Konkurences padomes lēmums Nr.3

Lēmuma publiskojamā versija

Rīgā 2013.gada 18.janvārī (prot. Nr.4, 2.§)

Par lietas izpētes izbeigšanu

Lieta Nr.3058/11/03.02/3

Par Konkurences likuma 13.panta ģenerālklauzulā un pirmās daļas 4.punktā noteiktā aizlieguma pārkāpumu SIA "Buts" darbībās

Konkurences padome 21.12.2010. saņēma SIA "Profesionālās izglītības, tālākizglītības un eksaminācijas centrs" (turpmāk – PITEC) 20.12.2010. iesniegumu Nr.02/12/2010 par dominējošā stāvokļa ļaunprātīgas izmantošanas un vienošanās aizlieguma iespējamo pārkāpumu (turpmāk – Iesniegums).

Iesniegumā sniegta informācija par Konkurences likuma 13.pantā paredzētā tirgus dalībnieka dominējošā stāvokļa ļaunprātīgas izmantošanas aizlieguma pārkāpumu un Konkurences likuma 11.pantā paredzētā tirgus dalībnieku vienošanās aizlieguma pārkāpumu. Iesniegumā norādīts, ka dominējošā stāvokļa ļaunprātīgas izmantošanas aizlieguma iespējamā pārkāpumā iesaistītā persona ir SIA "Buts" (reģ. Nr.40103003630), savukārt vienošanās aizlieguma iespējamā pārkāpumā iesaistītās personas ir SIA "Buts" un SIA "Biznesa augstskola Turība" (reģ. Nr.40003135880).

Iesniegumā PITEC ieskatā sniegti pierādījumi, kas liecina par Konkurences likuma 13.panta pirmās daļas 4.punktā noteikto dominējošā stāvokļa ļaunprātīgas izmantošanas aizlieguma pārkāpumu: SIA "Buts" kā viens no pretendentiem piedalījās Nodarbinātības valsts aģentūras (turpmāk – NVA) 2008.gada novembrī uzsāktajā iepirkumu procedūrā "Bezdarbnieku profesionālās apmācības, pārkvalifikācijas un kvalifikācijas paaugstināšanas organizēšana" (iepirkuma identifikācijas numurs – LM, NVA Nr.2008/86), kurā piedalījās arī PITEC. Pēc PITEC rīcībā esošās informācijas SIA "Buts" ir dominējošā stāvoklī bezdarbnieku apmācības tirgū, jo tas faktiski nav pakļauts konkurences spiedienam un darbojas tirgū, neatkarīgi no konkurentiem, par ko liecina PITEC rīcībā esošā informācija par SIA "Buts" piedāvātajām cenām iepirkuma ietvaros, kas ievērojami atšķiras no reālajām tirgus cenām un kādas nevarētu atļauties piemērot tirgus dalībnieks, kurš būtu pakļauts tirgū eksistējošai konkurencei. Konkrēti aprēķini par SIA "Buts" tirgus daļu iepirkuma ietvaros ir NVA rīcībā, bet pēc PITEC aptuveniem aprēķiniem šī tirgus daļa sastāda ~ 55–60% NVA iepirkuma ietvaros un 80–90% tirgū kopumā. PITEC izsaka pieņēmumu: ja tirgū nebūtu PITEC, SIA "Buts" tirgus daļa būtu vismaz 90% un tirgū faktiski nebūtu konkurences.

PITEC uzskata, ka SIA "Buts" ļaunprātīgi izmanto dominējošo stāvokli, nosakot netaisnīgas (nepamatoti augstas) un diskriminējošas pārdošanas cenas saviem pakalpojumiem, kas ievērojami pārsniedz pakalpojuma ekonomisko vērtību un saprātīgu peļņu.

Konkurences padome 20.01.2011., pamatojoties uz Konkurences likuma:

1) 8.panta pirmās daļas 1.punktu, 23.panta pirmo un trešo daļu, nolēma ierosināt lietu "Par Konkurences likuma 13.panta pirmās daļas 4.punktā noteikto aizlieguma pārkāpumu SIA "Buts" darbībās",

2) 8.panta pirmās daļas 1.punktu un 24.pantu, nolēma ierosināt lietu par "Konkurences likuma 13.panta pirmās daļas ģenerālklauzulā noteikto aizliegumu pārkāpumu SIA "Buts" darbībās,

3) 26.panta piekto daļu, nolēma apvienot vienā lietvedībā abas iepriekš minētās lietas, piešķirot apvienotajai lietai nosaukumu "Par Konkurences likuma 13.panta ģenerālklauzulā un pirmās daļas 4.punktā noteikto aizliegumu pārkāpumiem SIA "Buts" darbībās",

4) 8.panta pirmās daļas 1.punktu, 11.panta pirmās daļas 7.punktu, 13.panta pirmās daļas 4. un 5.punktu, 23.panta pirmo, trešo, ceturto prim daļu, nolēma neierosināt lietu uz SIA "Profesionālās izglītības, tālākizglītības un eksaminācijas centrs" 20.12.2010. iesnieguma Nr.02/12/2010 pamata daļā par iespējamu Konkurences likuma 13.panta pirmās daļas 4.punkta pārkāpumu, SIA "Buts" nosakot pārmērīgi lielu cenu, 13.panta pirmās daļas 5.punkta pārkāpumu SIA "Buts" darbībās un Konkurences likuma 11.panta 7.punkta pārkāpumu SIA "Buts" un SIA "Biznesa augstskola Turība" darbībās¹.

Konkurences padome 21.12.2012., pamatojoties uz Konkurences likuma 8.panta pirmās daļas 2.punktu un otro daļu, 27.panta trešo daļu, nolēma pagarināt lēmuma pieņemšanas termiņu lietā Nr.3058/11/03.02/3 "Par Konkurences likuma 13.panta ģenerālklauzulā un pirmās daļas 4.punktā noteikto aizliegumu pārkāpumiem SIA "Buts" darbībās" līdz 21.01.2013.

Saskaņā ar Konkurences likuma 26.panta sesto daļu SIA "PITEC" un SIA "Buts" 21.12.2012. tika paziņots, ka lietā Nr.3058/11/03.02/3 "Par Konkurences likuma 13.panta ģenerālklauzulā un pirmās daļas 4.punktā noteikto izliegumu pārkāpumiem SIA "Buts" darbībās" ir iegūta lēmuma pieņemšanai nepieciešamā informācija, aicinot lietas dalībniekus iepazīties ar lietu, kā arī sniegt viedokli par lietā esošajiem materiāliem. Lietas dalībnieki ar lietā esošajiem materiāliem iepazinās 28.12.2012.

Lietā papildus saņemta informācija no PITEC, SIA "Buts", SIA "MBR", SIA "Komplekss Citadele", SIA "Austrumvidzeme", SIA "Bedrītes mācību centrs", SIA "Biznesa augstskola Turība", SIA "Mācību konsultāciju centrs ABC", SIA "Latgales mācību centrs", NVA, Latvijas Republikas Uzņēmumu reģistra u.c.

Izvērtējot Iesniedzēja sniegto un papildus iegūto informāciju, Konkurences padome

konstatēja: 

1. Lietas dalībnieki

 1.1. "Buts" ir Latvijas Republikas Komercreģistrā reģistrēta sabiedrība ar ierobežotu atbildību ar vienoto reģistrācijas Nr. 40103003630, juridiskā adrese: Lāčplēša iela 125, Rīga. SIA "Buts" galvenā darbības sfēra ir pieaugušo tālākizglītība un pārkvalifikācija, kas ietver dažādu profesionālo programmu izstrādi, to licencēšanu, akreditāciju un realizāciju².

1.2. "Profesionālās izglītības, tālākizglītības un eksaminācijas centrs" ir Komercreģistrā reģistrēta sabiedrība ar ierobežotu atbildību ar vienoto reģistrācijas numuru Nr.40003467249, juridiskā adrese: Kanālu iela 5k – 2, Jūrmala. PITEC pamatdarbība ir pieaugušo un pārējā izglītība. PITEC galvenais sadarbības partneris un finansējuma avots ir NVA, kuras uzdevumā tiek veikta bezdarbnieku un darba meklētāju apmācība³.

2. Normatīvais regulējums

2.1. "Bezdarbnieku un darba meklētāju atbalsta likuma" 6.panta pirmā daļa nosaka, ka valsts politiku bezdarba samazināšanas un bezdarbnieku, darba meklētāju un bezdarba riskam pakļauto personu atbalsta jomā īsteno NVA, savukārt minētā likuma 6.panta otrā daļa nosaka NVA veicamos pienākumus, t.sk. to, ka NVA organizē vai īsteno aktīvos nodarbinātības pasākumus un preventīvos bezdarba samazināšanas pasākumus u.c.

2.2. Ministru kabineta 10.03.2008. noteikumi Nr.166 "Noteikumi par aktīvo nodarbinātības pasākumu un preventīvo bezdarba samazināšanas pasākumu organizēšanas un finansēšanas kārtību un pasākumu īstenotāju izvēles principiem" (turpmāk – Noteikumi Nr.166)⁴. Minēto noteikumu 2.punkts nosaka, ka NVA sadarbībā ar citām valsts un pašvaldību iestādēm, kā arī fiziskām un juridiskām personām un šādu personu apvienībām organizē un īsteno aktīvos nodarbinātības pasākumus un preventīvos bezdarba samazināšanas pasākumus (turpmāk – pasākumi). Pasākumus organizē, ievērojot šo noteikumu 2.nodaļā noteikto pasākumu īstenotāju izvēles kārtību un paredzēto valsts budžeta, Eiropas Savienības struktūrfondu vai citu finanšu avotu finansējumu, kā arī situāciju darba tirgū, kas izveidojusies attiecīgajā administratīvajā teritorijā.

Noteikumu Nr.166 7.punkts nosaka – pasākumu īstenošanai un pakalpojumu sniegšanai aģentūra izvēlas pasākumu īstenotājus – izglītības iestādes u.c. Pasākumu īstenotājus aģentūra izvēlas atbilstoši prasībām, kas noteiktas normatīvajos aktos par publiskajiem iepirkumiem. Noteikumu Nr.166 7.1.apakšpunkts nosaka, t.sk. ka apmācību kuponu metode ietver izglītības programmas apguvi pēc bezdarbnieka bez bezdarba riskam pakļautas personas izvēles, un tās izmaksas sedz aģentūra.

Saskaņā ar Noteikumu Nr.166 20.punktā noteikto, NVA organizē bezdarbnieku un darba meklētāju apmācību, ievērojot aģentūras datubāzē reģistrēto vakanču skaitu noteiktās profesijās u.c., kā arī pēc bezdarbnieka izvēles, ja tiek izmantota apmācību kuponu metode.

Attiecībā uz apmācību kuponu metodes izmantošanu Noteikumu Nr.166 33.2.apakšpunkts nosaka: ja šo noteikumu 17.1. un 17.2.apakšpunktā minēto pasākumu īstenošanai izmanto apmācību kuponu metodi, aģentūra viena bezdarbnieka apmācību izmaksas sedz, nepārsniedzot apmācību kupona vērtību, kas tiek noteikta, Ministru kabineta 02.10.2007. noteikumu Nr.655 "Noteikumi par profesionālās izglītības programmu īstenošanas izmaksu minimumu uz vienu izglītojamo" 3.pielikumā minēto koeficientu reizinot ar šādām apmācību kupona bāzes vērtībām:

– pirmā kvalifikācijas līmeņa profesionālās tālākizglītības programmām ar mācību ilgumu 480 mācību stundas – 375 lati,

– otrā kvalifikācijas līmeņa profesionālās tālākizglītības programmām ar mācību ilgumu 480 mācību stundas – 375 lati vai ar mācību ilgumu 640 mācību stundas – 500 latu,

– trešā kvalifikācijas līmeņa profesionālās tālākizglītības programmām ar mācību ilgumu 960 mācību stundas – 750 latu,

– profesionālās pilnveides izglītības programmām ar mācību ilgumu no 160 līdz 320 mācību stundām – 250 latu.

Saskaņā ar iepriekš minēto, Konkurences padome konstatē:

1) nodarbinātības pasākumus un preventīvos bezdarba samazināšanas pasākumus NVA organizē, ievērojot normatīvajos aktos par publisko iepirkumu noteiktās prasības;

2) pasākumu īstenotāji, kas var piedalīties NVA organizētajos publiskajos iepirkumos par nodarbinātības un preventīvajiem bezdarba samazināšanas pasākumiem, ir izglītības iestādes, eksaminācijas centri, darba devēji, sociālo pakalpojumu sniedzēji, amata meistari, konsultanti, eksperti, speciālisti u.c. pakalpojumu sniedzēji;

3) atbilstoši normatīvajā regulējumā noteiktajam, ar kuponu metodi realizējot noteikta kvalifikācijas līmeņa profesionālās tālākizglītības programmas, NVA sedz viena bezdarbnieka apmācību izmaksas noteiktā apmērā. Gadījumā, ja kuponu apmācību izmaksas pārsniedz noteikto kuponu vērtību, starpību sedz apmācāmais no saviem līdzekļiem.

3. Konkrētais tirgus 

Konkurences likuma 1.panta 4.punkts nosaka, ka konkrētais tirgus ir konkrētās preces tirgus, kas izvērtēts saistībā ar konkrēto ģeogrāfisko tirgu, savukārt saskaņā ar Konkurences likuma 1.panta 5.punktā noteikto konkrētās preces tirgus ir noteiktas preces tirgus, kurā ietverts arī to preču kopums, kuras var aizstāt šo noteikto preci konkrētajā ģeogrāfiskajā tirgū, ņemot vērā pieprasījuma un piedāvājuma aizstājamības faktoru, preču pazīmes un lietošanas īpašības.

3.1. Konkrētās preces tirgus

Nodarbinātības un preventīvo bezdarba samazināšanas pasākumu realizācijas rezultātā bezdarbnieki un bezdarba riskam pakļautās personas pārkvalificējas, apgūstot citām profesijām nepieciešamās iemaņas, kā arī pilnveido savas profesionālās zināšanas jau esošajās profesijās, tālākizglītojoties.

Profesionālās pilnveides un profesionālās tālākizglītības pakalpojums tirgū ir pieejams divējādi:

– pakalpojumu var iegādāties no pakalpojumu sniedzējiem, veicot pakalpojuma apmaksu pilnā apmērā,

– pakalpojumu var saņemt īstenotās valsts nodarbinātības politikas ietvaros, veicot daļēju pakalpojuma apmaksu, bezmaksas, konkrētos gadījumos saņemot stipendiju apmācības periodā. Profesionālās pilnveides un tālākizglītības pakalpojuma pieejamība valsts īstenotās nodarbinātības politikas ietvaros ir ierobežota ar noteiktiem kritērijiem.

NVA ir iestāde, kura organizē profesionālās pilnveides un tālākizglītības pakalpojumu pieejamību valsts nodarbinātības politikas ietvaros, veicot publiskos iepirkumus, kas tiek finansēti no struktūrfondu līdzekļiem valsts nodarbinātības politikas ietvaros, kā arī atsevišķos iepirkumos personas mācību laikā saņem valsts apmaksātu stipendiju. NVA iepirkumus profesionālās pilnveides un tālākizglītības programmu ietvaros organizē divos veidos.

Viena veida iepirkumos pēc pretendentu (t.i., pasākumu īstenotāju) iesniegto piedāvājumu izvērtēšanas NVA slēdz līgumu par pakalpojuma sniegšanu ar atsevišķu iestādi vai vairākām iestādēm, kurām ir tiesības sniegt apmācības pakalpojumus NVA nokomplektētajām grupām konkrētām programmām. NVA, nokomplektējot grupu, informē izglītības iestādes par nepieciešamību uzsākt izglītības programmu realizēšanu.

Otra veida iepirkumos pēc pretendentu iesniegto piedāvājumu izvērtēšanas NVA apstiprina iestādes, kurām ir tiesības sniegt apmācības pakalpojumus personām, kuras no NVA saņēmušas apmaksātus kuponus⁵, kuri dod tiesības saņemt apmācības pakalpojumus no NVA apstiprinātajām iestādēm. Praksē NVA apstiprina visu pretendentu, kas atbilst izvirzītajiem vispārējiem kritērijiem, piedāvājumus, pēc tam dodot kuponu turētājiem pašiem tiesības izvēlēties apmācību pakalpojumu sniedzēju. Programmas ietvaros personas, kuras saņēmušas kuponus, piesakās izglītības iestādēs, kuras pašas komplektē apmācību grupas. Gadījumos, kad izmaksas pārsniedz kupona vērtību, starpību sedz apmācāmais.

Apmācību pakalpojumu komercgrupās, t.i., ārpus NVA iepirkumiem, mācību centriem klienti jāpiesaista pašiem, turklāt šiem klientiem pašiem jāapmaksā apmācības. Ja NVA organizētajās apmācībās pieprasījumu un ienākumus par pakalpojuma sniegšanu (plānoto valsts un struktūrfondu atvēlēto līdzekļu apjomā) nodrošina NVA – piesaista klientus un/vai komplektē apmācību grupas, tad komercgrupās apmācības organizē paši mācību centri, brīvi nosakot pakalpojumu cenas un tādējādi piesaistot jebkuras personas.

Tādējādi, apmācību pakalpojumu pieprasījumu un piedāvājumu NVA iepirkumu ietvaros ietekmē normatīvais regulējums un NVA. Turpretī apmācību pakalpojuma pieprasījums un piedāvājums ārpus NVA iepirkumiem nav saistīts ar iepirkumiem. Kuponu iepirkumos konkurence veidojas posmā, kad apmācāmie⁶ piesakās mācību programmām, tāpēc šajos iepirkumos iestādes pamatā konkurē ar mācību programmām un to kvalitāti. Savukārt programmās, kur mācību grupas komplektē NVA, konkurence mācību centru starpā veidojas, iesniedzot pretendenta piedāvājumus NVA. Sniedzot apmācības pakalpojumu komercgrupām, apmācību pakalpojumu sniedzēji konkurē pastāvīgi.

Apmācību saņēmējam ir interese saņemt konkrēta aroda apmācības, tādējādi no pieprasījuma puses viena aroda apmācības nav aizvietojamas ar cita aroda apmācībām. Vērtējot piedāvājuma aizstājamību, jāņem vērā pakalpojumu sniedzēju iespējas nodrošināt dažādas izglītības programmas. Lai sniegtu izglītības pakalpojumus, izglītības iestādēm ir jāsaņem licence noteiktu izglītības programmu īstenošanai. Licences izsniegšanas termiņš ir viens mēnesis.⁷ Kā Konkurences padome ir konstatējusi savā lēmumā,⁸ lielākie tirgus dalībnieki jaunas programmas ieviešanas laiku novērtē kā ilgāku nekā noris pati pieteikšanās NVA iepirkumos – akreditācijas veikšanas laiks tiek vērtēts 3–4 mēneši, bet jaunas programmas izstrāde 6 mēneši, savukārt pieteikšanās laiks izsludinātam iepirkumam parasti ir mazāks par divām nedēļām. Tas nozīmē, ka iepirkumā konkrētu izglītības programmu nevar piedāvāt pakalpojumu sniedzējs, kurš attiecīgo izglītības programmu nav izveidojis. Tomēr, ja programma ir laicīgi izveidota (piemēram, izglītības programma tiek nodrošināta komercgrupām), tirgus dalībnieks to var piedāvāt arī iepirkumā. Tādēļ, laicīgi plānojot programmu ieviešanu, tirgus dalībniekam nav ierobežojumu aizvietot izglītības programmas.

Līdz ar to Konkurences padome secina, ka, lai arī pastāv barjeras, tās nav uzskatāmas par tādām, lai tirgus dalībnieki nespētu tās pārvarēt un piedāvāt tirgū dažādas izglītības programmas.

Profesionālās pilnveides un profesionālās tālākizglītības pakalpojums no piedāvājuma puses atšķiras komercgrupu apmācībām un apmācībām NVA kuponu iepirkumos un NVA iepirkumos, kur NVA komplektē mācību grupas. Pretēji komercgrupām, NVA iepirkumos piedāvājuma aizstājamību ietekmē iepirkumu regulējums, kas atšķiras kuponu un pārējos iepirkumos. Kuponu iepirkumos tiek apstiprinātas visas mācību centru piedāvātās NVA izvirzītajām vispārējām prasībām atbilstošās programmas. Organizējot grupas kuponu iepirkumos, piedāvājumu jeb grupu nokomplektēšana ir atkarīga no kupona apmēra un programmas izmaksām. Iepirkumos, kuru rezultātā apmācības tiek organizētas, NVA komplektējot grupas, iestādes, kas piedāvā izglītības pakalpojumus, konkurē par noteiktu programmu. Šajā gadījumā konkurenci ietekmē publiskā iepirkuma piedāvājumu izvērtēšanas kritēriji. Kuponu iepirkumos iestādēm pašām ir jāveicina programmu popularizēšana, savukārt citos iepirkumos tām jau ir garantētas mācību grupas.

Organizējot iepirkumu, kas paredz NVA grupu komplektēšanu, NVA pērk tās apmācību programmas, kas ir pieprasītas tirgū. Līdz ar to kuponu iepirkumos un pārējos NVA organizētajos iepirkumos atšķiras konkurences rašanās posms un persona, kas rada konkurences spiedienu. Kuponu iepirkumos tas ir klients, kas saņēmis kuponu, pārējos – NVA, pieņemot lēmumu iepirkt konkrēto sabiedrībā pieprasīto grupu. Tādējādi arī pārējos NVA organizētajos iepirkumos, kuros NVA komplektē grupu, uzvara konkursā negarantē to, ka apmācības notiks, jo konkrētā programma var nebūt pieprasīta. Tādējādi secināms, ka kuponu iepirkumos konkurence pastāv gan starp programmām, gan pakalpojumu sniedzējiem visā periodā, sākot no iepirkuma uzsākšanas līdz iepirkuma realizēšanai – apmācības organizēšanai. Pārējos NVA iepirkumos konkurence pastāv gan starp programmām, gan pakalpojumu sniedzējiem iepirkuma organizēšanas posmā. Iepirkuma realizēšanas posmā konkurence pastāv tikai starp apmācību programmām, jo apmācības organizētājus jau iepriekš ir izvēlējusies NVA.

Izvērtējot visu iepriekšminēto, Konkurences padome secina, ka konkurences apstākļi apmācību pakalpojumu sniegšanai NVA iepirkumu ietvaros ir atšķirīgi no apmācību pakalpojumu sniegšanas komercgrupās, tādējādi par konkrētās preces tirgiem šīs lietas ietvaros nosakāmi:

1) profesionālās izglītības un tālākizglītības pakalpojumu NVA iepirkumu ietvaros tirgus,

2) profesionālās izglītības un tālākizglītības pakalpojumu komercgrupu ietvaros tirgus.

3.2. Konkrētais ģeogrāfiskais tirgus

Saskaņā ar Konkurences likuma 1.panta 3.punktu konkrētais ģeogrāfiskais tirgus ir ģeogrāfiska teritorija, kurā konkurences apstākļi konkrētā preces tirgū ir pietiekami līdzīgi visiem šā tirgus dalībniekiem, un tādēļ šo teritoriju var nošķirt no citām teritorijām.

Konkurences padome norāda, ka no apmācāmā viedokļa tam pamatā ir nepieciešams saņemt izglītības pakalpojumu tā dzīvesvietā, īpaši bezdarbniekiem, kuriem apmācību norise ievērojamā attālumā no dzīvesvietas nav aizvietojama. Uz to norāda NVA iepirkumu noteikumi, kas pretendentiem paredz iespēju nodrošināt apmācības visā Latvijas Republikas teritorijā. Tomēr no apmācību pakalpojumu sniegšanas viedokļa nav saskatāmas būtiskas barjeras, kas ierobežotu apmācību nodrošināšanu visā Latvijas Republikas teritorijā. Atsevišķas mācību programmas, īpaši "kabineta" vai "biroja" mācības iespējams piedāvāt visā Latvijas Republikas teritorijā⁹. Lielākie tirgus dalībnieki apmācības piedāvā dažādās Latvijas pilsētās un reģionos. Nepastāvot būtiskām barjerām pakalpojumu sniegšanai jebkurā Latvijas reģionā, secināms, ka līdzvērtīgi konkurences apstākļi pastāv visā Latvijas teritorijā.

Ņemot vērā iepriekš minēto, Konkurences padome konkrētajā lietā par konkrēto ģeogrāfisko tirgu uzskata Latvijas Republikas teritoriju.

3.3. Konkrētais tirgus

Ievērojot iepriekš minēto, Konkurences padome lietā definē šādus konkrētos tirgus:

1) profesionālās izglītības un tālākizglītības pakalpojumu NVA iepirkumu ietvaros tirgus Latvijas Republikas teritorijā,

2) profesionālās izglītības un tālākizglītības pakalpojumu komercgrupu ietvaros tirgus Latvijas Republikas teritorijā.

4. SIA "Buts" dominējošā stāvokļa izvērtējums

Konkurences likuma 1.panta 1.punktā definēts dominējošais stāvoklis, t.i., tirgus dalībnieka vai vairāku tirgus dalībnieku ekonomisks saimniecisks stāvoklis konkrētajā tirgū, ja šis dalībnieks vai šie dalībnieki spēj ievērojami kavēt, ierobežot vai deformēt konkurenci jebkurā konkrētajā tirgū pietiekami ilgā laika posmā, darbojoties pilnīgi vai daļēji neatkarīgi no konkurentiem, klientiem, piegādātājiem vai patērētājiem.

Saskaņā ar Iesniegumā sniegto informāciju PITEC ieskatā SIA "Buts" atrodas "dominējošā stāvoklī bezdarbnieku apmācības tirgū, kā arī konkrēta iepirkuma ietvaros, jo tas faktiski nav pakļauts konkurences spiedienam un darbojas tirgū pietiekami brīvi, neatkarīgi no konkurentiem, par ko liecina PITEC rīcībā esošā informācija par SIA "Buts" piedāvātajām cenām iepirkuma ietvaros, kas ievērojami atšķiras no reālajām tirgus cenām un kādas nevarētu atļauties piemērot tirgus dalībnieks, kurš būtu pakļauts konkurencei. Pēc PITEC aptuveniem aprēķiniem SIA "Buts" tirgus daļa NVA iepirkumu ietvaros veido ~ 55–60% un 80–90% tirgū kopumā. PITEC uzskata – ja tirgū nebūtu PITEC, SIA "Buts" tirgus daļa būtu vismaz 90% un tirgū faktiski nebūtu konkurences".

4.1. Lai arī tirgus dalībnieka spēja tirgū noteikt augstas pakalpojumu cenas var liecināt par tā tirgus varu, konkrētajā gadījumā SIA "Buts" cenas NVA iepirkumu ietvaros neapliecina tā tirgus varu, vērtējot to kopsakarā ar pārējiem iegūtajiem pierādījumiem lietā. Iepirkumos, kuros NVA izvērtē izglītības iestāžu piedāvājumus un komplektē grupas, cenu konkurence atkarīga no noteiktā regulējuma, t.i., NVA kā pasūtītājs iepirkumos nosaka cenu minimālo un maksimālo robežu. Piemēram, Iepirkumā LM, NVA Nr.2008/86 iestāžu, kas sniedz izglītības pakalpojumus, piedāvājumi tika vērtēti pēc kvalitātes kritērijiem, piešķirot attiecīgu punktu skaitu un cenu ņemot vērā tikai tajos gadījumos, kuros iestādes ir ieguvušas vienādu punktu skaitu pēc kvalitātes kritērijiem.¹⁰ Pretendenta piedāvājumā iepirkuma pretendenti varēja norādīt noteiktu cenu no NVA piedāvātā cenu diapazona. Un NVA iepirkuma regulējums pieļāva situāciju, kurā pretendents ar augstāko norādīto cenu var tikt apstiprināts kā noteiktas programmas piegādātājs. Savukārt, Iepirkumā LM, Nr. NVA 2008/86 bez SIA "Buts" augstāko cenu piedāvāja arī SIA "Biznesa augstskola Turība" un SIA "Vidzemes profesionālās izglītības centrs", kā arī atsevišķās programmās – arodvidusskolas un citas vidējās izglītības iestādes, tādējādi konkrētajā gadījumā maksimālās iepirkuma cenas noteikšana neapliecina SIA "Buts" tirgus varu, jo SIA "Buts" tāpat kā citi pretendenti piedāvā pasūtītāja noteikto maksimāli pieļaujamo piedāvājuma cenu.

Lai konstatētu, vai tirgus dalībnieks atrodas dominējošā stāvoklī konkrētajā tirgū, tai skaitā ir būtiski izvērtēt barjeras ienākšanai tirgū, patērētāju un konkurentu spēju ietekmēt konkrētā tirgus dalībnieka darbības. Tirgus dalībnieka dominējošais stāvoklis ir konstatējams situācijā, ja tas spēj, darbojoties pilnīgi vai daļēji neatkarīgi no konkurentiem, klientiem vai patērētājiem, ievērojami kavēt, ierobežot vai deformēt konkurenci jebkurā konkrētajā tirgū pietiekami ilgā laika posmā.

4.2. Par SIA "Buts" realizētajiem iepirkumiem

Saskaņā ar SIA "Buts" 09.03.2011. vēstulē sniegto informāciju, SIA "Buts" 2009., 2010.gadā apmācību realizēja 17 NVA organizētajos iepirkumos.

4.3. Pretendentu atlases kritēriji NVA iepirkumos

4.3.1. SIA "Buts" 28.02.2011. vēstulē Nr.1-21/46 sniedza šādu informāciju:

1) attiecībā uz iepirkumu LM, NVA Nr.2008/86: šajā iepirkumā no NVA puses tika nodefinētas cenu robežas (minimālā un maksimālā), kurās izglītības iestādei bija jāiekļaujas, lai varētu startēt konkursā. SIA "Buts" šajās robežās arī cenu piedāvāja un lielākajā daļā programmās neieguva lielāko punktu skaitu vai arī punktu skaits bija vienāds, un tā kā cena bija augstāka nekā citiem pretendentiem, tad SIA "Buts" piedāvājums nebija komisijas saraksta pirmajā vietā, bet gan palika aiz citiem pretendentu piedāvājumiem. Minētā iepirkuma Nolikuma 14.punkts noteica: "Ja izglītības iestāde ar iegūto lielāko punktu skaitu nevarēs uzsākt izglītības programmas īstenošanu konkrētajā īstenošanas vietā, tad apmācības organizēšanas līguma slēgšana tiks piedāvāta nākošajai izglītības iestādei komisijas apstiprinātajā saraksta secībā", un, atsakoties vairākām izglītības iestādēm, kas bija uzvarētājas, no apmācībām, NVA piedāvāja SIA "Buts" veikt apmācību attiecīgajās programmās. SIA "Buts" ieskatā izglītības iestādēm, kas atteicās veikt apmācību, nebija pietiekoša kapacitāte, lai realizētu NVA pasūtījumu). SIA "Buts", kā izglītības iestādes, kas atteicās nodrošināt apmācību konkrētajā NVA iepirkumā, norāda: PITEC, SIA "Oniks Beta", SIA "Biznesa augstskola Turība";

2) attiecībā uz iepirkumu LM, NVA Nr.2009/89 ESF: kopā par uzvarētājām tika atzītas 50 izglītības iestādes. Iepirkuma nolikumā bija noteikta kuponu maksimālā vērtība;

3) attiecībā uz iepirkumu LM, NVA Nr.2008/07: NVA visām izglītības iestādēm bija definējusi cenas. Par uzvarētājiem atzina 92 izglītības iestādes, kuras atbilda Nolikumā noteiktajiem kritērijiem;

4) attiecībā uz iepirkumu LM, NVA Nr.2010/54: Nolikumā bija noteikta kuponu maksimālā vērtība, NVA izsniedza kuponu, kurā tika norādīta izglītības programma. Par uzvarētājiem šajā iepirkumā tika atzītas 58 izglītības iestādes;

5) attiecībā uz iepirkumu LM, NVA 2010/59_ESF/M: par uzvarētājiem tika atzītas izglītības iestādes, kas atbilda Nolikuma prasībām, t.i., 111 izglītības iestādes. Nolikumā bija noteikta kuponu maksimālā vērtība, NVA izsniedza kuponu, kurā bija norādīta izglītības programma.

4.3.2. NVA 14.04.2011. vēstulē Nr.1.1-3.15/1417 iesniedza iepirkumu tehniskās specifikācijas, kurās norādīts:

1) attiecībā uz iepirkumu LM, NVA Nr.2008/07: pasākuma ietvaros NVA finansē inspektoru asistentu apmācības programmas izstrādes izmaksas ne vairāk kā 3000 LVL apmērā; apmācības pakalpojuma izmaksas, t.sk. apmācības nodrošināšanas izmaksas līdz 298 LVL vienas personas apmācībai. Apmācības pakalpojumu sniedzēju noskaidro atklāta konkursa kārtībā atbilstoši prasībām, kas noteiktas normatīvajos aktos par publiskajiem iepirkumiem;

2) attiecībā uz iepirkumu LM, NVA Nr.2008/36: saskaņā ar pieteikumā par piedalīšanos konkrētā iepirkuma procedūrā norādīto, pretendentam jāapliecina sava piekrišana īstenot iepirkumā norādītās izglītības programmas par NVA noteiktajām cenām;

3) attiecībā uz iepirkumu LM, NVA Nr.2008/35: saskaņā ar pieteikumā par piedalīšanos konkrētā iepirkuma procedūrā norādīto, pretendentam jāapliecina sava piekrišana īstenot iepirkumā norādītās izglītības programmas par NVA noteiktajām cenām;

4) attiecībā uz iepirkumu LM, NVA Nr.2008/07: lai NVA varētu aprēķināt konkurētspējīgas modulārās apmācības izglītības programmu īstenošanas cenas, iepirkums tiek organizēts divās kārtās, kur pirmajā kārtā pretendenti piedāvā savas moduļu īstenošanas cenas, kuras izvērtē NVA apmācības realizētāju izvēles komisija, un katra moduļa īstenošanas cenai jābūt vienādai visās īstenošanas vietās. Ņemot vērā pretendentu finanšu piedāvājumus, NVA aprēķina moduļu īstenošanas cenas, kuras NVA maksās par katra moduļa īstenošanu. Iepirkuma otrajā kārtā pretendenti tiek informēti par noteiktajām cenām, ko NVA turpmāk maksās par katra moduļa īstenošanu. Gadījumā, ja pretendents piekrīt īstenot kādu no tehniskajā specifikācijā minētajiem moduļiem par NVA noteikto moduļu īstenošanas cenu, tiek slēgts iepirkumu līgums par sadarbību bezdarbnieku un darba meklētāju modulārās apmācības organizēšanā.

4.3.3. Saskaņā ar iepriekš minēto, Konkurences padome konstatē:

1) piedaloties NVA rīkotajos iepirkumos, izglītības iestādes veido savu piedāvājumu atbilstoši NVA izsludinātā konkursa nolikuma prasībām, kur viena no prasībām ir apliecināt savas iespējas un gatavību veikt apmācību ne vien atbilstoši nolikumā noteiktajām kvalitātes prasībām, bet arī par NVA noteikto cenu. Gadījumā, ja par konkrēta iepirkuma uzvarētāju ir atzīta viena izglītības iestāde, bet tā atsakās no to programmu realizācijas, kurās atzīta par uzvarētāju, konkrēto programmu realizēšana (apmācību nodrošināšana) tiek piedāvāta tai izglītības iestādei, kas konkrētajā iepirkumu konkursā saskaņā ar novērtējumu atzīstama kā nākamā (jeb otrā) aiz uzvarētāja,

2) NVA, rīkojot kuponu iepirkumus, nosaka kuponu maksimālo vērtību un realizējamo izglītības programmu konkrētas kuponu vērtības ietvarā. Minētais uzskatāms par atbilstošu normatīvajā regulējumā noteiktajām prasībām par apmācību organizēšanu, izmantojot kuponu metodi.

Saskaņā ar iepriekš minēto Konkurences padome secina, ka SIA "Buts" darbība profesionālās izglītības un tālākizglītības pakalpojumu NVA iepirkumu ietvaros konkrētajā tirgū liecina par minētās komercsabiedrības darbības atbilstību NVA noteiktajām prasībām, realizējot konkrētas izglītības programmas, kā arī iespējām konkrētas izglītības programmas realizēt par NVA noteikto cenu. Konkurences padomes ieskatā komercsabiedrības iespēja nodrošināt konkrētu pakalpojumu sniegšanu par noteiktu cenu liecina par konkrētas komercsabiedrības kapacitāti, nepieciešamo materiāli tehnisko bāzi un citiem kvalitatīviem un kvantitatīviem resursiem, kas ir konkrētās komercsabiedrības rīcībā. Organizējot iepirkumus, NVA nosaka, kādas kvalitātes pakalpojums ir nepieciešams, kā arī nosaka, par kādu cenu konkrēto pakalpojumu NVA ir gatava iegādāties. Situācijā, kad izglītības iestāde, kas uzvarējusi konkursā, atsakās no pakalpojuma sniegšanas, NVA izvēlas nākamo pretendentu, lai varētu nodrošināt piedāvājumu pēc konkrētajā iepirkumā pieprasītajām izglītības programmām. Izglītības iestāde, kas uzvar konkursā, nodrošina nepieciešamo piedāvājumu konkrēta iepirkuma ietvarā un saņem atbilstošu finansējumu no NVA, kas arī veido tās apgrozījumu konkrētajā tirgū.

4.4. Izglītības iestāžu sniegtais viedoklis par SIA "Buts"

No citām, komercsabiedrībām (SIA "MBR" 04.03.2011. vēstule Nr.19, SIA "Komplekss Citadele" 04.03.2011. vēstule Nr.1-16/1030, SIA mācību centrs "Austrumvidzeme" 08.09.2011. vēstule Nr.1-7/21, SIA "Biznesa augstskola Turība" 14.03.2011. vēstule Nr.1.1-07/775¹¹, SIA "Mācību un konsultāciju centrs ABC" 11.03.2011. vēstule Nr.08-02/45, PITEC 11.03.2011. vēstule Nr.1-7a/17, SIA "LatInSoft" 10.03.2011. vēstule Nr.11/11, SIA "Latgales mācību centrs" 11.03.2011. vēstule Nr.10, SIA "Bedrītes mācību centrs" 22.03.2011. vēstule Nr.1-12/7, SIA "Buts" 05.04.2011. vēstule Nr.1-21/67), kas sniedz profesionālās apmācības pakalpojumus, saņemta informācija par to piedāvātajām apmācībām komercgrupās, viedoklis par SIA "Buts" pozīciju konkrētajā tirgū u.c. informācija.

4.4.1. Par SIA "Buts" kā konkurentu noteiktu programmu piedāvājumā, reģionos u.c.

Komercsabiedrības, kas sniedz profesionālās apmācības pakalpojumus, norādījušas:

1) (*) (SIA "MBR"),

2) "SIA "Austrumvidzeme" kopumā SIA "Buts" uzskata par savu konkurentu, jo SIA "Buts" ir akreditētas visas tās programmas, kas ir akreditētas SIA "Austrumvidzeme". Komercgrupās SIA "Buts" piedāvā tās pašas programmas, ko SIA "Austrumvidzeme", tajos reģionos, kur darbojas SIA "Austrumvidzeme", darbojas arī SIA "Buts"" (SIA "Mācību centrs Austrumvidzeme"),

3) SIA "Buts" uzskata par konkurentu Nr.1 visās piedāvātajās programmās un reģionos, jo Buts piedāvā tādus pašus produktus un visos tajos reģionos, kuros SIA "Biznesa augstskola Turība", gan NVA iepirkumos, gan komercgrupās" (SIA "Biznesa augstskola Turība"),

4) "SIA "Buts" uzskata par konkurentu NVA iepirkumos un/vai komercgrupās gan kopumā, gan atsevišķās jomās visos 5 reģionos un konkrētās izglītības programmās: (*) (SIA "Mācību un konsultāciju centrs ABC"),

5) "SIA "Buts", kas ieņem dominējošo stāvokli tirgū, ir PITEC visspēcīgākais konkurents. Tomēr PITEC iespējas konkurēt ar SIA "Buts" ir ļoti ierobežotas, jo SIA "Buts" resursi un tirgus daļa ir ievērojami lielāka par PITEC tirgus daļu un resursiem. No tām programmām, kas ir SIA "Buts" piedāvājumā, PITEC reģionos piedāvā sekojošas programmas: informācijas ievadīšanas operators, lietvedis, m/t veikala pārdevējs, grāmatvedis, florists, nagu kopšanas speciālists, pavārs, apdares darbu strādnieks, bruģētājs, gāzmetinātājs, rokas lokmetinātājs (MMA) u.c." (PITEC),

6) (*) (SIA "LatInSoft"),

7) SIA "Latgales mācību centrs" uzskata SIA "Buts" par konkurentu Latgales reģionā" (SIA "Latgales mācību centrs"),

8) SIA "Bedrītes mācību centrs" uzskata (*) (SIA "Bedrītes mācību centrs").

4.4.2. Par SIA "Buts" kā tirgus līderi profesionālās izglītības un tālākizglītības pakalpojumu NVA iepirkumu ietvaros tirgū kopumā

Komercsabiedrības, kas sniedz profesionālās apmācības pakalpojumus, norādījušas:

1) "SIA "Buts" pamatdarbība nav vienkārši "pieaugušo izglītība", bet mērķtiecīga startēšana NVA iepirkumos un rezultātā SIA "Buts" darbība būtu jāklasificē kā bezdarbnieku un bezdarba riskam pakļauto nodarbināto apmācība, izmantojot NVA iepirkumus, SIA "Buts" pieder monopolstāvoklis pieaugušo izglītībā visas Latvijas visos reģionos" (SIA "Komplekss Citadele"),

2) "SIA "Buts" var uzskatīt par tirgus līderi profesionālās pilnveides un profesionālās tālākizglītības tirgū, jo katru gadu NVA apkopotajos datos par iepirkumu apmācības veikšanas izpildi SIA "Buts" ir izteikti vairāk saņēmis valsts pasūtījumu kā Austrumvidzeme, jo SIA "Buts" piedāvā plašāku programmu skaitu" (SIA "Mācību centrs Austrumvidzeme"),

3) "Buts ir absolūts tirgus līderis profesionālās pilnveides un tālākizglītības programmās. Kopējā 2010.gadā ar SIA "Buts" noslēgtā NVA līgumu par profesionālo izglītību summa ir 3,18 milj.Ls, no 7,05 milj Ls kopējās summas, kas ir 45%. 2009.gadā Buta noslēgto līgumu apjoms ar NVA ir 6,2 milj. ls., no 10,8 milj. kopējās summas, kas ir 57%.

Nākamais tuvākais konkurents ir SIA "Profesionālās izglītības, tālākizglītības un eksaminācijas centrs" ar trīs reizes mazāku apgrozījumu gan 2009., gan 2010.gadā" (SIA "Biznesa augstskola Turība"),

4) "Buts uzskatāms par tirgus līderi profesionālās pilnveides un profesionālās tālākizglītības tirgū kopumā. SIA "Buts" ir tirgus līderis NVA iepirkumos, ņemot vērā piedāvāto programmu un saņemto NVA pasūtījumu (bezdarbnieku grupu) skaitu (apjomu)" (SIA "Mācību un konsultāciju centrs ABC"),

5) "SIA "Buts" ir neapšaubāms tirgus līderis ar spēcīgu dominējošo stāvokli un lielu tirgus varu, ko pierāda gan tā lielā tirgus daļa, kas pēc ~ aplēsēm varētu svārstīties robežās no 80–95% tirgū kopumā, gan tas, ka SIA "Buts" darbojas tirgū brīvi un nav pakļauts konkurentu spiedienam, ko vislabāk parāda tas, ka, nerēķinoties ar konkurenci tirgū, SIA "Buts" ļoti bieži iepirkumos piedalās ar augstākajām iespējamām pakalpojumu cenām, un uz tā rēķina negodīgi iegūst resursus par pakalpojumiem, kas neatbilst to ekonomiskajai vērtībai, var izspiest konkurentus, piedāvājot dempinga cenas, kas ir ievērojami zem pašizmaksas, komercgrupās "brīvajā tirgū". Dominējošais stāvoklis, iespējams, ir iegūts arī, mūsuprāt, apšaubāmos veidos – arī ar valsts pārvaldes iestāžu palīdzību (piemēram, NVA īrē telpas no SIA "Buts") u.c." (PITEC),

6) (*) (SIA "LatInSoft"),

7) "SIA "Buts" ir ļoti izplatīts darbības tīkls ar īstenošanas vietām visā Latvijā" (SIA "Latgales mācību centrs").

Saskaņā ar iepriekš minēto Konkurences padome konstatē: citas komercsabiedrības, kas līdzīgi kā SIA "Buts" sniedz profesionālās tālākizglītības pakalpojumus, uzskata SIA "Buts" par galveno konkurentu un tirgus līderi gan NVA organizētajos iepirkumos, gan komercgrupās. Citu komercsabiedrību, kas darbojas profesionālās izglītības un tālākizglītības pakalpojumu sniegšanas tirgū (gan NVA iepirkumu ietvaros, gan komercgrupās), ieskatā SIA "Buts" kā tirgus līderis savas pozīcijas tirgū nodrošina, piedāvājot lielu skaitu akreditētu izglītības programmu, kā arī attiecīgi saņemot būtisku daļu no kopumā NVA izmaksātā finansējuma NVA izsludināto konkursu ietvaros.

4.4.3. Izglītības iestāžu saņemtais finansējums NVA iepirkumu ietvaros un komercgrupās.

Lietas izpētes laikā izglītības iestādes sniedza informāciju par to, cik lielu daļu (%) no apgrozījuma tām veido ienākumi no apmācībām komercgrupās un NVA iepirkumos 2008.–2010.gadā.

1.tabula

Izglītības iestāžu ienākumu īpatsvars no apmācībām NVA iepirkumu ietvaros un komercgrupās

* SIA "MBR" vēstulē norādīts, ka visos gados (*)

Saskaņā ar augstākminētajā tabulā Nr.1 apkopotajiem datiem izglītības iestāžu, kas piedalās NVA rīkotajos iepirkumos, neto apgrozījumu pamatā veido no NVA saņemtais finansējums. Tādējādi secināms, ka izglītības iestādes galvenokārt darbojas profesionālās izglītības un tālākizglītības pakalpojumu NVA iepirkumu ietvaros tirgū, savu kapacitāti pamatā novirzot darbībai minētajā konkrētajā tirgū, īpaši kopš 2009.gada, kad ekonomiskās lejupslīdes laikā būtiski mainījās situācija darba tirgū Latvijā. Apkopotie dati liecina, ka izglītības iestādes profesionālās izglītības un tālākizglītības pakalpojumu komercgrupu tirgū darbojas minimāli (īpaši PITEC), ka ārpus NVA organizētajiem apmācību iepirkumiem pastāv neliels pieprasījums pēc apmācībām, izņemot atsevišķas apmācību programmas (piemēram, autovadītāju apmācība), tāpēc atšķirīgs vērtējums sniedzams par SIA "MBR" saņemto finansējumu no NVA un tā īpatsvaru kopējā komercsabiedrības neto apgrozījumā: SIA "MBR" pamatā nodarbojas ar autovadītāju apmācību. Autovadītāju apmācībai Konkurences padomes ieskatā nav tik ciešas saistības ar situāciju darba tirgū, kā, piemēram, frizieru, grāmatvežu u.c. profesiju apmācību kursiem, kurus beidzot, apmācāmais apgūst profesiju vai pilnveido jau esošās zināšanas ar mērķi iegūt pastāvīgu darbu. Autovadītāju apmācība lielā mērā ir saistīta ar katra potenciālā apmācāmā vēlmēm apgūt autovadītāja prasmes un iemaņas, lai varētu vadīt automašīnu. Autovadītāju apmācība, kas tiek organizēta NVA iepirkumu ietvaros, pamatā uzskatāma par tādu, kas paredz autovadītāju apmācību atsevišķu kategoriju ietvaros, pamatojoties uz situāciju darba tirgū un ar mērķi pēc atbilstošās apmācības pabeigšanas apmācāmajiem integrēties darba tirgū, izmantojot apmācību procesā iegūtās prasmes un iemaņas.

4.5. Par izmaksāto finansējumu NVA rīkotajos iepirkumos (t.sk. kuponu iepirkumos)

4.5.1. NVA 06.06.2012. un 07.06.2012. iesniedza informāciju par 2009. un 2010.gadā NVA iepirkumu ietvaros, kuros piedalījās un par uzvarētāju (vai vienu no uzvarētājiem) tika atzīts SIA "Buts", apmācību īstenotājiem izmaksātajām naudas summām un apmācīto cilvēku skaitu.

Izvērtējot iepriekš minēto informāciju, Konkurences padome konstatēja, ka, ņemot vērā NVA izmaksāto finansējumu iepirkumos, kuros ir piedalījies un finansējumu (kopā ar citām izglītības iestādēm, kas arī atzītas par uzvarētājām, līdzīgi kā SIA "Buts") saņēmis SIA "Buts",tā tirgus daļa 2009.gadā bija 38,3%, 2010.gadā – 30%, turklāt kopējais tirgus dalībnieku skaits, kas saņēma NVA izmaksāto finansējumu tās rīkoto iepirkumu ietvaros, bija: 2009.gadā – vairāk nekā 120 tirgus dalībnieku, 2010.gadā tirgus dalībnieku skaits pārsniedza 180¹³.

Ņemot vērā iepriekš minēto, Konkurences padome konstatē, ka NVA iepirkumos, kuros piedalījās un par uzvarētāju tika atzīts SIA "Buts" un citas izglītības iestādes, gan 2009., gan 2010.gadā darbojās liels tirgus dalībnieku skaits, turklāt SIA "Buts" tirgus daļa attiecībā uz šiem iepirkumiem bija no 38,3% 2009.gadā, samazinoties līdz 30% 2010.gadā.

Lai noteiktu tirgus koncentrācijas līmeni, Konkurences padome, ņemot vērā visu komercsabiedrību, kas no NVA ir saņēmušas finansējumu tās izsludināto iepirkumu un kuponu iepirkumu ietvaros, tirgus daļas, aprēķināja Herfindala-Hiršmana indeksu¹⁴, konstatējot, ka 2009.gadā tas bija 1629, 2010.gadā – 1070. Minētais indekss liecina, ka koncentrācijas pakāpei profesionālās izglītības un tālākizglītības pakalpojumu NVA iepirkumu ietvaros tirgū ir tendence samazināties. Konkrētajā tirgū 2010.gadā, salīdzinot ar 2009.gadu, ir palielinājies tirgus dalībnieku skaits, kas, piedaloties NVA izsludinātajos iepirkumu konkursos, saņem NVA finansējumu konkrētu programmu realizācijai.

4.5.2. Lai noskaidrotu SIA "Buts" tirgus daļu profesionālās izglītības un tālākizglītības pakalpojumu NVA iepirkumu ietvaros tirgū kopumā, ne tikai tajos iepirkumos, kuros ir piedalījies un par uzvarētāju atzīts SIA "Buts", ar 05.11.2012. vēstuli Nr.1810 tika pieprasīta papildu informācija NVA, kas sniedza informāciju par izglītības iestādēm, kas atzītas par uzvarētājām NVA rīkoto iepirkumu konkursu ietvaros.

2.tabula

NVA izmaksātais finansējums izglītības iestādēm 2008.–2011.gadā NVA rīkoto iepirkumu konkursu ietvaros

Saskaņā ar iepriekš minēto Konkurences padome konstatē, ka SIA "Buts" tirgus daļa profesionālās izglītības un tālākizglītības pakalpojumu NVA iepirkumu ietvaros tirgū 2008.gadā bija 22%, 2009.gadā palielinoties līdz 34,6%, bet 2010., 2011.gadā samazinoties līdz ~ 29%. PITEC tirgus daļa konkrētajā tirgū minētajā periodā bijusi 8%–9%, nākamo lielāko 4–5 izglītības iestāžu (pēc saņemtā finansējuma apjoma no NVA) tirgus daļas konkrētajā tirgū minētajā laika periodā nepārsniedz 4%–6% katrai. Lietā esošā informācija liecina, ka konkrētajā tirgū kopumā darbojas liels skaits (vairāk kā 100) tirgus dalībnieku. SIA "Buts" tirgus daļa konkrētajā tirgū ir ~ 30%, Nākamo lielāko 4–5 izglītības iestāžu tirgus daļas nepārsniedz 4–6% katrai, bet pārējo izglītības iestāžu, kas darbojas konkrētajā tirgū, tirgus daļas ir mazākas par 1%.

Saskaņā ar 2.tabulā apkopotajiem datiem Konkurences padome konstatē, ka SIA "Buts" tirgus daļas laika periodā no 2008.gada līdz 2011.gadam ir bijusi mainīga. Minētais papildus apliecina, ka SIA "Buts" nedarbojas neatkarīgi no NVA un citām izglītības iestādēm, kas sniedz profesionālās izglītības un tālākizglītības pakalpojumus NVA iepirkumu ietvaros.

4.6. Latvijas Republikas Augstākās tiesas Senāts, pievienojoties Eiropas Kopienu tiesu praksei, ir atzinis, ka "dominējošs stāvoklis attiecas uz ekonomiskas varas stāvokli, kuru izmanto uzņēmums un kas tam dod iespēju nepieļaut efektīvas konkurences pastāvēšanu attiecīgajā tirgū, ļaujot uzņēmumam lielā mērā darboties neatkarīgi no tā konkurentiem, klientiem un patērētājiem.

Dominējošais stāvoklis ir tirgus dalībnieka tirgus varas izpausme, kas ļauj viņam konkrētās preces tirgū aizkavēt efektīvu konkurenci un ļauj neatkarīgi rīkoties pret konkurentiem, klientiem vai piegādātājiem"¹⁵.

Tirgus vara raksturo tirgus dalībnieka spēju izšķiroši ietekmēt preču apgrozības apstākļus konkrētajā tirgū un apgrūtināt citu tirgus dalībnieku iekļūšanu šajā tirgū. Tirgus varas novērtēšanai izmanto tirgus daļas, kā arī citus faktorus, tai skaitā dažādas barjeras ienākšanai konkrētajā tirgū.

4.7. PITEC viedoklis

KP 2012.gada 21.decembrī nosūtīja PITEC paziņojumu Nr.2119 par lēmuma pieņemšanai nepieciešamo faktu konstatēšanu lietā Nr.3058/11/03.02/3, iepazīšanos ar lietu un viedokļa izteikšanu un 2013.gada 9.janvārī saņēma PITEC iesniegumu par viedokļa izteikšanu (turpmāk – PITEC iesniegums).

4.7.1. PITEC iesniegumā norāda: "Uzskatām, ka lietā esošie materiāli pierāda, ka 2009. – 2011.gadā SIA "BUTS" tirgus daļa ir ievērojami lielāka par tuvāko konkurentu tirgus daļām. Kopsakarā ar citiem lietā esošajiem faktiem (maksimālo iespējamo cenu piedāvāšanu iepirkumos, to, ka SIA "BUTS" ir vienīgais tirgus dalībnieks atsevišķās pilsētās u.c.) tas pamatoti ļauj apgalvot, ka SIA "BUTS" ir dominējošā stāvoklī tirgū".

KP viedoklis: Konkurences padome SIA "Buts" maksimālo iespējamo cenu piedāvāšanu iepirkumos kā dominējošā stāvokļa pazīmi izvērtē lēmuma 4. un 4.1.punktā, bet tirgus daļas 4.5.2.punktā

4.7.2. PITEC iesniegumā norāda: "Profesionālās apmācības pakalpojumu tirgū ir pietiekami grūti uzsākt darbību un efektīvi konkurēt. Pirmkārt, vajag licencēt izglītības programmas. Tas ir laikietilpīgs process. Otrkārt, lai varētu piedalīties NVA iepirkumos profesionālās izglītības pakalpojumos šīm programmām jābūt akreditētām. Nevar akreditēt programmu vienlaicīgi ar licencēšanu. Lai akreditētu programmu, tai jau ir jādarbojas un tad tiek vērtēta tās kvalitāte un atbilstība kritērijiem. Tas nozīmē, ka lai ienāktu NVA iepirkumu profesionālās izglītības pakalpojumu tirgū, tirgus dalībniekam ir reāli jāuzsāk darbība ārpus iepirkumu tirgus "brivājā tirgū"". Vienlaikus PITEC 09.01.2013. iesniegumā norādīts, ka "uzsākt kādas programmas akreditāciju bez nekādas garantijas, ka būs NVA pieprasījums pēc šādas programmas, ir faktiski nereāli".

KP viedoklis: Izvērtējot iepriekš minēto, Konkurences padome norāda, ka, pirmkārt, NVA izsludinātajos iepirkumu konkursos ir piedalījušās un par uzvarētājām atzītas vairāk nekā 100 izglītības iestādes (2009., 2010.gadā –), piedāvājot licencētas un akreditētas izglītības programmas, otrkārt, minētais izglītības iestāžu skaits uzskatāms par būtisku, liecinot, ka, pastāvot zināmām barjerām jaunu izglītības programmu licencēšanā un akreditācijā, tās nav uzskatāmas par tik augstām un būtiskām, lai izglītības iestādes normatīvajā regulējumā noteiktās barjeras nespētu pārvarēt. Ja barjeras jaunu programmu licencēšanā un akreditācijā būtu nesamērīgi augstas, tirgus dalībnieku (izglītības iestāžu), kas tirgū var piedāvāt licencētas un akreditētas apmācību programmas, skaits būtu neliels.

Izglītības programmu akreditācijas nosacījumi visām izglītības iestādēm ir vienoti, un ikvienai izglītības iestādei, ņemot vērā gan informāciju par situāciju darba tirgū (piemēram, pieprasījums pēc konkrētā specialitātē strādājošajiem), gan NVA rīkotajos iepirkumu konkursos ietverto pieprasījumu pēc konkrēta aroda apmācībām, ir analogas iespējas izvērtēt konkrētu programmu akreditācijas nepieciešamību, lai piedalītos NVA izsludinātajos apmācību konkursos. Tirgus dalībnieku darbību iepirkumos nevar skatīt atrauti no apmācībām komercgrupās. Kā norāda arī PITEC, lai darbotos NVA iepirkumu tirgū, ir jādarbojas arī tirgū ārpus iepirkumiem. Tādējādi, laicīgi plānojot programmu ieviešanu, tirgus dalībniekiem, pārzinot tirgu, nav būtisku šķēršļu darboties NVA iepirkumu tirgū.

4.7.3. PITEC iesniegumā norāda: "KP šajā lietā nevērtē, to vai SIA "BUTS" nav ļaunprātīgi izmantojis dominējošo stāvokli, nosakot nepamatoti augstu cenu par saviem pakalpojumiem NVA iepirkumos. KP šajā lietā ir nekonsekventa, jo atšķirībā no citām lietām, attiecībā uz dominējošu uzņēmumu tirgus administratīvais regulējums KP ieskatā ir pietiekams pamats, lai konstatētu, ka Konkurences likuma pārkāpums nav iespējams. KP bija jāvērtē arī SIA "BUTS" iespējamu pārkāpumu, nosakot nepamatoti augstu cenu (..)."

KP viedoklis: Konkurences padome nevērtē ļaunprātību, jo lietā nav konstatējams SIA "Buts" dominējošais stāvoklis. Konkurences likuma 13.panta regulējumu piemēro gadījumos, kad ir konstatējams tirgus dalībnieka dominējošais stāvoklis (skatīt lēmuma 4.9.punktu).

4.7.4. PITEC iesniegumā norāda:"Uzskatām, ka šajā lietā nav pamatoti un lietderīgi kā konkrēto ģeogrāfisko tirgu definēt visu Latvijas teritoriju. Kā konkrētais tirgus ir vērtējama katra atsevišķa pilsēta, kurā ir NVA filiāle, jo konkurences apstākļi katrā pilsētā būtiski atšķiras. Tāpat atsevišķi ir izdalāmi sekojoši konkrētās preces (pakalpojumu) tirgi NVA rīkoto iepirkumu ietvaros: 1) profesionālās izglītības pakalpojumu NVA iepirkumos tirgu (jo uz šiem pakalpojumiem attiecas šī iesnieguma 2.punktā minētā prasība attiecībā uz izglītības programmu akreditāciju, kas konkurences apstākļus padara būtiski atšķirīgus no citiem tirgiem), 2) tālākizglītības NVA iepirkumos tirgus 3) mūžizglītības un neformālās izglītības NVA iepirkumos pakalpojumu tirgus.(…) SIA "Buts" 2009.gadā (…) bija vienīgais tirgus dalībnieks profesionālās izglītības pakalpojumu NVA iepirkumos tirgū Talsos, Valkā, Limbažos. (…) PITEC jau vairāk nekā gadu nevar iekļūt konkrētajā tirgū Talsu pilsētā, jo (…) nav pieejamas atbilstošas telpas, un SIA "Buts" tur turpina darboties kā vienīgais tirgus dalībnieks".

KP viedoklis: Izvērtējot iepriekš minēto, Konkurences padome norāda, ka konkrētās lietas ietvaros kā konkrētās preces tirgus tiek vērtēts profesionālās izglītības un tālākizglītības pakalpojumu NVA iepirkumu ietvaros tirgus. Sniedzot izglītības pakalpojumu, nav būtiski, kādas mērķgrupas ir paredzēts apmācīt, bet gan izglītības programma, ko izsludinātā konkursa ietvaros pieprasa NVA. Izglītības iestādes var sniegt pakalpojumu jebkurai mērķgrupai, tādēļ izdalīt pakalpojumus pēc mērķgrupām iepirkumu ietvaros nav pamatoti. Izglītības programmu akreditācijas nepieciešamību kā barjeru Konkurences padome vērtē lēmuma 3.1.punktā. Konkrētā ģeogrāfiskā tirgus robežas Konkurences padome izvērtē lēmuma 3.2.punktā.

Papildus iepriekš minētajam Konkurences padome norāda, ka situācija konkrētajā tirgū vērtēta no piedāvājuma puses, un, veicot apmācības "biroja" izglītības programmu ietvaros, izglītības iestādes pakalpojumus apmācāmajiem var nodrošināt katrā atsevišķā pilsētā (ja ir pieprasījums pēc konkrētas izglītības programmas), noīrējot atbilstošas telpas uz apmācību procesa laiku. Konkurences padomes ieskatā izglītības iestādēm nepastāv telpu īres ierobežojumi nevienā pilsētā.

4.7.5. PITEC iesniegumā norāda:"Tāpat konkurences apstākļus nosaka arī tas, ka NVA vairākās Latvijas pilsētās nomā telpas no SIA "BUTS" un ar SIA "BUTS" saistītām personām, kas uzskatāmas par vienu tirgus dalībnieku ar SIA "BUTS". Šāda situācija ir Cēsīs, Valmierā, Ludzā, Rēzeknē, Talsos, Jēkabpilī. Uzskatām, ka šāda ekskluzīva NVA sadarbība ar SIA "BUTS" būtiski ierobežo konkurenci.(..) "

KP viedoklis: Atbildot uz minēto argumentu, Konkurences padome norāda, ka atsevišķu tirgus dalībnieku un valsts pārvaldes iestāžu atrašanās un darbība vienā ēkā nav vērtējama konkurences tiesību normatīvā regulējuma ietvaros un līdz ar to situācijas izvērtēšana nav Konkurences padomes kompetencē.

4.8. Secinājumi

Izvērtējot SIA "Buts" pozīciju profesionālās izglītības un tālākizglītības pakalpojumu NVA iepirkumu ietvaros tirgū, Konkurences padome konstatē, ka:

1. SIA "Buts" ir lielākā tirgus daļa iepirkumu tirgū pēc saņemtā finansējuma, kas skaidrojams ar SIA "Buts" darbību plašā Latvijas teritorijas daļā, esošajiem resursiem (laba materiāli tehniskā bāze), piedāvājot plaša spektra izglītības programmas. Neatkarīgi no tā, SIA "Buts" tirgus daļa ir mainīga¹⁶, turklāt, kā konstatēts saskaņā ar šī lēmuma 2.tabulā apkopotajiem datiem, tad 2010. un 2011.gadā tā ir samazinājusies, salīdzinot ar tirgus daļu 2009.gadā,

2. Profesionālās izglītības un tālākizglītības pakalpojumu NVA iepirkumu ietvaros tirgū darbojas liels skaits tirgus dalībnieku, kā arī nepastāv būtiskas barjeras uzsākt darbību izglītības pakalpojumu tirgū un ieviest jaunas izglītības programmas. Nav konstatējamas būtiskas barjeras, kas ierobežotu citu pietiekami efektīvu tirgus dalībnieku spēju efektīvi konkurēt ar SIA "Buts",

3. Iepirkumos, galvenais noteicējs jeb iepircēja (pasūtītāja) vara piemīt NVA, kura konkursa kārtībā izvēlas izglītības pakalpojumu sniedzējus pēc tās noteiktajiem kvalitatīvajiem kritērijiem un cenām. Nominēto tirgus dalībnieku rīcību tirgū būtiski ietekmē un nosaka iepirkuma noteikumi,

4. Iepirkumos, kuros grupas komplektē NVA, ir noteiktas cenu minimālās un maksimālās robežas. Tādēļ tirgus dalībniekiem ir ierobežota iespēja izmantot tirgus varu, tai skaitā realizēt pārmērīgi zemas cenas stratēģiju ar mērķi izspiest konkurentus.

5. Kuponu maksimālās cenas ir noteiktas normatīvajā aktā. Kuponu iepirkumos izglītības pakalpojumu sniedzēji nav ieinteresēti samazināt pakalpojuma cenu zem maksimālās kuponu vērtības, jo apmācāmo pieprasījumu neietekmē pakalpojuma cena kuponu vērtības robežās, jo to apmaksā NVA. Lietā konstatēts, ka SIA "Buts" un citi tirgus dalībnieki pakalpojuma cenu, kas apmaksājama ar kuponu, nosaka tuvu kupona vērtībai.¹⁷ PITEC ir norādījis, ka kuponu vērtība nesedz apmācību izmaksas. Tomēr jānorāda, ka, nosakot apmācības cenu kupona vērtībā vienam apmācāmajam, izmaksas var segt, ja tiek vienlaicīgi apmācīti vairāki. Tā kā apmācāmo pieprasījumu neietekmē pakalpojuma cena kuponu vērtības robežās, jo to apmaksā NVA, tad apmācāmie pakalpojumu izvēlas pēc pakalpojuma kvalitātes, nevis cenas. Kā apliecina lietā iegūtā informācija, SIA "Buts" nav regulāri un mērķtiecīgi apmācījis mazāku skaitu bezdarbnieku, nesedzot izmaksas (Skatīt tabulu Nr.3, Nr.4).

3.tabula

SIA "Buts" piedāvāto 960 h programmu grupu lieluma izvērtējums no 2009.gada oktobra līdz 2010.gada decembrim

4.tabula

SIA "Buts" piedāvāto 640 h programmu grupu lieluma izvērtējums no 2009.gada oktobra līdz 2010.gada decembrim

4.9. Tirgus dalībnieku, kas piedalās NVA rīkotajos iepirkumos, neto apgrozījumu pamatā veido no NVA saņemtais finansējums, jo tie galvenokārt darbojas profesionālās izglītības un tālākizglītības pakalpojumu NVA iepirkumu ietvaros tirgū.

Saskaņā ar iepriekš minēto Konkurences padome secina, ka nav konstatējami apstākļi, kas apliecinātu SIA "Buts" dominējošo stāvokli profesionālās izglītības un tālākizglītības pakalpojumu NVA iepirkumu ietvaros tirgū, kā arī profesionālās izglītības un tālākizglītības pakalpojumu komercgrupām tirgus ietvaros.

Konkurences likuma 13.panta pirmā daļa nosaka, ka jebkuram tirgus dalībniekam, kas atrodas dominējošā stāvoklī, ir aizliegts jebkādā veidā ļaunprātīgi to izmantot Latvijas teritorijā. Tas nozīmē, ka Konkurences likuma 13.panta regulējumu piemēro gadījumos, kad ir konstatējams tirgus dalībnieka dominējošais stāvoklis. Kā norādīts iepriekš, SIA "Buts" neatrodas dominējošā stāvoklī profesionālās izglītības un tālākizglītības pakalpojumu sniegšanas NVA iepirkumu ietvaros tirgū, tādēļ tā darbības nav izvērtējamas atbilstoši Konkurences likuma 13.panta pirmās daļas ģenerālklauzulai un 4.punktam.

Pamatojoties uz Konkurences likuma 8.panta pirmās daļas 4.punktu, 13.panta ģenerālklauzulu un pirmās daļas 4.punktu, 27.² panta pirmo daļu un Administratīvā procesa likuma 63.panta pirmās daļas 4.punktu, Konkurences padome

nolēma:

izbeigt lietas "Par Konkurences likuma 13.panta ģenerālklauzulā un pirmās daļas 4.punktā noteikto aizliegumu pārkāpumiem SIA "Buts" darbībās" izpēti.

Saskaņā ar Konkurences likuma 8.panta otro daļu Konkurences padomes lēmumu var pārsūdzēt Administratīvajā apgabaltiesā viena mēneša laikā no lēmuma spēkā stāšanās dienas.

(*) – Ierobežotas pieejamības informācija

¹ Konkurences padomes 20.01.2011. lēmums Nr.5 pieejams www.kp.gov.lv

² No SIA "Buts" gada pārskata par 2010.gadu vadības ziņojuma

³ No PITEC gada pārskata par 2010.gadu vadības ziņojuma

⁴ zaudēja spēku 09.02.2011. No 09.02.2011. spēkā ir Ministru kabineta 25.01.2011. noteikumi Nr.75 "Noteikumi par aktīvo nodarbinātības pasākumu un preventīvo bezdarba samazināšanas pasākumu organizēšanas un finansēšanas kārtību un pasākumu īstenotāju izvēles principiem"

⁵ Kupons ir fiksēta summa izglītības programmu izmaksu segšanai un tā lielums ir noteikts Ministru kabineta 10.03.2008. noteikumos Nr.166 "Noteikumi par aktīvo nodarbinātības pasākumu un preventīvo bezdarba samazināšanas pasākumu organizēšanas un finansēšanas kārtību un pasākumu īstenotāju izvēles principiem", 25.01.2011. Ministru kabineta noteikumos Nr.75 "Noteikumi par aktīvo nodarbinātības pasākumu un preventīvo bezdarba samazināšanas pasākumu organizēšanas un finansēšanas kārtību un pasākumu īstenotāju izvēles principiem", kā arī papildus noteikts NVA iepirkumu tehniskajās specifikācijās

⁶ Bezdarbnieki, darba meklētāji

⁷ MK 14.07.2009. noteikumi Nr.775 "Vispārējās un profesionālās izglītības programmu licencēšanas kārtība". Red. 01.01.2010. Pieejams:  http://www.likumi.lv/doc.php?id=195911&version_date=01.01.2010

⁸ Konkurences padomes 20.01.2011. lēmums Nr.5, pieejams www.kp.gov.lv

⁹ Skatīt Konkurences padomes 20.01.2011. lēmumu Nr.5, pieejams www.kp.gov.lv

¹⁰ "Bezdarbnieku profesionālā apmācība, pārvalifikācija vai kvalifikācijas paaugstināšana" Iepirkumu procedūras saskaņā ar Publisko iepirkumu likuma 8.panta septītās daļas nosacījumiem nolikums, 3.sadaļas 15.punkts. [tiešsaiste]–[aplūkots:07.01.2011.] Pieejams: http://www.nva.lv/docs/11_4b84dfffc83f56.19764510.doc

¹¹ Profesionālās izaugsmes centrs (turpmāk – PIC) ir SIA "Biznesa augstskola Turība" struktūrvienība, kas īsteno pieaugušo profesionālās tālākizglītības, profesionālās pilnveides un pieaugušo neformālās izglītības programmas (pakalpojumi). PIC sniegto izglītības pakalpojumu apjoms ir (*) no kopējā visu SIA "Biznesa augstskola Turība" struktūrvienību sniegto izglītības pakalpojumu apjoma, un sniegtā informācija attiecināma tikai uz PIC kā struktūrvienības darbību

¹² SIA "Buts" ieņēmumi NVA iepirkumu ietvaros aprēķināti saskaņā ar NVA sniegto informāciju (saņemta 28.11.2012.) par saņemto finansējumu un SIA "Buts" gada pārskatu par 2008.gadu, par 2009.gadu, par 2010.gadu

¹³ Saskaņā ar NVA 06.06.2012. un 07.06.2012. sniegto informāciju

¹⁴ Herfindala-Hiršmana indekss, kas norāda tirgus koncentrācijas līmeni. HHI < 1000 norāda uz zemu tirgus koncentrāciju; 1000 < HHI < 1800 norāda uz vidēju tirgus koncentrāciju, bet HHI > 1800 norāda uz augstu tirgus koncentrāciju

¹⁵ 07.02.2011. Latvijas Republikas Augstākās tiesas Senāta Administratīvo lietu departamenta spriedums lietā Nr.A42556907 SKA – 17/2011, 12.punkts

¹⁶ Saskaņā ar NVA vēstulēs, kas saņemtas 06.06.2012., 07.06.2012., 29.11.2012., sniegto informāciju

¹⁷ SIA "Buts" iesniegtās tāmes par kuponu apmācību grupām

Konkurences padomes priekšsēdētāja S.Ābrama