Lai regulētu, ir modeļi. Bet vajadzīga arī nauda

Inga Vilka, Pasaules bankas projekta vadītāja, — “Latvijas Vēstnesim”

Lai sekmētu optimālu un efektīvu pašvaldību regulatoru izveidošanu Latvijā, SIA “Pašvaldību konsultāciju centrs” pēc Ekonomikas ministrijas pasūtījuma īstenoja projektu “Pašvaldību regulatoru modeļu izstrāde”. Projekta sākummērķis bija apzināt pašreizējo situāciju pašvaldībās sabiedrisko pakalpojumu regulēšanā un veikt tās analīzi. Projekta galamērķis — izstrādāt ieteikumus pašvaldību regulatoru iestāžu izveidošanā saskaņā ar likuma “Par sabiedrisko pakalpojumu regulatoriem” prasībām. Turpinājumā — neliels izvilkums no projektā sagatavotajiem ziņojumiem.

2000.gada 19.oktobrī LR Saeima pieņēma likumu “Par sabiedrisko pakalpojumu regulatoriem”, kura mērķis ir nodrošināt iespēju saņemt nepārtrauktus, drošus un kvalitatīvus sabiedriskos pakalpojumus, kuru tarifi (cenas) atbilst ekonomiski pamatotām izmaksām, kā arī veicināt attīstību un ekonomiski pamatotu konkurenci regulējamās nozarēs.

Attiecībā uz pašvaldībām likums nosaka pašvaldību regulējamās nozares, regulatora izveidošanas un darbības kārtību, kā arī pašvaldību pilnvaras un pienākumus šajos procesos. Likums “Par sabiedrisko pakalpojumu regulatoriem” stājās spēkā 2001.gada 1.jūnijā. Attiecībā uz pašvaldībām šajā likumā iespējams konstatēt vairākas nepilnības un dažādi traktējamas normas, tomēr pašvaldību regulatoru modeļi tika izstrādāti, balstoties uz likumu.

 

Sabiedrisko pakalpojumu nodrošinātāji pašvaldībās

Likums “Par sabiedrisko pakalpojumu regulatoriem” kā pašvaldību regulatoru regulējamas nozares nosaka:

— sadzīves atkritumu apsaimniekošanu, izņemot sadzīves atkritumu pārstrādi;

— ūdensapgādi un kanalizāciju;

— siltumapgādi, kur ražošanas procesā netiek izstrādāta elektroenerģija.

Šobrīd Latvijā iepriekš minētos komunālos pakalpojumus (centralizētu siltumapgādi, ūdensapgādi un kanalizāciju, atkritumu apsaimniekošanu) lietotājiem (iedzīvotājiem) pašvaldībās sniedz: dažādu veidu uzņēmējsabiedrības (sabiedrības ar ierobežotu atbildību, akciju sabiedrības), t.sk. pašvaldību uzņēmumi; pašvaldību iestādes; pašas pašvaldības (nodaļas vai darbinieks(-i)).

Turklāt daļu šo pakalpojumu pilda iedzīvotāji paši. Ne tikai jautājums par to, kāda institūcija sniedz sabiedriskos pakalpojumus, bet arī tas, kam pieder attiecīgo pakalpojumu sniegšanai nepieciešamie maģistrālie tīkli (siltumapgādes tīkls, ūdensvadu tīkls, kanalizācijas cauruļu tīkls), pašvaldībās ir atrisināts atšķirīgi. Daļā pašvaldību tīkli pieder pašvaldībai (tas notiek automātiski, ja pakalpojumu sniedz pati pašvaldība vai tās iestāde), daļā tie ir to uzņēmējsabiedrību īpašums, kuras nodrošina pakalpojumu.

Foto: Arnis Blumbergs, “LV”

Situācija ir atšķirīga arī attiecībā uz komunāliem pakalpojumiem (nozarēm), ko sniedz uzņēmumi un iestādes. Daļā pašvaldību visus iepriekš minētos komunālos pakalpojumus nodrošina viena organizācija, daļā — atsevišķas. Ir gadījumi, ka attiecīgā organizācija sniedz arī vēl citus pakalpojumus, gan saistītus, gan arī nesaistītus ar apskatāmajiem.

Latvijas Pašvaldību savienības Tehnisko problēmu komiteja 2001.gada februārī un martā veica pašvaldību aptauju par sabiedrisko pakalpojumu sniedzējiem savā teritorijā. Ziņas sniedza 171 pašvaldība (3 republikas nozīmes pilsētas, 21 rajona pilsēta un novads, 147 pagasti).

No 171 pašvaldības 95 pašvaldībās (94 pagastos un 1 rajona pilsētā) sabiedriskos pakalpojumus nodrošina pašvaldības iestāde vai struktūrvienība. Tātad 64 procentos pagastu sabiedrisko pakalpojumu sniegšana nav pakļauta speciālam regulatoram, jo likums “Par sabiedrisko pakalpojumu regulēšanu” paredz tikai uzņēmējdarbības regulēšanu. Attiecīgi šīs pašvaldības, pieņemot atbilstošu lēmumu, var nepiedalīties pašvaldību regulatoru veidošanā.

Taču, neraugoties uz to, ka tik daudzās pašvaldībās sabiedriskos pakalpojumus sniedz pašvaldību iestādes vai to struktūrvienības, no kopīgā pakalpojumu sniedzēju apgrozījuma iestāžu pakalpojumi veido tikai nepilnus 7 procentus. 93 procenti no kopīgā apgrozījuma ir uzņēmumu sniegto pakalpojumu apgrozījums. Situācija, kur sabiedriskos pakalpojumus nodrošina pašvaldības iestāde, vairāk raksturīga pagastu pašvaldībām, tomēr ir arī atsevišķi izņēmumi pilsētu grupā.

 

Sabiedrisko pakalpojumu sniedzēju apgrozījuma sadalījums pa pašvaldību grupām un pakalpojumu nozarēm

Aplūkojot pašvaldību grupu īpatsvaru uzņēmumu — sabiedrisko pakalpojumu sniedzēju — kopīgā apgrozījumā (tā ir valsts nodevas bāze), redzams, ka 3 lielo pilsētu īpatsvars ir vēl lielāks nekā kopējā apgrozījumā, bet pagastu īpatsvars — mazāks, jo pagastos liela daļa iedzīvotāju neizmanto šos pakalpojumus, ir mazāks iestāžu un uzņēmumu skaits, turklāt lielu daļu pakalpojumu sniedz pašvaldību iestādes.

Pašvaldību trīs nozaru sabiedrisko pakalpojumu apgrozījuma sadalījums visās grupās ir samērā līdzīgs (2.zīmējums). Lielākais īpatsvars ir siltumapgādei — 56%, pēc tam ūdensapgādei un kanalizācijai — 38% un sadzīves atkritumu apsaimniekošanai — 6%. Tā kā nozaru īpatsvars apgrozījumā ir ļoti atšķirīgs, dažādas ir arī atsevišķu nozaru regulatoru veidošanas iespējas.

 

Pašvaldības lēmums par regulējamo nozaru regulējamiem pakalpojumu veidiem

Pirmais solis pašvaldības regulatora veidošanā ir pašvaldības domes (padomes) lēmums par pašvaldības teritorijā regulējamo pakalpojumu veidiem likumā noteiktajās regulējamās nozarēs. Tas ir viens no būtiskākajiem lēmumiem, kas ietekmē regulatora izveidošanu un darbību.

Šobrīd no likuma “Par sabiedrisko pakalpojumu regulatoru” izriet, ka gadījumā, ja pakalpojumus regulējamā nozarē sniedz pašvaldības iestāde vai arī pašvaldības struktūrvienība (nodaļa), šis pakalpojumu veids netiek regulēts, jo regulēta tiek tikai uzņēmējdarbība.

Pašvaldībai ir tiesības pieņemt lēmumu atsevišķas nozares vispār neregulēt. Tas varētu būt situācijā, ja:

— patērētāji sev pakalpojumus nodrošina patstāvīgi;

— pakalpojumus sniedz pašvaldības iestāde;

— pastāv pietiekama konkurence.

 

Pašvaldību regulatora vispārīga organizācijas struktūra

Likums “Par sabiedrisko pakalpojumu regulatoriem” noteic, ka pašvaldībām (ja tās savā teritorijā ir noteikušas regulējamos pakalpojumu veidus likumā noteiktās nozarēs) ir jāizveido sabiedrisko pakalpojumu sniegšanu regulējoša iestāde — regulators. Taču likums strikti nenosaka šīs iestādes veidošanas kritērijus, līdz ar to pašvaldībām ir iespējas brīvprātīgi izvēlēties regulatora veidu — modeli sabiedrisko pakalpojumu regulēšanai savā teritorijā.

Pašvaldību regulatoru organizatoriskā struktūra, personāla un materiālais nodrošinājums pamatojas uz regulatora veicamajām funkcijām. Katras likumā noteiktās regulatora funkcijas izpilde ietver virkni uzdevumu un to izpildei nepieciešams noteiktām prasībām atbilstošs personāla nodrošinājums (zināšanas ekonomikas, finansu un grāmatvedības jautājumos, izpratne par regulējamām nozarēm, orientēšanās to tehniskajos jautājumos, prasme novērtēt investīciju efektivitāti un atmaksāšanās kritērijus; orientēšanās juridiskajos jautājumos), materiāli tehniskais nodrošinājums un iepriekš izstrādātas normas.

Pašvaldību regulatorā var izdalīt lēmējinstitūciju un izpildaparātu. Lēmējinstitūcijā ietilpst regulatora priekšsēdētājs un regulatora locekļi (vismaz divi). Jebkuram regulatorā izskatītam jautājumam jābūt apstiprinātam ar regulatora lēmējinstitūcijas lēmumu.

Saskaņā ar likumu gan regulatora priekšsēdētāju, gan arī visus locekļus ar lēmumu ieceļ pašvaldības padome (vai vairāku pašvaldību gadījumā pārstāvju sapulce). Padome nosaka arī regulatora locekļu skaitu.

Regulatora izpildaparāta struktūru var sadalīt divās daļās:

— struktūrvienības, kas nodrošina tiešās regulēšanas funkcijas;

— struktūrvienības, kas nodrošina atbalsta funkcijas.

Pamatojoties uz regulatora funkcijām, to izpildes nodrošināšanai nepieciešama tarifu daļa, licenču daļa, informācijas daļa un juridiskā daļa.

Lai nodrošinātu regulatora kā iestādes darbību, ievērojot normatīvo aktu prasības un nodrošinot iestādes efektīvu darbību, nepieciešama kanceleja — sekretariāts, grāmatvedība un personāla daļa.

Neviens normatīvais akts nenosaka, ka viena persona vienlaikus nevarētu būt gan lēmējinstitūcijā, gan izpildinstitūcijā. Tāpat atkarībā no darba apjoma un konkrēto darbinieku kompetences viena persona var veikt vairāku amatu uzdevumus. Līdz ar to, ja pašvaldību regulatora vispārīgās organizācijas shēmā redzams, ka pamata amatu skaits ir desmit, regulatora darbinieku skaits varētu būt arī mazāks.

Minimālais pašvaldību regulatora darbinieku skaits ir trīs — likumā noteiktais: priekšsēdētājs un divi locekļi, kas neliela regulēšanas apjoma gadījumā varētu nodrošināt arī visu pārējo uzdevumu izpildi. Savukārt, ja ir liels darba apjoms, katrā daļā varētu būt vairāki cilvēki, turklāt izpildaparāta darba vadībai varētu izveidot izpilddirektora amatu.

Regulatora struktūru nosaka un apstiprina pašvaldības dome (padome) vai vairāku pašvaldību regulatora gadījumā dalībnieku sapulce.

Lai arī ideālajā variantā struktūru nosaka pirmām kārtām pēc pildāmajām funkcijām un uzdevumiem, praksē struktūru vajadzētu noteikt, pamatojoties uz pieejamiem resursiem, tas ir, pirmām kārtām pēc iespējamā regulējamā apgrozījuma novērtējuma un attiecīgiem regulatora ieņēmumiem. Otrs būtisks resursu veids ir potenciālie regulatora darbinieki. Attiecīgi no viņu kompetences ar regulatora darbību saistītos jautājumos var noteikt nepieciešamo darbinieku skaitu un arī struktūru.

 

Pašvaldību regulatoru modeļi

Dažādu pašvaldību regulatora modeļu veidošanai ir izmantoti šādi iespējamie rādītāji dažādās kombinācijās:

Regulatoru veidojošo pašvaldību skaits:

— viena pašvaldība veido regulatoru(-us);

— vairākas pašvaldības veido regulatoru(-us).

Regulatora regulējamo nozaru skaits:

— vienots regulators visām pašvaldībā regulējamām nozarēm;

— katrai nozarei savs regulators, līdz ar to vairāki regulatori sabiedrisko pakalpojumu regulēšanai pašvaldībā.

Regulatora funkciju izpildes un darbības nodrošinājums:

— regulators kā iestāde pats nodrošina visu uzdevumu izpildi un iestādes apkalpošanu;

— regulatorā kā pastāvīga struktūra ir lēmējinstitūcija (priekšsēdētājs un locekļi) un minimālā izpildaparāta daļa, bet pārējo izpildaparāta uzdevumu (vai daļa no tiem) izpilde tiek nodrošināta, pērkot pakalpojumus ārpus regulatora.

Lai pašvaldību regulatora darbība atbilstu regulēšanas būtībai, izvēlētajam pašvaldību regulatora modelim vajadzētu nodrošināt šādu principu ievērošanu:

— regulatora darbība ir kompetenta;

— regulators ir finansiāli un politiski neatkarīgs;

— regulatora priekšsēdētājam, locekļiem un darbiniekiem nav interešu konflikta;

— regulatora darbība ir atklāta un pārskatāma.

1. modelis

Viena pašvaldība un vienots regulators visām nozarēm tajā, regulators pats nodrošina visu funkciju veikšanu. Regulatora izveidošana pamatojas uz pašvaldības domes (padomes) lēmumu.

Ņemot vērā, ka visu uzdevumu izpildi nodrošina pastāvīgā darbā pieņemti regulatora iestādes darbinieki, regulatora darbību var organizēt kā pilna laika — pastāvīgu — vai arī nepilna laika — epizodisku. Taču, pieņemot darbiniekus darbā uz nepilnu slodzi un atbilstoši nosakot darba algu par nepilnu slodzi, darbiniekiem nepieciešami papildu ienākumi, līdz ar to pastāv risks, ka viņi varētu aiziet no darba.

Minimālais amatu skaits regulatorā ir desmit (skat.vispārīgo struktūru). Kvalifikācijas nodrošināšanas optimālais variants: katra amata pienākumus pilda atsevišķs darbinieks. Taču iespējams arī, ka viena persona pilda vairāku amatu pienākumus, tādā gadījumā darbinieku skaita minimums ir trīs — visus pienākumus (gan lēmējinstitūcijas, gan izpildinstitūcijas) pilda trīs personas. Tiesa gan, tāds modelis ir visai nereāls, jo katram darbiniekam jābūt speciālistam dažādās nozarēs.

Aptuvenās 1. modeļa regulatora izveidošanas izmaksas (10 darbinieki) ir 10,5 tūkstoši latu, aptuvenās darbības izmaksas — 62 tūkstoši latu gadā. Nelielā pašvaldībā pilnvērtīga regulatora izveidošanas un uzturēšanas izdevumi var daudzkārt pārsniegt sabiedrisko pakalpojumu sniedzēju apgrozījumu. Ar kurināšanu var tikt galā divi cilvēki, bet tās regulēšanai var būt nepieciešams vairāk.

Modeļa priekšrocības:

— skaidras regulēšanas funkcijas, skaidra, saprotama struktūra;

— viegls regulatora izveidošanas process, jo pamatojas uz vienas pašvaldības lēmumiem;

— regulators tuvu patērētājam (pakalpojumu lietotājam).

1. modeļa trūkumi:

— lielas izmaksas;

— ja nelieli regulēšanas apjomi, regulatora darbinieki nav pilnībā noslogoti;

— regulators atkarīgs no pašvaldības;

— regulators tuvu sabiedrisko pakalpojumu sniedzējiem.

2. modelis

Viena pašvaldība, vienots regulators visām nozarēm, regulators daļēji nodrošina funkcijas pats, daļēji piesaista nepieciešamos pakalpojumus.

2. modeļa izveidošanas aptuvenās izmaksas ir 5,5 tūkstoši latu. Salīdzinājumā ar 1. modeli 2. modeļa izveidošanai nepieciešams mazāk līdzekļu, jo, pamatojoties uz mazāku pastāvīgo darbinieku skaitu, regulatora darbībai nepieciešamas arī mazākas telpas un viss pārējais aprīkojums.

Arī darbības izmaksas par īri, komunālajiem pakalpojumiem, sakariem šajā modelī ir mazākas nekā iepriekšējā. Taču 2. modelī ir arī nezināmās izmaksas, kas saistītas ar pakalpojumu piesaisti no regulatora ārienes. Lai modelis attaisnotu savu būtību, pirktajiem pakalpojumiem jābūt lētākiem par izmaksām (darba algas un nodokļi), ko rada šādu pašu uzdevumu izpilde ar pastāvīgiem darbiniekiem.

Pastāvīgās aptuvenās darbības izmaksas šādam modelim gadā ir 30,4 tūkstoši latu plus līgumu summas. Zināmās (precīzi plānojamās) izmaksas salīdzinājumā ar 1. modeli ir mazākas, taču pastāv arī izmaksu daļa, kas atkarīga no vienošanās.

2. modeļa priekšrocības:

— var samazināt izpildaparātu;

— samazinātas izveidošanas un darbības izmaksas;

— skaidras regulēšanas funkcijas;

— speciālistu piesaiste pēc nepieciešamības.

2. modeļa trūkumi:

— var rasties interešu konflikti;

— grūti plānot budžetu;

— iespēja nedabūt speciālistu vajadzīgajā laikā.

3. modelis

Vairākas pašvaldības, vienots regulators visām nozarēm, regulators pats nodrošina visu funkciju veikšanu.

Šis modelis paredz, ka vairākas pašvaldības, noslēdzot daudzpusēju līgumu, izveido kopīgu iestādi — regulatoru — visiem katras pašvaldības domē (padomē) regulēšanai noteiktiem sabiedrisko pakalpojumu veidiem. Lai ieceltu regulatora priekšsēdētāju un locekļus, kā arī apstiprinātu regulatora nolikumu, pašvaldības izveido dalībnieku sapulci, ko veido pašvaldību pārstāvji.

Atkarībā no regulēšanas apjoma, kas saistīts ar regulatoru veidojošo pašvaldību skaitu, 3. modeļa struktūra var tikt veidota, paplašinot vispārīgo struktūru.

Ja regulatoru veido dažas pašvaldības (piemēram, divas kaimiņu pašvaldības, pašvaldību grupa — sadarbības apvienība vai potenciālais novads), tad organizatoriskā struktūra varētu būt tāda kā 1. modelim — attiecīgi kvalifikācijas nodrošināšanai minimālais darbinieku skaits, katram darbiniekam veicot viena amata pienākumus, ir desmit. Tādas pašas kā 1. modelim šādu pašvaldību grupu gadījumā ir 3. modeļa regulatora izveidošanas un darbības izmaksas.

Ja visas viena rajona pašvaldības veido vienu regulatoru, tad atkarībā no regulējamo pakalpojumu apjoma (iedzīvotāju skaits, iedzīvotāju skaits pilsētās, urbanizācijas pakāpe) var būt vajadzība jau pēc lielāka regulatora. Lielāks regulators nepieciešams un tam pieejams vairāk resursu, ja vienotu regulatoru veido republikas pilsētas pašvaldība un to iekļaujošā rajona pašvaldības (izņemot Rīgu, Jūrmalu, Rīgas rajonu). Taču šādi regulatori būtu ļoti disproporcionāli salīdzinājumā ar pārējo rajonu pašvaldību regulatoriem.

Šobrīd Latvijā ir izveidoti pieci plānošanas reģioni, kuri nav administratīvas vienības, bet kuru darbību koordinē reģionālās attīstības aģentūras. Šīs aģentūras varētu koordinēt arī reģionāla līmeņa regulatoru izveidošanu. Veidojot reģiona regulatoru, tā struktūru nepieciešams paplašināt, lai nodrošinātu salīdzinoši liela apjoma regulēšanu.

Arī starp pieciem reģioniem pastāv lielas atšķirības, kas būtiski ietekmē regulatoru darbības apjomu un iespējas. Tā, piemēram, Kurzemes reģionā ietilpst divas republikas nozīmes pilsētas, Vidzemes reģionā nav nevienas republikas nozīmes pilsētas, bet lielākajā pilsētā Valmierā komunālos pakalpojumus iedzīvotājiem nodrošina pilsētas pašvaldība.

Visu uzdevumu izpildi nodrošina pastāvīgā darbā pieņemti regulatora iestādes darbinieki. Tā kā 3. modeļa reģionāla regulatora gadījumā regulēšanas apjoms ir salīdzinoši liels, nepieciešams atbilstošs izpildaparāts un tā darba vadīšanai izpilddirektors. Optimālais 3. modeļa regulatora darbinieku skaits ir 22. Ņemot vērā, ka vienam regulējamam pakalpojuma veidam — siltumapgādei — ir sezonāls raksturs, ir iespējama mainīga darbinieku noslodze.

3. modeļa reģionāla regulatora aptuvenās izveidošanas izmaksas ir 19 tūkstoši latu. Aptuvenās darbības izmaksas šādam reģionāla regulatora modelim ir aptuveni 200 tūkstoši latu gadā.

Iespējams arī vienots visu Latvijas pašvaldību kopīgs regulators. Šādā gadījumā noteikti būtu nepieciešamas regulatora filiāles — nodaļas tuvāk patērētājiem Latvijas reģionos. Darbinieku skaits šādā struktūrā būtu 31. 3. modeļa visas Latvijas pašvaldību regulatora aptuvenās izveidošanas izmaksas ir 37 tūkstoši latu. Aptuvenās 3. modeļa visas Latvijas pašvaldību regulatora gada darbības izmaksas ir 234 tūkstoši latu.

3. modeļa priekšrocības:

— vieglāk panākt resursu pietiekamību;

— iespējams nodrošināt kvalitatīvāku ekspertīzi;

— salīdzinoši neatkarīgs no konkrētām pašvaldībām;

— skaidra kompetence starp regulatora lēmējinstitūciju un izpildinstitūciju;

— reģionālo regulatoru gadījumā iespējams plānot attiecīgās nozares reģionā kopumā.

3. modeļa trūkumi:

— sarežģīta izveidošanas procedūra;

— nav pieredzes pārstāvju sapulču darbībā;

— problēmas ar vietas izvēli;

— katrai pašvaldībai var būt savi regulējamo pakalpojumu veidi;

— nodevas administrēšana;

— regulatoram kā pašvaldības iestādei jābūt piesaistītam pie kādas pašvaldības budžeta.

4. modelis

Vairākas pašvaldības, vienots regulators visām nozarēm, regulators daļēji funkcijas nodrošina pats, daļēji piesaista nepieciešamos pakalpojumus.

Ņemot vērā, ka vairāku pašvaldību regulatoru modeļa gadījumā ir iespējams nodrošināt salīdzinoši lielu regulēšanas apjomu (piemēram, reģionu gadījumā), nebūtu lietderīgi lielu daļu pakalpojumu piesaistīt no ārienes. Papildu pakalpojumu piesaiste ieteicama tikai sezonālos pārslodzes gadījumos (kas iespējama, piemēram, siltumapgādes regulēšanai). Līdz ar to 4. modelis tikai nedaudz atšķiras no 3. modeļa. Tiem ir vienādas organizatoriskās struktūras, gandrīz vienādas izveidošanas izmaksas, nedaudz atšķiras uzturēšanas izmaksas, jo 4. modeļa regulatora gadījumā ir iespējamas nedaudz mazākas izmaksas pastāvīgo darbinieku algām.

5. modelis

Vairākas pašvaldības, vienai vai vairākām atsevišķām nozarēm atsevišķi regulatori, regulators pats nodrošina visu funkciju veikšanu.

Šis modelis paredz, ka vairākas pašvaldības izveido kopīgu regulatoru vienas nozares pakalpojumu regulēšanai un regulatora darbību nodrošina pastāvīgie darbinieki. Veidojot atsevišķu nozaru regulatorus, to darbības iespējas ir ļoti atšķirīgas.

Reģionālā vienas nozares regulatora aptuvenās izveidošanas izmaksas ir 12 tūkstoši latu. Vienlaikus jāizveido trīs nozaru regulatori, un tad kopīgās izveidošanas izmaksas ir 38 730 latu. Aptuvenās darbības izmaksas 5. modelim — 100 tūkstoši latu gadā. Un, ja vienlaikus jābūt visu nozaru regulatoriem, tad kopējās regulatoru darbības izmaksas ir aptuveni 300 tūkstoši latu gadā.

 

Iespējamais apjoms valsts nodevas pašvaldību regulatoru finansēšanai valstī

Likums nosaka, ka pašvaldību regulatora ieņēmumus veido valsts nodeva un maksimālā valsts nodevas likme ir 0,2 procenti no sabiedrisko pakalpojumu sniedzēju apgrozījuma, kas saistīts ar attiecīgā regulējamā pakalpojuma sniegšanu.

Sabiedrisko pakalpojumu apjoms ir atkarīgs no iedzīvotāju skaita, kas izmanto pakalpojumus, no uzņēmumu un iestāžu skaita, kas izmanto pakalpojumus, savukārt šie lielumi pakārtoti ir saistīti ar iedzīvotāju skaitu. Lai gan precīzai analīzei nepieciešamas ziņas par katru pašvaldību, tomēr, arī pamatojoties uz LPS veiktajā aptaujā iegūtajiem datiem un pašvaldību grupu iedzīvotāju skaitu, var iegūt aptuvenu ieskatu par iespējamo nodevas apjomu.

Balstoties uz aptuveniem aprēķiniem, kopīgais iespējamais nodevas apjoms ārpus Rīgas varētu būt apmēram 110 tūkstoši latu, aptuvenais nodevas apjoms Rīgā — 200 tūkstoši latu. Kopīgais iespējamais nodevas aptuvenais apjoms valstī — 310 tūkstoši latu.

Aptuvenie dati par iespējamo kopīgo nodevas apjomu Latvijā, kas ir pašvaldību regulatoru darbības finansu pamats, liecina, ka resursi nav pietiekami, lai veidotu lielu skaitu pašvaldību regulatoru. Arī attiecībā uz nozarēm nebūtu ieteicams regulatoru dalīt, jo nozaru finansu apjomi ir ļoti atšķirīgi.

 

Iespējamais nodevas apjoms vienā pašvaldībā

Tā kā pašvaldības ir ļoti dažādas, ļoti atšķirīga ir to nepieciešamība pēc sabiedrisko pakalpojumu regulatora un regulatora veidošanas iespējas. Tabulā redzami iespējamie nodevas ieņēmumi no visām regulējamām nozarēm — siltumapgādes, sadzīves atkritumu apsaimniekošanas, ūdensapgādes un kanalizācijas dažādās pašvaldībās ar dažādu iedzīvotāju skaitu.

Vienas pašvaldības optimālas struktūras regulatora izveidošanas izmaksas ir aptuveni 10 tūkstoši latu, minimālās struktūras aptuvenās darbības izmaksas gadā — 20 tūkstoši latu (bez tam nepieciešamas arī izveidošanas izmaksas), bet optimālās struktūras izmaksas — apmēram 60 tūkstoši latu gadā.

Pagastiem nodrošināt regulatoru darbību ir daudz grūtāk nekā pilsētu pašvaldībām. Pagastiem ir ne tikai mazākas regulatoru finansējuma iespējas, bet arī grūtāk nodrošināt nepieciešamo amatpersonu un personāla kompetenci regulējamās nozarēs.

Aplūkojot atsevišķi pa pašvaldībām iespējamo nodevas lielumu, redzams, ka nevienā no pašvaldībām (izņemot Rīgu) tas nav pietiekams, lai tiktu izveidots un darbotos atsevišķs vienas pašvaldības regulators.

 

Iespējamais nodevas apjoms viena rajona pašvaldību grupā

Viena no iespējamām pašvaldību grupām, kas kopīgi varētu veidot regulatoru, ir rajona pašvaldības. Aptaujā par dažiem rajoniem ir saņemtas ziņas no gandrīz visām pašvaldībām. Saskaņā ar tām iespējamais nodevas apjoms rajona pašvaldību grupām varētu būt šāds:

Alūksnes rajons — Ls 1033;

Balvu rajons — Ls 1490;

Ludzas rajons — Ls 430;

Madonas rajons — Ls 2600.

Rajonu pašvaldību grupu iespējas ir stipri atšķirīgas. Ja pieņem, ka vidēji Latvijā vienā rajonā ir 3 rajona pilsētas un 18 pagasti, balstoties uz vidējo iedzīvotāju skaitu pilsētā (6870) un pagastā (1550), iznāk, ka aptuvenais nodevas apjoms vidēji viena rajona pašvaldību grupā ir 2700 latu.

Gan konkrēto rajonu pašvaldību sniegtās ziņas, gan arī aptuvenie aprēķini liecina, ka, veidojot vienu regulatoru viena rajona pašvaldību grupai, nav iespējams nodrošināt pietiekamu tā finansējumu. Optimālas struktūras regulatora izveidošanas izmaksas ir aptuveni 10 tūkstoši latu, bet gada darbības izmaksas — 60 tūkstoši latu.

Ņemot vērā, ka valstī norit administratīvi teritoriālā reforma, kuras ietvaros paredzēta arī reģionālā reforma, kā rezultātā rajoni vairs nebūs otrā līmeņa pašvaldības, nebūtu lietderīgi veidot pašvaldību regulatorus atsevišķu rajonu vietējo pašvaldību grupās.

 

Iespējamais nodevas apjoms reģiona pašvaldību grupā

Runājot par Latvijas teritoriālo dalījumu, bieži tiek minēti reģioni — teritorijas, kas ietver vairākus rajonus un republikas nozīmes pilsētas. Lai arī šobrīd reģioni nav administratīvas teritoriālas vienības, reģionālās reformas īstenošanas gaitā ir jau izveidoti pieci plānošanas reģioni. Kā šo reģionu izpildinstitūcijas ir izveidotas reģionu attīstības aģentūras. Reģionu veidojošās pašvaldības varētu būt iespējamā viena pašvaldību regulatora veidošanas grupa. Šādā gadījumā valstī būtu nepieciešami pieci regulatori. Viena regulatora darbība reģiona ietvaros būtu lietderīga no tāda viedokļa, ka tas aptver salīdzinoši lielu teritoriju, ir neatkarīgs no vietējās pašvaldības un tuvu patērētājam.

Saskaņā ar veiktiem aprēķiniem viena reģiona regulatora darbībai gadā nepieciešami aptuveni 200 tūkstoši latu, turklāt aptuveni 20 tūkstoši latu nepieciešami tā izveidošanai. Ja salīdzina šo nepieciešamību ar iespējamo finansu apjomu (310 tūkstoši latu), redzams, ka ar kopīgo Latvijas iespējamo regulatoru finansējuma apjomu iespējama nepilnu divu regulatoru darbība.

Reģionu regulatoru izveidošanu problemātisku padara ne tikai fakts, ka ir nepietiekams kopējais finansējums, bet arī tas, ka plānošanas reģioni ļoti atšķiras to iespēju ziņā.

 

Pašvaldību regulatoru izveidošanas procesa koordinēšana

Šobrīd likumdošanā nevienā normatīvā aktā nav noteikta pašvaldību regulatora koordinējoša institūcija. Nav noteikta arī nepieciešamība sniegt ziņas par regulatoru izveidošanu (ne regulatoram, ne pašvaldībai tas nav prasīts). Līdz ar to nav paredzēta vienota informācija par pašvaldību regulatoriem. Šādas institūcijas izveidošana jau būtu nepieciešama pašvaldību regulatoru veidošanas stadijā, jo varētu uzņemties konsultatīvu un koordinējošo lomu.

Tā kā likums ir noteicis, ka pašvaldībām ir jāizveido pašvaldību regulatori, loģiski būtu, ja Pašvaldību lietu pārvalde (PLP) apkopotu informāciju par katras pašvaldības lēmumu attiecībā par regulējamiem sabiedrisko pakalpojumu veidiem, kā arī reģistrētu izveidotos regulatorus. Informācija par regulatoru darbību būtu jāapkopo nozaru ministrijās. Savukārt regulatora locekļu mācības, kvalifikācijas celšanas koordināciju varētu uzņemties Valsts administrācijas skola.

Vēl viens būtisks apstāklis, kas ietekmēs pašvaldību regulatoru darbību, ir administratīvi teritoriālā reforma, kas jau noris un ko saskaņā ar esošo Administratīvi teritoriālās reformas likumu paredzēts beigt līdz 2004.gada beigām. Reformas gaitā notiek pašvaldību apvienošanās un veidojas sadarbības apvienības.

Katrs pašvaldību apvienošanās gadījums radīs reorganizācijas nepieciešamību attiecīgos regulatoros. Tāpēc būtu jau iepriekš normatīvi jānoteic regulatoru reorganizācijas procedūra pašvaldību apvienošanās gadījumā vai arī jāsaskaņo pašvaldību regulatoru darbības sākšana ar reformas realizāciju.

 

Nobeigumā

Esošā situācija sabiedrisko pakalpojumu nodrošināšanā pašvaldībās liecina, ka ir nepieciešama šo pakalpojumu regulēšanas uzlabošana.

No 2001.gada 1.jūnija stājas spēkā likums “Par sabiedrisko pakalpojumu regulatoriem”, taču par pašvaldību regulatoriem tajā ir vairākas nepilnības, kas apgrūtina likuma izpildi.

Salīdzinot pašvaldību modeļu izveidošanas un darbības izmaksas gadam ar iespējamiem ieņēmumiem no valsts nodevas, jāsecina, ka paredzētie ieņēmumi nevienā modelī nesedz nepieciešamos izdevumus. Izņēmums ir vienots visu Latvijas pašvaldību izveidots sabiedrisko pakalpojumu regulators.

Izvirzot par mērķi maksimālu regulatora izveidošanas un darbības izdevumu samazināšanu, var ciest regulatora kompetences, neatkarības, respektabilitātes līmenis un regulators var zaudēt savu būtību.

Pašvaldības regulatora izveidošanai nepieciešami vairāk nekā četri mēneši. Likumā noteiktā norma — līdz 2001.gada septembrim uzsākt sabiedrisko pakalpojumu regulēšanu pašvaldībās — nav īstenojama.

Jo vairāk pašvaldību veido regulatoru, jo ilgāks laiks tam nepieciešams, taču tajā paša laikā, jo vairāk pašvaldību veido regulatoru, jo ekonomiskāk tas ir valstī kopumā. Atlikušais īsais regulatoru veidošanas termiņš var novest pie nepilnīgi pārdomātu, neekonomisku, regulatora būtībai neatbilstošu pašvaldību regulatoru izveidošanas.

Līdz 2001.gada 1.septembrim pašvaldībām vajadzētu spert pirmo soli pašvaldības regulatora veidošanas procesā un ar domes (padomes) lēmumu noteikt regulējamos sabiedrisko pakalpojumu veidus likumā noteiktajās pašvaldību regulējamās teritorijās attiecīgajā administratīvajā teritorijā.

Liela mēroga pašvaldību regulatora veidošanas gadījumā (vienots visas Latvijas pašvaldību regulators vai 2–5 pašvaldību regulatori Latvijā) vajadzētu izveidot speciālu darba grupu.

Iespējamais sabiedrisko pakalpojumu nodevas apjoms pašvaldībās

(saskaņā ar LPS Tehnisko problēmu komitejas veikto aptauju

2001.gada februārī, martā)

Pašvaldība	Iedzīvotāju	Kopējais	Uzņēmumu	Maksi-
	skaits	sabiedrisko	apgro-	mālais
		pakalpojumu	zījums,	nodevas
		apgrozī-	Ls	apjoms,
		jums, Ls		Ls
Ziemeru pagasts (Alūksnes raj.)	1002	3776	174	0,35
Vilces pagasts (Jelgavas raj.)	1940	12623	1446	2,89
Ērgļu pagasts (Madonas raj.)	3088	73900	73900	147,80
Ādažu pagasts (Rīgas raj.)	6975	247554	247554	495,11
Cesvaine (Madonas raj.)	3449	66709	66709	133,42
Madona (Madonas raj.)	9428	762607	762607	1525,21
Liepāja	94807	2818200*	2818200*	5636,40
Ventspils	46423	4177900*	4177900*	8355,50

* Ieskaitot pasažieru pārvadājumus

1.zīmējums. Pašvaldību grupu īpatsvars sabiedrisko pakalpojumu uzņēmumu kopīgā apgrozījumā

2.zīmējums. Sabiedrisko pakalpojumu nozaru apgrozījuma īpatsvars pašvaldību grupās