Par kopējiem standartiem ES atgriešanās jomā

Situācija Eiropas Savienībā atgriešanās jomā

1.septembrī Eiropas Komisija pieņēma direktīvas priekšlikumu par kopējiem standartiem atgriešanās jomā. Šā priekšlikuma kontekstā termins “atgriešanās” attiecināms tikai uz tām personām, kuras Eiropas Savienībā (ES) uzturas nelegāli. Tās ir personas, kuras neatbilst vai vairs neatbilst ES dalībvalstu ieceļošanas, atrašanās vai uzturēšanās nosacījumiem vai nu tādēļ, ka tās ir ieceļojušas nelegāli vai ir palikušas valsts teritorijā, lai gan to vīzas vai uzturēšanās atļaujas termiņš ir beidzies, vai arī tādēļ, ka to patvēruma pieprasījums galu galā ir noraidīts. Šīm personām nav tāda juridiskā statusa, kas tām ļautu palikt, un tām ir jāliek atstāt attiecīgās dalībvalsts teritorija. Var būt gadījumi, kad nelegālie migranti vai noraidītie patvēruma meklētāji piekrīt atgriezties labprātīgi. Tas, protams, ir jāatbalsta. Tomēr, ja apstākļi to prasa, dalībvalstīm jābūt iespējai trešo valstu piederīgos piespiest ievērot savu pienākumu atgriezties.
Pašreiz dalībvalstu tiesību normas nelegāli uzturošos trešo valstu piederīgo atgriešanās jomā ir ļoti atšķirīgas. Atšķiras gan dažādu dalībvalstu lietotā terminoloģija, gan materiālās tiesību normas, kas piemērojamas attiecībā uz atgriešanos, izraidīšanu, piespiedu līdzekļiem, pagaidu apcietināšanu un atpakaļuzņemšanu. Tas rada sarežģījumus situācijās, kad iesaistīta vairāk nekā viena dalībvalsts. (Piemēram, ja persona, par kuru konstatēts, ka tā nelegāli uzturas A dalībvalstī, tiek aizturēta B dalībvalstī – vai šai personai būtu jādod otra iespēja B dalībvalstī apstrīdēt sev piemērojamo atgriešanos, tostarp izmantojot tiesiskās aizsardzības līdzekļus, tādējādi radot labvēlīgākās tiesas meklēšanas risku?) Turklāt tas rada nevienmērīgu nelegālo imigrantu plūsmu un īpatsvaru dažādās ES dalībvalstīs (viņi var dot priekšroku tām dalībvalstīm, kurās ir visbrīvākās tiesību normas), kā arī sliktu iespaidu pārējā pasaulē attiecībā uz ES centieniem efektīvi apkarot nelegālo imigrāciju. Ja šajā jomā nebūs kopēju pamatnoteikumu un terminoloģijas, tālāks saskaņošanas darbs, balstoties uz dalībvalstu savstarpēju uzticēšanos vienai otras tiesību sistēmām, būs grūts vai pat neiespējams.

Procesi skaitliskā izteiksmē

Ir grūti iegūt ticamu aplēsi par nelegālo imigrantu skaitu, kuri ir nelegāli ieceļojuši vai nelegāli uzturas dalībvalstu teritorijā. Tomēr ir pieejami dažādi dati, kas var palīdzēt izprast un izdarīt secinājumus par nelegālo imigrāciju ES. Eiropas Komisijas dienestu apkopotie dati, gatavojot priekšlikumu par Eiropas Atgriešanās fonda izveidi, liecina, ka 2004.gadā 25 valstu Eiropas Savienībā tika izdoti 650 000 atgriešanās lēmumi un notika 164 000 piespiedu un 48 000 labprātīgas atgriešanās. Eiropas valstu tendences atgriešanās jomā ir dažādas. Ļoti iespējams, ka migrācijas spiediens nākamajās desmitgadēs pieaugs, ņemot vērā ekonomisko un politisko situāciju daudzās valstīs, no kurām izceļo, kā arī ņemot vērā demogrāfiskās prognozes. Sagaidāms, ka nelegālās migrācijas plūsmas arī turpmāk būs ievērojamas, kamēr vien saglabāsies “atgrūšanas” faktori trešajās valstīs un “pievilkšanas” faktori ES.
Organizēti kriminālās noziedzības tīkli ir tieši ieinteresēti nelegālajā migrācijā. Cilvēku kontrabanda un tirdzniecība visā Eiropā ir kļuvusi par nozīmīgu viņu darbības jomu. Kopējai atgriešanās politikai ir jābūt neatņemamai nelegālās migrācijas apkarošanas sastāvdaļai. Ja nelegālajiem migrantiem izdodas palikt ES, pat ja attiecībā uz viņiem ir izdots atgriešanās lēmums, tas apdraud ES migrācijas politikas uzticamību un tiesiskumu. Šāda situācija vēl vairāk kavētu nepieciešamās, labi pārvaldītas migrācijas politikas izstrādi, kuru plaši atbalstītu dalībvalstīs. Šī situācija arī varētu novest pie ksenofobijas palielināšanās, un to kā argumentu varētu izmantot ekstrēmas dalībvalstu pretmigrācijas kustības.

Politiskais un juridiskais konteksts

Eiropas Komisija savā 2001.gada 15.novembra Paziņojumā par kopēju politiku nelegālās imigrācijas jomā norādīja, ka atgriešanās politika ir neatņemama un būtiska nelegālās migrācijas apkarošanas sastāvdaļa. Atgriešanās politikai jābalstās uz trim elementiem: kopējiem principiem, kopējiem standartiem un kopējiem pasākumiem. Savukārt 2002.gada 10.aprīļa Zaļajā grāmatā par Kopienas atgriešanās politiku bija sīkāk aplūkots atgriešanās jautājums kā neatņemama vispusīgas Kopienas imigrācijas un patvēruma politikas sastāvdaļa. Tajā bija uzsvērta nepieciešamība tuvināt dalībvalstu tiesību normas un uzlabot sadarbību atgriešanās jomā, kā arī iekļauti vairāki iespējamie elementi attiecībā uz turpmāk izstrādājamo tiesību akta priekšlikumu un standartiem, lai sāktu plašu apspriešanos starp ieinteresētajām pusēm.
Sekojošajā Eiropas Komisijas 2002.gada 14.oktobra Paziņojumā par Kopienas politiku nelikumīgi uzturošos personu atgriešanās jomā bija ņemti vērā šā publiskās apspriešanās procesa rezultāti un ieskicēta konkrēta turpmākās darbības programma, ar īpašu uzsvaru uz vispusīgu pieeju. Tajā bija skaidri teikts, ka “… lai Kopienas darbības būtu iespējami iedarbīgas, tām ir harmoniski jāiekļaujas patiesā migrācijas jautājumu pārvaldības procesā, kam nepieciešama kristālskaidra legālās imigrācijas kanālu un legālo imigrantu situācijas konsolidācija, efektīva un dāsna patvēruma sistēma, balstoties uz ātrām procedūrām, lai nodrošinātu pieeju patiesai aizsardzībai tiem, kam tā vajadzīga, un intensīvu dialogu ar trešām valstīm, kas arvien biežāk tiks aicinātas par partneriem migrācijas jautājumu risināšanā”. Balstoties uz šo paziņojumu, Padome 2002.gada 28.novembrī pieņēma Atgriešanās rīcības programmu, kurā tā aicināja uzlabot dalībvalstu sadarbību, aktivizēt sadarbību ar trešajām valstīm un noteikt kopējus standartus, lai atvieglotu praktisko atgriešanās procesu.
Visbeidzot Hāgas programmā, ko Briseles Eiropas dome pieņēma 2004.gada 4. – 5.novembrī, atkal tika minēts šis jautājums un skaidri aicināts noteikt kopējus standartus attiecībā uz personām, kas atgriežamas humānā veidā, pilnībā ievērojot to cilvēktiesības un cieņu. Tā aicināja Eiropas Komisiju 2005.gadā iesniegt priekšlikumu.

Priekšlikuma saturs

Šā priekšlikuma mērķis ir noteikt skaidrus, pārskatāmus un taisnīgus kopējos noteikumus attiecībā uz atgriešanos, izraidīšanu, piespiedu līdzekļiem, pagaidu apcietināšanu un atpakaļuzņemšanu, pilnībā ievērojot attiecīgo personu cilvēktiesības un pamatbrīvības. Šajā nolūkā minētajā priekšlikumā cita starpā:
• nosaka noteikumu, ka nelegālā uzturēšanās ir jāpārtrauc, izmantojot taisnīgu un pārskatāmu procedūru;
• atbalsta labprātīgās atgriešanās principu, iekļaujot vispārīgu noteikumu, ka principā ir jānosaka “laika posms, kurā jāizceļo”;
• iedibina saskaņotu divu posmu procedūru, kurā pirmais posms ir atgriešanās lēmuma pieņemšana un vajadzības gadījumā otrais posms – izraidīšanas rīkojums, tādējādi zināmā mērā pielīdzinot pašreiz atšķirīgās dalībvalstu sistēmas;
• risina to nelegāli uzturošos personu situāciju, kuras nevar izraidīt;
• nosaka procedurālo garantiju pamatkopumu;
• ierobežo piespiedu pasākumu izmantošanu, uz to attiecinot samērīguma principu, un nosaka pamatgarantijas piespiedu atgriešanās īstenošanai;
• piešķir Eiropas dimensiju dalībvalstu atgriešanās pasākumu sekām, iedibinot atpakaļuzņemšanas aizliegumu, kas piemērojams visā ES;
• atalgo labprātīgu pakļaušanos (ieskaitot iespēju atcelt atpakaļuzņemšanas aizliegumu) un soda nepakļaušanos (ieskaitot iespēju pagarināt atpakaļuzņemšanas aizliegumu);
• ierobežo pagaidu apcietināšanas izmantošanu (maksimālais laika posms – seši mēneši), uz to attiecinot samērīguma principu, un nosaka pamatgarantijas tās piemērošanai;
• pievēršas situācijām, kurās trešās valsts piederīgais, uz kuru attiecas vienā dalībvalstī izdots izraidīšanas rīkojums vai atgriešanās lēmums, tiek aizturēts citas dalībvalsts teritorijā.

Likumdošana Padomē un Parlamentā

Šā tiesību akta priekšlikuma pamats ir EK Līguma 63.panta 3.punkta b) apakšpunkts un līdz ar to tam piemēro koplēmuma procedūru.

Saikne starp šo direktīvu un ierosināto Atgriešanās fondu

Gan Atgriešanās fonds, gan ierosinātā direktīva būs vispusīgas ES atgriešanās politikas neatņemamas sastāvdaļas. Ierosinātā direktīva papildinās Atgriešanās fondu tādā ziņā, ka līdz ar to dalībvalstu vidū tiks iedibināta vienveidīga interpretācija un kopēji standarti attiecībā uz to, kam var piemērot atgriešanās procedūru un kā īstenot atgriešanās pasākumus.

Tehniskie aspekti un finanšu instrumenta atjaunināšana

Eiropas Komisija ir uzsākusi Eiropas Atgriešanās fonda izveides sagatavošanu. Kopš 2005.gada 24.augusta ir izsludināts konkurss attiecībā uz sagatavošanās pasākumiem 2005.gadam (15 miljoni eiro). Sagatavošanās pasākumu mērķis ir atbalstīt dalībvalstu centienus atgriešanās pārvaldības uzlabošanai visos aspektos, piedāvājot līdzfinansējumu konkrētām darbībām, piemēram, labprātīgas atgriešanās programmām, piespiedu atgriešanās plāniem, kā arī kopēju izraidīšanas reisu organizēšanai un realizēšanai. Vēlāk tiks izsludināti 2006.gada sagatavošanās pasākumi (arī 15 miljoni eiro).
Līdztekus Padomē sāk izskatīt lēmuma priekšlikumu, ar kuru izveido Eiropas Atgriešanās fondu laika posmam no 2008.  līdz 2013.gadam, kā daļu no vispārīgās programmas “Solidaritāte un migrācijas plūsmu pārvaldība” (ko Komisija iesniedza Padomei 2005.gada aprīlī). Šā instrumenta pamatmērķis ir veicināt integrētas atgriešanās pārvaldību. Finansējuma bāzes summa Fonda īstenošanai no 2008. līdz 2013.gadam būs 759 miljoni eiro.

Izraidīšanas un atgriešanās lēmumu statistika

1. Datu avoti

Pašreiz Eiropas Komisijas dienesti atgriešanās jomā izmanto divus dažādus datu kopumus:

1.1. CIREFI dati (apkopo Statistikas birojs sadarbībā ar dalībvalstīm)

CIREFI izraidīto ārvalstnieku definīcija ir šāda:
“Personas, uz kurām neattiecas Kopienu tiesību akti un kuras tiek atgrieztas trešajā valstī pēc tam, kad tās ir nelegāli ieceļojušas valstī, nelegāli uzturējušās valstī vai citu iemeslu dēļ.”
Šīs kategorijas nodalīšanas mērķis ir reģistrēt datus par to trešo valstu piederīgo skaitu, kuri ir faktiski izraidīti uz trešo valsti. Izraidīšana uz citu dalībvalsti (piemēram, Dublinas konvencijas gadījumā) netiek ņemta vērā. Skaitļiem būtu jāatspoguļo tie gadījumi, kuros attiecībā uz izraidīto personu ir konstatēts, ka tai jāpiemēro izraidīšana. Tomēr šī definīcija ietver tos gadījumus, kad persona ir izraidīta “citu iemeslu dēļ”, ņemot vērā, ka izraidīšanas pamatā var būt citi iemesli (noziedzīgas darbības, drošības apsvērumi), kas nav tieši saistīti ar personas imigrācijas statusu. Šīs kategorijas datos var būt ietverti labprātīgas izceļošanas gadījumi, ja tā notiek, lai izpildītu oficiālu izceļošanas rīkojumu. Ja tas iespējams, statistikas dati var būt sadalīti atkarībā no izraidīšanas veida – sauszemes, gaisa vai jūras.

1.2. Īpašais pieprasījums dalībvalstīm priekšlikuma par Atgriešanās fondu sagatavošanas procesā

Eiropas Komisijas dienesti 2005.gada sākumā dalībvalstīm lūdza sniegt datus par labprātīgas un piespiedu atgriešanās gadījumu skaitu, kā arī atgriešanās lēmumu skaitu. Šie dati tika iekļauti Komisijas dienestu darba dokumentā, kas tika pievienots priekšlikumam par pamatprogrammas “Solidaritāte un migrācijas plūsmu pārvaldība” izveidi (kurā savukārt ietverts priekšlikums par Atgriešanās fondu).
Atsevišķos gadījumos dalībvalstis datus neiesniedza, un Eiropas Komisijai nācās veikt aplēses. Tā kā pašreiz Kopienas tiesībās vēl nav “labprātīgas atgriešanās”, “piespiedu atgriešanās” vai “atgriešanās lēmuma” definīciju, dati tika apkopoti, balstoties uz pieejamo informāciju vai datu krājumiem. Šie dati netika statistiski pārbaudīti, tādēļ tie jāinterpretē piesardzīgi.

2. Dati par izraidīšanu

CIREFI dati par 25 ES dalībvalstīm liecina par pieaugumu no 242 237 gadījumiem 2002.gadā līdz 245 579 gadījumiem 2003.gadā. Pēc tam seko ievērojams samazinājums, jo 2004.gadā tika izraidīti 199 949 ārvalstnieki.
Īpašā pieprasījuma dati par izraidīšanu nedaudz atšķiras. Summējot labprātīgas un piespiedu atgriešanās datus, 2002. un 2003.gada skaitļi ir par 5 – 10% mazāki nekā CIREFI apkopotie, savukārt, 2004.gada skaitļi ir par 5% lielāki nekā CIREFI dati.
Jebkurā gadījumā, salīdzinot 2002. un 2003.gada skaitļus, ir novērojama pieauguma tendence, savukārt, salīdzinot 2003. un 2004.gada skaitļus – samazinājuma tendence. Gada vidējais skaitlis laika posmā no 2002. līdz 2004.gadam, balstoties uz CIREFI datiem, bija 229 255, savukārt, balstoties uz īpašā pieprasījuma datiem, – 220 792. Tādējādi, ņemot vērā abu datu kopumu skaitļus, gada vidējais rādītājs būtu aptuveni 225 000.

3. Dati par atgriešanās lēmumiem

Attiecībā uz atgriešanās lēmumiem ir pieejami tikai īpašā pieprasījuma dati.

Skaitļi ir visai stabili, taču, salīdzinot 2003. un 2004.gadu, ir neliels samazinājums – mazāk nekā 3%.

4. Izraidīšanas datu un atgriešanās lēmumu datu salīdzinājums

Attiecībā uz 2002. – 2004.gada periodu par izraidīšanas gadījumu gada vidējo rādītāju pieņemot 225 000 un tajā pašā periodā par atgriešanās lēmumu gada vidējo rādītāju pieņemot 662 046, skaidri redzams, ka izraidīšanas gadījumu un atgriešanās lēmumu attiecība ir tuva 1 : 3.
Tādējādi var secināt, ka tikai viena trešdaļa atgriešanās lēmumu tiek faktiski izpildīti un noved pie izraidīšanas.

5. Situācija pēc statistikas regulas stāšanās spēkā

Ierosinātās Regulas par Kopienas statistiku attiecībā uz migrāciju un starptautisko aizsardzību 7.pantā noteikts:
7.pants
Statistika attiecībā uz atgriešanos
1. Dalībvalstis iesniedz Eiropas Komisijai (Eurostat) statistiku attiecībā uz trešo valstu pavalstnieku skaitu, kuri atgriežas savās izcelsmes, tranzīta vai citās trešajās valstīs vai nu brīvprātīgi, vai piespiedu kārtā pēc administratīva vai tiesas lēmuma, vai akta, kas uzliek pienākumu atgriezties, un kas sadalīta pēc vecuma un dzimuma, un pēc minēto personu pavalstniecības.
2. Šā panta 1.punktā minētā statistika attiecas uz viena kalendārā gada pārskata periodiem un to iesniedz Eiropas Komisijai (Eurostat) desmit mēnešu laikā pēc pārskata gada beigām. Pirmais pārskata gads ir 2006.gads.

Izraidīšanas un atgriešanās lēmumu statistika

Īpašā pieprasījuma rezultātā iegūtie dati

(Atgriešanās lēmumu skaits)

Avots: dalībvalstis
1. Gadījumā, ja dalībvalsts nebija iesniegusi datus, Eiropas Komisija veica aplēses. Atsevišķi skaitļi var būt koriģēti, lai ņemtu vērā citus statistikas datus (piemēram, to personu skaitu, kuras saņem negatīvu lēmumu attiecībā uz patvērumu).
2. Pašreiz Kopienas tiesībās nav atgriešanās lēmuma definīcijas. Dati apkopoti, balstoties uz pieejamo informāciju un datu krājumiem.

Īpašā pieprasījuma rezultātā iegūtie dati

(Labprātīga atgriešanās un piespiedu atgriešanās)

Avots: dalībvalstis
1. Gadījumā, ja dalībvalsts nebija iesniegusi datus, Eiropas Komisija veica aplēses. Atsevišķi skaitļi var būt koriģēti, lai ņemtu vērā citus statistikas datus (piemēram, to personu skaitu, kuras saņem negatīvu lēmumu attiecībā uz patvērumu).
2. Pašreiz Kopienas tiesībās nav atgriešanās lēmuma definīcijas. Dati apkopoti, balstoties uz pieejamo informāciju un datu krājumiem.

CIREFI dati

(Kopējais izraidīto ārvalstnieku skaits laikā no 2002. līdz 2004. gadam)

Piezīmes:
Nav datu par 2003. - 2004. gadu
M5: Īrija, Luksemburga, Nīderlande, Apvienotā Karaliste

CIREFI dati

Izraidītie ārvalstnieki, desmit lielākās grupas pēc valstiskās piederības

*) no 2003. gada februāra nosaukums mainīts uz Serbija un Melnkalne
Piezīmes:
Nav datu par 2003. un 2004.gadu
M5: Īrija, Luksemburga, Nīderlande, Apvienotā Karaliste