LZA akadēmiķis Edvīns Vanags:

Par Eiropas Vietējo pašvaldību hartu, tās ratifikāciju, īstenošanu

Referāts Latvijas Pašvaldību savienības konferencē "Pašvaldību demokrātijas attīstība desmit gados un nākotnē" 2000.gada 8.decembrī

1985.gada 15.oktobrī Eiropas Padome Strasbūrā parakstīja Eiropas Vietējo pašvaldību hartu, kas stājās spēkā 1988.gada 1.septembrī. Blakus Pasaules deklarācijai par vietējām pašvaldībām, kas tika pieņemta Vietējās varas iestāžu starptautiskās savienības (IULA) 27.kongresā Riodežaneiro 1985.gada septembrī un atjaunota 31.kongresā Toronto 1993.gada jūnijā, Eiropas harta ir nozīmīgākais starptautiskais tiesību dokuments par pašvaldībām. Tā kā abi šie starptautiskie dokumenti pēc satura ir visai līdzīgi, tad Eiropas valstis, tai skaitā arī Latvija, praktiski izmanto tikai Eiropas hartu.

Eiropas Vietējo pašvaldību hartas galvenais mērķis ir vietējo pašvaldību aizsardzība un nostiprināšana dažādās Eiropas valstīs, balstoties uz demokrātijas, varas decentralizācijas un subsidiaritātes principiem.

Pirmsākumi idejai par Eiropas Vietējo pašvaldību hartu atrodami 1953.gada 18.oktobrī Versaļā, kad Eiropas Municipalitāšu un reģionu padome pieņēma "Eiropas hartu par vietējo varas iestāžu brīvību". Tālāk hartas sagatavošana saistīta ar 1957.gadā Eiropas Padomē izveidoto Eiropas Vietējo un reģionālo varas iestāžu pastāvīgo konferenci, kuru 1994.gadā pārveidoja par Eiropas Vietējo un reģionālo varas iestāžu kongresu. 1968. gadā pastāvīgā konference pieņēma Deklarāciju par vietējās autonomijas principiem, kuru Eiropas Padomes Ministru komiteja tomēr neatbalstīja, uzskatot, ka tā ir pārāk vispārīga un neelastīga. 1981.gadā pastāvīgā konference iesniedza Ministru komitejai Eiropas Vietējo pašvaldību hartas projektu, kuru pēc saskaņošanas ar citām institūcijām Ministru komiteja pieņēma 1985.gada jūnijā.

Eiropas Vietējo pašvaldību harta sastāv no preambulas un trim daļām. Preambulā uzsvērta vietējo pašvaldību loma demokrātijas un varas decentralizācijas īstenošanā un vienotas Eiropas veidošanā.

Pirmajā daļā izklāstīti vietējo pašvaldību principi un to īstenošana, otrajā daļā norādīts, kādas ir minimālās prasības, lai hartu ratificētu, trešajā daļā aprakstīta hartas parakstīšanas, ratificēšanas, spēkā stāšanās un pārtraukšanas kārtība. Nozīmīgākā ir hartas pirmā daļa. Tajā norādītie vietējo pašvaldību principi attiecas ne tikai uz vietējām, bet arī uz reģionālajām pašvaldībām, kamēr nav apstiprināta Eiropas Padomes Ministru komitejā un atklāta parakstīšanai Eiropas reģionālo pašvaldību harta. Analīzes ērtības dēļ pirmo daļu var iedalīt četrās grupās:

a) pašvaldību definīcija un to konstitucionālā vai tiesiskā aizsardzība;

b) pašvaldību elementu īstenošana;

c) rīcības brīvība;

d) finansu un citu resursu vadīšana.

Līdz šim Eiropas hartu ir parakstījušas un ratificējušas 33 Eiropas valstis. Četras valstis — Beļģija, Francija, Īrija un Slovākija — to ir parakstījušas, bet nav ratificējušās, vēl četras — Andora, Gruzija, Sanmarino un Šveice — pagaidām to vēl nav parakstījušas.

1996.gada 22.februārī Saeima pieņēma likumu "Par 1985.gada 15.oktobra Eiropas Vietējo pašvaldību hartu", pievienojoties 26 no 30 Eiropas hartas punktiem (paragrāfiem). Latvija tad vēl nepievienojās šādiem punktiem:

• 6.panta 2.punktam — pašvaldību personāla darba apstākļiem, samaksai, apmācības un karjeras iespējām jābūt tādām, lai tās nodrošinātu ar augsti kvalificētiem kadriem;

• 7.panta 2.punktam — deputātiem ir jākompensē izdevumi, ienākumu un darba samaksas zaudējumi, kas saistīti ar deputāta pilnvaru īstenošanu, kā arī jānodrošina sociālā aizsardzība;

• 9.panta 4.punktam — pašvaldību finansiālajām sistēmām jābūt pietiekami daudzveidīgām un stabilām;

• 9.panta 8.punktam — pašvaldībām jābūt pieejamam nacionālajam kapitāla tirgum, lai varētu izdarīt aizņēmumus kapitālieguldījumu finansēšanai.

1999.gada 22.aprīlī Saeima pieņēma likumu par pievienošanos pirmajiem trijiem iepriekš minētajiem punktiem. Tādējādi Latvija vēl nav pievienojusies tikai vienam punktam — par pieejamību nacionālajam kapitāla tirgum.

Eiropas harta nosaka, ka pašvaldību principam jābūt atzītam valsts likumdošanā un, kur iespējams, konstitūcijā (2.panta 1.punkts). Lielākajā daļā valstu, piemēram, Dānijā, Somijā, Spānijā, Portugālē, Austrijā, Ungārijā, Čehijā, arī mūsu kaimiņu valstīs Igaunijā un Lietuvā, noteikumi par pašvaldībām iekļauti konstitūcijā. Diemžēl Latvija nav šo valstu vidū. Latvijas Pašvaldību savienība vairākkārt ir virzījusi valdībā un Saeimā jautājumu par pašvaldību pamatprincipu iekļaušanu Satversmē, bet pagaidām bez panākuma.

Manuprāt, šobrīd nav objektīvu šķēršļu (piemēram, ir precedenti Satversmes labojumiem un papildinājumiem) šī jautājuma izskatīšanai un pozitīvam risinājumam, un kā viens no aktuālākajiem jautājumiem pašvaldību reformas procesā jāparedz pašvaldību pamatprincipu iekļaušana Satversmē.

Eiropas harta nosaka, ka pašvaldību deputātus ievēlē brīvās, aizklātās, tiešās, vienlīdzīgās, vispārējās vēlēšanās (3.panta 2.punkts). Ja attiecībā uz pilsētu un novadu domju un pagastu padomju vēlēšanām visas šīs prasības tiek ievērotas, tad rajonu padomes netiek ievēlētas uz tiešu vēlēšanu tiesību pamata, bet tajās automātiski iekļauj rajona pilsētu domju un pagastu padomju priekšsēdētājus. Tos savukārt ievēlē pilsētu un pagastu pašvaldību deputāti no sava vidus.

Rietumvalstu un arī Latvijas pieredze periodā starp diviem pasaules kariem un kopš 1997.gada liecina, ka pašvaldību deputātu vienlaicīga darbošanās divu līmeņu padomēs (domēs) sevi neattaisno. Tāpēc Eiropas Vietējo un reģionālo pašvaldību kongresa rekomendācija Nr.47(1998.) "Par vietējo un reģionālo demokrātiju Latvijā" iesaka Latvijas parlamentārajām un valdības institūcijām nodrošināt, lai reģionālo pašvaldību pārstāvji atkal tiktu ievēlēti tiešās vēlēšanās.

Tagad, kad notiek administratīvi teritoriālā reforma, ir svarīgi ievērot Eiropas Vietējo pašvaldību hartas 5.pantu, kas nosaka, ka pašvaldību teritoriju robežu izmaiņas nav atļauts izdarīt bez iepriekšējās konsultēšanās ar attiecīgo vietējo varu, pēc iespējas ar referenduma palīdzību, kur tas ir likumīgi atļauts. Lai arī šī panta prasības netiek pildītas visā pilnībā — nav pieņemts likums par vietējiem referendumiem —, tomēr, izvērtējot pašreizējo reformas gaitu un lielo subjektīvo faktoru īpatsvaru lēmumu pieņemšanā, nav pārliecības, ka referendums sekmētu pozitīvu reformas rezultātu sasniegšanu.

Sakarā ar pašvaldībām nepietiekamajiem finansu resursiem ir grūtības īstenot Eiropas hartas prasības par pašvaldību komplektēšanu ar augstas klases darbiniekiem, par atbilstošu mācību un darba samaksas, kā arī sociālās aizsardzības nodrošināšanu (6.panta 2.punkts).

Nozīmīgs ir Eiropas hartas noteikums, ka pašvaldību darbības administratīvo uzraudzību var veikt tikai konstitūcijā vai likumā noteiktajā kārtībā un gadījumos (8.panta 2.punkts). Turklāt tā parasti virzāma uz to, lai nodrošinātu pašvaldību darbības atbilstību likumam un konstitucionāliem principiem. Bet uzraudzību no uzdevumu izpildes lietderības viedokļa augstākā līmeņa varas institūcijas drīkst veikt tikai attiecībā uz uzdevumiem, kurus tās ir deleģējušas pašvaldībām. Šīm prasībām neatbilst likuma "Par Valsts kontroli" 2.pants. Tas nosaka, ka Valsts kontroles uzdevums ir uzraudzīt, lai valsts un pašvaldības pamatbudžeta un speciālā budžeta līdzekļu iekasēšana un to izlietošana, kā arī rīcība ar valsts un pašvaldību mantu būtu likumīga, lietderīga un pareiza.

Atbilstoši Eiropas hartai Valsts kontrole pašvaldību līdzekļu izlietošanas lietderīgumu var kontrolēt tikai tajā daļā, kurā pašvaldības izpilda centrālās valdības deleģētus uzdevumus (8.panta 2.punkts).

Visgrūtāk ir ar 9.panta par pašvaldību finansu resursiem prasību īstenošanu un it sevišķi ar 2.punkta izpildi, kas nosaka, ka pašvaldību finansu resursiem ir jābūt samērojamiem (proporcionāliem) ar to atbildību (pienākumiem), kas pašvaldībām noteiktas konstitūcijā vai likumā.

Īstenojot decentralizācijas un subsidiaritātes principus, Latvijas pilsētu un pagastu obligātās pastāvīgās funkcijas, kas noteiktas ar likumu "Par pašvaldībām", ir visai plašas, un tās maz atšķiras no Rietumeiropas valstu pirmā līmeņa pašvaldību funkcijām. Bet finansu resursi šo funkciju veikšanai ir ļoti atšķirīgi. Arī pašvaldību budžeta izdevumu īpatsvars valsts kopbudžeta izdevumos Latvijā ir ievērojami zemāks nekā citās valstīs, un tam nav tendences palielināties.

Eiropas harta nosaka, ka vismaz daļa no pašvaldību finansu resursiem ir jāiegūst no vietējiem nodokļiem un nodevām, kuru likmes pašvaldības ir tiesīgas noteikt likumā paredzētajās robežās (9.panta 3.punkts).

Lai arī likumā "Par pašvaldībām" ir noteikts, ka pašvaldībām likumā noteiktajā kārtībā ir tiesības ieviest vietējās nodevas un noteikt to apmērus, lemt par nodokļu likmēm un atbrīvošanu no nodokļu maksāšanas (14.panta 3.punkts), šī punkta daļa attiecībā uz nodokļu likmēm īstenojas tikai daļēji. Šobrīd par vietējo nodokli varētu uzskatīt tikai nekustamā īpašuma nodokli. Tā likmi pašvaldība var samazināt, bet pagaidām nevar palielināt.

Eiropas harta paredz ieviest finansu izlīdzināšanas sistēmu vai līdzvērtīgus pasākumus, lai palīdzētu finansiāli vājākajām pašvaldībām (9.panta 5.punkts). Saprotama ir finansiālajā ziņā stiprāko pašvaldību (donoru) nepatika pret izlīdzināšanas sistēmu, taču šāda solidaritāte (bet ne nivelēšana) pašvaldību starpā ir objektīva un izplatīta daudzās valstīs.

Netiek pildīta hartas prasība, ka pašvaldībām piešķirtām subsīdijām iespēju robežās nevajadzētu būt paredzētām konkrētiem mērķiem un tām nevajadzētu iespaidot pašvaldību patstāvību (9.panta 7.punkts).

1998. un 1999.gadā pašvaldību budžeta ieņēmumu struktūrā mērķsubsīdiju īpatsvars bija liels — ap 23%, bet dotāciju no valsts budžeta — vairākas reizes mazāks.

Žēl, ka nesekmīgs bija mēģinājums izdarīt grozījumu likumā par pašvaldību budžetiem un atļaut pašvaldībām aizņemties arī no komercstruktūrām. Joprojām saglabājas likuma prasība, ka pašvaldībām ir tiesības aizņemties tikai no Valsts kases. Tādējādi Latvija vēl nav gatava pievienoties Eiropas hartas 9.panta 8.punktam par pašvaldību pieeju nacionālajam kapitāla tirgum.

Tagad Latvija ir vienīgā valsts Viduseiropas un Austrumeiropas valstu vidū, kurai ir plaši ierobežojumi pašvaldību aizņēmumiem un bezmaz nepieejamība komerckredītiem. Tikai izņēmuma gadījumā finansu ministrs var atļaut izsniegt pašvaldībām aizdevumus (likuma "Par budžetu un finansu vadību", pieņemta 1994.gada 24.martā, 40.pants). Šāds nosacījums rada iejaukšanos pašvaldību finansu un attīstības lietās.

Pateicoties Eiropas hartas pašvaldību formulējumam (3.panta 1.punkts), Eiropas Vietējo un reģionālo pašvaldību kongresa rekomendācijām Nr.47(1998.) un LPS aktivitātēm, visai nozīmīgs ir 1998.gadā izdarītais labojums 1994.gada 19.maijā pieņemtajā likumā "Par pašvaldībām", svītrojot vārdu "valsts" un pašvaldības vairs nenosaucot par valsts pārvaldes formu.

Nobeigumā gribu uzsvērt, ka Latvijā vēl visai daudz darāmā, lai sekmīgi īstenotu visas Eiropas Vietējo pašvaldību hartas prasības un veicinātu pašvaldību demokrātiju un to darbības efektivitāti.