Vairumam neskaidrību – politiska daba

Likums top: “Reģionālo pašvaldību likums” Kamēr likumprojekts “Reģionālo pašvaldību likums”, ko izstrādājusi Reģionālās attīstības un pašvaldību lietu ministrija, veic noteikto saskaņošanas ceļu un nonāk līdz Saeimai, sabiedrībā jau sākusies diskusija un parādās pirmie vērtējumi par jaunā tiesību aktu projektu, kas no 2007.gada paredz Latvijā izveidot vēl vienu pašvaldību līmeni – reģionālās pašvaldības. 1.novembrī likumprojekta autori ar reģionālo pašvaldību izveidošanas konceptu iepazīstināja Saeimas pašvaldību darbību reglamentējošo likumu izstrādes apakškomisiju. Par to, ka neizpaliks strīdi, iebildumi un “sedziņas vilkšanas uz savu pusi”, likumprojekta autoriem bija jau sākotnēji skaidrs. Arī deputātu pirmā reakcija to apstiprināja – iezīmējās pagastus, pilsētas un lielās pilsētas nosacīti pārstāvošo deputātu atšķirīgā attieksme un intereses. Kā norāda likumprojekta virzītāji, daudz svarīgāk par vietējā līmeņa ieinteresētību ir politiski vienoties par starta nosacījumiem, bet neatkārtot 90.gados pieļauto kļūdu, kas nobremzēja reģionālo pašvaldību izveidi.

Līdzšinējā iekšējā reģionālā politika Latvijā nav bijusi sekmīga, tāpēc likumprojekts “Reģionālo pašvaldību likums” varētu būt sākums jaunām tendencēm valsts attīstībā. Īpaši jāuzsver vārds “iekšējā”, lai nerastos pārpratumi, ka visa Latvija ir viens reģions. Zināms, ka ik gadu palielinās reģionālās atšķirības starp mūsu NUTS 3 statistikas reģioniem, bet četri no tiem – Kurzeme, Vidzeme, Latgale un Zemgale – arvien vairāk atpaliek no ES vidējiem rādītājiem. Centralizēta nozaru vadība šo problēmu nerisina (nav arī pazīmju, ka būtu nopietna vēlme to darīt). Citās Eiropas valstīs teritoriālo atšķirību līdzsvarošanā labi rezultāti sasniegti, izveidojot un nostiprinot reģionālās pašvaldības, tāpēc ir cerības, ka arī Latvija varēs panākt labāku reģionu interešu pārstāvību ES un nacionālā mērogā.

Likumprojekta mērķis

“Šā likuma mērķis ir reglamentēt demokrātisku, tiesisku, efektīvu, atklātu reģionālo pašvaldību darbību un nodrošināt Latvijas reģionu līdzsvarotu attīstību” (1.panta pirmā daļa). Teikuma otrā daļa norāda uz problēmu, kas ar līdzšinējām varas metodēm nav risināta. Runājot par piedāvātā reģionu pašvaldību modeļa demokrātiskumu, neapšaubāmi demokrātiskākas būtu tieši vēlētas reģionu pašvaldības. Tāpēc piedāvātais risinājums ir kompromiss starp partiju interesēm (politiskās partijas nav pārliecinātas, kā jaunā sistēma varētu ietekmēt Saeimas vēlēšanu rezultātus) un valsts attīstības interesēm (tieši ievēlēti deputāti labāk pārstāvētu vēlētāju intereses reģiona mērogā). Arī efektivitāte ir diskutabls jautājums: ilgtermiņā tieši vēlēti reģioni būtu efektīvāki. Taču, ja ņem vērā vēlmi reformēt arī nozaru reģionālās struktūras, tad šo uzdevumu sekmīgāk atrisinātu piedāvātais saskaņošanas modelis.

Vieta tiesību sistēmā

“Reģionālā pašvaldība ir atvasināta publiskā persona, kas ar vietējo pašvaldību deputātu ievēlētu pārstāvniecību – padomi – un tās izveidotas administrācijas starpniecību savas kompetences ietvaros, sadarbojoties ar valsts pārvaldes iestādēm, nodrošina iedzīvotāju vajadzības un tiesiskās intereses” (2.pants).
Uzsvars definīcijā likts nevis uz pašvaldības būtiskāko īpašību – patstāvību, bet uz tās rīcības tiesiskā ietvara rašanos no valsts (aizguvums no Valsts pārvaldes iekārtas likuma). Šāda definīcija ir vienpusīga, jo lielākā daļa iedzīvotāju paši nodrošina savas vajadzības. Pašvaldībai jārada nosacījumi iedzīvotāju aktivitātēm, nevis jāapgādā iedzīvotāji (likumprojektā doto definīciju var izlasīt arī šādi). Reģionu jēdziens nav saskaņots ar Administratīvi teritoriālās reformas likumu, kur tie nodēvēti par “apriņķiem”.

Juridiskais statuss

Pretrunu ar Satversmi nav, jo reģiona deputāti ir pilsoņu vēlēti (diemžēl – ne tiešās vēlēšanās). Tomēr likums ierobežo reģiona pašvaldības kā publiskās personas tiesības. Pašvaldībai piemīt publiskā vara – izdot ārējos normatīvos un administratīvos aktus, slēgt publisko tiesību līgumus ar Ministru kabinetu. Tai piemīt arī privātās tiesības uz savu īpašumu un uz rīcību ar šo īpašumu, tā patstāvīgi sevi pārstāv tiesā u.tml.

Institucionālā struktūra

Likumā noteikti divi reģiona pašvaldības orgāni – padome un konsultatīvā padome, sadarbības institūcija ar valsti (reģiona valsts un pašvaldību sadarbības komisija) un tiek arī definēta pašvaldības administrācija.
Nosakot netiešās ievēlēšanas kārtību, arī republikas pilsētām ir “piešķirts” vietējo pašvaldību statuss, bet skaitliskās kvotas attēlo kompromisu starp dažādām interesēm. Atšķirībā no tiešo pašvaldību vēlēšanu iespējamā rezultāta pēc teritoriālās reformas tā garantē katra novada pārstāvniecību.
Svarīgi, ka reģiona padome var izskatīt jebkuru jautājumu, kas ir reģiona kompetencē. Tomēr atšķirībā no likuma “Par pašvaldībām” reģiona padomei nav noteikta ekskluzīva kompetence. Izmantotā konstrukcija teorētiski pieļauj, ka būtiskākos lēmumus varētu pieņemt arī kāda cita institūcija.
No reģiona pašvaldības uzņēmējiem, nevalstisko organizāciju pārstāvjiem un citiem iedzīvotājiem var izveidot konsultatīvo padomi. Taču, ja deputāti nevēlas, to var arī neveidot.
Lai nodrošinātu koordināciju starp valsts pārvaldes iestādēm un reģionālo pašvaldību, lēmumu pieņemšanu sabiedrības interesēs, reģiona padome izveido attiecīgā reģiona valsts un pašvaldību sadarbības komisiju. Tā sastāv no reģiona padomes un Ministru kabineta (MK) pilnvarotām personām. MK kontaktējas nevis ar pašvaldību, bet gan ar sadarbības komisijas priekšsēdētāju, jo šai amatpersonai uzdots “nodrošināt ministrijas pārstāvju iesaisti”. Šāda norma varētu samazināt ministriju valsts sekretāru līdzšinējo kompetenci.
37.panta pirmā daļā nosaukta reģiona pašvaldības administrācijas definīcija. Tā ir izpildu un rīcības institūcija, kuras struktūra ir noteikta pašvaldības nolikumā. Reģionālās pašvaldības administrācijas sastāvā ietilpst reģionālās pašvaldības iestādes, kapitālsabiedrības, biedrības un nodibinājumi, kā arī pašvaldības darbinieki.
Uzskaitījums ir plašs. Par institūciju ir nosaukts veidojums, kurš sastāv no fiziskām un no pašvaldības nodalītām juridiskām personām, kā arī no pašvaldības orgāniem. Administrācijai paredzēta duālā daba – gatavot gan pašvaldības lēmumu, gan tā saskaņošanas projektus.

Normatīvo aktu izdošanas tiesības

Salīdzinot ar likumu “Par pašvaldībām”, deputātam ir mazākas lēmumu projektu iesniegšanas tiesības (minimālais iesniedzēju skaits – 5 deputāti), bet konsultatīvām un saskaņošanas institūcijām tās ir lielākas. Tiesības izdot saistošos noteikumus jebkurā autonomās kompetences jautājumā ir iestrādātas netieši. Interesanti, ka saistošo noteikumu spēkā stāšanās kārtībai tiek piedāvāta konstrukcija, ko Saeimas Valsts pārvaldes un pašvaldību komisija kategoriski noraidīja, kad RAPLM pārstāvji to ierosināja ietvert likumā “Par pašvaldībām”. Prettiesisks ir variants, ka noteikumu reģistrāciju ministrija var arī atteikt. Tas nozīmētu, ka gala lēmumu pieņem nevis vēlēti deputāti ar politisko atbildību, bet gan ierēdņi.

Administratīvo aktu izdošanas tiesības

Atšķirībā no likuma “Par pašvaldībām” ir mainīti akcenti. Padome tikai saglabā tiesības pārņemt, bet pati nepieņem administratīvos aktus. Nekorekti formulēta ir administratīvo aktu apstrīdēšanas kārtība: “Reģionālās pašvaldības deleģētās kompetences jomā izdotos administratīvos aktus apstrīd tajā tiešās pārvaldes iestādē, kuras padotībā pašvaldības padome, pildot attiecīgo funkciju vai uzdevumu, atrodas, ja normatīvos aktos nav noteikts citādi.” (35.panta trešā daļa). Tas ir kļūdains formulējums. Padome nav juridiska persona un nevar atrasties padotībā. Deleģēto valsts funkciju jomā padotībā atrodas pašvaldība.

Pārejas procesa regulējums

Sākotnējās reģiona pašvaldības autonomās funkcijas formulētas 5.panta otrajā daļā. Funkcijas ir loģiskas, taču būtu lietderīgi apsvērt iespēju saglabāt reģiona sabiedriskā transporta pakalpojumu organizēšanu un reģiona izglītības sistēmas attīstību, metodisko vadību un koordināciju tikai republikas pilsētu kompetencē. Ir pašsaprotami, ka reģioni sākotnēji pārņem gan rajonu, gan plānošanas reģionu mantu, tiesības un saistības. Tas pats sakāms arī par pirmā budžeta gada finansēšanas procedūru, apvienojot rajonu un plānošanas reģionu budžetus.

Neatbildētie jautājumi

Būtu vēlams garantēt reģionu pašvaldību līdzdalību ES struktūrfondu vadības un izmantošanas procesos. Vienlaikus, paplašinot reģionu tiesības, būtiski ir nepadarīt vietējās pašvaldības atkarīgas no reģioniem, saglabājot tām tiesības un iespējas patstāvīgi darboties vietējā mērogā.
Nav skaidrības, kā nākotnē veidot reģionu pašvaldību budžetu. Iespēja veidot patstāvīgu budžetu, neaizskarot vietējo pašvaldību intereses ir, taču tam nepieciešami politiski lēmumi. Ir vairāki nodokļu veidi, kas piesaistīti noteiktai teritorijai un kuru izlietojums nav iezīmēts. Šādus ieņēmumus varētu izmantot reģionu finanšu sistēmas izveidei. Loģiska šķiet patstāvīgo ienākumu jautājuma atlikšana uz nākamo posmu. Līdzīgu ceļu savu reģionālo pašvaldību veidošanas procesā izvēlējās arī Čehija un Polija.

Vajadzīgie kompromisi

Pirmkārt, jāievēro lielo pilsētu intereses. Tās ir potenciālās zaudētājas, tāpēc jebkuras pastāvošās bažas jānovērš. Lielās pilsētas ir attīstības dzinējspēks, un jādomā, kā palielināt, nevis samazināt šo dabisko attīstības centru potenciālu. Lai reģiona pašvaldības ietvaros nebūtu jāizcīna konkurences cīņa ar citām republikas pilsētām, būtu izdevīgāk veidot “savu” reģionu katrai lielajai pilsētai. Nemainot nosacījumu, ka ES Struktūrfondu vadības izpratnē Latvija ir viens reģions (tas atbilst gan ES Parlamenta un Padomes regulai No. 1059/2003 par statistikas reģioniem, gan Latvijas praktiskajiem plāniem ES programmēšanas periodam no 2007.gada līdz 2013.gadam), piecu reģionu modelim nav būtisku priekšrocību, salīdzinot ar lielāku reģionu skaitu. Minimālais iedzīvotāju skaits NUTS 3 reģionā ir 150 000, bet maksimālais – 800 000. Tā kā visas valsts interesēs ir virzīties uz priekšu ar reģionālo reformu, jo tas ir vienīgais līdz šim piedāvātais veids, kā līdzsvarot Latvijas iekšējo reģionālo attīstību, galvenie diskusiju priekšmeti varētu būt reģionu skaits un garantijas, ka republikas pilsētas saglabā tiesības arī turpmāk veikt rajonu funkcijas.
Otrkārt, jāievēro vietējo pašvaldību intereses. Svarīgi ir nepieļaut, ka reģioni uzņemtos kādas virsvadības funkcijas. Ne pakļautība, ne pārraudzība, ne arī koordinācija nav pieļaujama. Reģioniem jābūt “viena līmeņa” pašvaldībām ar vietējām pašvaldībām. Ir jāgarantē, ka reģioni nesamazinās vietējo pašvaldību autonomiju un neskars finanses. Tad pilnībā izpaudīsies pozitīvais reformas efekts – nelabvēlīgo reģionālo atšķirību mazināšanās.
Treškārt, jāievēro politisko partiju intereses. Nepieciešams pārejas laiks, kurā partijas pārliecinās, ka reģionu izveidošana paver jaunas iespējas attīstībai, ka mazinās atsvešināšanās starp varu un sabiedrību. Sākotnēji tiešas vēlēšanas reģionu padomēs jāatliek un jāakceptē neveiklās procedūras, kas piedāvātas valsts un reģiona pašvaldības interešu saskaņošanai. Tas ļaus partijām iegūt laiku savu reģionālo struktūru nostiprināšanai. Vienlaikus jāatzīst, ka nav pamata kavēt likuma virzību, jo vairums neskaidro atbilžu ir politiskas, nevis tehniskas dabas. Domājams, ka diskutablos jautājumus vislabāk būtu atrisināt Saeimā starp likumprojekta pirmo un otro lasījumu.

Māris Pūķis,
Latvijas Universitātes docents