Valsts prezidenta Konstitucionālo tiesību komisija: Viedokļa par Valsts prezidenta funkcijām Latvijas parlamentārās demokrātijas sistēmas ietvaros gala secinājumi

2011.gada 14.martā

1. Konstitucionālo tiesību komisijas viedoklis balstās uz pašreizējo Satversmē noteikto Latvijas parlamentārās demokrātijas institucionālo izkārtojumu. Viedokļa mērķis ir novērtēt Valsts prezidenta funkciju normatīvo aprakstu un izvirzīt priekšlikumus izmaiņām un papildinājumiem Satversmē un citos Latvijas tiesību aktos, lai iespējami lietderīgi izmantotu Valsts prezidenta institūcijas potenciālu valsts konstitucionālo orgānu funkcionēšanas nodrošināšanā savstarpējā līdzsvara un atsvara sistēmas ietvaros.

2. Apkopojot viedoklī izklāstīto, Konstitucionālo tiesību komisija nākusi pie šādiem secinājumiem un priekšlikumiem jautājumā par Valsts prezidenta funkcijām Latvijas parlamentārās demokrātijas sistēmas ietvaros:

I. Konstitucionālā diskusija par Satversmes reformas nepieciešamību

3. Latvijas valsts iekārta iekļaujas citu Eiropas demokrātisko valstu konstitucionālajā tradīcijā. Latvijas demokrātija ir Eiropā tipiska parlamentāra demokrātija, kuru attiecībās ar citiem valsts orgāniem (it sevišķi valdību) raksturo stiprs parlaments.

4. Jau kopš Satversmes pieņemšanas pastāvīgi notiek diskusijas par šīs valsts iekārtas formas piemērotību un efektivitāti. It sevišķi tiek apspriesta prezidentālas vai jauktas (semiprezidentālas) demokrātijas formas ieviešana parlamentārās formas vietā, tāpat arī mažoritāras vai jauktas parlamenta vēlēšanu sistēmas ieviešana pašreizējās proporcionālās sistēmas vietā.

5. Diskusijas par Satversmē noteiktā demokrātijas modeļa maiņu pret citu vai esošā modeļa uzlabojumiem ir leģitīmas un arī nepieciešamas, lai rastu jaunu, optimālāku kāda jautājuma risinājumu vai arī lai (atkārtoti) pārliecinātos par pastāvošā risinājuma piemērotību. Tajā pašā laikā Konstitucionālo tiesību komisija uzskata, ka pašreizējos Latvijas demokrātijas trūkumus nav iespējams novērst, veicot mehānisku parlamentārās demokrātijas nomaiņu pret semiprezidentālu vai prezidentālu demokrātiju. Jebkuri grozījumi vai demokrātijas modeļa maiņa var notikt tikai pēc plašas, vispusīgas un profesionālas diskusijas, kuras gaitā argumentēti pierādīta pārmaiņu nepieciešamība un lietderība.

II. Valsts prezidenta funkcijas un vieta Satversmes noteiktajā varas dalīšanas ietvarā

6. Satversmes noteiktajā valsts varas dalīšanas sistēmā, kur trīs valsts varu atzarus īsteno septiņi valsts konstitucionālie orgāni, tie veido savstarpēji saskaņotu sistēmu, kurā katram no šiem orgāniem ir sava vieta un loma. Arī Valsts prezidentam šajā sistēmā ir sava loma un vieta, kas izriet no šā valsts konstitucionālā orgāna būtības.

7. Valsts prezidenta loma ir atšķirīga no abu spēcīgo politisko orgānu – valdības un parlamenta – lomas. Valsts prezidentam jāstāv ārpus valsts politikas centrā atrodošās “valdības vairākuma – opozīcijas” loģikas. Parlaments un valdība īsteno savu – vēlētāju vairākuma demokrātiski leģitimēto – politisko skatījumu uz valsts attīstību, un ir saistīti ar kārtējo parlamenta vēlēšanu ciklu un vēlētāju ietekmi uz parlamenta un sekojoši – valdības sastāvu. Turpretim Valsts prezidents darbojas kā politisks, bet partejiski neitrāls valsts konstitucionālais orgāns, nodrošinot, ka lēmumu pieņemšanas procesā tiek apsvērts daudz plašāks sabiedrības kopējo interešu spektrs.

8. Valsts prezidents pilda funkcijas gan izpildvaras, gan likumdevējas varas, gan tiesu varas atzarā, taču viņa pilnvaras katrā no šiem atzariem ir ierobežotas. Valsts prezidenta galvenā loma ir iesaistīties noteiktā politiskā situācijā vai citu valsts konstitucionālo orgānu lēmuma pieņemšanas procesa stadijā un dot noteiktu impulsu un virzību attiecīgās situācijas atrisināšanā vai lēmuma uzlabošanā.

9. Izvērtējot Valsts prezidenta lomu Satversmes noteiktajā valsts konstitucionālo orgānu sistēmā, Konstitucionālo tiesību komisija konstatē, ka Valsts prezidenta kā valsts konstitucionālā orgāna potenciāls Latvijas parlamentārās demokrātijas iekārtā nav pilnībā izmantots. Tādēļ Valsts prezidenta kompetence dažos aspektos ir jāprecizē vai jāpaplašina.

III. Valsts prezidenta loma jauna Ministru kabineta sastāva izveidē

10. Vairākās Eiropas Savienības parlamentārajās demokrātijās Valsts prezidentam ir tiesības ne vien nominēt valdības vadītāju, bet arī tiesības ietekmēt valdības sastāvu, pat iecelt amatā un atsaukt valdības vadītāju un tās locekļus, kā arī pieņemt to atkāpšanos. 

11. Šī kompetence balstās uz apsvērumu, ka Valsts prezidents, nominējot Ministru prezidenta kandidātu, kā politiskās konkurences laukā “neitrāls spēks” spēj vislabāk izraudzīties to personu, kura varētu iegūt parlamenta politiskā vairākuma uzticību un vienlaikus nebūtu acīmredzami nepiemērota valdības vadītāja amatam politisku vai personisku iemeslu dēļ (neraugoties uz iespējumu parlamenta vairākuma atbalstu). Tā ir parlamentāro demokrātisko valstu galvām raksturīga funkcija. Tas pats apsvērums pamato arī Valsts prezidenta tiesības ietekmēt pārējo valdības sastāvu.

12. Tādēļ Konstitucionālo tiesību komisija rosina noteikt, ka pirms Saeimas uzticības saņemšanas Valsts prezidenta aicinātajam Ministru prezidenta amata kandidātam ir laikus jāiepazīstina Valsts prezidents ar iecerēto valdības personālsastāvu. Šāds Ministru prezidenta amata kandidāta pienākums ir loģisks, ievērojot paša valdības vadītāja izvirzīšanas procesu (ko īsteno Valsts prezidents), kā arī Valsts prezidenta funkcijas valsts aizsardzības un starptautiskās reprezentēšanas jomās. Tādējādi tiktu radīti tiesiski priekšnoteikumi Valsts prezidenta viedokļa uzklausīšanai, lai veicinātu tāda valdības sastāva izveidošanu, kurš atbilstu ne tikai koalīcijas, bet arī plašākām sabiedrības interesēm. Vienlaikus jāsaglabā pamatprincips, ka ministru amata kandidātus izvēlas Ministru prezidenta amata kandidāts. Šāda konsultāciju funkcija nodrošinātu sekmīgu Valsts prezidenta un Ministru kabineta sadarbību valdības un Valsts prezidenta kopīgās atbildības jomās.

13. Lai nostiprinātu Ministru kabineta locekļu atbildību Latvijas valsts suverēnās varas avota – Latvijas tautas priekšā, Konstitucionālo tiesību komisija ierosina Satversmē paredzēt Ministru kabineta locekļa zvērestu. Šāda svinīga amatā stāšanās procedūra Satversmē un likumos jau ir paredzēta gan Valsts prezidentam, gan Saeimas deputātiem, gan tiesnešiem.

IV. Valsts prezidenta loma valsts amatpersonu amata kandidātu izvirzīšanā

14. Visas valsts amatpersonas pēc to veicamajām funkcijām nosacīti ir iespējams iedalīt trīs grupās: politiskās, politiski profesionālās un profesionālās amatpersonas. Politiski profesionālo amatpersonu izvirzīšanā ir jābūt līdzsvarotiem politiskajiem un profesionālajiem kritērijiem, turklāt profesionālajiem kritērijiem ir jābūt noteicošajiem.

15. Latvijā politiski profesionālo amatpersonu izvēlē ir pārāk bieži vērojama nobīde politisko, nevis profesionālo kritēriju virzienā. Kā to uzskatāmi demonstrē tiesībsarga kandidātu izvirzīšanas pieredze, politiski profesionālo amatpersonu izvirzīšanas process ir neskaidrs, dažkārt novēlots, un tajā pārāk lielu lomu spēlē politisko partiju uzstādījumi. Rezultātā pienācīgi amata kandidāti bieži vien netiek uzrunāti vai arī tie atsakās tikt izvirzīti apstiprināšanai Saeimā.

16. Lai līdzsvarotu politisko un profesionālo kritēriju ietekmi amatpersonu izvēlē un apstiprināšanā, Konstitucionālo tiesību komisija ierosina Satversmē paredzēt Valsts prezidentam tiesības izvirzīt apstiprināšanai Saeimā politiski profesionālas amatpersonas – tiesībsargu, valsts kontrolieri un Latvijas Bankas prezidentu. Tas dotu iespēju palielināt profesionālo kritēriju lomu kandidātu izvēles procesā, izslēgtu priekšrokas tiesības vienam vai otram politiskajam spēkam kandidātu izvirzīšanā un samazinātu politiskas neapstiprināšanas risku.

17. Valsts prezidentam ir piešķiramas arī tiesības izvirzīt vienu kandidātu Centrālajā vēlēšanu komisijā un institūcijā, kas pārrauga plašsaziņas līdzekļus. Amati abās minētajās institūcijās ietilpst politiski profesionālajā grupā, un kaut arī politisko kritēriju ietekme šo institūciju veidošanā netiktu būtiski mainīta, tā tiktu kliedēta un vienlaikus tiktu akcentēta profesionālo kritēriju nozīme.

18. Konstitucionālo tiesību komisija uzskata, ka augstāko tiesu varas amatpersonu izvirzīšanas kārtībā profesionālo un politisko kritēriju ietekme Latvijā ir sabalansēta. Tādēļ nebūtu pamatoti, ka, piemēram, ģenerālprokurora, Augstākās tiesas priekšsēdētāja vai Satversmes tiesas priekšsēdētāja kandidatūru izvirzītu Valsts prezidents. Savukārt pirmās un otrās instances tiesnešu izvirzīšanas un iecelšanas kārtība gan nenodrošina optimālu izpildvaras un likumdevēja līdzsvaru attiecībā pret tiesu varu, taču, ņemot vērā minēto tiesnešu amata izteikti profesionālo raksturu, šo jautājumu nevar atrisināt ar Valsts prezidenta pilnvaru paplašināšanu.

19. Tomēr attiecībā uz Satversmes tiesas tiesnešu, kas ietilpst politiski profesionālo amatpersonu grupā, skaitu un izvirzīšanas kārtību Konstitucionālo tiesību komisija uzskata: ja tiks palielināts Satversmes tiesas tiesnešu skaits, papildus tiesnešu izvirzīšanas tiesības ir piešķiramas Valsts prezidentam. Tas objektīvi mazinātu partijiski politisko kritēriju ietekmi uz Satversmes tiesas sastāvu kopumā, nemainot Saeimas un Ministru kabineta izvirzīto tiesnešu skaitu. Nemainīgs paliktu arī Satversmes tiesas tiesnešu skaits, kurus Augstākās tiesas plēnums izraugās no tiesnešu vidus.

20. Augstāko amatpersonu nominācijas pilnvaru piešķiršanai nav nepieciešams mainīt Satversmē nostiprināto Valsts prezidenta institūta leģitimācijas bāzi, jo Valsts prezidenta izvirzītie kandidāti jebkurā gadījumā būtu jāapstiprina Saeimā.

V. Valsts prezidenta darbība likumdošanas jomā

21. Satversme paredz diezgan plašu Valsts prezidenta iesaisti ar likumdošanu saistītajos procesos četrās jomās – attiecībā uz likumdošanas iniciatīvas tiesībām, Saeimas sēžu norisi, likumu izsludināšanu un Saeimas atlaišanu.

22. Praksē Satversmē paredzētās Valsts prezidenta likumdošanas iniciatīvas tiesības un otrreizējas likuma caurlūkošanas pieprasīšanas tiesības likumu izsludināšanas ietvaros ir pierādījušas savu lietderību, tādējādi šobrīd nepastāv argumentēta nepieciešamība palielināt Valsts prezidenta pilnvaras šajos ar likumdošanas procesu saistītajos jautājumos.

VI. Valsts prezidenta loma Saeimas atlaišanā

23. Kā jau izvērsti pamatots Konstitucionālo tiesību komisijas 2008.gada 30.aprīļa viedoklī par Saeimas priekšlaicīgu vēlēšanu mehānisma pilnveidošanu, Satversmes 48.pantā nostiprinātās Valsts prezidenta tiesības ierosināt Saeimas atlaišanu nedrīkst būt saistītas ar iespējamu amata zaudēšanu, un to īstenošanai ir nosakāmi termiņa ierobežojumi.

VII. Valsts prezidenta darbība ārpolitikā

24. Satversmes 41.pantā uzskaitītie uzdevumi, ko Valsts prezidents veic ārlietu jomā, nav izsmeļošs Valsts prezidenta funkciju apraksts ārlietu jomā. Pārstāvot valsti starptautiski, Valsts prezidents veic ne tikai ceremoniālas funkcijas. Starptautisko tiesību doktrīna paredz, ka Valsts prezidents valsts vārdā var uzņemties juridiskas saistības. Lai novērstu iespējamās domstarpības valsts starptautiskās sadarbības jomā, ieviestu skaidrību jautājumā par pienākumiem un atbildību ar ārpolitiku saistītos jautājumos, ir jānodrošina iespēja no Valsts prezidenta prasīt adekvātu atbildību par ārpolitisko darbību, tajā skaitā konstitucionālo atbildību (skat. 26.punktu).

VIII. Valsts prezidenta darbība valsts drošības un aizsardzības jomās

25. Konstitucionālo tiesību komisija ierosina precizēt Satversmē noteiktās Valsts prezidenta tiesības valsts drošības un aizsardzības jomās.

IX. Valsts prezidenta atlaišanas procedūra

26. Lielākajā daļā citu Eiropas valstu konstitūciju ir noteikts, ka Valsts prezidenta atlaišanai ir nepieciešams juridisks pamatojums. Tas ir Valsts prezidenta konstitucionālās atbildības institūts pretstatā politiskajai atbildībai.

27. Pastāvot regulējumam, kad Satversme neparedz nekādus juridiskus iemeslus, kuru dēļ Saeima var atlaist Valsts prezidentu, Satversmes 53.pantā noteiktais, ka Valsts prezidents nav politiski atbildīgs, neatbilst realitātei, jo Saeima saskaņā ar 51.pantu var atlaist Valsts prezidentu arī tīri politisku iemeslu dēļ, pat ja Valsts prezidents nav izdarījis nekādu pārkāpumu. Tas ir tipisks politiskās atbildības institūts.

28. Ņemot vērā Satversmes 53.pantā nostiprināto vispārējo principu, ka Valsts prezidents par savu darbību politisku atbildību nenes, Konstitucionālo tiesību komisija ierosina: 

(1) aizstāt pašreizējo Valsts prezidenta atlaišanas kārtību ar nosacījumiem, ka Saeima tiesīga atlaist Valsts prezidentu Satversmes vai būtiska likuma pārkāpuma gadījumā, tādējādi nosakot Valsts prezidenta konstitucionālo atbildību līdzšinējās faktiskās politiskās atbildības vietā;

(2) noteikt Satversmē un attiecīgajos likumos procedūru, kādā Saeima ierosina Valsts prezidenta atlaišanu, kā tiek izvērtēta Valsts prezidenta konstitucionālā atbildība, uzticot šādu izvērtējumu Satversmes tiesai, un kārtību, kādā Saeima pieņem gala lēmumu.

X. Grozījumu Satversmē spēkā stāšanās un piemērojamība

29. Lai veicinātu Satversmes grozīšanas procesa orientāciju uz sabiedrības kopējām interesēm, būtu jāapsver vispārēja prasība, ka šādi Satversmē izdarīti likumdevēja apstiprināti grozījumi, kas maina valsts orgānu līdzsvaru vai var ietekmēt kādu politisko spēku pozīcijas, stājas spēkā tikai pēc nākamās Saeimas sanākšanas vai, ja tie attiecas uz Valsts prezidentu, tad pēc nākamā Valsts prezidenta amatā stāšanās.