Latvijas Pašvaldību savienības vecākais padomnieks Māris Pūķis:

Par pašvaldību vietu un lomu Satversmē

Referāts Latvijas Pašvaldību savienības konferencē "Pašvaldību demokrātijas attīstība desmit gados un nākotnē" 2000.gada 8.decembrī

Jau vairāki referenti pirms manis atzina, ka būtu nepieciešams Latvijas Republikas Satversmē noteikt pašvaldību vietu un lomu. Ir pagājuši vairāk nekā desmit gadi kopš pašvaldību atjaunošanas, tomēr šis jautājums nav atrisināts.

Es mēģināšu šo jautājumu aplūkot no vispārīgāka viedokļa — ko mēs sagaidām no Satversmes? Satversmei ir jābūt pamatlikumam, augstākā līmeņa nacionālajam tiesību aktam, ar kuru pretrunās nedrīkst nonākt citi likumi, un likumi, kas pretrunās nonākuši, ir atceļami. Tātad, ja Satversmē kas ir ierakstīts, tad tā ir noteikta garantija, noteikta pozīcija un arī noteikts signāls visiem Latvijas iedzīvotājiem, ka Satversmē rakstītais ir nepārprotams un tas ir jāizpilda. Šajā izpratnē Satversmē nepieciešams noteikt arī pašvaldību lomu un vietu.

Vai Satversme šobrīd ir pilnīga? Jāteic, ka Satversme regulē daudzus svarīgus jautājumus, bet, raugoties ar mūsdienīgu izpratni, ir vairākas ļoti būtiskas sfēras, kas Satversmē nav atspoguļotas. Pirmkārt, Satversmē nav atspoguļota realitāte par varu. Pašlaik Latvijā darbojas četras varas. Pirmā ir Eiropas Savienība (ES). Kaut arī mēs neesam iestājušies ES, tomēr varam konstatēt, ka jau sen mēs savu likumu normas samērojam ar ES direktīvām un citiem dokumentiem. Jau sen mēs veidojam institūcijas pēc vienota parauga, lai varētu savu tiesību sistēmu piemērot ES prasībām. Tas nozīmē, ka ES vara Latvijā pastāv, taču Satversmē tā nav minēta. Ir valsts vara jeb nacionālā līmeņa vara, kas Satversmē ir regulēta vairāk vai mazāk pilnīgi. Lielākā problēma attiecībā uz valsti ir izpildvaras noteikšana Satversmē. Jau ilgāku laiku pastāv interesants mīts, ka Satversmē visām valsts pārvaldes institūcijām ir jābūt padotām Ministru kabinetam (MK). Satversme ir ne tikai rakstīts teksts, bet arī tāds instruments, ko katrs no mums varētu mēģināt iztulkot sev vēlamā virzienā. Interpretācijai un katram Satversmē ierakstītam vārdam ir būtiska nozīme. Daži Latvijas juristi pirms kāda laika, balstoties uz 58. Satversmes punktu, mēģināja pamatot viedokli, ka MK ir padotas arī pašvaldības. Pašvaldības likumā "Par pašvaldībām" bija definētas kā valsts pārvaldes iestādes, bet, tā kā Satversmē bija minētas visas valsts pārvaldes iestādes, tad arī pašvaldības tika pie tām pieskaitītas. Satversmē arī nav minētas ne reģionālās, ne vietējās pašvaldības.

Kā uz savas valsts konstitūciju skatās citās valstīs? ES tiesa ir devusi skaidrojumu: ja ES norma nonāk pretrunā ar valsts konstitūciju, tad spēcīgākas ir ES normas. Ne visas valstis šādu interpretāciju uzskata par pietiekami pamatotu, atzīstot, ka ikvienas valsts konstitūcija ir ar augstāku juridisko spēku. Jāatzīst, ka tas, vai konstitūcijā ir minētas pašvaldības, ir konstitūcijas problēma. Ja Satversmē pašvaldības nav ierakstītas, tas pazemina Satversmes līmeni, un tā no dokumenta, kas apraksta varas sistēmu Latvijā, kļūst par dokumentu, kas apraksta tikai daļu no varas sistēmas, kas Latvijā pastāv. Saskaņā ar starptautiski pieņemtu interpretāciju Eiropas Vietējo pašvaldību harta, ciktāl Latvija to ratificējusi, uzskatāma par augtāka ranga juridisko dokumentu nekā Satversme, lai gan viedokļi par šo jautājumu var atšķirties.

Idejas par to, ka Satversmē pašvaldībām ir jābūt minētām, pastāv ļoti ilgi. Piemēram, 1993.gada pašvaldību reformu koncepcijā ir noteikts, ka Satversme ir jāpapildina ar nodaļu, kurā būtu ietverti šādi galvenie pašvaldību pamatprincipi:

— pašvaldību vieta valsts varas struktūrā,

— pašvaldību ievēlējamība,

— valsts uzraudzība pār pašvaldību darbu,

— tiesības patstāvīgi veidot administratīvās struktūras savu uzdevumu izpildei,

— noteikti uzdevumiem atbilstoši finansu resursu avoti,

— tiesības apvienoties pašvaldību organizācijās,

— tiesības uz savu īpašumu.

Varbūt tas nav viss, ko mēs vēlētos, bet tas ir diezgan daudz un pārspēj to, kas minēts mūsu kaimiņvalstu jaunajās un modernajās konstitūcijās. Kopš 1993.gada daudzi jautājumi ir arī precizēti. Latvijas Pašvaldību savienības kongresos precizēts šāds uzdevums: panākt, lai Satversmē un likumos tiktu garantēti pašvaldības, subsidiaritātes, varu kompetences nodalījuma, administratīvās pārraudzības ierobežojuma, finansējuma un atbildības atbilstības un sarunu principi. Tas ir diezgan apjomīgs uzdevums, kura īstenošanai vajadzīga pietiekami liela izpratne no politisko partiju puses un no to spēku puses, kas pārstāvēti Saeimā.

Kam būtu jābūt Satversmē? Attiecībā uz pašvaldības principu Latvijai bez tā, ka ratificēta ir Eiropas Vietējo pašvaldību harta, ir nodotas īpašas Eiropas Padomes rekomendācijas. 1998.gadā Eiropas Vietējo un reģionālo pašvaldību kongresā tika spriests par pašvaldību vietējās un reģionālās demokrātijas situāciju Latvijā. Apspriedes rezultātā starptautiskā organizācija atsūtīja rekomendācijas uz Latviju, kurās pausts uzskats, ka atbilstoši Eiropas hartai nepieciešams garantēt pašvaldību principu konstitūcijā. Pašvaldību principa definīcijas viens no variantiem varētu būt šāds: "Latvijas Republikas pilsoņi ar pašvaldībās ievēlētu pārstāvju starpniecību patstāvīgi pārvalda un reglamentē likumā nodalītu vietējo un reģionālo sabiedrisko lietu daļu teritorijas iedzīvotāju interesēs." Varētu pieļaut nianses, bet formulējums pēc būtības ir visai ietilpīgs. Tajā ir ietverta pārstāvības demokrātija, kas nosaka, ka nav pašvaldības bez pārstāvības demokrātijas, bez ievēlētajiem pārstāvjiem. Ietverts arī patstāvības princips un vārdi "pārvalda" un "reglamentē". Pārvaldīšana nozīmē to procesu, kur MK izdod likumus un noteikumus un pašvaldība sniedz iedzīvotājiem pakalpojumus. Reglamentēšana nozīmē pašvaldības spēju izdot vietējās un reģionālās nozīmes likumus — saistošos noteikumus, kas ir būtiska katras pašvaldības pazīme. Ir ietverts arī varas ierobežojuma princips. Vārdi "teritorijas iedzīvotāju interesēs" nebūt nenozīmē to, ka vēlēšanās jāpiedalās visiem iedzīvotājiem. Tas nozīmē to, ka pašvaldība nav tiesīga pārstāvēt vēl citas teritorijas. Vārdiem "vietējo un reģionālo" arī ir sava nozīme. Iespējams, ka, atkāpjoties no reģionālo pašvaldību nosaukšanas, principu būtu vienkāršāk "izvest" cauri Saeimai, taču vairākuma viedoklis pašvaldību kongresos līdz šim bijis tāds, ka reģionālā demokrātija nepieciešama gan attīstībai, gan vietējo pašvaldību pasargāšanai. Šādu pantu ietvert Satversmē būtu visai nozīmīgi, ar to tiktu izpildīta arī Eiropas Vietējo pašvaldību hartas prasība. Tas ir ievērojami mazāk, nekā paredzēja 1993.gada valdības pieņemtā koncepcija par pašvaldībām, ievērojami mazāk nekā daudzos citos jau apspriestajos variantos par to, kas Satversmē būtu ietverams. Tomēr, ņemot vērā šajos jautājumos sastapto pretestību, šāda panta iekļaušana Satversmē būtu nozīmīgs solis uz priekšu. Manuprāt, jautājumu par šāda punkta iekļaušanu Satversmē varētu apspriest jau šajā Saeimā.

Kurā no Satversmes sadaļām to vislabāk iekļaut? Satversmes nodaļā "Vispārīgie noteikumi" punktu varētu iekļaut, jo šis princips ir vispārīgs un ļautu ar laiku ierakstīt Satversmē atsevišķu sadaļu par pašvaldībām. Minētais ieraksts varētu tikt iekļauts arī Satversmes 8.nodaļā "Cilvēka pamattiesības", jo Latvija ar Eiropas Vietējo pašvaldību hartas atzīšanu ir akceptējusi, ka pašvaldību tiesības, proti, tiesības teritoriālajai kopienai sevi patstāvīgi organizēt un pārvaldīt, mēs atzīstam par tādām pamattiesībām, kas atzīstamas pat ārpus mūsu valstiskās suverenitātes robežām. Un jāpiebilst, ka vislabāk būtu, ja pantu nebūtu iespējams mainīt bez visas tautas nobalsošanas.

Otrais princips ir subsidiaritātes princips. Modernais subsidiaritātes jēdziens ir definēts 1931.gadā pāvesta Pija XI formulējumā:

"Nedrīkst grozīt vai sagraut šo visnopietnāko sociālās filozofijas principu: nedrīkst atņemt cilvēkiem un nodot kopienai pilnvaras, kuras viņi ir spējīgi īstenot saskaņā ar savu pašu iniciatīvu un ar saviem pašu līdzekļiem. Tā būtu netaisnīgi, un tas nopietni pārkāptu sabiedrisko kārtību, ja zemākajam sociālajam veidojumam atņemtu funkcijas, kuras tas pats spēj veikt, nododot šīs funkcijas augstākas kārtas sociālajam veidojumam. Jebkuras sabiedriskās iejaukšanās dabiskais mērķis ir palīdzēt sabiedrības locekļiem, nevis iznīcināt vai aprīt tos." Vēlāk šim formulējumam tika doti daudz vienkāršāki un pragmatiskāki izteiksmes veidi, bet šis pirmais ir pilnīgāks, jo ietver abas subsidiaritātes principa puses: to, ka vara jānodod pēc iespējas tuvāk pilsonim vai iedzīvotājam, un to, ka sabiedriskās varas iejaukšanās ir pieļaujama, ja šāda varas īstenošana nav efektīva. Eiropas Vietējo pašvaldību hartā šis princips ir formulēts nedaudz vienkāršāk.

Subsidiaritātes princips ir svarīgs ne tikai pašvaldībām vien. Tam būtu atvēlama vieta Satversmē, lai atrisinātu visu četru varu savstarpējos jautājumus. Prin

cips ir jāievēro gan attiecībās starp valsti un reģionālajām pašvaldībām, gan starp valsti un vietējām pašvaldībām un arī starp valsti un ES nākotnē. ES jau saka mums priekšā, ka šāda principa ieviešana ir nepieciešama — regulējot dalībvalstu un ES kompetenci. ES dibināšanas līgums nosaka, ka jomās, kuras neattiecas uz tās dibināšanas līgumu, ES drīkst rīkoties tikai saskaņā ar subsidiaritātes principu. Latvijai, ejot uz ES, būtu svarīgi ne tikai definēt šo principu, bet arī noteikt, ka Latvija no savas suverenitātes "šķiras" tikai tiktāl, ciktāl tas attiecas uz subsidiaritātes principu.

Minētos jautājumus vajadzētu ietvert vienkāršā un lakoniskā tekstā, piemēram, nosakot, ka sabiedriski pārvaldāmas ir lietas, ko nevar pietiekami efektīvi veikt privāti; ka sabiedriskos pienākumus veic tās institūcijas, kas ir tuvāk pilsoņiem.

Ļoti svarīgi būtu panākt nodaļas par pašvaldībām iekļaušanu Satversmē, par ko tiek daudz diskutēts un par ko Tieslietu ministrijai ir iesniegti priekšlikumi. Tā varētu būt Satversmes 9. nodaļa, kurā ir definēta virkne jautājumu: gan jautājumi, kas skar pašvaldību pilnvaras, gan atbildību vēlētāju priekšā, gan patstāvību, gan saistību ar likumiem, gan jautājumi par valsts pārraudzības robežām, gan jautājums par pašvaldību īpašumu un tiesībām apvienoties, gan principiāls jautājums par pašvaldību tiesībām aizņemties finansu līdzekļus kapitāla tirgū, gan jautājums par pašvaldību organizācijas (tā varētu būt Latvijas Pašvaldību savienība), kas atbilst zināmiem kritērijiem, tiesībām. Šo pantu saturs, protams, būs diskutējams, bet gribu pievērst jūsu uzmanību tam, ka, manuprāt, šodienas politiskajā situācijā nav iespējams pieņemt šādu nodaļu kompleksi. Detalizēti izstrādājot katru normu, arī varam nonākt strupceļā, bet sākotnēji vismaz jāmēģina panākt to, lai pašvaldību princips Satversmē tiktu iestrādāts. Jādomā, kas darāms, lai normas būtu piemērotas gan pašvaldībām, gan Eiropas Savienības prasībām, pēc tam jau diskutējot par to, kādai vajadzētu izskatīties Satversmes nodaļai par pašvaldībām. Tādā veidā, manuprāt, meklējams konstruktīvākais ceļš, lai "atdotu parādu" tiem cilvēkiem, kas jau desmit gadus pašvaldībās strādā un dzīvo.

Pēc ieraksta "LV" diktofonā