Likumdošanas salīdzināšana kultūras jomā. Likumdošana Latvijā

Latvijas Republikas kultūras ministre Karina Pētersone:

Runa konferencē "Jaunie kultūrpolitikas uzdevumi Baltijas valstīs" Tallinā 2000.gada 26.oktobrī

Godātie kolēģi, dārgie draugi!

Mūsu tikšanās ir iespēja klātienē mācīties vienam no otra, analizēt līdz šim paveikto gan Igaunijā, Lietuvā, Latvijā atsevišķi, gan kultūras sadarbībā.

Esmu aicināta runāt par vienu no politikas īstenošanas instrumentiem — par likumiem, kultūras tiesību veidošanos Latvijā. Kultūras likumdošana ir interesanta un saspringta joma vienlaikus. Tā spiesta reaģēt uz pavērsieniem kultūras vidē un strauji attīstīties.

Runājot par kultūras nozares tiesisko bāzi, gribu uzsvērt Eiropas Padomes ziņojuma "No atstumtības uzmanības centrā" tēzi, ka kultūras tiesību sakārtošanai un aizsardzībai svarīguma ziņā jāatrodas blakus cilvēktiesībām. Reizē jāapzinās, ka kultūras jomā ir jāuzmanās no pārmērīgi sastinguša un detalizēta kultūras tiesiskā ietvara radīšanas (EP ekspertu ieteikumi Latvijai nacionālā ziņojuma "Kultūrpolitika Latvijā" ietvaros). Var ierāmēt gleznu, bet nevar ierāmēt gleznotāju, pakļaut likumiem radošā procesa attīstību.

Kopš valstiskās neatkarības atjaunošanas 1990. gadā viena no Latvijas kultūrpolitikas prioritātēm ir bijusi kultūrnozares tiesību aktu bāzes izveide. Objektīvi to noteikusi vajadzība veidot tiesību normu sistēmu, kas principiāli atšķirtos no iepriekšējās kārtības, sistēmu, kuru nosaka pāreja no totalitāras sabiedrības uz demokrātisku, no plānveida saimniecības uz brīvā tirgus ekonomiku, kā arī mērķis Latvijai pievienoties Eiropas Savienībai.

Likumdošanas attīstību būtiski ietekmē arī nepieciešamība nezaudēt nacionālās kultūras vērtības. Tāpēc vēsturiski neilgā laika periodā ir pieņemta virkne kultūrai nozīmīgu likumu, kuri palīdzējuši risināt kultūras darbiniekiem, institūcijām un sabiedrībai aktuālus jautājumus.

Lai gan likumi veido vienīgi tiesisko pamatu darbībai un nav spējuši atrisināt visas galvenās problēmas, tomēr likumdošana līdz ar finansēšanas politiku ir galvenie instrumenti valsts kultūrpolitikai.

Latvijā kultūras procesu regulē vairāki vispārēji likumi, kā arī specifiski tiesiskie akti gandrīz katrai kultūras jomai. Tomēr, pirms sāku runāt par konkrētiem kultūras likumiem, gribētu minēt Latvijas Republikas Satversmi un deviņdesmito gadu sākumā pieņemtos likumus, kas nodrošina katra indivīda tiesības uz radošo darbu, kultūras un informācijas brīvu pieejamību. Tie ir likumi "Par Latvijas nacionālo un etnisko grupu brīvu attīstību un tiesībām uz kultūras autonomiju", "Par presi un citiem masu informācijas līdzekļiem", "Par sabiedriskajām organizācijām un to apvienībām". Šie dokumenti kopā ar Latvijas valsts kultūrpolitikas pamatnostādnēm, ko LR Saeima apstiprināja 1995.gadā, nosaka valsts kultūrpolitikas galvenos mērķus un uzdevumus un veido tiesisko pamatu to izpildei.

Laika trūkuma dēļ neiedziļināšos, bet tikai minēšu daudzus vispārējus, kultūrai nespecifiskus normatīvos aktus, kas tomēr būtiski iespaido tās attīstību. Tādi, piemēram, ir uzņēmējdarbību regulējošie likumi, likumi, kas skar pašvaldības un reģionus, budžeta iestāžu darbību regulējošie tiesību akti un valdības izdotie saistošie noteikumi. Tie ir likums "Par bezpeļņas organizāciju" , "Par pievienotās vērtības nodokli", "Par nekustamā īpašuma nodokli", "Par uzņēmuma ienākuma nodokli". Šis likums skar atlaides ziedotājiem un tajā paredzēts uzņēmuma ienākuma nodokļa samazinājums par 85 – 90% no summām, kas ziedotas sabiedriskajām kultūras, izglītības, zinātnes , reliģiskajām, sporta, labdarības, veselības un vides aizsardzības organizācijām un fondiem, kā arī budžeta iestādēm.

Sākot veidot neatkarīgas un demokrātiskas valsts likumdošanas sistēmu, kultūrā tika pieņemti atsevišķas jomas regulējoši likumi, kas galvenokārt bija saistīti ar kultūras vērtību saglabāšanu un aizsardzību — Arhīvu likums, likums "Par Latvijas Nacionālo bibliotēku" un likums "Par kultūras pieminekļu aizsardzību", kas ir pirmais specializētais likums šajā jomā visā Austrumeiropā.

Vairākas kultūras nozares pašlaik darbojas saskaņā ar savu likumu, piemēram, muzeji, bibliotēkas — tur darba smagums tagad skar galvenokārt likuma ieviešanu, tajā paredzēto pārvaldes institūciju dibināšanu, valdības noteikumu izstrādāšanu tā atsevišķu normu darbībai. Nereti saduramies ar to, ka likumā pausta laba apņēmība, bet pietrūkst naudas tās īstenošanai. Tā veselus trīs budžeta ciklus pūlējāmies atlicināt naudu likumā paredzētās Bibliotēku pārvaldes dibināšanai (pašlaik Kultūras ministrijā strādā viens speciālists; Latvijā ir aptuveni divi tūkstoši bibliotēku).

Tomēr vēl neesam pārliecināti, vai šī prakse būtu jāabsolutizē un jāturpina visās jomās. Nav, piemēram, likuma par teātriem, kino nozari.

Sekojot kultūras procesa attīstībai, izvērtējot nepilnības un kļūdas un pakāpeniski iepazīstoties ar Eiropas valstu pieredzi, acīmredzams kļuva tādu likumu trūkums, kas veicinātu kultūras attīstību kopumā. Tā, piemēram, neskaidrs bija jautājums par to, kas pēc sava statusa ir valsts dibinātas kultūras iestādes — teātri, opera, muzeji, kuru darbībā caur pašu ieņēmumiem parādās uzņēmējdarbības pazīmes.

Tā radās doma par īpaša kultūras institūciju likuma nepieciešamību. Rezultātā 1998. gadā tiek pieņemts Kultūras institūciju likums, kurš nosaka šo institūciju veidus, finansēšanas avotus, kā arī garantijas darbībai. Saskaņā ar šo likumu jebkurai kultūras institūcijai neatkarīgi no tās juridiskā statusa ir tiesības pretendēt uz valsts vai pašvaldību pasūtījumu un dotāciju šī pasūtījuma veikšanai. Darbā pie šī likuma projekta tika ņemts vērā EP ekspertu ieteikums, ka tam jāaptver visi — gan valsts, gan pašvaldību, gan nevalstisko kultūras institūciju — veidi.

Pēc neatkarības atgūšanas, samazinoties finansējuma apjomam kultūrā, tika izjaukts tik būtiskais un nepieciešamais līdzsvars starp valsts atbalstu institucionalizētajai kultūras daļai, mantojumam, no vienas puses, un atbalstu jaunradei, no otras. Lai šo līdzsvaru atjaunotu, balstoties uz Latvijas pirmskara un Igaunijas pieredzi, sadarbībā ar radošajām savienībām 1997. gadā tika izstrādāts un pieņemts Kultūrkapitāla fonda likums, kurš paredzēja zināmu valsts nodokļu ieņēmumu daļu novirzīt kultūrai un sadalīt starp septiņām nozarēm un starpnozari konkursa kārtībā un šīs naudas administrēšanai radīt valsts akciju sabiedrību.

Šo divu gadu laikā likums ir pieredzējis izmaiņas finansu avotā. Sākotnēji noteiktā procenta vietā no izložu un azartspēļu nodevas tagad stājušies 3% no alkohola un tabakas akcīzes nodokļa. Šobrīd budžeta projektā redzams, ka finansiāli tas diemžēl 2001. gadā nesasniegs 2000.gada apjomu.

Mēs ceram, ka divos Kultūrkapitāla fonda pastāvēšanas gados ir iegūta pietiekama pieredze, lai kopā ar Kultūrkapitāla fonda ekspertiem, māksliniekiem, kultūras menedžeriem izvērtētu fonda darbību un vienotos par pasākumiem tā darbības modeļa pilnveidošanai.

Straujās pārmaiņas sabiedrības dzīvē, ekonomiskajos un politiskajos procesos nereti rada nepieciešamību pieņemtos likumus pēc kāda laika grozīt vai to vietā pieņemt jaunus. Faktiski šo pārmaiņu temps diktē nepieciešamību pastāvīgi domāt par likumdošanas pilnveidi, lai tā neatpaliktu no pārmaiņu gaitas.

Jau 1995. gadā Saeima pieņēma Radio un televīzijas likumu. Lai saskaņotu šo likumu ar Eiropas Savienības direktīvas "Televīzija bez robežām" prasībām, tajā patlaban tiek gatavoti attiecīgi grozījumi. 2000. gadā spēkā stājās jauns Autortiesību likums, kas ir pilnībā atbilstošs Eiropas Savienības " acquis communautaire" un aizstāj 1993. gadā pieņemto likumu "Par autortiesībām un blakustiesībām". Tajā precīzi ir definētas autortiesību aizsardzības normas, plašs autoru, izpildītāju, producentu un raidorganizāciju tiesību uzskaitījums. Šobrīd galvenās problēmas ir ar likuma ieviešanu un par to atbildīgo institūciju saskaņotu darbību. Turklāt vēl joprojām tiek meklēti efektīvākie risinājumi pirātisma apkarošanai.

Līdz šā gada beigām, sadarbojoties atbildīgajām valsts institūcijām, jāizstrādā Intelektuālā īpašuma aizsardzības programma.

Raugoties nākotnē, jāteic, lai arī likumdošanas jomā ir izdarīts ļoti daudz, vēl ir jūtams vairāku tādu juridisku dokumentu trūkums, kas netieši veicinātu kultūras attīstību, finansējuma avotu dažādošanos, atbalstītu nevalstiskās organizācijas un vairākām Latvijas kultūras dzīvē svarīgām institūcijām, tajā skaitā radošām savienībām, ļautu pretendēt uz valsts finansējumu, uzņemoties noteiktas valsts funkcijas. Par daudziem pasākumiem, kas jau tuvākajā nākotnē jāveic likumdošanas pilnīgošanā, runā arī kompleksā ilgtermiņa mērķprogramma laika periodam līdz 2010.gadam — Nacionālā programma "Kultūra". Likumu rakstīšanas procesā līdz ar atbildīgajām valsts pārvaldes institūcijām gan ar savu intelektuālo potenciālu un idejām, gan arī kā diskusiju partneri un vērtētāji aktīvi iesaistās nozares sabiedriskās organizācijas, īpaši profesionālās radošās organizācijas, sociālie partneri un plašas sabiedrības aprindas.

Radošo savienību padome, Kultūras ministrijas atbalstīta, ir sākusi likumprojekta "Par profesionālās jaunrades statusu un organizācijām" izstrādi. Pēc veidotāju ieceres tam jāiezīmē radošo profesiju specifika attiecībā pret citām profesijām un jānosaka mākslinieka tiesības, saņemot nodokļu atvieglojumus, īpaša sociālā nodrošinājuma shēmu, atvieglojumus starptautiskās sadarbības attīstībai utt.

Lai nodrošinātu atspēriena punktu filmu ražošanas industrijas attīstībai un filmu nozares konkurētspēju, ir apņemšanās izstrādāt projektu Filmu likumam, kas regulētu nozares darbību kopumā, kā arī valsts un nozares attiecības. Likumā jāparāda finansēšanas shēma, kas līdztekus valsts daļai piesaistītu arī privāto un banku kapitālu, kā arī ārzemju ieguldītājus. Tieši valsts finansiālais atbalsts būtu garantija citu finansējuma avotu piesaistei un nozares tālākai attīstībai. Filmu likums noteiks ne vien filmu ražošanas, bet arī saglabāšanas, izplatīšanas un publiskas demonstrēšanas kārtību.

Pašlaik noris darbs arī pie noteikumiem "Par valsts īpašumā esošo audiovizuālo darbu izmantošanas kārtību" un "Noteikumiem filmu izplatīšanai un publiskai demonstrēšanai".

Gan globalizācijas, gan tirgus ekonomikas procesi spēcīgi ietekmē tradicionālās kultūras un amatiermākslas attīstību visā pasaulē. Latvijā šo nozaru nākotnes kontūras iezīmētas nacionālajā programmā "Kultūra". Plānotais likums "Par Tautas mākslu" būs juridiskā bāze tradicionālās kultūras procesa aizsardzībai un attīstībai.

Tiek diskutēts par īpaša Mākslu pamatizglītības likuma nepieciešamību, kas noteiktu mūzikas un mākslas skolu darbību, radītu kultūrizglītības attīstībai labvēlīgus tiesiskos priekšnosacījumus, iezīmētu kultūrizglītības lomu un īpatnības pamatizglītības procesā, sadarbības kārtību starp valsti un pašvaldībām mākslu pamatizglītības iestāžu darbības jautājumos. Pašreiz Izglītības likumā interešu izglītība ir definēta kopumā, neatsedzot principiālās atšķirības starp interešu izglītību un profesionālās ievirzes izglītību. Bet pastāv arī viedoklis, ka pietiktu ar grozījumiem jumta likumā.

Interesanti no precedenta viedokļa veidojas Latvijas Nacionālās operas likums, kas jāizstrādā līdz 2001. gada pavasarim. Kad Operā bija parādi un finansu krīze, likās, ka valsts budžeta iestādes statuss ir garants teātra pastāvēšanai. Tagad, kad valsts dotācija Operai palielināta un ir pietiekama, šis statuss ir kavēklis Operas attīstībai un elastīgai darba samaksai atbilstoši Eiropas praksei. Tāpēc likuma ietvaros paredzēts radīt jaunus nosacījumus, kā valsts dibinātas kultūras institūcijas darbā ieviest zināmus uzņēmējdarbības principus. Ja šis modelis būs veiksmīgs, to varēs piemērot valsts teātriem, tādējādi nodrošinot labvēlīgākus apstākļus to attīstībai un papildu finansējuma piesaistei.

Atsevišķu likumu virzība Ministru kabinetā un Saeimā ir politiski sarežģīta. Līdzīgi kā citās valstīs Latvijas Satversme nosaka Saeimai likuma pieņemšanu saistīt ar tā izpildes finansiālo nodrošinājumu. Un tā reizēm saduras pretrunīgas nostādnes — nozares pārstāvju cerības ar likuma palīdzību garantēt nozares attīstību un Finansu ministrijas un parlamenta centieni panākt sabalansētu budžetu. Mums katram ir sava pieredze, kā mēs ar šīm pretrunām tiekam galā. (Dānijā, piemēram, kultūras ministre bija apprecējusies ar finansu ministru.) Bet, nopietni runājot, Latvijā visuzskatāmākais piemērs ir likumprojekts "Par Latvijas Nacionālās bibliotēkas projekta realizāciju". Jums visiem šis projekts ir pazīstams — jaunas Latvijas Nacionālās bibliotēkas būvniecība, kam jākļūst par informācijas, izglītības, zinātnes, kultūras un komunikāciju centru, kas caur publisko bibliotēku tīklu būtu pieejams ikvienam Latvijas iedzīvotājam. Tika nolemts projekta īstenošanai pieņemt atsevišķu likumu. Tam bija divas pieejas un divas iespējas. Pirmā — pieņemt deklaratīvu likumu: mēs celsim bibliotēku. To darīs Kultūras ministrija. Sākt būvēt šo dārgo ēku, nonākt naudas trūkumā un ievilkt būvi uz divdesmit gadiem. Otra — paredzēt visu, tajā skaitā finansu avotus, likumā un sākt būvi tad, kad nauda, tā teikt, jau ir kasē. Izvēlējāmies otro, atbildīgāko. Pašlaik likums pieņemts pirmajā lasījumā. Kā finansu avots paredzēts elektrības mērķmaksājums, bet otrais lasījums kavējas. Praktiski izšķiras tas, vai projekts kļūs par mūsu atbildīgās pieejas upuri vai ieguvēju.

Es gribētu izmantot šo gadījumu un pateikties Eiropas Padomei un tās kultūrpolitikas komitejai par iespēju caur šo forumu iepazīties ar citu Eiropas valstu pieredzi likumdošanā un kultūrpolitikas praksi. Mēs esam varējuši mācīties ne tikai no savām, bet arī no citu kļūdām. Auglīga ir bijusi arī sadarbība ar Eiropas Padomes ekspertiem gan dialogā par kultūras situāciju Latvijā, gan atsevišķu jomu izvērtējumā, gan iespējā iepazīties ar rekomendācijām, kas šai izpētei sekoja.

Nobeigumā es gribētu uzsvērt, ka ieguldījumu kultūras procesu veicinošas normatīvo aktu bāzes izstrādē devušas gan likumdevēja, gan arī izpildvaras institūcijas. Kultūras ministrijā vien šajā darbā viens otru nomainījuši jau septiņi ministri.

Kopumā desmit neatkarības gadi, kuru laikā pamatos tika izveidota valsts likumdošanas sistēma, ir apliecinājuši to, ka likumi nebūt nav vienīgais instruments kultūras attīstības veicināšanai. Tiesiskajai bāzei ir jāveidojas un jāattīstās ciešā sasaitē ar infrastruktūras attīstību, finansējuma apjomu un tā avotu dažādošanos, kultūras lomu valstī un sabiedrībā.

Visbeidzot vēlētos uzsvērt vienu — lai man piedod šo atļaušanos: likumus var pielīdzināt laulībai — tajā vajadzētu doties tikai tad, ja citādi nevar.