Latvijas Pašvaldību savienības atbildīgā sekretāre Ligita Začesta:

Par sarunu sistēmu starp pašvaldībām un valsti

Referāts Latvijas Pašvaldību savienības konferencē "Pašvaldību demokrātijas attīstība desmit gados un nākotnē" 2000.gada 8.decembrī

Viens no pasākumiem, ko paredzēja 1993.gada Pašvaldību reformu koncepcija, bija "Sarunu sistēmas starp pašvaldībām un valdību" izveidošana. Šo procesu nosacīti varētu dalīt divos posmos.

Pirmais posms — līdz 1994. gadam, kad sarunas notika uz brīvprātīgas sadarbības pamatiem un nebija reglamentētas ne likumos, ne citos normatīvajos aktos. Sarunu process notika šādi:

— bija izveidota pašvaldību reformu padome Saeimā, kas nodarbojās ar likumu projektu sagatavošanu,

— pašvaldību pārstāvji tika iesaistīti likumu sagatavošanas grupās,

— tika rīkotas regulāras konsultatīvās sanāksmes pašvaldību un valdības kopīgu interešu saskaņošanai,

— pašvaldību pārstāvji piedalījās Saeimas komisiju, Ministru kabineta (MK) un tā komiteju darbā.

Kā negatīvo šajā periodā varētu minēt to, ka valdība ne vienmēr gribēja ievērot Latvijas Pašvaldību savienības (LPS) viedokli, motivējot savu nostāju ar to, ka LPS nepārstāv visas Latvijas pašvaldības.

1994. gada 25. februārī Latvijas pašvaldību sapulcē LPS ieguva Latvijas pašvaldību pilnvarojumu sarunām ar valdību visu pašvaldību vārdā, bet 1994. gada 29. aprīlī Valsts reformu ministrijas un LPS sadarbības rezultātā tika parakstīts pirmais MK un LPS sarunu protokols.

Protokols bija veidots saskaņoto un atšķirīgo viedokļu formā, ietverot tādus jautājumus kā sociālo garantiju politika, ekonomisko reformu politika, valsts pārvaldes un pašvaldību reformu politika, dotāciju un mērķsubsīdiju apjomi. Tāpat tika atzīta MK un pašvaldību pastāvīgas sadarbības nepieciešamība, kas vēlāk tika nostiprināta likuma "Par pašvaldībām" 11. nodaļā "Pašvaldības un Ministru kabinets". Puses vienojās arī par to, ka jautājumi, kuros LPS un Ministru kabinetam ir atšķirīgi uzskati, risināmi ar politisko partiju un Saeimas deputātu frakciju palīdzību.

Par sarunu sistēmas otro posmu varam uzskatīt laiku no 1994. gada maija, kad sarunas tika reglamentētas ar likumu "Par pašvaldībām" un ar MK noteikumiem, kas noteica sarunu procedūru: gan sarunu tēmas, gan laika grafiku, gan sarunu grupas un abu sarunu pušu — LPS un ministriju — pienākumus. Tiek apstiprināts, ka sarunas notiek regulāri un tajās iesaistās visas ministrijas un MK un LPS vienošanās protokoli tiek izskatīti un apstiprināti MK sēdē. Līdz ar to LPS ar likumu tika atzīta par valdībai līdzvērtīgu sarunu partneri. Bez tam ministriju uzdevums ir saskaņot ar LPS visus normatīvo aktu projektus pašvaldību jomā. Taču diemžēl sarunas starp LPS un MK lielā mērā atkarīgas arī no subjektīviem faktoriem, piemēram, no attiecīgās valdības nostājas, konkrēti — Ministru prezidenta un katra ministra nostājas pret pašvaldībām. Nereti no attiecīgo amatpersonu simpātijām vai antipātijām pret pašvaldībām un dažkārt pat pret to amatpersonām ir atkarīga sarunu kvalitāte.

Sarunas starp LPS un valdību notiek jau sešus gadus. Šajā laikā ir iegūta sarunu pieredze un iezīmējušās vairākas problēmas.

Pastāv jautājums par to, vai līdz ar jauna MK apstiprināšanu jaunajai valdībai ir saistošs iepriekšējās valdības parakstītais protokols un panāktās vienošanās ar LPS.

Kā panākt parakstīto protokolu izpildi? Kādus līdzekļus LPS var piemērot, lai piespiestu valdību pildīt panākto vienošanos?

Praksē LPS ir saskārusies ar abām šīm problēmām. Piemēram, 1995.gada valdība atteicās pildīt iepriekšējās valdības laikā parakstīto protokolu un, draudot ar valdības demisiju, ieguva arī Saeimas atbalstu šādam solim. Arī 1999. gada vasarā sarunas jau bija gandrīz pabeigtas, izņemot to, ka nebija sarunu noslēguma protokola ar Finansu ministriju. Kad tika izveidota jauna valdība, sarunas par budžetu ar lielāko daļu no ministrijām, (piemēram, ar Ekonomikas ministriju un Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministriju) bija jāsāk no jauna.

Protams, katra jauna valdība nāk ar savu politiskās darbības deklarāciju, izvirzīdama savas prioritātes, un politiskajiem aspektiem ir ļoti būtiska loma, taču juridiski tam nav nekāda pamatojuma, jo līdz ar to tiek pārkāpti spēkā esošie normatīvie akti, kas reglamentē sarunu kārtību. Ja jaunā valdība sāk darbu jūlija vidū, kā tas bija 1999. gadā, LPS atkārtoti ir jāuzsāk sarunas, lai gan saskaņā ar MK noteikumiem sarunām starp ministrijām, izņemot Finansu ministriju, ir jābūt pabeigtām līdz katra gada 1. jūlijam. Jebkura jauna valdība nedrīkstētu atteikties pildīt iepriekšējās valdības uzņemtās saistības un līdz ar to nepieņemt protokolu, kas ir parakstīts, pamatojoties uz likuma normām, jo ar šādu precedentu valdības maiņas gadījumā jaunā valdība varētu nepildīt jebkuru Saeimas pieņemto likumu, kas pieņemts iepriekšējās valdības laikā. Neapšaubāmi, tas atzīstams par valdības un pašvaldību attiecības destabilizējošu faktoru.

Iespējams, ka būtu jāmaina sarunu dokumenta forma, protokola vietā parakstot līgumu un pieņemot, ka līguma formā noslēgtām saistībām varētu būt augstāks spēks. Tajā pašā laikā arī vairāku Eiropas Savienības (ES) dalībvalstu piemērs, kur notiek līdzīgas sarunas, pierāda, ka tiek praktizēta tieši protokola forma.

Analizējot pastāvošo sarunu praksi, samērā bieži nākas saskarties ar problēmu, ka nav izstrādāts mehānisms, kā īstenot vienošanos, jo nav paredzētas sekas par sarunu vienošanās nepildīšanu.

Viens no priekšlikumiem ir apstiprināt vienošanās protokolu Saeimā. Tādā gadījumā Saeima, kas izveido MK, garantētu valdības uzņemto saistību izpildi. Bez tam jāatceras, ka pamatsastāvdaļa šajā vienošanās protokolā ir attiecīgā gada pašvaldību budžets un tā veidošanas principi. Valdība, iesniedzot Saeimā sagatavoto valsts budžeta projektu, tam pievienotu Pašvaldību savienības un MK vienošanās protokolu, kuru Saeima arī apstiprinātu, kad pieņemtu valsts budžetu.

Ja vienošanās Saeimai būtu saistoša, pašvaldībām būtu pietiekami daudz laika izstrādāt savus budžetus. Pašreiz saskaņā ar LR spēkā esošajiem normatīvajiem aktiem vienošanās protokolam Saeimā ir tikai informatīvs raksturs. Bieži ir tā, ka ienākumu prognozes tiek parakstītas, taču normatīvie akti, kas bez attiecīga Saeimas apstiprināta finansējuma nosaka jaunas pašvaldību funkcijas, un finansu izlīdzināšanas pasākumu aprēķina principi tiek grozīti laika posmā starp protokola parakstīšanu un valsts budžeta apstiprināšanu. Tas rada ļoti nestabilu ekonomisko gaisotni īpaši jau tām pašvaldībām, kas ir visvairāk atkarīgas no valsts finansējuma.

Problēmas pašvaldībām rada arī sarunu termiņi, kas noteikti MK noteikumos, jo sarunas ar Finansu ministriju katru gadu notiek pēc tam, kad jau ir noteikti ministriju budžetu mērķa griesti, līdz ar to pašvaldībām jāsamierinās ar to, kas ministrijām paliek pāri.

Problēma ir arī jautājumā par to, kura amatpersona no ministriju puses paraksta sarunu protokolu. MK 1996. gada 24. decembra noteikumos Nr. 460 jau it kā ir skaidri regulēts, ka no ministrijas puses protokolu paraksta ministrs vai viņa pilnvarota amatpersona. Tātad teorētiski tā var būt jebkura ministrijas amatpersona, kurai ir attiecīgs pilnvarojums. Tādēļ sarunu praksē, ja apspriežamais konkrētais jautājums ir politisks, sarunās piedalās arī ministrs un protokolu paraksta ministrs. Arī protokola izpilde, kā pierāda prakse, ir problēma. MK noteikumos noteikts, ka atbildīgā ministrija seko līdzi protokolu izpildes gaitai un, ja izpildes gaita nesaskan ar protokolā noteikto, nepieciešamības gadījumā informē MK. Šī norma funkcionē ļoti vāji un dažkārt gandrīz nedarbojas.

Būtisks LPS un valdības sadarbības mehānisms, lai saskaņotu viedokļus, ir paplašinātās MK Komitejas sēdes. Šīm sēdēm saskaņā ar MK noteikumiem būtu jānotiek ne retāk kā reizi trijos mēnešos, bet praksē šīs sēdes notiek pirms tam, kad MK sēdē tiek apstiprināts LPS un MK sarunu ikgadējais protokols.

Kopumā vērtējot sarunu sistēmu no abu sarunu partneru viedokļa, var secināt, ka ieguvējas ir abas sarunu puses.

Ministriju ieguvums ir šāds:

- ja pašvaldības tiek iesaistītas sarunās un pārzina normatīvo aktu struktūru, tām ir vieglāk ieviest valdības iniciatīvas un pastāv lielāka iespēja, ka jauno likumu ieviešana būs efektīvāka,

- valdība var pārrunāt jautājumus ar vienu pārstāvi (LPS), jo pretējā gadījumā tai būtu jāsadarbojas vienlaikus ar daudzām pašvaldībām. Šīm sarunām tiek patērēts mazāk laika un arī izdevumi ir mazāki. Interešu saskaņošana starp valdību un LPS nozīmē arī to, ka ministrijas tiek pasargātas no liela sūdzību un jautājumu skaita.

Savukārt pašvaldību priekšrocības ir šādas:

- sarunu gaitā tiek nodrošinātas pašvaldību intereses,

- apvienojoties kopīgā organizācijā, pašvaldības ir politiski spēcīgākas nekā tad, ja tām savas intereses būtu jāpārstāv atsevišķi,

- abu iesaistīto pušu sarunu rezultāti, kas fiksēti protokolā, informē sabiedrību par valdības un pašvaldību viedokļu atšķirību attiecībā uz valsts finansēm un izdevumiem.

Otrs būtisks sadarbības aspekts sarunās ar valdību bez ikgadējā protokola parakstīšanas ir likumprojektu un citu normatīvo aktu saskaņošana ar LPS.

Ir noteikts, ka valsts sekretāru sanāksme nosaka, kuriem tiesību aktu projektiem nepieciešams saskaņojums ar pašvaldībām. Lai gan normatīvajos aktos tas nav reglamentēts, iknedēļas valsts sekretāru sanāksmēs piedalās LPS pārstāvis un uz vietas sanāksmes gaitā izlemj, kuri no ministriju izsludinātajiem normatīvo aktu projektiem jāiesniedz LPS atzinuma sniegšanai vai zināšanai. Neapšaubāmi LPS pārstāvja klātbūtne vērtējama kā pozitīvs sasniegums, jo ir iespēja:

1) operatīvi sekot līdzi visiem jaunajiem normatīvo aktu projektiem un

2) sniegt atzinumu par tiem projektiem, kas attiecas uz pašvaldībām.

Līdzdalība valsts sekretāru sanāksmē ir ļoti lietderīga arī no tā aspekta, ka tajā tiek īsumā pārspriesta nākamās MK sēdes darba kārtība un pašvaldības tādējādi var sekot līdzi tās interesējošiem aktuāliem jautājumiem, nepieciešamības gadījumā lūdzot sava pārstāvja pieaicināšanu MK sēdē. Saskaņā ar 1996. gada 30. aprīļa MK iekšējās kārtības un darbības noteikumu 79. punktu Ministru prezidentam ir tiesības izlemt, ko nepieciešams uzaicināt piedalīties. Līdz ar to pastāv iespēja subjektīvi lemt — pieaicināt LPS pārstāvi piedalīties MK sēdē vai arī atteikt. Praksē ir pieredzēti abi varianti, it īpaši izskatot konceptuālos jautājumus.

Sarunu sistēma ar valdību gan ir reglamentēta, bet sarunu sistēma ar Saeimu ir veidojusies uz brīvprātības principiem. LPS pārstāvjiem ir iespēja piedalīties Saeimas komisiju darbā, kad tiek izskatīti jautājumi, kas skar pašvaldību kompetenci. Taču, tā kā šī sistēma nav reglamentēta, tad bieži vien tā ir atkarīga no labās gribas — pieaicināt LPS pārstāvi komisijas sēdē vai arī nepieaicināt. Taču klātbūtne komisijās ir ļoti būtiska, jo prakse rāda, ka starplaikā līdz otrajam likumprojekta lasījumam Saeimā notiek būtiskas izmaiņas likumprojekta pantos un, ja nav iespējas izteikt pašvaldību viedokli, var sagaidīt nepatīkamus pārsteigumus. Kā šobrīd aktuālu piemēru varētu minēt pašreiz Saeimas Valsts pārvaldes un pašvaldību komisijā skatītos grozījumus likumā "Par pašvaldībām", kur likuma panti par pašvaldību sadarbību, mūsuprāt, ir ieguvuši visai dīvainus formulējumus. Jācer, ka būs iespēja pārliecināt komisiju un aizstāvēt pašvaldību viedokli.

Visumā šo sarunu sistēmu ar valdību, kas ir izveidojusies pašvaldību pastāvēšanas desmit gados, var vērtēt kā pozitīvu, īpaši ja salīdzinām to ar situāciju citās Eiropas valstīs, kur sarunu sistēma vairāk balstās uz ilggadējām demokrātiskām tradīcijām un nav nostiprināta likumdošanā. Tādēļ Latvijā izveidoto sistēmu, kuras pamatā ir normatīvie akti un sarunu prakse, apgūst pašvaldības citās valstīs, kur notiek pašvaldību reformu procesi, — arī mūsu kaimiņos Igaunijā un Lietuvā. Taču, kā jau minēts iepriekš, arī Latvijā turpmāk vēl daudz jāstrādā, lai sarunu sistēmu pilnveidotu.