Par pētījumiem, kas finansēti no Valsts budžeta

Pētījumu "No valsts budžeta finansētie LR ministriju pasūtītie pētījumi: to finansēšanas un realizēšanas kārtība un saikne ar sabiedriskās politikas analīzi" izstrādājusi Astrīda Neimane pēc Sorosa fonds - Latvija pasūtījuma

I. Ievads

I.1. Pētījuma mērķi

2000. gada vasarā Sorosa fonds - Latvija (SFL) pasūtīja pētījumu, lai apsekotu un analizētu, pēc kādiem principiem tiek pasūtīti no valsts budžeta finansētie politikas analīzes pētījumi LR ministrijās. Šis ziņojums ir minētā pētījuma galvenais rezultāts. Pētījuma mērķi bija šādi:

1. Apkopot informāciju par visiem valsts pārvaldes institūciju (ministriju) pasūtītajiem pētījumiem 1998. un 1999. gadā, kas veikti par valsts līdzekļiem, lai uz tās balstītu SFL Sabiedriskās politikas attīstības programmas tālāko izstrādi un darbību.

Dažas ministrijas ir atradušas iespējas finansēt pētījumus no citiem līdzekļu avotiem (piem., starptautisko donoru piešķirtajiem līdzekļiem), šie pētījumi nav aptverti šajā ziņojumā divu iemeslu dēļ: (1) pilnīga informācija par šiem pētījumiem nav pieejama, jo to pasūtīšana netiek sistēmiski koordinēta nedz valsts, nedz atsevišķu ministriju līmenī, (2) viens no šā pētījuma mērķiem ir veicināt caurredzamību par pētījumu finansēšanas kārtību tieši no valsts budžeta līdzekļiem (skat. 4. mērķi).

2. Apzināt būtiskākos šķēršļus, ar ko saskaras pasūtītāji (ministrijas), sagatavojot un pasūtot pētījumus, piem., vai noteiktais ministriju pētījumu pieteikšanas un finansēšanas process ir efektīvs un caurredzams? Vai pasūtītie pētījumi ir pietiekami kvalitatīvi? Vai budžeta ierobežojumi ir šķērslis efektīvai un adekvātai pētniecībai?

3. Apzināt iespējamos valsts institūciju partnerus SFL politikas analīzes līdzfinansēšanas projektam (konkursam) vai arī citām SFL finansētām aktivitātēm.

4. Veicināt valsts finansēto pētījumu pieejamību un pasūtījumu sistēmas caurredzamību. Tā kā šie pētījumi tiek finansēti no valsts budžeta, mērķis ir arī sagatavot jebkuram interesentam pieejamu informāciju par šo līdzekļu izmantošanu.

I.2. Metodoloģija 1

(a) Pētījuma veikšanai izmantota šāda pētniecības metodoloģija:

Valsts dokumentācijas izpēte - Izmantojot internetu un citus informācijas avotus, tika izpētīta valsts zinātniskās pētniecības finansēšanas kārtība, it īpaši tā, kas attiecas uz t.s. politikas analīzes pētījumiem. Likums par zinātnisko darbību, kā arī MK noteikumi Nr.77 "Par valsts pārvaldes institūciju pasūtīto pētījumu projektu pieteikšanas, izvērtēšanas un finansēšanas kārtību" ir galvenie normatīvie dokumenti pētījuma uzdevumu kontekstā. Tika izpētīti arī citi normatīvie akti, kas varētu attiekties uz pētījumu finansēšanas un realizēšanas kārtību, gan valsts, gan atsevišķu ministriju līmenī.

Intervijas - 3 mēnešu laikā tika intervēti gan ministriju pārstāvji, kuri ir tieši iesaistīti ministriju pētniecības programmu koordinēšanā, gan citi eksperti, kam ir bijusi saskare ar valsts pārvaldes pētījumu pasūtīšanu. Atbildes tika sniegtas gan rakstiski, gan mutiski. Pārsvarā intervijas notika klātienē, lai gan dažos gadījumos informācijas apmaiņa notika, izmantojot tālruni un e-pastu.

Datu apkopošana un analīze - Izmantojot šajā ziņojumā izvērstos politikas analīzes kritērijus kā pamatu, pētniece analizēja pasūtītos pētījumus, lai sagatavotu reprezentatīvu pārskatu par šo pētījumu saikni ar politikas analīzi (skat. IV nodaļu).

Kontroles pārbaude par pētījumu pieejamību - Lai noskaidrotu, cik lielā mērā pasūtītie pētījumi ir pieejami interesentiem un speciālistiem, pētniece veica kontroles pārbaudi Latvijas Akadēmiskajā bibliotēkā (LAB; skat. IV nodaļu).

(b) Datu nepilnības - Uzreiz piebilstams, ka šādas datu nepilnības ir jāņem vērā, analizējot ziņojumā izklāstītos secinājumus:

- nebija iespējams kontaktēties ar Tieslietu ministrijas centrālā aparāta atbildīgo koordinatoru par TM pētījumu programmu;

- par Iekšlietu ministrijas pasūtītajiem pētījumiem bija pieejami tikai 1999. gada dati;

- par Aizsardzības ministrijas pasūtītajiem pētījumiem pilnībā bija pieejami dati tikai no 1999. gada.

I.3. Izmantotā terminoloģija un saīsinājumi

Lai izvairītos no neskaidrībām, tiek piedāvāti šādi termini un to skaidrojums:

Politikas analīze - pētniecības un analīzes process un rezultāts, kas specifiski veikts kā pamatojums valsts politikas izstrādāšanai un/vai izvērtēšanai.

Ministrijas pētījumu programma - pētījumu kopums, ko pasūta ministrija MK noteikumu Nr.77 kontekstā.

Saīsinājumi:

VPIPP - Valsts pārvaldes institūciju pasūtītie pētījumi

IZM - Izglītības un zinātnes ministrija

 

II. Zinātniskajiem darbiem un pētniecībai atvēlētie valsts resursi

II.1. Juridiskais pamats

Visu par valsts līdzekļiem veikto pētījumu veikšanu pirmkārt reglamentē likums "Par zinātnisko darbību".

Likuma 30.pants "Zinātniskās darbības finansēšana" nosaka, kāda zinātniskā darbība tiek finansēta no valsts budžetā zinātnei atvēlētajiem līdzekļiem:

Zinātniskās darbības veikšanai ikgadējā valsts budžetā tiek paredzēti finansu līdzekļi:

1) zinātniskās darbības nodrošināšanai:

a) fundamentāliem un lietišķiem pētījumiem;

b) valsts pētījumu programmām;

c) citas zinātniskās darbības nodrošināšanai;

2) tirgus orientētiem pētījumiem;

3) valsts pārvaldes institūciju pasūtītiem pētījumiem;

4) investīcijām un citiem mērķiem.

Tātad pastāv četri galvenie pētījumu veidi, ko finansē no valsts budžeta līdzekļiem.

31. pants. Fundamentālo un lietišķo pētījumu finansēšana

Fundamentālo un lietišķo pētījumu finansējums tiek piešķirts noteiktiem projektiem konkursa kārtībā grantu veidā. Projektu pieteikumus izvirza zinātnieki. Pētījumu tēmu nosaukumus, mērķus un uzdevumus formulē paši zinātnieki.

Granta piešķiršanas galvenais kritērijs ir projekta zinātniskais līmenis.

Projektu izvērtēšanu un finansēšanu veic Latvijas Zinātnes padome saskaņā ar Ministru kabineta noteikumiem. Latvijas Zinātnes padome sniedz ikgadēju pārskatu Izglītības un zinātnes ministrijai par valsts budžeta līdzekļu izlietojumu.

31.1. pants. Valsts pētījumu programmas

Valsts pētījumu programmas ir valsts pasūtījums kompleksu zinātnisku pētījumu veikšanai noteiktā ekonomikas, izglītības, kultūras vai citā valstij prioritārā nozarē ar mērķi veicināt šīs nozares attīstību.

Valsts pētījumu programmu mērķus un uzdevumus nosaka attiecīgas valsts institūcijas kopīgi ar Latvijas Zinātnes padomi, Latvijas Zinātņu akadēmiju, Latvijas Lauksaimniecības un meža zinātņu akadēmiju un to pieaicinātajiem ekspertiem. Nozares, kurās tiek izsludinātas valsts pētījumu programmas, iesaka Latvijas Zinātnes padome, bet no valsts budžeta finansējamo pētījumu programmu nosaukumus un skaitu apstiprina izglītības un zinātnes ministrs pēc saskaņošanas ar citiem attiecīgajiem ministriem. Programmas konkursa kārtībā no zinātnes finansēšanai paredzētā valsts budžeta finansē Izglītības un zinātnes ministrija. Valsts pētījumu programmu zinātnisko ekspertīzi veic Latvijas Zinātnes padomes nozaru komisiju eksperti. Valsts pētījumu programmu pieteikšanas, ekspertīzes un finansēšanas kārtību reglamentē Ministru kabineta noteikumi.

31.2. pants. Tirgus orientēto pētījumu finansēšana

Tirgus orientēto pētījumu finansēšana notiek, piešķirot līdzekļus praktiskas ievirzes projektiem, kuru mērķis ir veicināt zinātnes un ražošanas integrāciju, tehnoloģiski orientētu nozaru attīstību, jaunu darba vietu radīšanu. Projektu finansēšanas priekšnoteikums ir ārpusbudžeta līdzekļu ieguldījums projektu īstenošanā. Finansējumu tirgus orientēto pētījumu projektiem piešķir Izglītības un zinātnes ministrija, pamatojoties uz zinātnisko un tautsaimniecisko ekspertīzi saskaņā ar ministrijas izstrādātajiem noteikumiem. Projektu zinātnisko ekspertīzi veic Latvijas Zinātnes padomes eksperti.

31.3. pants. Valsts pārvaldes institūciju pasūtītie pētījumi

Valsts pārvaldes institūciju pasūtītie pētījumi ir valsts pasūtījuma veids, kura mērķis ir ar zinātniskās pētniecības palīdzību veicināt atsevišķu problēmu risinājumu attiecīgās pārvaldes institūcijas kompetencē esošajā jomā.

Valsts pārvaldes institūciju pasūtītos pētījumus var veikt augstskolu un valsts zinātnisko institūciju zinātnieki, bet atsevišķos gadījumos arī citi izpildītāji, taču tad pasūtītājam ir jāpamato konkrētā izpildītāja izvēle, līgumam pievienojot attiecīgu paskaidrojumu.

Projektus konkursa kārtībā finansē Izglītības un zinātnes ministrija, ņemot vērā Latvijas Zinātnes padomes nozaru komisiju ekspertu atzinumus. Projektu pieteikšanas, izvērtēšanas un finansēšanas kārtību reglamentē Ministru kabineta noteikumi.

II.2. Budžeta sadale

Likums par zinātnisko darbību paredz valsts līdzekļus visiem minētajiem pētniecības veidiem, bet precīzas summas ir noteiktas katru gadu pieņemtajā valsts budžetā un tā grozījumos. Diemžēl likumā par valsts budžetu 1998., 1999. un 2000. gadā netika uzrādīts sadalījums starp kategorijas "zinātniskās darbības nodrošināšanai" trīs zinātniskās darbības apakškategorijām, bet tika mutiski paziņots, ka valsts pētījuma programmām vēl nav iedalīti nekādi budžeta līdzekļi. Jāsecina, ka pirmajā kategorijā uzrādītie līdzekļi tiek iedalīti fundamentālajiem un lietišķajiem pētījumiem, kā arī citas zinātniskās darbības nodrošināšanai.

Zinātnes budžeta sadalījums 1998., 1999. un 2000. gadā (LVL)

	1998. gadā	1999. gadā	2000. gadā
Kopējais budžets zinātnei,	8 528 635	9 424 507	9 704 255
tai skaitā:
zinātniskās darbības
nodrošināšanai	6 842 145	7 539 411	7 638 054
tirgus orientētiem pētījumiem	902 796	880 202	905 630
valsts pārvaldes institūciju
pasūtītajiem pētījumiem	764 794	584 894	554 571
investīcijām
un citiem mērķiem*	18 900	420 000	606 000
% no kopējā zinātnes budžeta,
kas tiek iedalīta VPIPP	9 %	6,2%	5,7%

* šādas ailes valsts budžetā nav, tātad uzrādītās summas ir pārpalikumu izkalkulējums

Kā redzams, valsts pārvaldes institūciju pasūtītajiem pētījumiem no valsts budžeta ir iedalīts samērā maz līdzekļu, bet zinātniskās darbības nodrošināšanai - samērā daudz. Šis ir viens no iemesliem, kāpēc MK noteikumos Nr. 77 ir uzsvērts, ka VPIPP līdzekļi nav paredzēti "fundamentāliem zinātniskiem pētījumiem, kuriem nav konkrēta praktiska lietojuma" (II 4.3). Tomēr, izskatot 1998. un 1999. gadā pieteiktos pētījumus, jāsecina, ka dažus varētu klasificēt kā "fundamentālos pētījumus" (skat. IV nodaļu.)

Būtiski, ka 1999. gadā "Latvijas Vēstnesī" publicētajā "Koncepcijā par valsts pārvaldes institūciju pasūtīto pētījumu projektu pieteikšanas, izvērtēšanas un finansēšanas kārtību" teikts:

"Izglītības un zinātnes ministrijai sadarbībā ar citām ministrijām izstrādāt un 2002. gada budžeta projektu pieteikumu iesniegšanas termiņā iesniegt Finansu ministrijā pamatojumu finansējuma palielināšanai valsts pārvaldes institūciju pasūtītajiem pētījumiem tādā apmērā, lai 2002. gada budžetā valsts pasūtīto pētījumu īpatsvars kopējā zinātnes finansējumā būtu 10 procentu."

Jāsecina, ka VPIPP pētījumiem turpmāk tiks iedalīts proporcionāli vairāk līdzekļu.

 

III. Valsts pārvaldes institūciju pasūtīto pētījumu programmas sagatavošanas un realizācijas kārtība

III.1. Juridiskais pamats

Saskaņā ar likumu par zinātnisko darbību tika sagatavoti MK noteikumi Nr. 77 (1999. gada 2. martā), uz kuru pamata tiek pieteikti, izvērtēti un finansēti valsts pārvaldes institūciju pasūtītie pētījumu projekti.

Šajos noteikumos ir iekļauta informācija par:

- iesaistīto institūciju pienākumiem un uzdevumiem;

- to, kādus projektus ar iedalītajiem līdzekļiem drīkst un kādus nedrīkst finansēt;

- projektu pieteikšanas kārtību;

- projektu izvērtēšanas kārtību un kritērijiem;

- finansēšanas un atskaites kārtību;

- projektu izpildes kontroli.

Pētījumu projektu sagatavošanas un realizēšanas kārtība detalizētāk skaidrota turpinājumā (skat. 2. attēlu).

Vairākas ministrijas ir izteikušas neapmierinātību ar noteikto projektu pieteikšanas, izvērtēšanas un finansēšanas kārtību, proti, jau piesakot tēmas, ir jābūt zināmam potenciālajam izpildītājam un detalizētam projekta izvērsumam, kas faktiski nozīmē, ka konkurss ir jāizsludina, pirms ministrijām ir zināms, kāds varētu būt tām piešķirtais finansējuma apjoms.

Šogad šiem noteikumiem tika sagatavoti grozījumi, kas tomēr tika noraidīti tādēļ, ka starp ministrijām nebija iespējams panākt vienošanos par to, kādā kārtībā būtu jāveic izpildītāju atlase.

III.2. Līdzekļu sadale un prioritāšu izvirzīšana

Noteikumos nav teikts, kādi ir finansējuma sadales principi starp ministrijām. Pantos par naudas iedalīšanu ir skaidrots, kas IZM būtu jāņem vērā, sagatavojot rīkojuma projektu par institūciju pasūtīto projektu finansēšanu pa nozarēm. Kritēriji ir šādi:

- projektu finansēšanai pieprasīto līdzekļu kopējais apjoms;

- attiecīgo ekspertīžu atzinumi;

- pētījumu rezultāti iepriekšējā gadā;

- iedalīto līdzekļu kopējais apjoms;

- attiecīgo projektu atbilstība prasībām Latvijas integrācijai Eiropas Savienībā.

Rezultātā nauda tiek sadalīta starp ministrijām, de facto balstoties uz iepriekšējā gadā piešķirtajām summām. Šīs summas svārstās no nepilniem 20 tūkstošiem latu līdz pat pāris simtiem tūkstošiem latu. Ministrijās pastāv arī neapmierinātība par šādu necaurredzamu un nepamatotu naudas sadales principu.

Lai gan noteikumi to neparedz, interviju laikā noskaidrojās, ka galīgo finansējumu vēl var mainīt, ja, apstiprinot sadalījumu pa ministrijām, Ministru kabineta sēdē konkrēts ministrs iebilst un pierāda lielāka finansējuma nepieciešamību vai arī ir kādi ārēji apstākļi, kuru ietekmē ir nepieciešams proporcionāli vai kā citādi samazināt finansējumu. Piemēram, 2000. gada pētījumu finansējuma apjoms ministrijām Ministru kabineta sēdē tika samazināts par Ls 30 000, jo bija jāatbalsta vēstures izpēte (Valsts prezidenta kancelejas pieteikums). Citām ministrijām tas, protams, nozīmēja finansējuma samazinājumu, kas nebija mazsvarīgi.

Turklāt jāmin, ka projektu atbilstība valsts politikas prioritātēm nefigurē starp izvērtēšanas kritērijiem (izņemot attiecībā uz iestāšanos ES). Lai gan ministrijās parasti izvirza tēmas, kuras katrai no tām ir prioritāras, pašreizējā sistēmā nav mehānismu vai kritēriju, kas veicinātu integrētu un vienotu pieeju valsts prioritāro tēmu izpētei un analīzei (piem., pētot vai analizējot valdības deklarācijā izsludinātās prioritātes). Nav saskaņošanas mehānismu, kuru ietvaros ministrijas varētu sadarboties, izvirzot tēmas un piesaistot izpildītājus.

Valsts institūciju pasūtīto pētījumu programmu sagatavošanas un realizēšanas kārtība

III.3. Iesaistītās personas un institūcijas - to pienākumi un lomas

Izglītības un zinātnes ministrija (IZM) - sekretariāts

MK noteikumi Nr. 77 apstiprina Izglītības un zinātnes ministriju par šo pētījumu izvērtēšanas un finansēšanas koordinējošo institūciju. Šo darbu fiziski koordinē viens ministrijas darbinieks Augstākās izglītības un zinātnes departamentā, kurš arī pilda starpministriju komisijas sekretāra lomu.

Valsts budžeta līdzekļi, kas tiek paredzēti šiem pētījumiem, tiek iedalīti IZM tālākai sadalīšanai starp attiecīgām institūcijām. Kā minēts, nav caurskatāmu un pamatotu kritēriju, kas noteiktu, kā nauda tiek sadalīta starp visām ministrijām (skat. iepriekš "Līdzekļu sadale un prioritāšu izvirzīšana").

Būtiski, ka tieši IZM ir nozīmēta kā koordinējošā institūcija. Lai gan pasūtītie pētījumi neapšaubāmi ir saistīti ar zinātnisko darbību, varētu rasties jautājums par IZM neitralitāti, sadalot naudu ministrijām, vai par tās spēju ieviest starpnozaru koordinācijas mehānismus, ja tādi būtu vēlami (skat. "Rekomendācijas"). Ne mazāk būtiska ir arī šo pētījumu programmas ciešā saistība ar zinātni, kas varētu būt iemesls tam, ka vairāki pētījumi ir akadēmiski orientēti, nevis vērsti uz politikas analīzi un politikas veidošanu. Lai gan politikas analīzi tehniski varētu veikt arī akadēmiķi, Latvijā diemžēl joprojām pastāv diezgan izteikta plaisa starp "akadēmiju" un "politikas veidošanu".

Starpministriju komisija

MK noteikumos Nr. 77 minēta "komisija, kuras sastāvā ir pa vienam pārstāvim no katras [VPIPP pasūtītāju] institūcijas" (IV.13). Noteikumos rakstīts, ka komisijas darbību "regulē Izglītības un zinātnes ministrijas apstiprināts nolikums", bet šāds nolikums ziņojuma sagatavošanas gaitā netika atrasts. Pastāv vienīgi MK rīkojums, kas apstiprina šīs komisijas sastāvu. Tātad nekur nav precīzi pateikts, kāda ir šīs komisijas loma - noteikumos vienīgi rakstīts, ka IZM institūciju pasūtītais projektu finansējums ir jāsaskaņo ar šo komisiju.

Praksē komisija līdzekļu piešķiršanas jautājumos nav lemttiesīga - tās locekļi var vienīgi "stipri iebilst", ja nepiekrīt ekspertu atzinumiem vai IZM sagatavotajam rīkojumam par līdzekļu sadali. Dažos gadījumos šie iebildumi ir arī ņemti vērā, tomēr nepastāv formāli ietekmēšanas vai strīdu risināšanas mehānismi. (Vienīgi ministri var ierosināt izskatīt strīdīgos jautājumus MK sēdē, kurā tiek apstiprināts IZM sagatavotais rīkojums.)

Zinātniskie eksperti

Latvijas Zinātnes padomes nozaru komisiju eksperti izvērtē pieteiktos pētījumus un sniedz savus atzinumus, lai gan viņu loma nav skaidri definēta MK noteikumos Nr. 77. Likumā par zinātnisko darbību teikts, ka, piešķirot ministrijām finansējumu, IZM ir jāņem vērā ekspertu atzinumi. Tomēr interviju laikā noskaidrojās, ka praksē, ja ministrijas koordinators nav apmierināts ar ekspertu atzinumu par savas ministrijas pieteiktajiem pētījumiem, viņam atliek vienīgi "skaļi iebilst", lai doto atzinumu neņemtu vērā.

Dažu ministriju pārstāvji skaidroja, ka ekspertu atzinumi ir patiesi vērtīgi - tie palīdzot ministrijām pašām noskaidrot savas prioritātes. Citi šāda veida ekspertīzi vērtēja kritiski, skaidrojot, ka process nav caurredzams (ekspertu vārdi netiek izpausti), turklāt ekspertiem nav pietiekamas kompetences tieši politikas analīzes jomā. Tādējādi jāsecina, ka ekspertīzes kvalitāte nav konsekventa visās ekspertējamās nozarēs.

Jāmin, ka vieniem un tiem pašiem Zinātnes padomes nozaru komisiju ekspertiem ir jāsniedz atzinumi par visiem likumā par zinātnisko darbību izvērstiem pētījumu veidiem. Rodas jautājums, vai Zinātnes padomes ekspertu kapacitāte ir vienlīdz kvalitatīva visās jomās (nozarēs), lai pildītu šos pienākumus.

Ministrijas (institūcijas) - pasūtītāji

Latvijā nav vienotas politikas, kas reglamentētu lēmumu pieņemšanas procesu visās ministrijās. Katrai ministrijai ir savs noteikts process - dažām vairāk, citām mazāk formāls, caurredzams un uz sektorpolitikas analīzi vērsts (skat. 2. pielikumu). Tomēr katrā ministrijā ir savs VPIPP koordinators, kurš piedalās iepriekš minētajā starpministriju komisijā. Gandrīz visās ministrijās ir izveidota komisija (dažās - formāli, citās - pēc vajadzības), kas sniedz atzinumus par iesniegtajām tēmām un prioritātēm, bet oficiālo pieteikto pētījumu sarakstu parasti apstiprina ministrs, valsts sekretārs vai viņa vietnieks.

Dažādi ir arī dokumentācijas kārtošanas un atskaitīšanās procesi ministrijās. Jāpiebilst, ka pēdējo trīs gadu laikā pieteikšanas, izvērtēšanas un atskaitīšanās procesi pārsvarā ir kļuvuši institucionalizētāki, dokumentācija un atskaites - arvien pieejamākas un pilnvērtīgākas, ko var vērtēt vienīgi pozitīvi.

Izpildītāji:

Kā noteikts likumā par zinātnisko darbību, valsts pārvaldes institūciju pasūtītos pētījumus "var veikt augstskolu un valsts zinātnisko institūciju zinātnieki, atsevišķos gadījumos arī citi izpildītāji, taču tad pasūtītājam ir jāpamato konkrētā izpildītāja izvēle, līgumam pievienojot attiecīgu paskaidrojumu".

Faktiski pētījumu izpildītāju ir daudz un tie ir dažādi - valsts institūti, akadēmiskās institūcijas, Latvijas Universitātes fakultātes, bērnudārzi, skolas, nevalstiskās organizācijas, SIA, konsultantu firmas, tirgus pētījumu firmas, biedrības, izdevniecības un indivīdi.

Ministrijām, izvēloties izpildītājus saviem pasūtītajiem pētījumiem, ir jāvadās pēc šī likuma, kā arī pēc likuma par valsts un pašvaldību pasūtījumu, kas nosaka kārtību, kādā tiek piesaistīti valsts un pašvaldību pasūtījumu izpildītāji. Ja pētījumam paredzētie līdzekļi pārsniedz 5000 latu apjomu, likums nosaka, ka jārīko konkurss. Lai gan konkursi tiek rīkoti, bieži vien tie ir "nosacīti" konkursi, tādēļ ka potenciālais izpildītājs jau ir zināms. Kā izteicās kādas ministrijas darbinieks: problēma ir tāda, ka nav izpildītāju, kas kvalitatīvi spētu sagatavot pētījumus par visām nepieciešamajām tēmām. Šī ierēdņa skatījumā konkursā būtu jābūt vismaz diviem pretendentiem, bet pieredze liecina, ka bieži vien ir tikai viens pretendents. Tādējādi ne tikai "konkurence" ir nosacīta, bet cieš arī pētījumu kvalitāte.

Lūk, kāda cita ministrijas darbinieka viedoklis:

"MK noteikumi neparedz kārtību, kādā veicama uzaicināšana. Prakse rāda, ka atklāto konkursu gadījumos pretendentu parasti ir maz vai arī to kvalifikācija ir neatbilstoša. Ilgi gatavotie (gandrīz gadu) Ministru kabineta noteikumu grozījumi, kas sakārtotu šo sfēru, šogad netika apstiprināti. Tas saistīts ar to, ka atšķīrās ministriju viedokļi par pretendentu atlases kārtību. Tika noraidīts uzskats, ka pareizāk būtu rīkot konkursu pirms finansējuma apstiprināšanas, taču konkurss bez rezultāta (bez līguma noslēgšanas ar uzvarētāju) likumā par valsts un pašvaldību pasūtījumu nav paredzēts. Gadījumā, ja visi formāli ievērotu noteikumu - uzaicināt vismaz 3 pretendentus, palielinātos IZM pieaicināto ekspertu darba apjoms, bet samazinātos atlikušais zinātnes finansējums (apmēram par 2-3 projektiem). Tādēļ arī departamenti uzaicina tik pretendentus, cik ir zināmo un reāli darbu veikt spējīgo pretendentu - vienu, divus vai vairāk. Ja sadarbība izrādās neveiksmīga (pētījums neapmierina pasūtītāju), tad nākamajos gados sadarbība ar šiem zinātniekiem vairs netiek turpināta."

Šī iemesla dēļ arī citās ministrijās ne visiem paredzētajiem pētījumiem tiek rīkoti konkursi.

Tikai vienai ministrijai - Labklājības ministrijai - ir oficiāls iekšējais process, kas nosaka šo pētījumu konkursu kārtību. Citas ministrijas rīkojas saskaņā ar spēkā esošo likumdošanu un normatīvajiem aktiem, kuri attiecas uz zinātnisko darbību un pasūtījumiem kopumā.

 

IV. Pētījumu rezultāti un to saikne ar politikas veidošanu

IV.1. Vai tā ir politikas analīze?

Valsts institūciju pasūtītie pētījumi atbilst politikas analīzes kritērijiem vairākos līmeņos, un tādēļ nav iespējams viennozīmīgi klasificēt individuālos pētījumus kā politikas analīzi vai gluži pretēji - deklarēt, ka tā nav politikas analīze. Šā iemesla dēļ būtu lietderīgi analizēt pasūtītos pētījumus pēc skalas principa, t.i., cik soļu politikas analīzes procesā tiek veikti. Pēc šā principa pētījumu vairs neiedala pēc tā, vai tas ir vai nav politikas analīze, bet gan pēc tā, cik tuvu vai tālu tas ir no ideāla politikas analīzes modeļa.

Politikas analīzes pakāpes un to skaidrojums

 

Pētījumi attiecīgajās pakāpēs (kategorijās) parasti sniedz atbildes uz šādiem jautājumiem:

1. Situācijas raksturojums: Kāda ir pašreizējā situācija noteiktajā jomā vai sektorā?

2. Situācijas analīze: Kā situācija ir attīstījusies un kāda ir tās attīstības prognoze? Kādas sekas (pozitīvās un negatīvās) rada efektīvas politikas trūkums?

3. Iespējamie risinājumi: Ko darīt, lai rastu risinājumus un situāciju mainītu?

4. Risinājumu modelēšana un seku prognoze: Kādi ir konkrētie rīcības varianti? Kāda būs katra varianta iedarbība uz situācijas (labvēlīgu vai nelabvēlīgu) attīstību (izmantojot zinātniski pamatotas modelēšanas un prognozēšanas shēmas)? Kādi būs jebkura rīcības varianta ieviešanas blakusefekti?

5. Pamatots ieteikums: Kāds būtu vēlamais rīcības modelis, ņemot vērā visus iespējamos apsvērumus (piem., nepieciešamo finansējuma apjomu, ilgtermiņa un īstermiņa sekas un guvumus, iedzīvotāju reakciju, sociālo taisnīgumu u.c.)?

Svarīgi, ka augstas kvalitātes pētījumi var aptvert jebkuras kategorijas. Skala ir paredzēta politikas analīzes pakāpju atšifrēšanai, nevis pētījumu kvalitātes novērtēšanai.

IV.2. Latvijas situācija

Pētījumi, kurus LR ministrijas pasūtīja 1998. un 1999. gadā par valsts budžeta līdzekļiem MK noteikumu Nr. 77 kontekstā, iedalāmi gan piecās augstāk minētajās kategorijās, gan citās kategorijās, kuras nav tieši saistītas ar politikas analīzi. Šīs kategorijas varētu raksturot šādi:

Kategorijas:

1 - 5 (politikas analīze)

1 un 2 - Šie pētījumi ir aprakstoši un nepiedāvā iespējamus politikas variantus vai problēmu risinājumus. 2. kategorijā iedalīti pētījumi, kuri piedāvā kādu matemātiski izstrādātu prognozi, bet bez analīzes, secinājumiem vai rekomendācijām. Grafikā 1. un 2. kategorijas pētījumi ir uzrādīti kopā, jo to atšķirība ir diezgan niansēta. Šo pētījumu skaits Latvijā nav liels.

3 - 1998. un 1999. gadā ir salīdzinoši daudz politikas analīzes pētījumu, kuri iedalāmi 3. kategorijā - t.i., ir izdarīta situācijas analīze un secinājumi, kā arī piedāvāti iespējamie risinājumi. Jāpiebilst, ka pētījumu kvalitāte 3. kategorijā ir visdažādākā.

Dažkārt 3. kategorijas pētījumi ir vienlaikus "M" kategorijas (skat. turpinājumā) pētījumi, jo ir izdarīta situācijas analīze un uz tās pamata ir izstrādāta koncepcija, pasākumu plāns vai cits ministrijai nepieciešams dokuments. Grafikā šie "pārklājuma pētījumi" tomēr ir iekļauti tikai 3. kategorijā.

4 un 5 - 1998. un 1999. gadā Latvijā 4. un 5. kategorijas pētījumu pasūtīts salīdzinoši maz. Tie pārsvarā ir pasūtīti tādās jomās, kur modelēšana un prognoze ir izvirzīta kā prasība ES vai citu starptautisko kopienu integrēšanas kontekstā (piem., ekonomikā un lauksaimniecībā). Nav pētījumu, kur šāda pieeja būtu izmantota sociālo jautājumu risināšanā, lai gan tas noteikti būtu lietderīgi un vēlami.

0 (nav saistības ar politikas analīzi)

Šiem pētījumiem nav sakara ar politikas analīzi, kā tā tiek definēta šā ziņojuma kontekstā. Šajā kategorijā ir iekļauta:

- mācību materiālu izstrādāšana;

- metodisko materiālu sagatavošana;

- rokasgrāmatu sagatavošana;

- vēsturiskie pārskati un sabiedrisko attiecību jomā izstrādātie darbi;

- grāmatu vai bukletu iespiešana un tiražēšana;

- izstāžu materiālu sagatavošana;

- datorprogrammu izstrādāšana;

- cits.

Jāpiebilst, ka šie pētījumi ministrijām ir ļoti vajadzīgi un tie pārsvarā nav pretrunā ar MK noteikumiem Nr. 77, kas pieļauj iespēju, ka pētījums "var būt, piemēram,… mācību kursa projekts" (V.24). Turklāt jāņem vērā fakts, ka ministrijām pārsvarā nav citu līdzekļu avotu, no kā finansēt šādus darbus, bet tie nepieder pie politikas analīzes pētījumiem.

M (ministriju kompetences darbi)

Šajā kategorijā ir iekļauti praktiski lietojami darbi, kuru veikšana drīzāk ir pašas ministrijas ierēdņu kompetencē (likumprojektu, koncepciju, stratēģiju, pasākumu plānu, vadlīniju izstrādāšana vai citu līdzīgu darbu veikšana, piem., likumu vai citu normatīvo aktu saskaņošana ar ES direktīvām).

Šie pētījumi netiek uzskatīti par politikas analīzes pētījumiem. Lai gan tie ( nereti tie nav pētījumi, bet gan dokumentu izstrāde) nenoliedzami ir "tieši saistīti" ar politikas izstrādi, ir vērts apsvērt jautājumu, kāda ir ministriju un neatkarīgo pētnieku loma un pienākumi politikas veidošanas procesā. Ideālā situācijā ministrijas darbiniekiem pašiem būtu jāizstrādā politika, balstoties uz rekomendācijām un secinājumiem, kas tiek gūti no pasūtītajiem pētījumiem vai ko piedāvā piesaistītie eksperti vai konsultanti. Jāņem vērā, ka pārslodze un kadru maiņa ministrijās, kā arī integrēšanās procesa ES temps rada situāciju, ka ministriju darbiniekiem fiziski nav laika vai attiecīgās kapacitātes pašiem izstrādāt šādus dokumentus. Tomēr rodas arī cits jautājums - vai pētniekiem ir nepieciešamās iemaņas un kapacitāte, lai izstrādātu valsts politiku?

Lai gan MK noteikumi Nr. 77 paredz, ka pētījums var būt "piemēram, likumprojekts" (V.24), jāņem vērā, ka II. pantā teikts, ka iedalītos līdzekļus aizliegts izmantot "pētījumiem, kuru veikšana saskaņā ar attiecīgās institūcijas nolikumu ir tās darbinieku dienesta pienākums" (II. 4, 4.1). Šī ir viena no pretrunām valsts politikā par politikas analīzes pētījumiem.

P (pakļauto iestāžu uzturēšana)

Ir bijušas situācijas, kad konkursa kārtībā ministrijai iedalītā nauda netiek piešķirta zinātniekiem, bet, vienojoties ar ministriju un tās pakļautībā esošo valsts iestādi, tiek piešķirta šās iestādes uzturēšanai. Lai gan MK noteikumos Nr. 77 teikts, ka iedalītos līdzekļus aizliegts izmantot "pētījumiem, kuru veikšana saskaņā ar attiecīgās institūcijas nolikumu ir tās darbinieku dienesta pienākums" (II. 4, 4.1), ir informācija, ka bez šiem līdzekļiem attiecīgā institūcija nespētu pastāvēt.

A (atbalsts VPIPP)

Ir bijuši gadījumi, kad piešķirtā nauda ir izmantota kā atbalsts ministrijas VPIPP programmas analīzei, izvērtēšanai vai pārskatu publicēšanai. MK noteikumos Nr. 77 ir paredzēts, ka daļu (līdz 20%) no iedalītajiem līdzekļiem var izmantot pētījuma rezultātu noformēšanai (II. 3, 3.2). Kas attiecas uz "pētījumiem par pētījumiem", fakts, ka ministrijas ir ieinteresētas iedalīto naudu izmantot efektīvā un caurredzamā veidā, jāvērtē pozitīvi.

IV.3. Valsts pasūtītie pētījumi: kategoriju proporcijas

Jāuzsver, ka datu apstrāde tika veikta ar mērķi noskaidrot, cik lielā mērā valsts līdzekļi tiek izlietoti tieši politikas analīzei. Tātad - pētījumu sadalījums kategorijās neatspoguļo vērtējumus par pētījumu kvalitāti kā tādu, bet izvērtē to atbilstību augstāk minētiem politikas analīzes kritērijiem. Piemēram, rokasgrāmatu vai mācību materiālu sagatavošanai veltīti "pētījumi" var būt arī ļoti kvalitatīvi savu izvirzīto mērķu kontekstā, bet grafikā tie parādās pie "0" kategorijas tāpēc, ka tie nav saistīti ar politikas analīzi. Turklāt jāatgādina, ka pārsvarā pētījuma politikas analīzes pakāpi nosaka nevis pats pētnieks, bet pasūtītājs - pētījuma rezultāts parasti atbilst pētniekam/pētniekiem izvirzītajam uzdevumam.

Tomēr tas nenozīmē, ka pirmās, otrās vai trešās kategorijas pētījumus nevajadzētu pasūtīt: noteikti var rasties vajadzība pēc situācijas analīzes, prognozes bez analīzes vai vispārējām rekomendācijām ministriju darbiniekiem vai politiķiem, piedāvājot pamatinformāciju par konkrēto situāciju. Bet ceturtās un piektās kategorijas pētījumu skaita palielināšana varētu ne tikai mazināt ministriju darbinieku noslodzi, bet arī ieviest "kritisko daudzveidīgumu"2 politikas analīzes un veidošanas procesos.

Ministriju pasūtītie pētījumi pa kategorijām (%), 1998. un 1999. gadā

 

Finansējums (%) no kopējā ministriju budžeta, kas iedalīts katrai pētījumu kategorijai, 1998. un 1999. gadā kopā

 

Politikas analīzes kategoriju pētījumi:

Kā redzams, pētījumu kategorijas proporcionāli ir līdzīgas - gan skaita, gan iedalītā finansējuma apjoma ziņā. Vienīgie izņēmumi ir "0" (nav saistīts ar politikas analīzi) un "4. un 5." politikas analīzes kategorijas. Apjomīgais finansējums 4. un 5. kategorijas pētījumiem ir skaidrojams ar to, ka Zemkopības ministrijas pasūtījumi dažus salīdzinoši dārgus pētījumus, kuru mērķis ir precīzi prognozēt un analizēt attīstību mežsaimniecības un zivsaimniecības sektoros un kurus veic Latvijas valsts meža institūts "Silava" un Latvijas Zivsaimniecības pētījumu institūts. Iespējams, ka šie pētījumi drīzāk iekļautos likuma par zinātnisko darbību pētījumu kategorijā "Valsts nozīmes pētījumu programma" (skat. iepriekš: II.2 Juridiskais pamats), bet tā kā nauda nav bijusi iedalīta tieši šai pētījumu kategorijai, pētījumus joprojām finansē no VPIPP kategorijai iedalītajiem budžeta līdzekļiem.

No otras puses - lielo "0" kategorijas pētījumu skaitu ar salīdzinoši nelielo finansējumu var izskaidrot tādējādi, ka šie pētījumi ir relatīvi lēti - pārsvarā tāpēc, ka rokasgrāmatām, metodiskiem materiāliem u.tml. nav nepieciešama datu apstrāde un analīze, kas kopumā ir dārga.

Analizējot tieši politikas analīzes kategoriju pētījumus (to kopējo skaitu), kļūst skaidrs, ka visvairāk pētījumu iekļaujas 3. kategorijā. Jāatgādina, ka tieši šo pētījumu kvalitāte ir ļoti dažāda. Nereti 3. kategorijas pētījumi ir pat ļoti kvalitatīvi, bet jautājums tomēr paliek - vai ministriju darbiniekiem un politikas veidotājiem ir pietiekami daudz laika un attiecīgā kapacitāte šo garo un padziļināto analīžu izlasīšanai un rekomendāciju apsvēršanai, saskaņā ar kurām pašiem ministriju darbiniekiem būtu jāizstrādā konkrēti risinājumi? Lai gan kvalitatīva, padziļināta analīze nenoliedzami ir vērtīgs pētniecības produkts, tas nebūt nav visefektīvākais politikas veidošanas un analīzes palīginstruments.

Neskatoties uz salīdzinoši lielajiem līdzekļiem, kas iedalīti 4. un 5. kategorijas pētījumu veikšanai, to kopējais skaits joprojām ir neliels (it īpaši, ja izdalām iespējamos valsts nozīmes pētījumu programmas pētījumus mežsaimniecības un zivsaimniecības nozarēs). To varētu skaidrot šādi: vai nu pētniekiem nav metodoloģiskās pieredzes šāda veida pētījuma veikšanā, vai arī pēc 4. un 5. kategorijas pētījumiem no ministriju puses nav pieprasījuma. Tā kā pētnieku kapacitāte ir cita pētījuma tēma, pievērsīšos pieprasījumam un dažiem to noteicošiem faktoriem un apstākļiem.

Pirmkārt, iespējams, ka 4. un 5. kategorijas politikas analīzes pētījumu pasūtīšanas pieredze līdz šim bijusi samērā ierobežota. Tas nenozīmē, ka pasūtītajiem trūkst attiecīgās kapacitātes politikas izstrādei, drīzāk - Latvijā nedz politikas veidotāju, nedz pētnieku vidū nav tradīciju pasūtīt un veikt šāda tipa politikas analīzes pētījumus. Šā iemesla dēļ pasūtītājiem, iespējams, nenāk prātā pieprasīt 4. vai 5. kategorijas pētījumus.

Turklāt jāpiemin, ka šāda veida politikas analīze nav iekļauta Latvijas augstākās izglītības iestāžu programmās. Problēmas sakne joprojām meklējama padomju izglītības sistēmas mantojumā.

Otrkārt, izpildītāja uzdevums bieži vien nav attiecīgi noformulēts. Ministrijas nereti uzdod pētniekiem padziļinātās politikas analīzes vietā veikt vienkāršu situācijas analīzi. Lai gan šajā gadījumā vispārējie risinājumi tomēr tiek piedāvāti, nākamais solis, t.i., konkrēto risinājumu modelēšana un to seku prognozēšana - izvirzītajā uzdevumā netiek sperts. Otrs variants izpaužas gadījumos, kad, ministrijām pasūtot pētījumus, tēma un uzdevums ir noformulēts, balstoties uz viena iespējama risinājuma skatpunktu. Tas nozīmē, ka pētniekiem atliek vienīgi izvērst jau piedāvāto risinājumu un nav vajadzības meklēt citus - alternatīvus - risinājumus.

Tādējādi pētījumos vērojama milzīga plaisa starp vispārējo rekomendāciju piedāvāšanu un konkrētās politikas izstrādāšanu. Var teikt, ka Latvijā vispār trūkst posma, kurā tiek piedāvāti vairāki politikas risinājumi, šo risinājumu analīze un izvērtēšana (balstoties uz visiem iespējamiem ietekmējošiem faktoriem) un visbeidzot - trūkst konkrētu un specifisku rekomendāciju.

Citu kategoriju pētījumi:

Gan kopējā skaita ziņā (54%), gan iedalītā finansējuma ziņā (40%) daudz pētījumu paliek ārpus politikas analīzes ietvariem. Vēlreiz jāuzsver, ka tas nebūt nenozīmē, ka šie citu kategoriju pētījumi nav kvalitatīvi vai nepieciešami. Problēma meklējama citur - nolikumos un procesā kā tādā starp ieinteresētajām pusēm nav vienprātības par to, kādiem mērķiem VPIPP būtu jākalpo. Rezultātā politikas analīzes pētījumu kvalitāte un apjoms dažādās ministrijās ir ļoti atšķirīgs.

IV.3. Pētījumu kvalitāte

Tā kā šī ziņojuma autore nav eksperte visās nozarēs, kuras tiek aptvertas valsts institūciju pasūtītajos pētījumos, nebija iespējams visus šos darbus izvērtēt no zinātniskā, tajos iekļautās informācijas un datu pamatotības viedokļa. Tomēr, iepazīstoties ar pētījumu izlasi, bija iespējams izdarīt šādus secinājumus:

- Pētījumi pārsvarā nav "ērti lietošanai" (angl. user-friendly ). Dažkārt pat nav pieejams satura rādītājs, lai gan pētījums ir pāris simtu lappušu garš. Rekomendācijas un secinājumi nav īpaši izcelti, bet atrodas kaut kur garajos tekstos.

- Pārsvarā pētījumi ir ļoti apjomīgi. Lai gan dažkārt tas ir nepieciešams, lielais apjoms noteikti kavē pētījuma iespējamo pielietojamību. Ja pētījums ir ļoti garš, būtu lietderīgi tajā iekļaut arī anotāciju vai kopsavilkumu, vienlaikus svarīgi ir apzināties, ka kvantitāte nenosaka kvalitāti.

- Pētījumus, kas izcēlās citu vidū un bija labi pārskatāmi un lietojami, bija sagatavojušas konsultantu firmas. Tas nebūt nenozīmē, ka no zinātniskā viedokļa tie bija viskvalitatīvākie - bet visticamāk tie būs pētījumi, kuri tiks izmantoti visvairāk. Vārdu sakot - pētījuma noformējumam ir diezgan liela nozīme.

IV.4. Pētījumu pieejamība

Saskaņā ar MK noteikumiem visiem pētījumiem jābūt pieejamiem gan pie pasūtītāja, gan IZM, gan Latvijas Akadēmiskajā bibliotēkā (LAB). Dažas ministrijas pētījumus glabā pašu ministriju bibliotēkās, lasītavās vai savu pakļautības iestāžu bibliotēkās.

Ikvienam interesentam visērtāk tos būtu meklēt publiskajā bibliotēkā, tāpēc tika veikta kontroles pārbaude, lai noskaidrotu šo pētījumu pieejamību LAB.

Tā kā LAB publikāciju meklēšanas sistēma ir datorizēta, tika ievadīti 20 - 50 % (atkarībā no kopējā pētījumu skaita) no katras ministrijas 1998. un 1999. gadā pasūtīto pētījumu nosaukumiem. Jāpiebilst, ka kontroles pārbaudē tika pasūtīti politikas analīzes rakstura pētījumi (1. - 5. kategorija), nevis citu kategoriju pētījumi. Meklēšanas rezultāti bija šādi:

1998. un 1999. gadā pasūtītie pētījumi, kas ir pieejami LAB (%)

 

(* - Datu nepilnības dēļ nebija iespējams veikt kontroles pārbaudi par Iekšlietu ministrijas pasūtītajiem pētījumiem.)

Jāpiebilst, ka MK noteikumos Nr. 77 teikts, ka IZM kompetencē ir iesniegtos pētījumus nogādāt LAB, bet tā kā bibliotēkā atrodami tikai daži pētījumi, jāsecina ka IZM tos sūta tālāk vienīgi tad, ja pašas ministrijas nosūtījušas pētījumu eksemplārus IZM.

Lielas atšķirības starp ministrijām pastāv arī pētījumu pieejamības ziņā. Atzīmēšanas vērts ir fakts, ka par VPIPP programmu atbildīgā ministrija nav pārsūtījusi uz noteikumos norādīto sabiedrībai pieejamo bibliotēku nevienu no saviem pasūtītajiem pētījumiem. Pieejamība šajā kontekstā nozīmē ne tikai iespēju sabiedrībai un citiem interesentiem izmantot iegūtos rezultātus, bet arī caurredzamības veicināšanu par valsts budžeta līdzekļu izlietošanu, kas ir ne mazāk būtiski.

 

V. Secinājumi un rekomendācijas

V.1. Kopsavilkums

Šajā pētījumā tika minētas vairākās problēmas, kas saistītas ar valsts institūciju pasūtītajiem pētījumiem, to finansēšanas un realizēšanas kārtību un saikni ar politikas analīzi. Kopsavilkumā tās var iedalīt 4 kategorijās:

- konceptuālās problēmas;

- sistēmas un procesa problēmas;

- kapacitātes problēmas;

- finansēšanas problēmas.

Konceptuālās problēmas

Pirmkārt, MK noteikumos Nr. 77 ir pretrunas attiecībā uz "akadēmiski orientētiem pētījumiem" un "uz politikas analīzi vērstiem pētījumiem". Lai gan, no vienas puses, varētu saprast, ka VPIPP atvēlētais budžets ir domāts tieši politikas analīzes pētījumiem, no otras puses, pētījumu izvērtēšanas sistēma tomēr ir vairāk vērsta uz akadēmiski orientēto zinātnisko darbību. Konkrēti jautājumi, kas rodas šajā sakarā, ir:

- Koordinējošā institūcija: Vai tai ir jābūt IZM? Vai neitrāla organizācija labāk kalpotu šo pētījumu programmas mērķu sasniegšanai?

- Ekspertīze: Vai Zinātnes padomes nozaru komisijas ekspertiem ir attiecīgā kapacitāte, lai izvērtētu pieteikumus no politikas analīzes skatpunkta?

- Izpildītāji: Likums par zinātnisko darbību, kā arī MK noteikumi Nr. 77 skaidri nosaka, ka VPIPP būtu jāveic akadēmiķiem, nevis politikas analīzes ekspertiem (vienlaikus paredzot arī izņēmuma gadījumus). Vai akadēmiķiem ir attiecīgā kapacitāte, lai veiktu politikas analīzes pētījumus?

Jāsecina, ka ir vairākas plaisas starp akadēmiski orientēto zinātnisko darbību, no vienas puses, un politikas analīzi -, no otras. Šī ziņojuma mērķis nav ieteikt resursu un līdzekļu samazināšanu zinātniskai darbībai. Tomēr ir jārēķinās ar to, ka akadēmijas pētnieki nebūt nav ar attiecīgo pieredzi, lai veiktu augstas kvalitātes politikas analīzi. Tātad būtu vēlams noskaidrot VPIPP iedalīto budžeta līdzekļu mērķizlietojumu un attiecīgi pārdomāt ar šiem līdzekļiem saistītu noteikumu izstrādi, lai nerastos pretrunas starp mērķiem, darba uzdevumiem un procedūrām.

Vēl viena būtiska problēma ir VPIPP programmas vājā saikne ar vispārējām valsts politikas prioritātēm, kā arī starpnozaru pieejas trūkums.

Sistēmas un procesa problēmas

Ir virkne problēmu, kas saistītas ar VPIPP projektu pieteikšanas, izvērtēšanas un finansēšanas kārtību, proti:

- Naudas piešķiršanas kārtībā nav loģiskas secības. Vairākas ministrijas ir izteikušas neapmierinātību ar to, ka jāpiesaista izpildītāji, pirms nauda tiek piešķirta.

- Šķērslis nopietnas un padziļinātās analīzes veikšanai ir laika ierobežojums. Dažas ministrijas minēja faktu, ka pasūtījumi ir praktiski jāveic 6-8 mēnešu laikā, kas dažkārt nedod iespēju veikt padziļinātu analīzi.

- Administrējot VPIPP, pastāv būtiskas atšķirības starp ministrijām. Lai gan visas ministrijas strādā saskaņā ar MK noteikumiem Nr. 77 un attiecīgo likumdošanu, nav vienotas pieejas šo pētījumu administrēšanai. Rezultātā caurredzamība, pētījumu kvalitāte un to saikne ar politikas analīzi dažādās ministrijās ir ļoti atšķirīga.

- Starpministriju VPIPP komisijai nav skaidras lomas un funkcijas. Nav caurredzams un efektīvs strīdu risināšanas mehānisms, ja starp komisijas locekļiem rodas nesaskaņas.

Kapacitātes problēmas

Kapacitātes problēmas ir visu iesaistīto dalībnieku vidū, t.sk.:

- Pasūtītāju kapacitāte: Ministriju darbinieku (pasūtītāju) kapacitāte pasūtīt politikas analīzi ir nepietiekama. Šobrīd 4. un 5. kategorijas politikas analīzes trūkums ir daļēji saistīts ar to, ka pasūtītāji nav attiecīgi noformulējuši pētniecības jautājumu, t.i., to, ko viņi gribētu saņemt no izpildītāja.

- Ekspertīzes (izvērtēšanas komisijas) kapacitāte: Zinātnes padomes nozaru komisijās trūkst kapacitātes, lai izvērtētu pieteikumus visās ekspertējamās nozarēs. Lai gan no zinātniskā viedokļa šī ekspertīze varētu būt ļoti lietderīga, trūkst zināšanu par politikas analīzes specifiku.

- Izpildītāju kapacitātes trūkums: Nereti paši izpildītāji nespēj piedāvāt padziļinātu analīzi, politikas alternatīvas, seku prognozi, pamatotus ieteikumus. Šīs kapacitātes trūkums ir cieši saistīts ar politikas analīzes tradīcijas trūkumu Latvijā un to, ka Latvijas augstākās izglītības iestādēs nav programmu, lai studenti varētu apgūt nepieciešamās zināšanas un pieredzi.

Finansiālās problēmas

Lai gan nauda nekad nebūs visu problēmu risinājums, finansiālie ierobežojumi un naudas sadales principi rada vairākas problēmas VPIPP kontekstā:

- Budžeta sadale starp ministrijām balstās vienīgi uz iepriekšējā gadā piešķirto līdzekļu apjomu, ko dažas ministrijas uzskata par neadekvātu pamatojumu. Turklāt budžeta sadales principi nav saistīti ar valsts politikas prioritātēm, piem., ja valstī konkrētajā gadā ir jāizstrādā vairākas politikas programmas, kuras ir vienas ministrijas kompetencē, tas netiek ņemts vērā, piešķirot VPIPP līdzekļus.

- VPIPP budžeta īpatsvars zinātnei atvēlētajā budžetā ir salīdzinoši neliels.

- Trūkst naudas pētījumu publicēšanai un citiem caurredzamību veicinošiem pasākumiem, it īpaši tām ministrijām, kurām piešķirts ļoti maz līdzekļu. Lai gan MK noteikumi Nr. 77 paredz, ka līdz 20% no pasūtījuma kopsummas izpildītājs var izmantot pētījuma rezultātu publiskošanai (II 3.2), bieži vien budžets ir pārāk ierobežots, lai novirzītu līdzekļus šādiem nolūkiem.

Citas problēmas

Nav daudz tādu problēmu, kuras būtu saistītas ar likuma par Valsts civildienestu vai citu normatīvo aktu neizpildīšanu. Lielākoties problēmu esamībā ir vainojama nesaskaņotība nolikumos vai nekonsekvence pastāvošajā sistēmā. Tomēr ir arī problēmas, kuras varētu risināt, vairāk uzmanības veltot normatīvo dokumentu izstrādei un noteikumiem:

- konkursa izsludināšana. Lai gan ir pamatoti iemesli, kāpēc dažas ministrijas nerīko konkursus visu pasūtīto pētījumu veikšanai, šai situācijai būtu jāmeklē risinājumi, jo konkurss kaut daļēji garantē caurredzamību.

- publikāciju pārsūtīšana uz LAB. Ministrijām būtu jānodrošina, lai visi pētījumi tiek pārsūtīti uz LAB. Tas ne tikai padarītu pētījumus pieejamus publikai, bet arī celtu pētījumu kvalitāti, jo izpildītājiem jau iepriekš būtu zināms, ka viņu darbi tiks publiskoti.

V.2 Rekomendācijas

Ņemot vērā iepriekš minētās problēmas, kā arī pārējo informāciju, kas apkopota šajā ziņojumā, rekomendācijas ir šādas:

Ar konceptuāliem jautājumiem saistītās rekomendācijas:

- Lai varētu attiecīgi informēt un izglītot pasūtītājus, proti, valsts institūciju pārstāvjus par iecerētiem pētījumu mērķiem un rezultātiem, kā arī par to, ko var un ko nevar pasūtīt un finansēt no šī budžeta, ir jānovērš pretrunas MK noteikumos Nr. 77 par iespējamām pētījumu formām (skat. iepriekš "Problēmas").

- Ministru kabinetam vienoties par ikgadējām valsts nozīmes prioritātēm un dot attiecīgu rīkojumu VPIPP starpministriju komisijai atvēlēt zināmu līdzekļu daļu tieši šo tēmu izpētei.

- Veicināt iespējas starpnozaru (starpministriju) pētījumu veikšanai.

Ar sistēmu un procesu saistītās rekomendācijas:

- Pārdomāt konkursu izsludināšanas un pētījumu tēmu iesniegšanas kārtību, lai ministrijām nebūtu iemesla konkursu neizsludināt. Radīt ministrijām iespējas piesaistīt konkrētus izpildītājus pēc tam, kad piešķirtais finansējums ir apstiprināts.

- IZM apkopot informāciju par visiem pasūtītajiem pētījumiem un publicēt to IZM gada pārskatā. Visām ministrijām un IZM nodrošināt, ka pētījumu kopijas tiek nosūtītas LAB, lai tie būtu sabiedrībai pieejami.

- Visām ministrijām publicēt pētījumu anotācijas savos gada pārskatos un citur (piem., interneta mājaslapā).

Ar kapacitātes celšanu saistītās rekomendācijas:

Lai celtu gan izpildītāju, gan pasūtītāju kapacitāti, ieteicamās aktivitātes un pasākumi ir šādi:

- Piedāvāt apmācības pasūtītājiem ministrijās par to, kā ar ierobežotiem līdzekļiem pasūtīt kvalitatīvu, lietderīgu politikas analīzi (piem., kā rakstīt detalizētu un precīzu pētnieku darba aprakstu, kā precīzi noformulēt pētniecības jautājumu, lai saņemtu 4. un 5. pakāpes analīzi u.tml.).

- Rīkot pieredzes apmaiņas semināru pasūtītājiem. Tā kā kapacitātes līmenis ministrijās ir ļoti dažāds, ministrijas varētu dalīties pieredzē par to iekšējiem procesiem un procedūrām, iespējamiem pasūtītājiem u.tml.

- Piedāvāt apmācības izpildītājiem 4. un 5. politikas analīzes kategoriju metodoloģijā. Seminārus un darbnīcas varētu rīkot Latvijā ar politikas analīzes ekspertu piedalīšanos, kā arī meklēt iespējas mācīties ārzemēs.

- Pārdomāt pieteikumu izvērtēšanas komisijas (Latvijas Zinātnes padomes ekspertu) sastāvu, lai tajā būtu iekļauti tieši politikas analīzes speciālisti.

Ar budžetu un finansēm saistītās rekomendācijas:

- Starpministriju komisijai būtu jāvienojas par budžeta sadales principiem atsevišķām pētījumu kategorijām, t.i., jānosaka, kāda daļa no kopējā budžeta tiks atvēlēta šādām pētījumu pieteikumu kategorijām, neatkarīgi no ministrijas - pasūtītāja:

1. Politikas analīzes pētījumiem

2. Politikas izvērtēšanai

3. Vadlīniju, stratēģiju, pasākumu plānu vai citu politikas veidošanas dokumentu izstrādei

4. Metodoloģisko vai mācību materiālu izstrādāšanai un izvērtēšanai

5. Pilotprojektiem (ieviešanai)

6. Aprakstošiem darbiem, vēsturiskiem pētījumiem, citiem sabiedrisko attiecību veidošanai paredzētiem materiāliem

7. VPIPP programmas atbalstam (pētījumiem par pētījumiem, konkursu izsludināšanai, anotāciju apkopošanai un publicēšanai u.tml.)

Komisijai vajadzētu jau a priori vienoties par to, cik procentu no kopējā budžeta atvēlēt katrai pētījuma kategorijai, tā panākot racionālu budžeta sadali ne tikai starp ministrijām, bet arī starp atsevišķiem pētījumu veidiem un pasūtījumu mērķiem. Tas nodrošinātu, ka lielākā līdzekļu daļa tiktu izmantota politikas analīzes pētījumiem.

Piesakot pētījumus, ministrijām būtu jāprecizē, uz kuru no iepriekš minētajām kategorijām katrs pētījums pretendē.

Turklāt jāievieš lielāka caurredzamība par to, kāpēc pastāv tik lielas atšķirības atsevišķu ministriju atvēlēto līdzekļu apjomos.

Citi ieteikumi un rekomendācijas

- Būtu jāmeklē veidi, kā padarīt pētījumu rezultātus pieejamākus. Viens no iespējamiem risinājumiem ir to ievietošana ministrijas vai citā interneta mājaslapā.

Autore pētniece: Astrīda Neimane