Reģionālā administratīvi teritoriālā iedalījuma reformas koncepcija

Izskatīta un konceptuāli akceptēta Ministru kabineta 1999.gada 24.augusta

sēdē (prot.Nr.43, 21.§) un 31.augusta sēdē (prot.Nr.44, 40.§).

(Protokollēmumi - "Latvijas Vēstnesis", 27.08.1999.,

Nr.275/278; 7.09.1999., Nr.290/291.)

1. Situācijas raksturojums

"Deklarācijā par Ministru kabineta iecerēto darbību" (15.07.1999) ir iekļauts uzdevums līdz 2000.gada 1. jūlijam sagatavot un iesniegt Saeimā likumprojektu par reģionālo pašvaldību izveidošanu. Šis uzdevums atbilst "Administratīvi teritoriālās reformas likumā" (21.10.1998) ietvertajai prasībai par jauna valsts reģionālā administratīvi teritoriālā iedalījuma izveidošanu.

Pašreizējais reģionālais administratīvi teritoriālais dalījums (33 vienības - 26 rajoni un 7 republikas pilsētas) un uz šī dalījuma pamata izveidotās pašvaldības neapmierina vairāku iemeslu dēļ:

* kopš 1997.gada rajonos vairs nenotiek tiešas pašvaldību vēlēšanas;

* kopš 1996. gada rajoniem vairs nav patstāvīgas nodokļu bāzes, turpinās pašvaldībām raksturīgu funkciju finansēšana ar dotācijām;

* kopš 1994. gada daudzas reģioniem raksturīgas funkcijas nodotas vietējām pašvaldībām;

* nozaru ministrijas ir izveidojušas atšķirīgas reģionālās nozaru pārvaldes sistēmas;

* sīkais reģionālais dalījums kavē ES un citu starptautisko fondu izmantošanu.

Savukārt virkne procesu liecina par reģionu lomas pieaugumu Latvijā:

* notiek brīvprātīga ("no apakšas") plānošanas reģionu veidošanās, kas liecina, ka vietējo resursu iesaiste attīstības vadībā ir kļuvusi par neatliekamu nepieciešamību;

* pašvaldības ir uzkrājušas pieredzi slimokasu reģionu izveidē;

* pieaug rajonu loma ceļu uzturēšanā un sabiedrisko pasažieru pārvadājumu regulēšanā;

* uzsāktajā integrācijas procesā pašvaldībām jāpilda un jāievieš ES likumdošanas normas.

Arī starptautiskā pieredze liecina par reģionu lomas pieaugumu. Eiropas demokrātiju vēsturiskā pieredze un ideāli reģionālo varu jomā ir apkopoti Eiropas Padomes CLRAE (Eiropas vietējo un reģionālo varu kongresā) pieņemtajā Eiropas reģionālo pašvaldību hartā. Šajā hartā ir iekļauti pašvaldības, nacionālā valstiskuma prioritātes, subsidiaritātes, solidaritātes, kompetences ekskluzīvā dalījuma, finansu suverenitātes un citi principi.

ES valstīs noris reģionālo pašvaldību veidošanās vai nostiprināšanās process. Pēdējā laikā reģionālo pašvaldību atjaunošana noris arī attīstītākajās ES kandidātvalstīs - piem., Čehijā (plānota) un Polijā (jau veikta). To veicina atziņa, ka attīstības plānošanai un vadīšanai, reģionālo disproporciju novēršanai, vispiemērotākais ir nevis nacionālais līmenis, bet līmenis starp valsti un vietējo pašvaldību.

Starp pašreizējiem Latvijas reģioniem, kuru statusā saskaņā ar likumu "Par pašvaldībām" atrodas pašreizējie rajoni, ir ļoti lielas ekonomiskās atšķirības*). Lai tādā rādītājā, kā IKP uz vienu iedzīvotāju Latvija tuvotos ES līmenim, nepietiks attīstīt tās nozares, kurās līdz šim gūti panākumi. Nepieciešama gan ekonomiskās darbības jomu, gan iesaistīto resursu diversifikācija.

 

2. Reformas mērķis

Reformas mērķis ir radīt priekšnosacījumus līdzsvarotai attīstībai visā valsts teritorijā.

Šā mērķa īstenošanas gaitā tiks sasniegtas vairākas pozitīvas pārmaiņas:

* teritoriju īpatnējo priekšrocību izmantošana;

* papildu iespējas iedzīvotāju aktivitātei reģionos;

* Latvijas reģionu konkurētspējas paaugstināšana ar Rīgu un citu valstu reģioniem;

* plānošanas un investīciju vadības saskaņošana ar ES reģionālo politiku;

* finansu efektīvāka izmantošana reģionāliem mērķiem;

* ministriju atslogošana no reģionāla vai vietēja rakstura jautājumiem un orientācija uz stratēģisku procesu vadīšanu.

 

3. Reģionālo pašvaldību pastāvīgās funkcijas

I. Pašreizējo rajona un plānošanas reģionu funkciju saglabāšana

Reģionālo pašvaldību kompetencē saglabājamas rajona funkcijas un plānošanas reģionu funkcijas - gan likumā "Par pašvaldībām" noteiktās pašreizējās patstāvīgās funkcijas, gan citos likumos noteiktās. Galvenās no tām:

* reģionālās attīstības plānošana;

* reģionālais sabiedriskais transports.

II. Valsts funkciju decentralizācija

Reformas gaitā veicama vairāku valsts funkciju decentralizācija, kas nozīmē kompetenču un finansu nodošanu reģionālajām pašvaldībām. Decentralizējamas šādas galvenās funkciju grupas:

* no Labklājības ministrijas kompetences - primārā un sekundārā veselības aprūpe, bezdarbnieku pārkvalifikācija;

* no Satiksmes ministrijas kompetences - reģionālais transports un ceļi;

* no Ekonomikas ministrijas kompetences - reģionāla mēroga publisko investīciju programmas;

* no Izglītības un zinātnes ministrijas - reģionālās augstskolas, vidējā vispārējā (pedagoģisko darbinieku algas un metodiskā vadība) izglītība;

* no dažādu nozaru ministriju kompetences - profesionālā un valsts atbildībā esošā speciālā izglītība.

Funkciju decentralizācija veicama pakāpeniski, dažādām funkcijām to var veikt atšķirīgā laikā atbilstoši finansu iespējām un ministriju gatavības pakāpei. Līdz pietiekamas patstāvīgas reģionu finansu bāzes radīšanai decentralizētās funkcijas finansējamas arī ar valsts mērķdotāciju starpniecību.

III. Vietējo pašvaldību funkciju centralizācija

Centralizācija pieļaujama tikai saskaņā ar subsidiaritātes principu - gadījumos, kad attiecīgo funkciju mēroga vai efektivitātes apsvērumi pamato funkcijas veicēja attālināšanu no pilsoņiem.

Centralizējot vietējās pašvaldības funkciju, saistošo noteikumu un finansēšanas kompetence nododama reģionālajai pašvaldībai. Jāņem vērā vietējo pašvaldību reformas procesā notiekošās izpētes rezultāti. Reformas gaitā izvērtējamas šādas galvenās funkciju grupas:

* vidējā vispārējā izglītība (tehniskais un administratīvais nodrošinājums);

* atsevišķi sociālās aprūpes veidi.

 

4. Valsts pārvalde reģionos

Valsts pārvalde organizējama 4(5) vai 9 teritorijās, pēc iespējas pieskaņojoties reģionālajam administratīvajam dalījumam. Katras ministrijas pārvaldes teritoriju skaitu atkarībā no ministrijas veicamo jautājumu specifikas nosaka Ministru kabinets, piem., Aizsardzības ministrija organizē pārvaldi 4(5) teritorijās, bet Izglītības un zinātnes ministrija - 9 teritorijās. Ministriju pakļautībā un pārraudzībā esošo dekoncentrēto institūciju skaitam ir jāatbilst valsts pārvaldes teritoriju skaitam.

Pakalpojumu sniegšanas vietas var gan sakrist ar attiecīgo reģionu vai pārvaldes teritoriju centriem, gan būt izkliedētas. Pakalpojumu sniegšanas vietas, ievērojot iedzīvotāju intereses, nosaka attiecīgā nozares ministrija.

Nozaru ministrijas iesaka Ministru kabinetam reģionu pašvaldībām deleģējamās funkcijas. Atbildība par reģionu pašvaldībām deleģēto valsts funkciju veikšanu saglabājas attiecīgajam ministram. Attiecībā uz šīm funkcijām jānodrošina valsts finansējums un reģionu pašvaldību tiesības saskaņot to veikšanas kārtību ar vietējiem apstākļiem.

Tās dekoncentrētās valsts varas un pārvaldes institūcijas, kurām saglabājamas pakļautības attiecības, atstājamas nozaru ministriju pakļautībā.

Tās dekoncentrētās valsts varas un pārvaldes institūcijas, kurām raksturīgas pārraudzības attiecības, pakāpeniski pārveidojamas par reģionālo pašvaldību iestādēm. Attiecībā uz šādām institūcijām reģionālā pašvaldība īsteno valsts politiku un pilda nozares ministrijas aģentūras funkcijas.

 

5. Reģionālo pašvaldību finansēšana

Kā reģionālo pašvaldību finansēšanas avots saglabājamas valsts dotācijas:

* brīvi izmantojamā formā, kā papildinājums patstāvīgajiem ienākumiem pastāvīgo funkciju nodrošināšanai;

* mērķdotāciju formā deleģēto valsts pārvaldes funkciju finansēšanai;

* reģionālo pašvaldību finansu izlīdzināšanas mērķiem;

* lai nodrošinātu reformas ieviešanas pakāpeniskumu līdz patstāvīgas finansu sistēmas izveidei.

Reformas gaitā jāpanāk, lai reģionālo pašvaldību pastāvīgās funkcijas pamatā būtu nodrošinātas ar reģionālo pašvaldību nodokļiem vai valsts nodokļu reģioniem iezīmētām daļām.

Lai nodrošinātu reģionālo pašvaldību patstāvīgo ieņēmumu bāzi, jānosaka:

* uzņēmumu ienākumu nodoklis par reģionālo pašvaldību nodokli;

* iedzīvotāju ienākuma nodokļa līdz šim valstij piekrītošās daļas par reģionālajai pašvaldībai piekrītošu;

* daļa no akcīzes nodokļa par reģionālajai pašvaldībai piekrītošu.

Lai pieskaņotu finansu sistēmu reģionālās attīstības mērķiem:

* jāpārveido attiecīgo nodokļu maksātāju reģistrācijas kārtība un nodokļu administrācijas kārtība;

* jāatdala reģionālo pašvaldību finansu izlīdzināšanas sistēma no vietējo pašvaldību finansu izlīdzināšanas sistēmas;

* jānodrošina reģionālajām pašvaldībām patstāvīgi pieņemams un pārvaldāms investīciju budžets, kas izmantojams gan patstāvīgiem mērķiem, gan nacionālo un ES projektu līdzfinansēšanai.

Pārejas periodā, līdz attiecīgo izmaiņu sagatavošanai likumos un administrēšanas kārtībā, pieļaujama patstāvīgo nodokļu aizvietošana ar beznosacījumu valsts dotācijām. Pārveidojot nodokļu un izlīdzināšanas sistēmas, jāievēro pēctecība ar uzsāktajām finansu reformām un pakāpenība. Dažādu nodokļu nodošanas temps reģionālajām pašvaldībām var atšķirties un saskaņojams ar funkciju nodošanas apjomu.

 

6. Reģionālo pašvaldību vēlēšanas

Reģionālās pašvaldības ievēlē tiešās proporcionālās vēlēšanās tikai no politisko partiju sarakstiem.

Reģionālo pašvaldību vēlēšanas organizējamas 2001.gada martā.

Pašreizējo republikas pilsētu vēlētāji piedalās gan reģionu vēlēšanās, gan pilsētu pašvaldību vēlēšanās.

 

7. Reģionu skaits un teritorijas

Latvijā izveidojami 9 administratīvie reģioni:

Ziemeļkurzemes reģions;

Dienvidkurzemes reģions;

Zemgales reģions;

Rīgas reģions;

Rietumvidzemes reģions;

Austrumvidzemes reģions;

Vidusdaugavas reģions;

Ziemeļlatgales reģions;

Dienvidlatgales reģions.

Reģionālo pašvaldību pakalpojumu sniegšanas vietas, ievērojot iedzīvotāju intereses, nosaka reģiona pašvaldība.

Reformas gaitā paredzama robežu un reģionu nosaukumu precizēšana, tai skaitā saistībā ar notiekošo vietējo pašvaldību robežu maiņu apvienošanās procesā.

 

8. Reformas īstenošanas etapi

Reforma veicama pakāpeniski vairākos posmos. Katrā posmā īstenojami savi pamatuzdevumi.

1. posms. Konceptuāla izvēle.

Šā posma galvenie uzdevumi ir noteikt vēlēšanu laiku un reģionu teritorijas.

2. posms. Rīcības programmas sagatavošana saskaņā ar Ministru kabineta 1999. gada 31. augusta sēdes protokolu.

3.posms. Likumdošanas bāzes sagatavošana:

* likumu pakete par reģionālo pašvaldību izveidošanu un par vēlēšanām;

* likumu pakete par valsts funkciju decentralizāciju (grozījumi likumā "Par pašvaldībām" un speciālajos nozaru likumos);

* likumu pakete par reģiona pašvaldību patstāvīgas nodokļu bāzes izveidošanu (grozījumi nodokļu likumos);

* likumu pakete par reģionālo budžetu veidošanu un vadību (grozījumi likumā "Par budžeta un finansu vadību", "Par pašvaldības budžetu", finansu izlīdzināšanas un investīciju vadības jautājumi);

* tiesību aktu pakete par dekoncentrēto valsts funkciju izpildes deleģēšanu reģionu pašvaldībām.

4. posms. Tiešas reģionālo pašvaldību vēlēšanas

Šā posma uzdevums ir reģionālo pašvaldību vēlēšanas jaunajās administratīvajās teritorijās.

5. posms. Decentralizējamo funkciju nodošana reģioniem

Šā posma uzdevumi ir nodot funkcijas no ministrijām uz reģionu pašvaldībām. Nododamajiem finansu līdzekļiem jābūt pietiekamiem funkciju veikšanai, taču sākumposmā tie var veidoties pamatā no dotācijām.

6. posms. Nodokļu un finansu vadības pārkārtošana

Šā posma uzdevumi ir:

* pārveidot nodokļu maksātāju reģistrācijas kārtību;

* pārveidot reģioniem nododamo nodokļu administrācijas kārtību;

* izmainīt investīciju vadības kārtību.

7. posms. Centralizējamo funkciju nodošana reģionu pašvaldībām

Ievērojot izpētes rezultātus un vietējās reformas gaitu, dažas vietējās funkcijas līdz ar atbilstošiem finansu līdzekļiem nododamas reģionālajām pašvaldībām.

8. posms. Dekoncentrēto valsts funkciju deleģēšana reģionu pašvaldībām.

Tās valsts funkcijas, kurām raksturīga ministriju pārraudzība pār izpildi dekoncentrētajās struktūrvienībās vai aģentūrās, tiek nodotas reģionālajām pašvaldībām izpildei.

Reformas posmu īstenošanas laiki:

Reformas etapi	Īstenošanas laiks
Konceptuāla izvēle	Līdz 01.09.1999
Rīcības programmas sagatavošana	Līdz 01.12.1999
Likumdošanas bāzes sagatavošana	01.2001
* t.sk. vēlēšanu likums	04.2000
Tiešas reģionālo pašvaldību vēlēšanas	03.2001
Decentralizējamo funkciju nodošana reģioniem	No 2001
Nodokļu un finansu vadības pārkārtošana	No 2001 līdz 2004
Centralizējamo funkciju nodošana reģioniem	2001
Dekoncentrēto valsts funkciju deleģēšana	No 2002

 

9. Nobeigums

Rīcības programmas sagatavošana līdz 1999.gada 1.decembrim.

Likumprojekts par reģionālo pašvaldību izveidošanu iesniedzams paketē ar likumprojektu par reģionālo pašvaldību vēlēšanām (skat. tabulu).

Atbildīgs par koncepcijas realizāciju ir īpašo uzdevumu ministrs

valsts pārvaldes un pašvaldību reformu lietās J.Bunkšs

*) Ekonomiskās atšķirības starp reģioniem raksturo atšķirības IKP uz vienu iedzīvotāju. Saskaņā ar 1996.gada statistikas datiem maksimālā vērtība pret minimālo bija 11, maksimālā pret vidējo 3,77, minimālā pret vidējo 0,331.