaujamība, pieņemot pašvaldības domes vairākuma gribu, iepretim interesēm (un jo īpaši no Satversmes izrietošām tiesībām) dzīvot Satversmei atbilstošā demokrātiskā valsts iekārtā vispār (kurā pašvaldības iekļaujas kā izpildvaras sastāvdaļa), pēdējās ir atzīstamas par prevalējošām un valstiskā līmenī aizsargājamām.

Savukārt vērtējot pārraudzības instrumenta izmantošanas proporcionalitāti, intensitāti un samērīgumu, jānorāda, ka Eiropas vietējo pašvaldību hartas (turpmāk – Harta) 8.panta pirmajā daļā ir noteikts, ka jebkuru administratīvo pārraudzību pār vietējo varu darbību var veikt tikai saskaņā ar tādām procedūrām un tādos gadījumos, kuri ir noteikti konstitūcijā vai likumā. No šā panta otrās daļas izriet, ka jebkura administratīvā pārraudzība pār vietējo varu darbību parasti tiek virzīta uz to, lai nodrošinātu to atbilstību likumam un konstitucionāliem principiem.¹⁵ Administratīvajai uzraudzībai pār vietējām varām jātiek realizētai tā, lai kontrolējošās varas iejaukšanās būtu proporcionāla to interešu svarīgumam, kuras ar šādu darbību paredzēts aizsargāt.¹⁶

Konkrētajā gadījumā vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrs izdod šo rīkojumu, lai nodrošinātu Domes darbības atbilstību augstāka juridiskā spēka normatīvajiem aktiem un konstitucionāliem principiem (demokrātijas princips, pašvaldības princips, tiesību virsvadības princips, mazākuma opozīcijas princips).

Pamatojoties uz iepriekšminētajiem apsvērumiem, Valsts pārvaldes iekārtas likuma 6.pantu, 7.panta pirmo, otro un piekto daļu, 8.panta pirmo un ceturto daļu, 10.panta pirmo un vienpadsmito daļu un likuma "Par pašvaldībām" 5.panta pirmo un piekto daļu, 41.panta otro daļu un 49.panta pirmo daļu,

1. apturēt Saistošo noteikumu Nr.45 darbību;

2. apturēt Saistošo noteikumu Nr.48 darbību;

3. apturēt Saistošo noteikumu Nr.13 69.punkta darbību.

Rīkojums publicējams oficiālajā izdevumā "Latvijas Vēstnesis" un nosūtāms Rēzeknes pilsētas domes priekšsēdētājam.

Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrs K.Gerhards