Par teritoriālo reformu un teritoriālo noslāņošanos

Dr. habil. oec., prof. Oļģerts Krastiņš - "Latvijas Vēstnesim"

Latvijas politiķi lepojas ar samērā lielajiem iekšzemes kopprodukta pieauguma tempiem. Taču tie ir pozitīvi ietekmējuši iedzīvotāju dzīves līmeņa izmaiņas tikai Rīgā un Pierīgas teritorijā. Zemgalē un Kurzemē (atsevišķi par Ventspili mums datu nav) 1996.-2000.gada periodā iedzīvotāju reālie ienākumi nav mainījušies, bet Latgalē pat samazinājušies. Vēl straujāk reālie ienākumi samazinājušies ļauku ļaudīm.

Vai gatavojamā administratīvi teritoriālā reforma ko mainīs šajās tendencēs? Par nākotni statistikas nav. Par nākotni parasti jāaprobežojas ar aprēķiniem un pieņēmumiem.

Muižas, novadi, pagasti, apriņķi, ciemi, rajoni, apgabali...

Tā ir dalīta un pārdalīta Latvijas teritorija samērā pārredzamā vēstures periodā, nerunājot par pilsētām, to rajoniem un pievienotajām lauku teritorijām, miestiem, sādžām un vienkārši apdzīvotām vietām.

Pašreiz sakarā ar administratīvi teritoriālās reformas projektu aktuāls kļūst novada jēdziens. Par oficiālām teritoriālām vienībām ar savām pašvaldībām novadi laikam kļūs pirmoreiz. "Novads, senāk tikai Kursā un Zemgalē lietots vārds, kam Vidzemē un Latgalē atbilda: zeme, pagasts, tiesa, valsts. Tēva, tautu vai bāliņu novads bij katrs ar ežām un robežu zīmēm nodalīts zemes gabals pretstatā lauku māju sētai. Turpretim kunga novads bij vesela valsts - ar pili, muižas un zemnieku zemi un pagastu ļaudīm. Dzimtbūšanas laikos par novadu sauca arī riežu muižas laukos vai pļavās" (Latviešu konversācijas vārdnīca, XV, 1937. 29381.-29382.sl.).

Latvijas valsts pirmās neatkarības periodā administratīvā un pašvaldības ziņā Latvija sadalījās apriņķos, pilsētās, miestos un pagastos, kuriem bija sava pašvaldība. 1926.gadā šādā nozīmē Latvijā bija 19 apriņķi, 40 pilsētas, 17 miesti un 525 pagasti, pavisam 582 zemākās pašvaldības vienības (Skujenieks. Latvija. Zeme un iedzīvotāji. - R.:1927. 77., 86.lpp.).

Latvijas valsts pārvaldē vēl nozīme bija tiesu apgabaliem (4 apgabali) un Saeimas vēlēšanu apgabaliem (5 apgabali). Par apgabaliem toreiz uzskatīja Rīgu, Vidzemi, Kurzemi, Zemgali un Latgali (Latviešu konversācijas vārdnīca, I, 1927.-1928. 668.-669.sl.). Apgabalus dažviet sauca arī par provincēm, novadiem.

Padomju periodā tika nodibināts liels skaits ciemu un pilsētciematu (zemākais līmenis) un rajonu (augstākais līmenis). To skaitu pakāpeniski samazināja. 1966.gadā pastāvēja šāds Latvijas administratīvi teritoriālais iedalījums: 7 republikas pakļautības pilsētas (Rīga savukārt sadalīta 5 rajonos), 21 lauku rajons ar 47 rajona pakļautības pilsētām, 35 pilsētciematiem un 553 ciemiem (Latvijas PSR Mazā enciklopēdija. I.-R.: 1967. 24., 25.lpp.; Latvijas padomju enciklopēdija.-R.:1984. 26.-33.lpp.).

Kā redzams, vēsturiski Latvijai raksturīgas divu līmeņu pašvaldības ar lielu zemākā līmeņa vienību skaitu. Tagad piedāvātais pašvaldību administratīvi teritoriālās reformas projekts paredz tikai viena līmeņa pašvaldības, valsti iedalot 95 novados un 7 pilsētās, - pavisam 102 pašvaldības.

Teritoriālā statistika

Lai racionāli pārvaldītu, kādu teritoriju, tā ir jāpazīst. Ja teritorija ir pietiekami plaša, to nevar iepazīt un novērtēt, nevācot un neapstrādājot datus par šīs teritorijas iedzīvotājiem, saimniecību u.c., tātad - bez teritoriālās statistikas.

Latvijas pirmās neatkarības laikā (1918.-1940.g.) visa valsts statistika bija koncentrēta galvaspilsētā Rīgā, Valsts statistikas pārvaldē. Svarīgākie dati tika izstrādāti apgabalu un apriņķu skatījumā, tautas skaitīšanu rezultāti - arī pa pagastiem. Plašākiem teritoriālās statistikas pētījumiem bija vienreizējs un pārsvarā aprakstošs raksturs ("Pilsētu apraksti", 1936.; "Latvijas ciemi", 1936.; "Apriņķu un pagastu apraksti", 1937.). Savs statistikas birojs bija tikai Rīgas pilsētai, un tas regulāri izdeva galvaspilsētas Rīgas statistikas gadagrāmatas.

Padomju varas gados rajonos darbojās valsts statistikas inspektūras (arī ar citiem nosaukumiem), kas nodrošināja ar datiem ne vien Centrālo statistikas pārvaldi (CSP), bet izpildīja arī rajonu vadītāju pasūtījumus (plašāk skat. autora rakstu "Par valsts statistiku kā statistiku par valsti" - "LV" 2000.g. 14.septembrī., 1., 2.lpp.).

Pašreiz republikas pilsētās un rajonos darbojas statistikas nodaļas, kuras vāc datus centralizētai apstrādei CSP. Cik zināms, vietējo pašvaldību pasūtījumus tās izpilda maz. Ja notiks pāreja uz vienpakāpes - novadu - pašvaldībām, var prognozēt, ka zudīs arī rajonu statistikas nodaļas. Lai tādas izveidotu novados, domāju, nepietiks līdzekļu.

Mūsdienu statistikai ir raksturīga plaša izlases metodes lietošana. Par sociāliem jautājumiem visus datus iegūst, izdarot izlasveida iedzīvotāju aptaujas. Tā kā statistikas darbiem vienmēr trūkst līdzekļu, šādas izlases plāno tā, lai iegūtu drošus un reprezentatīvus datus par valsti kopumā, tāpat par lielām teritorijām (apgabaliem), sociālām, demogrāfiskām grupām u.c. Statistikas datus par atsevišķiem rajoniem, pagastiem, turpmāk - novadiem, ir iespējams iegūt tikai vispārējo skaitīšanu rezultātā, kas notiek samērā reti (tautas skaitīšanas, lauksaimniecības skaitīšanas u.c.).

Lai raksturotu, kā norisinās sociālie procesi Latvijas teritorijās, varam izmantot apgabalus, atsevišķi Rīgu, pilsētas, laukus. Arī tas dod diezgan skaidru priekšstatu, kur vērojamas pozitīvas pārmaiņas un kur to nav.

Labklājības pamats

ir un paliek ienākumi

Pēdējā laikā atsevišķu teritoriju, tāpat kā visas valsts, izaugsmi mēdz raksturot ar iekšzemes kopprodukta pieaugumu, rēķinot vidēji uz vienu iedzīvotāju. Taču iekšzemes kopprodukts ir tik sintētisks rādītājs, ka ģimene to uz galda uzlikt nevar. Iedzīvotāju labklājību raksturo tikai tā iekšzemes kopprodukta daļa, kas kļūst par mājsaimniecību rīcībā esošo ienākumu. Pēdējo noskaidro CSP mājsaimniecību budžetu pētījums.

Rīcībā esošā ienākuma izmaiņas pēdējos piecos gados varam noskaidrot atsevišķi katrā no pieciem Latvijas apgabaliem. Vēl varam izdalīt atsevišķi Rīgu, pārējo četru apgabalu ietvaros - pilsētas un laukus (1.tabulas 1.daļa). Vēl sīkākā teritoriālā grupējumā dati katrā grupā balstās uz nepietiekami lielu izlasi, kļūst mazāk reprezentatīvi un dažos gadījumos nedroši.

Uzrādītie dati ir analīzes pamats, taču tiešai secinājumu izdarīšanai derīgi tikai nosacīti, jo dažādos gados lata pirktspēja nav bijusi vienāda. Pētījumi ir parādījuši, ka patēriņa cenu indeksi salīdzinājumā ar iepriekšējo gadu (inflācija) ir bijuši šādi: 1997.gadā - 1,084; 1998.gadā - 1,047; 1999.gadā - 1,024 un 2000.gadā 1,026. Lai vidējo rīcībā esošo ienākumu pārrēķinātu salīdzināmas 2000.gada vērtības latos, 1999.gada ienākumi jāreizina ar 1,026; 1998.gada ienākumi - ar 1,0506 (1,026x1,024); 1997.gada ienākumi - ar 1,1000 un 1996.gada ienākumi - ar 1,1924. Tādējādi iegūstam 1.tabulas centrālajā daļā uzrādītos datus. To salīdzināšanai ir jāizdara daudz mazāk atrunu.

Tā kā rīcībā esošā ienākuma izmaiņas no gada uz gadu dažādās teritorijās nav notikušas vienmērīgi, pašu vispārējāko tendenču noskaidrošanai varam izdarīt dinamikas rindu analītisku izlīdzināšanu. Pieņemot, ka izmaiņas ir lineāras, un piekārtojot aplūkojamiem gadiem kārtas skaitļus dabisko skaitļu rindas veidā t=1; 2; ... ; 5, iegūstam šādus izmaiņu trendu modeļus:

Rīgas apgabalam:

Vērtējot ar varbūtību 0,95, par nozīmīgu var atzīt reālā ienākuma palielināšanos vidēji visā Latvijā, bet jo īpaši Rīgas apgabalā un pašā Rīgā. Daudz mazāk, tomēr statistiski nozīmīgi reālais ienākums ir pieaudzis Vidzemes mājsaimniecībās. Zemgales un Kurzemes apgabalu mājsaimniecību reālie ienākumi pēdējos piecos gados uzrāda svārstības bez pārliecinošas izmaiņu tendences. Latgales mājsaimniecību reālie ienākumi ir samazinājušies. Vēl straujāk un statistiski nozīmīgāk reālie ienākumi ir samazinājušies lauku mājsaimniecībās, šajā grupā apvienojot visu apgabalu lauku mājsaimniecības.

Lineāri izlīdzinātie reālie ienākumi, rēķinot vidēji uz vienu mājsaimniecības locekli mēnesī, ir parādīti 1.tabulas trešajā blokā. Tajās teritorijās, kur nozīmīga izmaiņu tendence nav konstatēta, šajā blokā visos gados izlīdzinātie ienākumi atšķiras maz, piemēram, Zemgalē.

Uzrādīto trendu modeļu koeficienti rāda, par cik latiem vidēji gadā piecu gadu periodā ir mainījies mājsaimniecību rīcībā esošais ienākums, rēķinot vidēji uz vienu mājsaimniecības locekli mēnesī, ja ir pareiza modeļa izstrādāšanai izmantotā hipotēze par aritmētiski proporcionālām ienākumu izmaiņām. Rīgas apgabalā gada vidējais pieaugums sasniedz Ls 4,30, bet Vidzemē - tikai Ls 1,30, Kurzemē - Ls 0,39, Zemgalē - Ls 0,13, taču latgalē šis "pieaugums" ir negatīvs - Ls 0,69. Vēl straujāks ienākumu samazinājums ir noticis lauku teritorijās: vidēji visu apgabalu lauku teritorijās par Ls 1,21 gadā, piecu gadu laikā - apmēram par sešiem latiem.

Administratīvi teritoriālā reforma un līdzšinējie dažādie lauku atbalstīšanas pasākumi līdzinās skrējienam pakaļ aizejošam vilcienam: tiek pieliktas lielas pūles, tomēr attālums pieaug un pieaug.

Noslāņošanās apgabalos

Būtu maldīgi domāt, ka dažos Latvijas apgabalos visas mājsaimniecības ir turīgas, bet kādos citos - visas trūcīgas. Pētījums rāda, ka visur ir gan turīgie, gan trūcīgie, tikai vienā vietā ir vairāk pārtikušo, citur - nabadzīgo. Viens no paņēmieniem, kā labklājības nevienmērību atspoguļot ar skaitļiem, ir parastais mājsaimniecību deciļgrupējums pēc rīcībā esošā ienākuma, rēķinot vidēji uz vienu mājsaimniecības locekli vai patērētāja vienību.

Šim nolūkam visas Latvijas mājsaimniecības sakārto augošā ienākumu secībā un katrā deciļgrupā ieskaita tieši desmito daļu no visām mājsaimniecībām. Pēc tam fiksē katras deciļgrupas ienākumu robežas. Piemēram, mājsaimniecība nonāk piektajā deciļgrupā, ja tās rīcībā esošais ienākums, rēķinot vidēji uz vienu patērētāju vienību, ir 64-70 latu robežās, bet devītajā deciļgrupā, ja ienākums ir 111-150 latu robežās (2.tabulas pirmās trīs rindas). Katrā deciļgrupā nonāk tieši 10% mājsaimniecību (4.rinda).

Tālāk, nemainot šīs visai Latvijai noteiktās katras deciļgrupas ienākumu robežas, atbilstoši to veidotajiem intervāliem sadala katras interesējošās teritorijas mājsaimniecības. Visu deciļgrupu "aizpildījums" vairs nav vienmērīgs (10%), bet dažāds. Ja teritorijā, piemēram, Rīgā, dominē relatīvi turīgas mājsaimniecības, augstākajās deciļgrupās nonāk daudz vairāk mājsaimniecību, bet zemākajās - mazāk. Procentu skaitļu novērtēšanai vienmēr jāpatur prātā salīdzināšanas bāze - 10% (2.tabulas tālākās rindas).

Rīgas mājsaimniecības koncentrējas pēdējās trīs labklājības deciļgrupās, īpaši augstākajā (17%), līdz ar to zemākajās grupās mājsaimniecību ir mazāk, kaut arī neviena grupa nav tukša.

Turpretī lauku mājsaimniecības koncentrējas pirmajā un otrajā deciļgrupā, tātad laukos ir virsproporcionāli daudz trūcīgu un nabadzīgu mājsaimniecību.

Citu republikas pilsētu (bez Rīgas) un tāpat rajonu pilsētu mājsaimniecību sadalījumi pa deciļgrupām neuzrāda tik spilgtas tendences. Nedaudz vairāk mājsaimniecību koncentrējas vidējās labklājības grupās. Šajās grupās parasti nonāk pensionāri, kuru ienākumi, kaut gan nepietiekami, tomēr ir regulāri.

Tā kā vislielākā noslāņošanās nabadzībā notiek laukos, līdzīgi mēģinājām sadalīt piecu Latvijas apgabalu lauku mājsaimniecības (2.tabulas pēdējās piecas rindas). Šeit centrālajās deciļgrupās skaitļi ir diezgan haotiski, kas norāda, ka izlases lielums šādās mājsaimniecību elementārgrupās ir nepietiekams. Tomēr pirmajā un pēdējā deciļgrupā, kuras īstenībā ir tās, kas atspoguļo galveno noslāņošanos, likumsakarības ir spilgti redzamas.

Pirmajā, nabadzīgo deciļgrupā visos Latvijas apgabalos (atskaitot Pierīgu) nonāk 1,5-2 reizes vairāk mājsaimniecības nekā vidēji Latvijā. Nabadzīgo īpatsvara augšanas secībā apgabali sakārtojas šādi: Zemgale, Vidzeme, Latgale, Kurzeme (?). Toties otrajā, arī trūcīgo, deciļgrupā ir nonākuši daudz vairāk latgaliešu nekā kurzemnieku. Var domāt, ka Latgales un Kurzemes lauku ļaužu stāvoklis ir vienlīdz smags.

Otrā pretpolā - desmitajā labklājības deciļgrupā - visos piecos Latvijas apgabalos, Pierīgu ieskaitot, lauku mājsaimniecību ir neproporcionāli maz. Pierīgā un Zemgalē to ir apmēram 2/3, Vidzemē - 1/3, Kurzemē - 1/5, Latgalē - tikai 1/10 no tā, kas būtu vajadzīgs, lai teiktu, ka labklājība valsts teritorijā ir sadalīta vienmērīgi.

Ja trūkst statistikas,

paliek tikai pieņēmumi

un emocijas

Vai gatavojamā pašvaldību administratīvi teritoriālā reforma uzlabos lauku iedzīvotāju materiālo stāvokli, pārtrauks to grimšanu nabadzībā un tālāku noslāņošanos? Autora rīcībā nav skaitlisku datu, lai to apstiprinātu vai noliegtu. Spriežot pēc publicētā, to ir maz arī reformas autoriem. Varbūt vairāk datu ir kādos puskonfidenciālos dienesta dokumentos, varbūt...

Kaut kādu iespēju un līdzekļu pārdalīšanu par labu trūcīgajiem varbūt sola pagastu pievienošana pašreizējiem rajonu centriem - samērā lielām pilsētām ar saviem rūpniecības, transporta, pakalpojumu un citiem uzņēmumiem. Taču lielākā daļa jauno novadu centru būs jāveido mazākās pilsētās vai pilsētciematos. Kā rādīja iepriekš minētie dati, arī mazajās pilsētās dzīves līmenis nav augsts un izaugsmes tendences nepārliecina. Trūcīgajiem būs jāpalīdz trūcīgajiem. Protams, kā visur, būs izņēmumi.

Savu bērnību un daļu jaunības esmu pavadījis laukos, un lauku dzīvi vismaz varu atcerēties. Administratīvi teritoriālās reformas negatīvās sekas varētu būt minimālas, ja no iedzīvotājiem attālinātos tikai zemākā līmeņa pašvaldības vēlētie vietējās varas pārstāvji. Šo trūkumu varētu kompensēt, organizējot vietējo deputātu vai ierēdņu regulāras pieņemšanas bijušajos pagasta vakaros vai citās telpās dažādās novada vietās. Šīm personām vajadzētu būt pilnvarotām risināt uz vietas lielāko daļu no pašvaldību kompetencē esošajiem jautājumiem. Ja tas tomēr nebūtu iespējams, jāpieņem attiecīgie iesniegumi un dokumenti, jautājums jāatrisina novada centrā un atbilde (lēmums) jāizsniedz apmeklētājam nākamās pieņemšanas laikā, domāju - pēc nedēļas. Daudz smagākas sekas Latvijas laukus sagaida tad, ja pašvaldībām līdzi uz novadu centriem daļēji vai pat pilnīgi aizplūdīs sociālās infrastruktūras; sociālās aprūpes darbinieki, medicīnas darbinieki (doktorāti, ambulances), skolas, pasta iestādes u.c.

Skatoties uz Latvijas shematisko karti, bažas rodas par tādu teritorijas platību ziņā "milzīgu" novadu iedzīvotājiem kā Talsu, Kuldīgas, Saldus valsts rietumos, Valmieras, Cēsu, Limbažu - ziemeļos, Alūksnes, Balvu, Gulbenes - austrumos u.c.

Puslīdz vesels cilvēks var no rīta aiziet kājām uz vajadzīgo "punktu", nokārtot darāmo un vakarā atgriezties mājā, ja šis "punkts" nav tālāk par 5-7 kilometriem. Jauns un spēcīgs (no savas pieredzes stāstu!) - ja attālums ir 10-15 km. Bet, ja attālums, kā paredz projekts, sasniedz 20-30 kilometrus?

Pirmās Latvijas neatkarības gados katram zemniekam, pat daļai kalpu, bija zirgs. Zirgs bija "visurgājējs", pa visiem ceļiem ziemā un vasarā. Ar to veda slimnieku pie ārsta, brauca uz tirgu un citur. Manā jaunībā zirgi bija "apvienoti" mašīnu un zirgu iznomāšanas punktos. Braucieniem pie ārsta parasti tos izsniedza pret simbolisku samaksu. Uz skolu svētdienas vakaros vai pirmdienas rītos gājām kājām, pat 15.20 km, ja skola bija vidusskola, un sestdienas vakaros atpakaļ.

Tagad teritoriālo projektu autori orientē uz autobusiem, kuri pa grants ceļiem kursējot apmēram divas reizes nedēļā. Atkal no savas pieredzes zinu, ka no dažām viensētām šādi grants ceļi atrodas 5 un vairāk kilometru attālumā. Kā slimnieku nogādāt līdz pieturai vai ārstu no pieturas līdz mājai, ja viņš piekrīt tādam braucienam?

Ar kādu vecu žigulīti, kurš ir pašam vai kaimiņam? Bet to pa lauku negrantētajiem pievedceļiem varbūt var izstūrēt vasarā. Kā būs ziemas kupenās, pavasara un rudens šķīdoņos? Spēcīgās apvidus mašīnas mūsdienās ir tikai turīgajiem, lauku ļaudīm tās ir nesasniedzami dārgas. Varbūt mēģināt braukt pie ārsta ar traktoru? Bet tie arī nav katram.

Būtu pamācoši, ja kādi no reformu autoriem uzņemtos vienkāršu eksperimentu. Atstātu Rīgā savu auto, mobilo telefonu un citus pārtikuša pilsētnieka piederumus, aizbrauktu ar divreiz nedēļā kursējošu autobusu līdz vientuļai pieturai, no tās kājām ietu kādus piecus kilometrus līdz mežā paslēptai viensētai un tur saslimtu, teiksim, ar akūtu aklās zarnas iekaisumu (protams, nosacīti). Pilsētā tāda slimība dzīvību neapdraud, bet slimnīcā jānokļūst vismaz 24 stundu laikā, vēlams, daudz agrāk. Kā šis ierēdnis rīkotos? Vai viņš "nokļūtu" līdz novada centram un simboliski glābtu savu dzīvību? Ja izdotos, to varētu ierakstīt projektā kā vienu no argumentiem.

1.tabula

Mājsaimniecību rīcībā esošais ienākums,

rēķinot vidēji uz vienu mājsaimniecības locekli mēnesī, Ls