Par Latvijas vides likumdošanu

Turpinājums

no 1.lpp.

Prof., Dr. habil. iur. Jānis Strautmanis — "Latvijas Vēstnesim"

Par to liecina pieaugošais mežu nelikumīgas ciršanas gadījumu skaits pēdējos gados, īpaši privātajos mežos. Arī lauksaimniecībā izmantojamās zemes nereti paliek neapstrādātas, aizaug ar nezālēm un krūmiem. Protams, šādas negatīvas parādības ietekmē Latvijas ekonomiskā situācija. Bet lielā mērā šādā attieksmē pret dabas vidi ir vainojama arī nesakārtotā un nesaskaņotā Latvijas likumdošana. Konkrēti — pārmetumus pelna Latvijas civilās likumdošanas, kas regulē nekustamā īpašuma tiesības uz zemi un citiem dabas objektiem, neatbilstība vides aizsardzības likumiem.

Tā, piemēram, Latvijas 1937.gada Civillikums (Lietu tiesības) regulē nekustamā īpašuma tiesības, balstoties uz absolūtā īpašuma tiesību koncepciju, kas tika pārņemta no senajām romiešu civilltiesībām. Piemēram, Latvijas Civillikuma (CL) 1042.p. nosaka: zemes īpašniekam pieder ne vien tās virsa, bet arī gaisa telpa virs tās, kā arī zemes slāņi zem tās un visi izrakteņi, kas tajos atrodas. CL 1036.p. paredz, ka īpašums dod īpašniekam vienam pašam pilnīgas varas tiesību par lietu, ciktāl šī tiesība nav pakļauta sevišķi noteiktiem aprobežojumiem.

Pašlaik šie īpašnieka pilnīgas varas aprobežojumi ir tik lieli, ka vairs nevar vispār runāt par nekustamās mantas īpašnieka pilnīgu varu. XX gadsimta otrajā pusē ir izveidojusies plaša vides (ekoloģiskā) likumdošana, lai nodrošinātu dabas resursu racionālu izmantošanu un aizsardzību visas sabiedrības interesēs. 1937.gadā, kad pieņēma Latvijas Civillikumu, šādas vides likumdošanas vēl nebija, jo vides degradācija sākās piecdesmitajos gados sakarā ar strauju rūpniecības, transporta, urbanizācijas, atomenerģijas izmantošanas, lauksaimniecības ķimizācijas attīstību. Valstis bija spiestas arvien biežāk pieņemt likumus, kas aizsargātu dabas vidi pret iznīcināšanu un bojāšanu cilvēka darbības rezultātā. Pakāpeniski attīstījās pārliecība, ka dabas vides kvalitātei ir prioritāra sociālā vērtība, salīdzinot ar privātīpašuma tiesībām. Toreizējā PSRS lepojās ar savu valsts ekskluzīvo īpašumu uz zemi un visiem pārējiem dabas resursiem, jo, lūk, šis īpašums palīdzot atrisināt visas vides aizsardzības problēmas. Tika pieņemti padomju likumi, kas centralizētā kārtībā regulēja visu galveno dabas objektu — zemes, zemes dzīļu, ūdeņu, mežu, savvaļas dzīvnieku un augu, kā arī atmosfēras gaisa — izmantošanas un aizsardzības kārtību.

Diemžēl padomju likumdošanas praktiskā nespēja atrisināt vides aizsardzības jautājumus un dabas resursu nesaudzīga izmantošana bija viens no PSRS sabrukuma cēloņiem. Par to liecina arī Latvijas pieredze, piemēram, kolhozu un sovhozu sistēma un saimniecību pārāk lielie apjomi, slikta lauksaimniecības tehnika bija par iemeslu lauksaimniecības zemju neracionālai izmantošanai, augsnes dabīgās auglības pasliktināšanai, aramzemes platības samazināšanai un citiem negatīviem rezultātiem.

Pēc Latvijas Republikas neatkarības atjaunošanas palika spēkā bijušie padomju likumi, tie pakāpeniski tika atcelti, pieņemot parlamentā un valdībā jaunus normatīvos aktus. Tā atcēla Latvijas PSR Zemes kodeksu, Mežu kodeksu, Zemes dzīļu kodeksu. 1998.gadā Saeima pieņēma likumu, ka ar 1999.gada 1.janvāri zaudē spēku visi Latvijas PSR pastāvēšanas laikā pieņemtie likumi, to skaitā arī Ūdeņu kodekss, Likums par atmosfēras gaisa aizsardzību, Likums par dzīvnieku aizsardzību un izmantošanu. Diemžēl šo pēdējo atcelto normatīvo aktu vietā vēl nav izstrādāti un pieņemti adekvāti likumi. Rodas jautājums, kā turpmāk veidot Latvijas vides likumdošanu, kas regulētu dabas resursu racionālu izmantošanu un aizsardzību pret degradāciju.

Latvijas Republika jau tagad ir iegājusi starptautiskajā globālajā vides aizsardzības sistēmā un ratificējusi svarīgākās starptautiskās konvencijas par ūdeņu, atmosfēras gaisa, mežu, savvaļas dzīvnieku un augu aizsardzību, līdz ar to uzņemoties obligātas saistības izpildīt šo konvenciju prasības un iestrādāt tās savā nacionālajā likumdošanā. Arī Eiropas līgums, ko Latvija ratificējusi, kļūdama par Eiropas Savienības (ES) asociēto valsti, paredz Latvijas vides likumdošanas saskaņošanu ar ES vides direktīvu prasībām.

Patlaban ir jāizvērtē, kā minētās prasības optimālāk iestrādāt Latvijas vides likumdošanā, kurai jābūt pietiekami pilnīgai (dabas vidi visaptverošai), saskaņotai (novēršot pretrunas dažādos normatīvos aktos) un pārskatāmai (sistematizētai). Mūsuprāt, šādos apstākļos ir jāveltī vajadzīgā uzmanība arī Latvijas Civillikuma grozījumiem lietu tiesību, īpaši īpašuma tiesību regulējumā uz zemi un tā nekustamo mantu.

Kā veidot Latvijas

vides likumdošanas sistēmu

Šis jautājums iegūst īpašu aktualitāti tagad, kad bijušās padomju tiesību sistēmas vietā jāizstrādā jauna, efektīvāka un mūsdienu situācijai atbilstoša visai sarežģīta normatīvo aktu kopa, kas garantētu Latvijas vides kvalitātes saglabāšanu un aizsardzību XXI gadsimtā. Vides likumdošanas īpatnība ir saistīta ar nākotnes notikumu prognozēšanu un attiecīgi zemes, ūdeņu, mežu un citi likumi jāizstrādā ar aprēķinu, ka tiem jānodrošina ilgtspējīga (no sabiedrības viedokļa) dabas vide, kurā dzīvos un darbosies nākamās paaudzes. Tajā pašā laikā jānosaka prioritātes neatliekamajiem dabas objektu izmantošanas un aizsardzības jautājumiem, piemēram, Latvijas mežu, Baltijas jūras, atmosfēras, gaisa, lauksaimniecības zemju aizsardzības pret iznīcināšanu, piesārņošanu un cita veida bojāšanu.

Jāpanāk, lai sabiedrība un sabiedriskās organizācijas arvien aktīvāk un efektīvāk iesaistītos vides aizsardzībā. Pasaules un Latvijas prakse parāda, ka tas atkarīgs no sabiedrības ekoloģisko zināšanu un informētības līmeņa. Tikai tad, kad iedzīvotāji ir pārliecināti, ka viņu apdzīvotā vide ir apdraudēta un veselībai bīstama, viņi iesaistās šīs vides aizsardzībā un uzlabošanā. Tikai tad, ja zemes īpašnieks pārliecināsies, ka viņa īpašuma vērtība (tirgus cena) ir atkarīga no apkārtējās vides kvalitātes (piesārņotības līmeņa, dabas ainavas u.tml.), viņš cīnīsies par vides kvalitātes uzlabošanu un pildīs savus īpašnieka pienākumus dabas aizsardzībā.

Pasaules valstīs vides likumdošana ir attīstījusies pa dažādiem ceļiem. Piemēram, ASV, Anglijā tā vēl maz sistematizēta un kodificēta. Šeit liela loma tiesu praksei (precedentam) konkrētu vides aizsardzības jautājumu risināšanā. Francijā un citās Eiropas kontinenta valstīs attīstās vides likumdošanas kodifikācija. Francijā ir Vides kodekss, Zviedrijā — Dabas kodekss, kuros noregulēti svarīgākie dabas objekta izmantošanas un aizsardzības jautājumi.

Veidojot Latvijas vides likumdošanu, būtu jāvadās no Latvijas līdzšinējās pieredzes un to valstu prakses, kurās šīs likumdošanas kodifikācija sasniegusi ievērojamu līmeni. Ikvienam eiropietim ir skaidrs, ka vieglāk ir orientēties kodificētā un sistematizētā likumdošanā. Šādā likumdošanā arī grozījumi un citas izmaiņas ir vieglāk un operatīvāk izdarāmas. Tādā likumdošanas nozarē kā vides likumdošana tas ir īpaši svarīgi, jo šī likumdošana ir nepārtrauktā attīstības procesā, ņemot vērā jaunākos zinātnes un tehnikas sasniegumus, kas nekavējoties jāizmanto vides aizsardzībā ar likumu palīdzību. Piemēram, gaisa un ūdeņu piesārņojuma samazināšanā, dzeramā ūdens taupīšanā, meža apsaimniekošanā, augsnes kvalitātes saglabāšanā, alternatīvu enerģijas avotu izmantošanā u.tml.

Latvijas vides likumdošanas pamatprincipi un sistēma vispirms būtu jāiestrādā jumta likumā par vides aizsardzību. Šāds likums ir pieņemts 1991.gadā un pilnveidots 1997.gadā. Tas būtu atzīstams un apstiprināms Saeimā kā konstitucionāls likums. Šajā jumta likumā jānosaka, kādi likumi regulē galveno dabas objektu (resursu) izmantošanu un aizsardzību (Zemes likums, Zemes dzīļu likums, Ūdeņu likums, Mežu likums, Floras un faunas likums, Likums par vides aizsardzību pret piesārņošanu, Likums par īpaši aizsargājamiem dabas objektiem, Likums par obligāto ekoloģisko apdrošināšanu u.c.).

Šo likumprojektu izstrādāšanā jānosaka tā jaunā struktūra, ņemot vērā gan iepriekšējo pieredzi, gan arī mūsdienu īpašuma veidus uz vides objektiem — valsts, pašvaldību un privāto īpašumu uz zemi, mežiem un citiem objektiem. Nākotnē varētu minēto likumu apvienot — kodificēt vides kodeksā. Pašlaik vēl tam neesam gatavi, jo jāiegūst zināma pieredze Latvijas jaunās likumdošanas piemērošanā, pirms to kodificē kopumā. Jāņem vērā, ka Latvijas vides likumdošanā jāieslēdz ap 70 ES direktīvu un vairāk nekā 20 noteikumu (prasības), lai tās atbilstu ES prasībām. To vieglāk izdarīt atsevišķos normatīvajos aktos un pēc tam šos aktus kodificēt.

ES vides likumdošana ir attīstījusies pēdējo trīsdesmit gadu laikā, šobrīd to veido ap 300 normatīvo aktu. Šī likumdošana, kas aptver direktīvas (likumus), noteikumus (pārsvarā tiem ir rekomendējošs raksturs) un Eiropas tiesas lēmumus, joprojām attīstās. Tātad Latvijai būs jāveic visai sarežģīts un grūts darbs, lai saskaņotu savu nacionālo vides likumdošanu ar starptautiskajām prasībām.

Vides valsts pārvaldes

pilnveidošana

Vides likumdošana ir bezspēcīga un mazefektīva, ja to neīsteno valsts pārvaldes institūcijas, kas šo likumdošanu ievieš praksē, izskaidro, kontrolē tās ievērošanu un sauc pie atbildības likumpārkāpējus. Tas ir visai sarežgīts un daudzveidīgs process, kura sekmes ir atkarīgas gan no likumu kvalitātes (precizitātes un saskaņotības), gan arī no valsts aparāta uzbūves un funkciju sadalījuma starp institūcijām, kā arī no valsts darbinieku kvalifikācijas —profesionālisma.

Latvijas vides valsts pārvalde ir veidošanās stadijā, un tā ir būtiski mainījusies Latvijas patstāvības gados, it īpaši 1992. un 1993.gadā, kad tika atjaunoti likumi par pirmskara valdības iestādēm (Ministru kabineta iekārtu), pieņemti likumi par pašvaldībām un to kompetenci.

Pašlaik ir izveidojusies visai neefektīva vides valsts pārvaldes sistēma, kurā notiek pārvaldes personāla neracionāla izmantošana, pārvaldes funkciju dublēšana, nepietiekama pašvaldību iesaistīšana vides saglabāšanā un aizsardzībā. Svarīgāko dabas objektu — zemes, mežu, ūdeņu, atmosfēras gaisa — izmantošanas un aizsardzības regulēšana un kontrole ir sadalīta pa atsevišķām ministrijām un valsts dienestiem. Bez Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijas, kurai ir visplašākā kompetence vides plānošanā un aizsardzībā, vides aizsardzībā piedalās Zemkopības ministrija, Labklājības ministrija (Vides veselības centrs), Satiksmes ministrija, Valsts zemes dienests, Valsts meža dienests, Valsts ģeoloģiskais dienests, pagastu un pilsētu pašvaldības. Šo institūciju koordinēta rīcība vides aizsardzībā ir visai apgrūtināta un neefektīva. Latvijā jāveido tāda vides valsts pārvaldes sistēma, kurā galvenā loma vides aizsardzībā ir pašvaldībām un iedzīvotājiem, kas dzīvo pašvaldību teritorijās un kam cieši jāsadarbojas ar pašvaldību iestādēm vides kvalitātes aizsardzībā. Tikai tā var atrisināt konkrētos pilsētas vai pagasta dabas vides uzlabošanas un aizsardzības jautājumus. Ministrijām un valsts dienestiem jānodrošina palīdzība pašvaldībām sarežģītāko un visu valsti skarošo vides aizsardzības jautājumu risināšanā, kā arī jāizveido valstiska sistēma, kas paredz vienotu kārtību tiesiskās atbildības piemērošanā par vides likumdošanas pārkāpumiem.

Vides aizsardzības pamatfunkcijas būtu jākoncentrē Vides ministrijā, kuras struktūrā būtu saglabājama Vides valsts inspekcija, kas aptvertu visu svarīgāko dabas objektu — zemes, zemes dzīļu, ūdeņu, mežu, atmosfēras gaisa, floras un faunas —izmantošanas un aizsardzības kontroli un vainīgo personu saukšanu pie atbildības. Arī Valsts zemes dienests un Valsts meža dienests būtu iekļaujami Vides ministrijas struktūrās tagad, kad zemes reforma tuvojas nobeigumiem. Teritoriālās plānošanas risināšana būtu nododama Ekonomikas ministrijai, kurai vides aizsardzība būtu jākoordinē ar Vides ministriju. Tas dotu iespēju novērst valsts institūciju funkciju dublēšanu un padarīt valsts aparātu ekonomiskāku un operatīvāku, vairāk valsts budžeta līdzekļus ieguldīt pašvaldību ekoloģiskās darbības finansēšanā. Protams, pilnveidojot valsts aparātu tādā sarežģītā nozarē kā vides aizsardzība, īpaši jārūpējas par speciālistu kadru, t.sk. juristu ekologu sagatavošanu, kuru joprojām trūkst. Šeit Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijai būtu jāieplāno vietējo pašvaldību budžetos līdzekļi minēto kadru mācībām un jāpiedāvā jauniešiem konkrēts darbs pēc mācību iestādes beigšanas.