Latvija. Pārskats par tautas attīstību. 1998

Saturā

Ievads. Indivīda, valsts un privātsektora loma tautas attīstībā

Kas ir tautas attīstība?

Tautas attīstības rādītāji

Pārskata pamattēma

Kas sekmētu tautas attīstību Latvijā?

Indivīda konkurētspējas veidošana un cilvēkresursu attīstība

Valsts pārvaldības uzlabošana

Privātsektora līdzatbildība

Līdzsvarota un sociāli atbildīga politika

Kolektīvās stratēģijas tautas attīstībā

1.nodaļa. Ekonomikas augsme un tautas attīstība

Ievads

Vispārīgs ekonomiskās augsmes raksturojums

Investīcijas

Budžets un tautas attīstība

Mājsaimniecību ienākumi, patēriņš un noslāņošanās

Materiālā stāvokļa pašnovērtējumi

Sociālā apdrošināšana un sociālā palīdzība

Secinājumi un ieteikumi

2.nodaļa. Indivīds un valsts: ceļot tiltu pār neuzticēšanās plaisu

Ievads

Indivīds un valsts: uzticēšanās vai atsvešinātība

Indivīds un valsts: caur nabadzības prizmu

Attiecības starp iedzīvotājiem, pašvaldībām un centrālo varu:

decentralizācija un iedzīvotāju līdzdalība pārvaldībā

Ierēdniecība kā indivīda un valsts starpnieks

Nevalstiskās organizācijas kā saikne starp indivīdu, valsti un privātsektoru

Secinājumi un ieteikumi

3.nodaļa. Indivīds, privātsektors un valsts:

kopīga atbildība par darbaspēka tirgus attīstību

Ievads

Pārmaiņas darbaspēka tirgū

Darbs kā vērtība

Darba slodze

Strādātspējas veidošana

Strādātspējas uzlabošana

Darbaspēka potenciāla pilnīgāka izmantošana

Sociālā dialoga attīstība

Ieteikumi nodarbinātības un sociālā dialoga veicināšanai

4.nodaļa. Valsts un privātsektors: labākas attīstības vides radīšana

Ievads

Privātsektora veidošanās un attīstība

Uzņēmējdarbības uzsākšana: iespējas un problēmas

Mazo un vidējo uzņēmumu sadalījums un to izaugsme

MVU ieguldījums nodarbinātībā, darba samaksa un personāla stimulēšana

Uzņēmumu attiecības ar valsts un pašvaldību iestādēm

Korupcija

Biznesa iekšējā organizācija

Valsts atbalsts privātsektoram

Secinājumi un priekšlikumi uzņēmējdarbības vides uzlabošanai

Nobeigums. Ieteikumi

Statistikas pielikums

Avoti, literatūra

Turpinājums. Sākums "LV" - nr. 23/24, 07.01.1999.;

"LV" nr.36/37, 09.02.1999.; nr.43/44, 16.02.1999.;

"LV" nr.45/46, 17.02.1999.; "LV" nr.50/51, 23.02.1999.

2. nodaļa

Indivīds un valsts: ceļot tiltu pār neuzticēšanās plaisu

2.2. tabula

Iedzīvotāju grūtības saskarsmē ar valsts un pašvaldību iestādēm

(% no aptaujātiem)

2.3. tabula

"Vai jums ir nācies neoficiālā formā pateikties vai kaut ko maksāt

valsts un pašvaldību iestādēs?" (% no aptaujātajiem)

2.2. informācija

Centrālās varas un pašvaldību attiecības

(1990-1997)

Pirmajām demokrātiski vēlētajām pašvaldībām bija liela loma valstiskās neatkarības atjaunošanā, denacionalizācijas un privatizācijas procesos. Īpašuma formas maiņas pirmais posms bija komunalizācija - valsts īpašuma nodošana pašvaldību īpašumā. Pašvaldības uzņēmās jaunas funkcijas, līdzdarbojās Zemessardzes un municipālās policijas veidošanā, sociālās palīdzības dienestu izveidē. 1991. gada decembrī tika izveidota Latvijas Pašvaldību savienība (LPS) - brīvprātīga organizācija, kas apvieno visu veidu pašvaldības.

Pašvaldību attiecības ar centrālo varu veidojušās, pretdarbojoties patstāvības un centralizācijas tendencēm. Līdz pat 1995. gadam Finansu ministrija valsts budžetu veidoja saskaņā ar centralizēti veiktiem aprēķiniem, katrai pašvaldībai uzliekot citādas nodokļu atskaitījumu likmes. Kopš tā laika finansiālās reformas noris centralizācijas virzienā. Ir atceltas pašvaldību tiesības uzlikt nodevas. Rajonu pašvaldībām patstāvīgo finansējumu samazināja līdz 15 % no iedzīvotāju ienākumu nodokļa, bet vēlāk šādu finansējumu vispār atcēla. Pašvaldību finanšu izlīdzināšanas sistēma veidota pēc dāņu parauga. Lai gan pašvaldības sniedz iedzīvotājiem gandrīz visus publiskos pakalpojumus, tas nav saskaņots ar pašvaldību budžetu.

Ilgstoši notikusi ne tikai finanšu, bet arī kompetences centralizācija. 1992. gadā centralizēja pedagogu algas. Kopš 1997. gada īstenota primārās un sekundārās veselības aprūpes finanšu centralizācija. Iedzīvotāju ienākuma nodokli šim mērķim sadala starp pašvaldībām un valsts budžetu. Tādējādi centrālā vara pārņem vienu no tipiskākajām reģionālo pašvaldību funkcijām.

1996.-1997. gadā izveidojās tā saucamā pašvaldību demokrātijas krīze (sk. arī "Latvija. Pārskats par tautas attīstību 1997"). Valsts bezdeficīta budžets tika veidots, stipri (par trešdaļu) samazinot pašvaldību īpatsvaru valsts kopbudžetā. Rezultātā krasi samazinājās iedzīvotājiem sniegto publisko pakalpojumu apjoms un pazeminājās to kvalitāte. Valdība vienpusēji atteicās pildīt saistības, kas izrietēja no valdības un LPS parakstītā sarunu protokola. 1994. gadā bija izveidota LPS un Ministru kabineta sarunu sistēma, taču 1996. gadā sarunas nonāca strupceļā un normālas sarunu procedūras izdevās atjaunot tikai 1998. gadā.

Centralizācijas tendences veicinājis tas, ka pieaug politiskās elites saites ar biznesa grupām un tā ir ieinteresēta samazināt pašvaldību tiesības, lai paturētu dominējošo stāvokli. Šīs tendences sekmējis arī dabiskais centrālās birokrātijas augšanas process, subjektīvie faktori un sabiedrības ticība centralizācijas vērtībām.

Jāmin vēl kāda problēma: pašvaldībās ir pārstāvēts plašāks partiju loks nekā parlamentā, un 6. Saeimā pārstāvētajās partijās darbojās tikai 8 % no pašvaldību deputātiem. Tas Saeimas deputātus attālina no pašvaldību deputātiem. Lai mainītos Saeimas un valdības patlaban negatīvā attieksme pret pašvaldībām, LPS savā 6. un 7. kongresā pieņēma aicinājumus pašvaldību deputātiem aktīvāk iesaistīties politiskajās partijās. Zināma aktivizēšanās ir notikusi. 7. Saeimā pārstāvēto partiju vēlēšanu sarakstos pašvaldību deputāti un pašvaldību darbinieki veidoja aptuveni piektdaļu. Tomēr jāpiebilst, ka arī 6. Saeimā vairāk nekā 20 % no deputātiem bija agrākie pašvaldību deputāti. Pieredze liecina, ka ar to nepietiek, lai nodrošinātu vietējo un reģionālo interešu pārstāvību.

Kopš 1998. gada svaru kausi sveras par labu pašvaldībām. Nostiprinās pašvaldību personālā un institucionālā suverenitāte, demokrātisku pavērsienu ieguvusi arī administratīvi teritoriālā reforma, kas balstīsies uz izpēti un iedzīvotāju interešu ievērošanu, apturēta pašvaldību īpatsvara samazināšanās valsts kopbudžetā, attīstās jauna pašvaldību un centrālās varas sarunu sistēma - sarunas starp LPS no vienas puses un Saeimas prezidiju un frakciju vadītājiem no otras puses. Atsāktas vietējās investīcijas infrastruktūrā, kas vairākus gadus bija pārtrauktas.

Latvijas pašvaldību

un valsts pamatbudžeta

izdevumu attiecība

pret iekšzemes kopproduktu (%)

Pašvaldību Valsts

Gads pamatbudžeta pamatbudžeta

izdevumi izdevumi

1995 10,8 18,9

1996 9,5 17,6

1997 8,1 16,8

1998 6,5 17,3

Attiecības starp iedzīvotājiem,

pašvaldībām un centrālo varu:

decentralizācija un iedzīvotāju

līdzdalība pārvaldībā

Latvijas likumi atzīst varas dalījumu starp valsti, rajona pašvaldību un vietējo pašvaldību. Parasti varas dalījums ir ekskluzīvs: ko dara viena vara, to nedara cita. Lai gan spēcīgi ir no pagātnes mantotie stereotipiskie priekšstati par centralizācijas priekšrocībām un daudzi no valsts neviļus gaida centralizēti un hierarhiski uzturētu kārtību, īstenībā atbildības dalījums ir mainījies un centralizāciju pakāpeniski nomaina decentralizācija. Tās jēga - pārvaldību tuvināt iedzīvotājiem.

Decentralizācija Latvijā izpaužas vairākos veidos - kā pašvaldību funkciju paplašināšana, administratīvi teritoriālā reforma, iedzīvotāju iesaistīšana dažādu jautājumu izlemšanā, nevalstisko organizāciju sadarbība ar pašvaldībām. Taču, kā parādīts turpmākajā analīzē, decentralizācija nenotiek bez grūtībām. Latvijā nav kopīgas koncepcijas par to, kādam jābūt funkciju un atbildības dalījumam starp centrālo un vietējo varu. Šā apstākļa dēļ attiecības starp centrālo valdību un pašvaldībām ir veidojušās pretrunīgi (sk. 2.2. informāciju) un administratīvi teritoriālā reforma noris lēni.

Arī iedzīvotāji vēl nav psiholoģiski pieraduši pie tā, ka pašvaldību loma pakāpeniski pieaug un viņiem ir tiesības pašvaldību darbu ietekmēt un kontrolēt. Daudzdzīvokļu nama iemītniekam liekas dīvaini, ka maksa par siltumu divu pašvaldību teritorijās atšķiras, un viņš vaicā, kāpēc nav unifikācijas, kāpēc visā valstī maksa nav vienāda. Konstatējot, ka viena skola vai poliklīnika atšķiras no citas, reakcija nereti ir negatīva. Cilvēki parasti uzskata, ka viņiem "pienākas" noteikts valsts reglamentēts līmenis, kuru pašvaldība nenodrošina.

Kopš 1997. gada 1. marta Latvija ir pievienojusies Eiropas Pašvaldību hartai, kas balstīta uz subsidiaritātes principu - uz nostādni, ka varas un pārvaldības funkcijas jāveic pēc iespējas tuvāk katram indivīdam (sk. arī "Latvija. Pārskats par tautas attīstību 1997"). Tas, ko labi var padarīt privātsektorā, nav jādara publiskajam sektoram. Tas, ko labi veic vietējās pašvaldības, nav jādara centrālajai varai. Subsidiaritātes principa ievērošana ir efektīvs līdzeklis, kā mazināt plaisu starp valsti, pašvaldībām un indivīdu.

Likumā "Par pašvaldībām" ierakstīts, ka iedzīvotāji jāiepazīstina ar domes vai padomes sēžu darba kārtību un pašvaldības lēmumiem, viņiem ir tiesības apmeklēt domes vai padomes sēdes. Taču ne visas pašvaldības cenšas sabiedrību informēt. Dažādās vietās šajā ziņā situācija ir atšķirīga, un tā nav tieši saistīta ar pašvaldības lielumu. Pat atsevišķi pagasti cenšas informēt iedzīvotājus, izdodot vietējas avīzītes, kurās publicē lēmumus. Savukārt ir daudz tādu pašvaldību, kas iedzīvotāju informēšanai nevelta nekādu īpašu uzmanību.

Būtiska loma vietējās varas un sabiedrības sadarbības uzlabošanā ir medijiem, it sevišķi vietējai presei. Šobrīd pašvaldības un mediji savas savstarpējās attiecības vērtē pretrunīgi. Pašvaldības pārmet, ka mediji galvenokārt publicē negatīvu informāciju un tām ir grūti panākt, lai presē, radio, televīzijā parādītos pozitīva informācija par nozīmīgiem lēmumiem vai projektiem. Savukārt žurnālisti pārmet, ka no pašvaldībām ir grūti iegūt informāciju. Sabiedrības informēšanai nepieciešami arī papildu finansiālie resursi, kādu pašvaldībām parasti nav. Iedzīvotājiem ne- reti ir svarīgāk, lai tiktu veikti kādi praktiski pasākumi, piemēram, labotas ielas, nevis lai vietējā presē diskutētu par problēmām.

Iedzīvotāju līdzdalība pārvaldībā izpaužas kā pašvaldību sadarbība ar nevalstiskām organizācijām sociālās palīdzības, brīvā laika un kultūras jomā. Varētu apgalvot, ka Latvijā nav tādas pašvaldības, kura tā vai citādi nesadarbotos ar aprūpes centriem, humānās palīdzības sniedzējiem, bērnu tiesību aizsardzības organizācijām, invalīdu biedrībām, koriem, deju ansambļiem, pašdarbības teātriem.

Līdzdalība pārvaldībā izpaužas arī kā sabiedrisko organizāciju pārstāvju darbība pašvaldību komisijās un darba grupās līdzās pašvaldību deputātiem un štata darbiniekiem. Nacionālajām minoritātēm likums paredz tiesības izveidot īpašu konsultatīvo komiteju. Parasti pašvaldības institucionālajā struktūrā ietilpst gan likumos un valdības noteikumos paredzētas komisijas (piemēram, administratīvā komisija, privatizācijas komisija, dzīvokļu komisija u. tml.), gan pēc sava ieskata izveidotas komisijas.

Pamazām atzinību gūst sabiedriskās apspriešanas procedūras. Vairākos jautājumos šīs procedūras ir padarītas obligātas. Tādas jomas ir teritorijas attīstības plānošana, būvniecība u. tml. Tajās pašvaldībās, kur attiecīgie procesi ir uzsākti, jau var runāt par praktisko pieredzi sabiedriskās apspriešanas organizēšanā. Sagaidāms, ka tuvākajos gados šāda pilsoņu līdzdalība vietējās norisēs paplašināsies.

Pastāv vesela virkne likumdošanas aktu, kuri līdzdalības tiesības garantē arī atsevišķai personai. Tas sakāms par deputāta pienākumu uzklausīt, par pārvaldības iestāžu pienākumu sniegt atbildes uz jebkuru sūdzību, priekšlikumu vai pieprasījumu. Pašvaldību iestādēs ieviestas iedzīvotāju pieņemšanas stundas.

Tomēr ne vienmēr valsts un pašvaldību iestādēs šādas pilsoņu tiesības ievēro. Cilvēkiem bieži nākas sastapties ar tādām grūtībām kā nepieciešamība iestādēs ierasties atkārtoti, lēna jautājumu kārtošana un nepretimnākoša ierēdņu attieksme (sk. 2.2. tabulu).

Nedrīkst pieļaut, ka pilsoņiem valsts un pašvaldību iestādēs nākas saskarties ar neoficiāliem maksājumiem. Visai izplatīta ir nemonetāra "pateicība" (suvenīri, konfektes, dāvanas) un sociālais bārters (pakalpojums pret pakalpojumu), ko varētu nosaukt par maigo korupciju (sk. 2.3. tabulu). Gandrīz piektā daļa aptauju respondentu atzīst, ka valsts un pašvaldību iestāžu darbiniekiem devuši kukuli naudā - visbiežāk medicīnas iestādēs un ceļu policijai. Kukuļi doti, arī lai nokārtotu pasu un pieraksta lietas, reģistrētu zemi, iekārtotos darbā, par kaut ko vienotos ar namu pārvaldēm utt.

Par to, cik postoša ir korupcijas ietekme, rakstīts pērnajā Pārskatā un arī šā Pārskata 4. nodaļā. Arī Pasaules bankas nesenais pētījums par korupciju Latvijā liecina, ka korupcija publisku pakalpojumu sniegšanā ir nopietna problēma. Korupcija grauj publiskās varas leģitimitāti, tādēļ tā jāapkaro gan ar attiecīgu likumu pieņemšanu, gan ar atklātuma nodrošināšanu un plašu sabiedrības informēšanu. Tas attiecas uz jebkuru korupciju - tiklab centrālās, kā vietējās varas līmenī un tiklab "lielo", kā "mazo".

Lai uzlabotos pašvaldību sniegtie publiskie pakalpojumi un lai pašvaldību dienestu darbība kļūtu efektīvāka, tiesības un atbildība būtu maksimāli jādeleģē atsevišķiem pašvaldības darbiniekiem. Lai to varētu izdarīt, nepieciešama gan uzticība no sabiedrības puses, gan pašvaldību darbinieku un deputātu apmācīšana. Pašreiz apmācības finansē no pašvaldību budžeta, starptautiskās palīdzības projektiem un arī personiskiem līdzekļiem.

Likums "Par pašvaldībām" daudzus jo daudzus tiesību aktu individuālās piemērošanas jautājumus atļauj izlemt tikai pašvaldības domei (padomei). Rezultātā 80-90 % no deputātu laika paiet, pieņemot maznozīmīgus lēmumus. Stratēģiskiem lēmumiem iespējams veltīt maz uzmanības, un tas samazina pašvaldību darbības efektivitāti.

Otrā būtiskā problēma ir saistīta ar nepieciešamību mainīt pašvaldību darba stilu, no "ērtākas vadības" interesēm pārorientējoties uz klienta (indivīdu, grupu, uzņēmēju, teritorijas iedzīvotāju) interesēm. Daudzās valstīs pēdējos 10-20 gados pašvaldībās ir izveidotas "vienas pieturas aģentūras". Tas ir tāds darba organizācijas veids, ar kuru cenšas minimizēt klienta patērēto laiku, gādājot, lai visos jautājumos, kur tas iespējams, pietiktu ar vienu apmeklējumu. Šādā veidā izdodas nokārtot 70 % vai pat vairāk jautājumu.

Tas nozīmētu, ka iedzīvotājam nebūs daudzkārt jāsēž garās rindās, jāstaigā no kabineta uz kabinetu un no iestādes uz iestādi, līdz savāktas visas nepieciešamās izziņas un saskaņojumi. Šīs funkcijas maksimāli vienkāršotā veidā veiktu pašvaldības darbinieki. "Vienas pieturas aģentūru" ideja, zināšanas par to īstenošanas metodēm pamazām arvien vairāk izplatās. Tomēr šī ideja vēl nav guvusi vispārēju atzinību, un, lai to varētu ieviest, nepieciešams uzlabot informēšanās iespējas un veikt ierēdņu un pašvaldību darbinieku apmācību.

Ierēdniecība kā indivīda

un valsts starpnieks

Iedzīvotāju uzticēšanās valstij vai atsvešinātība no tās veidojas arī saskarsmē ar ierēdniecību kā valsts varas iemiesotāju. 1990. gadā atgūdama neatkarību, Latvijas valsts mantojumā saņēma birokrātisku ierēdniecības darba stilu un negatīvu sabiedrības attieksmi pret to. 1992. gadā uzsāka valsts civildienesta atjaunošanu. 1994. gadā pieņēma likumu "Par valsts civildienestu", kas radīja tiesisko pamatu tam, lai veidotu labi funkcionējošu administratīvo sistēmu un valsts interesēm lojālu profesionālu valsts pārvaldības darbinieku korpusu. Reformu bija iecerēts pabeigt divos trijos gados, taču tas vēl nav izdarīts arī tagad.