Par ES struktūrfondu projektu vērtēšanu un apstiprināšanu. Tēzes

Neapstiprināti plānošanas dokumenti, nepilnīga informācijas sistēma, neskaidri vērtēšanas kritēriji, lēns lēmumu pieņemšanas process un nepilnības likumdošanā – šādi ir galvenie secinājumi, ko Valsts kontrole izdarījusi pēc revīzijas veikšanas par Eiropas Savienības (ES) struktūrfondu – Eiropas Reģionālās attīstības fonda (ERAF), Eiropas Lauksaimniecības virzības un garantiju fonda (ELVGF) un Zivsaimniecības vadības finansēšanas instrumenta (ZVFI) – projektu vērtēšanas un apstiprināšanas sistēmu.

Revīzija tika veikta Finanšu ministrijā kā ES struktūrfondu vadošajā iestādē, Ekonomikas ministrijā, Satiksmes ministrijā, Vides ministrijā, Reģionālās attīstības un pašvaldību lietu ministrijā (RAPLM) un Veselības ministrijā kā pirmā līmeņa starpniekinstitūcijās, Centrālajā finanšu un līgumu aģentūrā (CFLA) un Lauku atbalsta dienestā (LAD) kā otrā līmeņa starpniekinstitūcijās, kā arī grantu shēmas apsaimniekotājos – Latvijas Investīciju un attīstības aģentūrā (LIAA) un Valsts reģionālās attīstības aģentūrā (VRAA). Valsts kontrole vēlas atzīmēt, ka minētās institūcijas jau revīzijas laikā aktīvi sadarbojās ar Valsts kontroles revidentiem un daudz darīja trūkumu novēršanā un projektu vērtēšanas un apstiprināšanas sistēmas pilnveidošanā.

Revīzijā izlases veidā pārbaudīta projektu pieteikumu vērtēšana un citas darbības, kas var ietekmēt projektu pieteikumu vērtēšanu, kā informācijas apkopošana, līdzekļu pārdale un lēmumu pārsūdzēšana. Revīzija ietvēra arī plānošanas dokumentu, uzraudzības komitejas darbības, vadības komitejas lomas projektu vērtēšanas posmā, vadošās iestādes, pirmā un otrā līmeņa starpniekinstitūciju un grantu shēmas apsaimniekotāja funkciju, kā arī aktivitāšu ieviešanas izvērtējumu.

Lai gan Finanšu ministrija kā vadošā iestāde kopumā ir nodrošinājusi ES struktūrfondu projektu vērtēšanas sistēmas vadību atbilstoši normatīvo aktu prasībām, pastāv vairākas būtiskas nepilnības.

ES struktūrfondu plānošanas dokumenti

ES struktūrfondu ieviešanu nosaka divi plānošanas dokumenti – Latvijas attīstības plāns 2004. – 2006. gadam, kas nosaka valdības stratēģiju un prioritātes, lai veicinātu sociālekonomisko apstākļu izlīdzināšanu, izmantojot ES struktūrfondu finansējumu, un Programmas papildinājums, kas detalizēti skaidro pasākumus un aktivitātes, nosaka projektu atlases kritērijus, sagaidāmos rezultātus un sasniegšanas indikatorus. Latvijas attīstības plāns un Programmas papildinājums tika izstrādāti angļu valodā, un revīzijas veikšanas laikā Latvijas attīstības plāns latviski bija pieejams tikai kā tulkojuma projekts, bet Programmas papildinājums līdz 2006. gada janvārim publiski pieejams bija tikai angļu valodā. Tādējādi pārkāptas Valsts valodas likuma prasības un to personu tiesības, kurām, piesakot projektu, ir jāapliecina iepazīšanās ar plānošanas dokumentiem un kuras nespēj iepazīties ar dokumentu valodas ierobežojumu dēļ. Programmas papildinājums nav arī izdots kā normatīvais akts, līdz ar to struktūrfondu vadībā iesaistītajām institūcijām nav tiesiska pamata ievērot šajā dokumentā noteiktās prasības.

Finanšu ministrijas izstrādātajā koncepcijā par ES struktūrfondu un Kohēzijas fonda plānošanas un vadības sistēmu 2007. – 2013. gadam norādīts, ka piešķirto finansējumu plānots sākt izmantot nekavējoties. Savukārt situācijā, kad normatīvo dokumentu izstrādi plānots pabeigt izstrādāt līdz ar nākamā programmēšanas perioda sākšanos, pastāv risks, ka visām iesaistītajām pusēm nebūs pietiekami daudz laika, lai izprastu izvirzītās prasības un plānotu un īstenotu nepieciešamās aktivitātes. Nezināmas prasības un neiespējamība plānot darbības neliecina par caurskatāmu procesu kopumā

Vienotā informācijas sistēma

Saskaņā ar Padomes regulas prasībām vadošā iestāde ir atbildīga par sistēmas izveidošanu, kas vāc uzticamu finanšu un statistikas informāciju par palīdzības īstenošanu. 2004.gada 1.maijā, uzsākot ES struktūrfondu apguvi, vienotā informācijas sistēma nedarbojās, kaut gan tās izstrāde tika uzsākta 2003.gada aprīlī. Līdz 2006.gada janvārim vienotās informācijas sistēmas izstrādei Finanšu ministrija bija iztērējusi 155 000 latu, tomēr 2006.gada martā tā spēja nodrošināt tikai 47% no nepieciešamajām atskaitēm, radot risku, ka netiek laikus nodrošināta informācija, kas nepieciešama lēmumu pieņemšanai. Tā kā Finanšu ministrija nav nodrošinājusi atbilstošas informācijas sistēmas izveidi, otrā līmeņa starpniekinstitūcijas un grantu shēmas apsaimniekotāji izveidoja savas informācijas sistēmas datu par ES struktūrfondu projektiem uzkrāšanai, līdz 2006.gada 1.janvārim iztērējot 112 000 latu. Paralēli pastāvot vairākām informācijas sistēmām, struktūrfondu administrēšanā iesaistītajām institūcijām papildus apmainoties ar informāciju un vadības komitejai uzraugot struktūrfondu finansēto pasākumu ieviešanu, veicamās darbības pārklājas un tiek neefektīvi izmantoti budžeta līdzekļi.

Projektu konkurss

Grantu shēmas projektu pieteikumu vērtēšanā un atsevišķām LAD atklāta konkursa aktivitātēm netika nodrošināts savstarpējs projektu konkurss, jo izšķirošais kritērijs nepietiekamu līdzekļu gadījumā projekta finansējuma saņemšanai ir projektu pieteikumu reģistrācijas secība, kas rada risku, ka finansējumu nesaņem labākie projektu pieteikumi, kas nodrošinātu augstāku pievienoto vērtību un mērķu sasniegšanu visefektīvākajā veidā. Turklāt situācija, ka grantu shēmu projektu iesniedzējiem nav skaidri noteikti projektu iesniegšanas termiņi, nerada iespēju visām ieinteresētajām personām iesniegt projektu pieteikumus, kas rada nevienlīdzīgas konkurences risku. Tādēļ ir jāapstiprina pieteikumu vērtēšanas specifiskie kritēriji, kas veicinātu projektu pieteikumu savstarpējo konkurenci un Latvijas attīstības plāna mērķu sasniegšanu visefektīvākajā veidā.

Nacionālo programmu izstrāde un saskaņošana

Atbilstoši MK noteikumiem pirmā līmeņa starpniekinstitūcija projektus iekļauj struktūrfonda nacionālajā programmā, ņemot vērā uzraudzības komisijā apstiprinātos projektu kvalitātes un specifiskos vērtēšanas kritērijus. Pēc tam pirmā līmeņa starpniekinstitūcija iesniedz izstrādāto struktūrfonda nacionālo programmu vadības komitejā, un vadības komiteja saskaņo struktūrfonda nacionālo programmu un tajā iekļautos struktūrfonda nacionālās programmas projektus. ERAF vadības komiteja ir pārsniegusi savas pilnvaras, izskatot un saskaņojot piecu aktivitāšu nacionālās programmas un tajās iekļautos struktūrfonda nacionālās programmas projektus, kā arī specifiskos vērtēšanas kritērijus pirms projektu specifisko vērtēšanas kritēriju apstiprināšanas uzraudzības komitejā. Tas rada risku, ka uzraudzības komitejā apstiprinātie specifiskie vērtēšanas kritēriji atšķirsies no vadības komitejā saskaņotajā nacionālajā programmā iekļautajiem kritērijiem, kas, iespējams, radīs nepieciešamību veikt atkārtotu projektu atlasi, šādi paildzinot nacionālās programmas projektu ieviešanu, radot papildu izmaksas un neveicinot attīstības plāna mērķu sasniegšanu.

Projektu vērtēšanas kritēriji

Programmas papildinājumā ir noteikts, ka pastāv vairāku veidu vērtēšanas kritēriji: administratīvie, kvalitātes un specifiskie vērtēšanas kritēriji. Revīzijā tika konstatēts: neraugoties uz to, ka vērtētāju rīcībā nav informācijas par projekta pieteikuma atbilstību kritērijiem, vērtētāji ir spējuši sniegt novērtējumu, piemēram, par to, ka “projekta pieteikums atbilst nacionālajiem, reģionālajiem un vietējiem stratēģiskās plānošanas dokumentiem”, lai gan revīzijas laikā netika uzrādīti attiecīgie dokumenti, kam jāatbilst projektu pieteikumiem.

Projektu pieteikumu vērtēšana

Satiksmes ministrijā, Veselības ministrijā un Vides ministrijā nav izstrādāta metodoloģija projektu vērtēšanai pēc kvalitātes un specifiskajiem kritērijiem, tādēļ Valsts kontroles revidenti nevarēja izsekot projekta vērtējumam un iegūt pietiekamus un atbilstošus pierādījumus izdarītā vērtējuma pamatojumam. Pastāv risks, ka vērtēšana ir bijusi nepilnīga, jo vērtējumam nav atsauces uz attaisnojošiem dokumentiem un revidenti nevarēja atkārtot vērtēšanas darbības un iegūt vērtētāju secinājumiem līdzīgus spriedumus. Pastāv arī risks, ka visi vērtētāji vērtēšanas principus neizprot vienādi un netiek izmantota vienota pieeja projektu vērtēšanā, kas var radīt projektu nevienādas konkurences risku.

Atklātu projektu konkursi

Sarežģītā un vairāku pakāpju lēmumu pieņemšanas sistēma būtiski ietekmē projektu ieviešanu, īpaši ja projekts ir saistīts ar celtniecības darbiem, kam Latvijā ir sezonāls raksturs. Satiksmes ministrijā atklātu konkursu projektu vērtēšana un lēmumu par projektu apstiprināšanu pieņemšana, saskaņošana un apstiprināšana kopumā ilga astoņus mēnešus. Pastāv risks, ka projektu pieteikumos iekļautie projektu budžeti ilgās projektu vērtēšanas un apstiprināšanas dēļ zaudē aktualitāti, jo projektu ieviešanas izmaksas ietekmē inflācija.

Nacionālo programmu projekti

Satiksmes ministrija un Veselības ministrija nevarēja dokumentāri pierādīt, ka nacionālās programmas projektu pieteikumi vērtēti atbilstoši kvalitātes un specifiskajiem kritērijiem, pastāv risks, ka tiek finansēti projekti, kas neatbilst vērtēšanas kritērijiem. Šāda situācija rada papildu risku, ka izdevumi var tikt atzīti par neatbilstošiem un tie netiks apmaksāti no Eiropas Savienības struktūrfondu līdzekļiem.

Grantu shēmas projekti

Vairākās aktivitātēs vairāk nekā 90% gadījumu LIAA ir izmantojusi vienīgo iespēju nosūtīt granta shēmas projekta pieteikumu pieteicējam neatbilstību novēršanai, lai projekta pieteicējs precizētu iesniegto projektu atbilstoši administratīvās vērtēšanas kritērijiem. Vidēji 15% gadījumu katrā no revīzijā pārbaudītajām aktivitātēm projektu pieteicēji arī pēc nepilnību novēršanas nenodrošināja projektu pieteikumu atbilstību administratīvajiem vērtēšanas kritērijiem. Tas, ka daudzi projektu pieteicēji nespēja sagatavot projektu pieteikumus atbilstoši administratīvajiem vērtēšanas kritērijiem, rada risku, ka projektu pieteicējiem nav sniegti pietiekami skaidri norādījumi, kā būtu sagatavojams kvalitatīvs projekta pieteikums.

Lēmumu pārsūdzēšana

Ekonomikas ministrijā vienas aktivitātes ietvaros ir pārsūdzēta piektā daļa jeb 15 no LIAA lēmumiem par atteikumu piešķirt valsts atbalstu, jo projekta pieteikums neatbilda administratīvās vērtēšanas kritērijiem. Visos šajos gadījumos Ekonomikas ministrija ir veikusi atkārtotu projektu pieteikumu vērtēšanu atbilstoši administratīvajiem kritērijiem, un četros no revidentu pārbaudītajiem gadījumiem pārsūdzības rezultātā tika pieņemts lēmums par noteikta projekta pieteikuma apstiprināšanu. Šiem projektu pieteikumiem kopā ir piešķirts atbalsts 1,4 miljonu latu vērtībā. Revīzijas laikā konstatēts, ka Valsts pārvaldes likums, kas paredz augstākas iestādes vai amatpersonas tiesības pārbaudīt zemākas iestādes vai amatpersonas lēmuma tiesiskumu un atcelt prettiesisku lēmumu, nosūtot lietu atkārtotai skatīšanai, konkurē ar Administratīvā procesa likumu, kurā noteikts, ka administratīvo aktu var apstrīdēt padotības kārtībā augstākā institūcijā, t.i., tā pārņem lietu savā kompetencē. Minēto likumu normas var tikt interpretētas dažādi, līdz ar to, vērtējot projektu pieteikumus, lēmums, kas pieņemts, ievērojot Valsts pārvaldes iekārtas likuma normas, var atšķirties no lēmuma, kas tiek pieņemts, ievērojot Administratīvā procesa likuma normas. Tas rada risku, ka ar Ekonomikas ministrijas pieņemto lēmumu par atbilstošiem administratīvās vērtēšanas kritērijiem atzītie projektu pieteikumi var tikt atzīti par neatbilstošiem.

Līva Ulmane, valsts kontrolieres padomniece