Latvijas sabiedrība un valsts dialogā
Pārskats par tautas attīstību Latvijā		2000/2001

Ar ANO Attīstības programmas atbalstu veiktais pētījums

Pārskata saturā

Sākums — "Latvijas Vestneša" 20.jūlija laidienā, Nr.110:

IEVADS

Atvērta un atbildīga politika

kā tautas attīstības priekšnosacījums

Kas ir politika?

Pārskata pamattermini

Pārskats par tautas attīstību kā līdzdalībnieks atvērtas politikas veidošanā

Pārskata struktūra

Pateicība

1.NODAĻA

Sabiedriskā politika un tautas attīstība

Ievads

Kāda ir sabiedriskā politika Latvijā?

Demokrātiskās vērtības politikā

Iedzīvotāju iespējas ietekmēt politiku

Līdzšinējā sabiedriskā politika un tās ietekme uz tautas attīstību

Pensiju politika

Veselības aprūpes politika

Lauku attīstības politika

Integrācija Eiropas Savienībā

Slēgtas sabiedriskās politikas izpausmes un to negatīvās sekas

Kas Latvijā ir svarīgi politiski lēmumi?

Zaudētāji un zaudējumi slēgtā politikā

Atvērtas sabiedriskās politikas veidošana Latvijā

Politiskās pašapziņas celšana

Politisko aizspriedumu pārvarēšana

Līdzdalības veicināšana

Saeimas deputātu ieteikumi politikas uzlabošanai

Publiskās atbildības procedūru nostiprināšana

Secinājumi

Ieteikumi

Nobeigums — "Latvijas Vestneša" šodienas, 25.jūlija, laidienā, Nr.111:

2.NODAĻA

Publiskās politikas process

Ievads

Publiskās politikas institucionālais ietvars

Publiskās politikas aģenti

Ekonomiskie grupējumi

Masu mediji

Nevalstiskās organizācijas

Politisko lēmumu pieņemšanas process ekspertu skatījumā

Politikas ietekmēšanas kanāli

Veiksmīgi politiski lēmumi

Publiskās politikas dienaskārtība

Politiskās dienaskārtības veidošana

Sabiedrības un valdības dienaskārtības atšķirības

Privatizācija valdības un iedzīvotāju dienaskārtībā

Lēmumu pieņemšanas process Saeimā

Lemšana valdībā

Lemšana pašvaldībās

Latvijas publiskās politikas īpatnības

Paralēlas lēmumu gatavošanas un pieņemšanas prakse

Valsts institūciju dominēšana

Atklātības trūkums publiskajā politikā

Masveidīga, kampaņveidīga, taču īslaicīga sabiedrības līdzdalība

Pārlieku sasteigti vai izstiepti publiskās politikas procesa posmi

Politika bez analītiska pamatojuma

Secinājumi

Ieteikumi

3.NODAĻA

Līdzdarbības ienākšana publiskajā politikā

Ievads

Publiskā telpa kā līdzdarbības mājvieta

Publiskās telpas likumiskās aprises

Sabiedrības resursi līdzdalībai

Līdzdarbības motivācija

Institūciju un domubiedru atbalsts

Zināšanas un prasme līdzdarboties

Finansiālie resursi līdzdarbībai

Sabiedriskās saziņas līdzekļi publiskajā telpā

Līdzdalības formas un iedzīvotāju priekšstati par to efektivitāti

Līdzdarbības stratēģijas

Līdzdarbības praktiskie aspekti

Iedzīvotāju iesaistīšana:

piemērs ar Ventspils Sabiedrības integrācijas programmu

Valsts un pašvaldību iestāžu uzraudzība:

piemērs ar Rīgas autostāvvietu būvēšanu

Politikas veidošana un interešu aizstāvēšana:

piemērs ar reproduktīvās veselības politiku

Kopsavilkums un ieteikumi

Veicināt valsts struktūru pretimnākšanu sabiedrības interesēm

Stiprināt sabiedrības spēju līdzdarboties

Pilnveidot sabiedriskās kontroles mehānismus

Veicināt nevalstisku organizāciju sadarbošanos

sabiedrības interešu aizstāvēšanā

4.NODAĻA

Pārvaldības institūciju rīcībspēja

tautas attīstības kontekstā

Ievads

Centrālo pārvaldības institūciju rīcībspēja

Kur meklēt Latvijas valdības stratēģisko vīziju?

Sadarbošanās spēja un politiku koordinācija

Publiskās pārvaldības saturiskā rīcībspēja –

spēja piesaistīt un izmantot nepieciešamo ekspertīzi

No valsts budžeta finansētie politikas analīzes pētījumi

Neatkarīga politikas analīze Latvijā

Valdības publiskā atbildība un pārskatu sniegšana sabiedrībai

Publiskās pārvaldības institūciju rīcībspēja pašvaldībās

Lēmējvaras un izpildvaras attiecības pašvaldībās

Pašvaldību administrācijas rīcībspēja – izglītība un zināšanas

Pašvaldību spēja izmantot informācijas tehnoloģijas

Iedzīvotāju līdzdalība jautājumu izlemšanā

un pašvaldību darba publiskais atbildīgums

Pašvaldību iekšējais audits

Pārvaldības īpatnības mazajās pašvaldībās

Secinājumi un ieteikumi

NOBEIGUMS

Savu pilsonisko piederību veido pats!

Pārskata nobeigums

2.nodaļa

Publiskās politikas process

Ievads

Nodaļas mērķis - tautas attīstības kontekstā raksturot publiskās politikas procesu Latvijā. Balstoties uz normatīvo aktu izpēti, intervijām ar politikas veidošanā iesaistītiem cilvēkiem un paša politiskā procesa novērošanu, analizēts gan politiskā procesa formālais regulējums Satversmē, likumos un citos dokumentos, gan tā faktiskās norises. Īpaša uzmanība pievērsta Saeimas, Ministru kabineta un pašvaldību tiešajai lēmējdarbībai, taču jāatceras, ka pie publiskās politikas procesa pieder arī problēmu apzināšana, alternatīvu formulēšana, lēmumu realizēšana un izvērtēšana.

Publiskās politikas institucionālais ietvars

Satversme nosaka, ka Latvija ir parlamentāra republika. Latvijas parlamentā jeb Saeimā darbojas 100 deputātu, kurus ievēlē vispārējās, vienlīdzīgās, tiešās, aizklātās un proporcionālās vēlēšanās. Saeimu vēlē uz četriem gadiem. Saeimas deputāti nav atsaucami.

Tiesības vēlēt ir katram pilntiesīgam Latvijas Republikas pilsonim, kas sasniedzis 18 gadu vecumu, bet tiesības tapt ievēlētam ir vismaz 21 gada vecumu sasniegušiem pilntiesīgiem LR pilsoņiem. Pasīvās vēlēšanu tiesības ir liegtas personām, kas izcieš sodu brīvības atņemšanas vietās, ir bijušas sodītas par tīšiem noziegumiem un sodītība nav dzēsta vai noņemta (izņemot reabilitētos), kā arī personām, kas nav rīcībspējīgas.

Ņemot vērā padomiskās okupācijas atstāto vēsturisko mantojumu, pasīvajās vēlēšanu tiesībās (tiesībās tikt ievēlētam) ir arī daži ierobežojumi, kas saistīti ar darbību okupācijas laikā. Vairāki politiskie spēki ir apstrīdējuši šo ierobežojumu likumīgumu, vēršoties Satversmes tiesā un apgalvojot, ka šai gadījumā pārkāptas cilvēktiesības. Tomēr Satversmes tiesa savā 2000. gada 30. augusta spriedumā atzina, ka minētie ierobežojumi atbilst gan Satversmes normām, gan arī vairākiem starptautiskiem cilvēktiesību dokumentiem. Tiesa norādīja, ka "pasīvo vēlēšanu tiesību ierobežojumu mērķis ir aizsargāt demokrātisko valsts iekārtu, nacionālo drošību un Latvijas teritoriālo vienotību, un tie ir vērsti nevis pret ideju plurālismu Latvijā vai kādas personas politiskajiem uzskatiem, bet gan pret personām, kuras ar aktīvu rīcību ir mēģinājušas graut demokrātisko valsts iekārtu un līdz ar to vērsušās pret Satversmes 1. pantu".

Saeima uz četriem gadiem ievēlē Valsts prezidentu. Valsts prezidents galvenokārt veic reprezentatīvas funkcijas. Tomēr viņa kompetencē ietilpst tādas politiski nozīmīgas darbības kā Ministru prezidenta kandidātu izvirzīšana, Saeimas pieņemto likumu izsludināšana un valdības ārkārtas sēžu sasaukšana. Valsts prezidentam ir arī likumdošanas iniciatīvas tiesības. Valsts prezidentu no amata var atsaukt tikai vismaz ar 67 Saeimas deputātu piekrišanu. Prezidents savukārt var ierosināt tautas nobalsošanu par Saeimas atlaišanu. Latvijā laiku pa laikam aktivizējas diskusijas par to, vai nevajadzētu ieviest visas tautas vēlēta prezidenta institūciju.

Saeima arī apstiprina valdību jeb Ministru kabinetu, kas sastāv no Ministru prezidenta un viņa aicinātiem ministriem. Lai valdība varētu darboties, tai jāsaņem Saeimas uzticība, un Saeimai tā arī atbild par savu darbību.

Ministru kabinets ir izpildinstitūciju ietekmīgākā daļa, jo Latvijas likumi tā rokās koncentrējuši lielas pilnvaras. Decentralizācijas un pienākumu deleģēšanas procesi noris gausi. Tas rada valdības pārslogotības problēmu.

Satversme visai skaidri iedibina tā saukto parlamentārās virsvaras ( parliamentary supremacy ) sistēmu. No vienas puses, Latvijā ir vērojama zināma varas dalīšana. To iezīmē Satversmē fiksētā tiesu neatkarība, kā arī juridiska un funkcionāla likumdevējvaras un izpildvaras nošķiršana. Tiesa gan, likumdevējvaras un izpildvaras nošķirtība ir ierobežota, jo Saeimas deputāti var pildīt ministru vai ministriju parlamentāro sekretāru pienākumus, saglabājot savus deputāta mandātus. No otras puses, Saeimai ir plašas pilnvaras un tā vairāk vai mazāk var lemt par visu valsts institūciju darbību. Taču Saeimu ierobežo Satversmē fiksētās cilvēka pamattiesības un vairāki tiešās demokrātijas elementi.

Ļoti svarīgs tiešās demokrātijas elements, kas paredzēts Latvijas Satversmē, ir tautas nobalsošana jeb referendums. Tas uzsver tautas suverēno lomu un rada papildu iespējas grozīt mazāk veiksmīgi formulētus atrisinājumus. Turklāt tos Satversmes pantus, kuros iedibināti Latvijas tiesiskie pamati, pati Satversme atļauj mainīt tikai tautas nobalsošanas ceļā.

Latvija ir unitāra valsts, par kuras robežām ir noslēgti starptautiski līgumi. Nereti gan valstī izšķir vairākus kultūrvēsturiskus novadus, taču nekāds īpašs tiesiskais statuss tiem nav piešķirts. Pārvaldīšanas nolūkos valsts ir sadalīta 26 rajonos. Tajos izveidotas vēlētas divu līmeņu (pilsētu/pagastu un rajonu) pašvaldības, kuru pilnvaru ilgums ir četri gadi. Tāpat kā Saeimu, arī pašvaldības vēlē vismaz 18 gadus veci pilntiesīgi Latvijas Republikas pilsoņi, bet tajās var tikt ievēlēti vismaz 21 gadu veci LR pilsoņi, ja uz viņiem neattiecas tie paši ierobežojumi, kas liedz kļūt par Saeimas deputātu.

Latvijas Satversmē ir iestrādāts varas dalīšanas princips. Ministru kabinetu apstiprina Saeima, turklāt valdības pārstāvji uz ministra pilnvaru laiku var saglabāt parlamenta deputāta mandātu. Tostarp Satversmes 81. pants Ministru kabinetam ierobežotā apjomā dod likumdošanas tiesības. Saeimas atlaišana ir vēlētāju ziņā, bet sarežģītā procedūra šās iespējas izmantošanu dara maz ticamu. Tiesu vara ir strikti nodalīta no divām citām varām, un institucionālā ziņā tai ir liela neatkarība.

Publiskās politikas aģenti

Sākot ar 80. gadu beigām, Latvijā ir risinājusies pāreja no situācijas, kur komunistiskā partija stingri reglamentēja un ierobežoja indivīdu un organizāciju līdzdalību politikas veidošanā, uz situāciju, kur vismaz formāli politiskajā procesā var piedalīties neierobežots aģentu loks (ar politikas aģentu šeit saprotam jebkuru indivīdu vai institūciju, kas kādā konkrētā jautājumā mērķtiecīgi piedalās politiskajā procesā un kam piemīt zināma autonomija un rīcības brīvība). Politiskajā procesā ir iesaistījušies tādi aģenti, kuri līdz 80. gadu beigām nemaz nevarēja pastāvēt, autonomas nevalstiskās organizācijas, firmas un biznesa grupējumi, valsts nekontrolēti mediji utt.

Šīs pārmaiņas nav tikai formālas. Apvienoto Nāciju Organizācija ir atzinusi, ka Latvijas nevalstiskās organizācijas aizvien vairāk piedalās lēmumu pieņemšanas procesā:"Piemēram, kopš 1998. gada arodbiedrībām ir aktīva un svarīga loma Trīspusējās konsultatīvās padomes darbā, kas apvieno darba ņēmēju, darba devēju un valdības pārstāvjus. Tagad NVO locekļi var piedalīties dažu Saeimas komisiju apspriedēs, minoritāšu NVO locekļi ir plaši pārstāvēti pašvaldību līmeņa integrācijas padomēs."

Taču Latvijā, tāpat kā daudzās citās pēcsociālisma valstīs, ir konstatēta "valsts sagrābšana" - tāda parādība, ka likumi, noteikumi un citi lēmumi, ko pieņem valsts institūcijas, top šauru grupu vai indivīdu interesēs, publiskām amatpersonām un politiķiem nelikumīgi par to saņemot privātus labumus. Turklāt Latvija kvalificēta kā valsts, kur "valsts sagrābšanas" jeb "sagrābšanas ekonomikas" pakāpe ir augsta. Tā kā valsts sagrābšana notiek pa kanāliem, kuri "sagrābējfirmām" piešķir izteiktas privilēģijas, bet sagrābšanā neiesaistītos subjektus diskriminē, ir pamats hipotēzei, ka Latvijā publiskās politikas procesā piedalās ierobežots aģentu loks. Vismaz daļēji to apstiprina arī Pārskata autoru veiktās intervijas.

Atbildes, kas saņemtas, aptaujājot iedzīvotājus un Saeimas deputātus, liecina:sabiedrība kopumā un deputāti ir vienisprātis, ka galvenie politiskie lēmēji Latvijā ir Ministru kabinets, Saeima, biznesa grupējumu līderi, politisko partiju līderi, pozīcijas partijas un tā sauktie pelēkie kardināli, bet vismazāk politiskos lēmumus ietekmē pilsoņu kopas, nevalstiskās organizācijas un politisko partiju ierindas biedri (sk. 2.1. attēlu). Iedzīvotāji domā, ka pozīcijas partijām, partiju vadītājiem, kā arī biznesa grupējumu līderiem ir mazāka ietekme uz lēmumu pieņemšanu, nekā par to ir pārliecināti tautas priekšstāvji. Pēdējie savukārt uzskata, ka medijiem, ministriju darbiniekiem, nozaru asociāciju pārstāvjiem un sabiedriskās domas līderiem ir lielāka ietekme uz lēmumiem, nekā to domā iedzīvotāji.

Kvalitatīvajās intervijās ar politisku lēmumu pieņemšanu saistīti cilvēki (partiju vadītāji, uzņēmēji, mediju un NVO pārstāvji), atbildēdami uz jautājumu "Kas ir galvenie spēlētāji politiskajā procesā?" , norādīja, ka Latvijā politiskais process ir visai slēgts un galveno spēlētāju loks ir šaurs. Kā svarīgākos aģentus viņi minēja ekonomiskās grupas (lietojot apzīmējumus "ekonomiskās intereses", "ekonomiskie grupējumi", "partiju finansētāji", "uzņēmēji"). Mazliet retāk aptaujātie eksperti par svarīgiem spēlētājiem politiskajā arēnā nosauca masu medijus, starptautisko sabiedrību un Eiropas Savienību, kā arī politiskās partijas un to līderus, arī tā sauktos partiju kasierus. Pieminēja arī birokrātiju un valdību.

Kā svarīgi politikas ietekmētāji tika nosaukti arī bijušie "komitečņiki" (PSRS Valsts drošības komitejas darbinieki), kas joprojām esotļoti labi nodrošināti ar informāciju un sakariem, un Latvijas valsts specdienesti, kas, pēc ekspertu domām, arī sākot nodarboties ar politiku. Uz specdienestu ietekmi norādot, piemēram, ziņas par to, ka Satversmes aizsardzības birojs kādas energokompānijas bijušajam prezidentam devis padomus konkrētu darījumu veikšanā, kas vērtējams kā SAB iesaistīšanās politikā.

Legālā un publiskā jautājumu izlemšanas procesā dažādiem politikas aģentiem ir citāds svarīguma samērs nekā slēptā jautājumu izlemšanas procesā. Legālā procesā svarīgākie spēlētāji ir birokrātija, kas strādā sazobē ar Eiropas Savienību, vadošie politiķi "vecbiedri" ar savu neoficiālo personisko ietekmi, masu mediji. Slēptā procesā galvenie spēlētāji ir uzņēmēji vai ekonomiskās grupas, partiju līderi un "partiju kasieri". Tālāk īpaši raksturoti trīs svarīgi politikas aģenti - ekonomiskie grupējumi, masu mediji un nevalstiskās organizācijas.

Ekonomiskie grupējumi

Zīmīgi, ka ekonomiskos grupējumus un to intereses, kā arī partiju finansētājus galveno aģentu vidū nosauca gandrīz visi intervētie eksperti. Arī piektā daļa aptaujāto Saeimas deputātu kā vienu no būtiskākajām kvalitatīvas politikas veidošanas problēmām minēja partiju atkarību no sponsoriem, t. i., būtībā no ekonomiskajiem grupējumiem. Vēl biežāk kā uz problēmu tika norādīts vienīgi uz partiju subjektīvajām interesēm un politisko egoismu. Visai paradoksālā kārtā ar tautas piešķirtu leģitimitāti apveltītie lēmēji - Saeimas deputāti - norāda, ka viņu darbu apgrūtina ekonomiskie grupējumi, kam nav nekādas publiskas leģitimitātes. Saeimas deputātu aptaujāšanas rezultāti norāda uz to, ka partiju līderiem (ja pieņem, ka tieši viņi formulē partiju nostādnes) un biznesa grupējumiem (vai to vadītājiem) ir lielāka ietekme uz politiskajiem lēmumiem nekā Saeimas "ierindas deputātiem". Viens no aptaujātajiem deputātiem atzina, ka "dažādās partiju intereses "torpedē" svarīgu jautājumu efektīvu izlemšanu"

Masu mediji

Tikpat kā visi eksperti atzina, ka medijiem ir liela ietekme uz publiskās politikas veidošanas procesu, taču vienlaikus vairāki no viņiem norādīja uz redakcionālās neatkarības trūkumu un to, ka mediji ir par maz atkarīgi no savas auditorijas. Šādos apstākļos vairākos medijos var apšaubīt redakcionālo neatkarību redaktoru līmenī. Kāds eksperts izteicās: "Par dažiem izdevumiem ir pilnīgi skaidrs, ka tur nav nekādas redakcionālās brīvības. Pārējiem arī ir savas simpātijas, bet tie tik skaļi to nesaka. Arī citās valstīs medijiem ir ievirzes, piemēram, liberāla vai konservatīva. Bet pie mums tas netiek atklāti deklarēts." Tātad būtībā tiek apšaubīta vismaz atsevišķu mediju spēja vispār būt par politikas aģentiem, jo to saturu kontrolē īpašnieki un tādējādi šiem medijiem nepiemīt rīcības brīvība.

Nevalstiskās organizācijas

Nevalstiskajām organizācijām, iespējams, ir vislielākais potenciāls plašākas sabiedrības iesaistīšanai politisko lēmumu pieņemšanā. Bet intervētie eksperti nevalstisko organizāciju lomu novērtēja vai nu kā visai niecīgu, vai kā neskaidru: "NVO iespējas ietekmēt politiskos lēmumus ir tuvas nullei" . Vairākiem respondentiem, kas gan atzina, ka formāli valsts iestādes ir izveidojušas mehānismus sadarbībai ar nevalstiskajām organizācijām, nebija pārliecības, ka šīs organizācijas patiešām tiek kaut cik uzklausītas. Piemēram, sakarā ar Latvijas un Eiropas Savienības sarunām notiek valsts institūciju pārstāvju tikšanās ar Latvijas nozaru asociācijām, taču dažkārt šīs konsultācijas ir formālas. Tikai viens no aptaujātajiem ekspertiem norādīja, ka būtībā ikvienam aktīvam un izglītotam cilvēkam ir visas iespējas ietekmēt lēmumu pieņemšanu.

 

Politisko lēmumu pieņemšanas process

ekspertu skatījumā

Pārskata gatavošanas laikā veicot pētījumu par sabiedrisko politiku un līdzdalību, ekspertiem tika uzdots atvērts jautājums "Kā Latvijā tiek pieņemti svarīgi politiski lēmumi?" . Jautājums apzināti tika uzdots vispārīgi, lai katrs intervētais pieminētu tieši tos aspektus un tos lēmumus, kas viņam šķiet būtiskākie. Lai gan intervijās izkristalizējās vairākas kopīgas tendences, ekspertu atbildes bija visai atšķirīgas. Tāpēc turpmākajā analīzē pieminēti arī viedokļi, kuri, būdami vērā ņemami, tomēr izskanēja tikai dažās intervijās.

Kāds biznesa grupējuma līderis intervijā nekavējoties un viennozīmīgi norādīja, ka lēmumi tiek pieņemti saskaņā ar Satversmē noteikto kārtību. Pārējie intervētie gan norādīja vai nu uz nepilnībām lēmumu pieņemšanā vispār, vai arī uz to, ka noteiktu kategoriju lēmumi tiek pieņemti slēptā un plašākai sabiedrībai nereti grūti saprotamā veidā. Viskritiskāk lēmumu pieņemšanu novērtēja aptaujātie NVO līderi.

No intervijām izriet, ka lēmumu pieņemšanā maz tiek argumentēts un apelēts pie sabiedrības interesēm un daudzi lēmumi plašākai sabiedrībai nav saprotami. NVO pārstāvji teica: "Politiķi lieto muļķīgus argumentus, jo lobē biznesu." Turklāt ir pamats bažām, ka politiskos lēmumus negatavo tie cilvēki, kuri ir amatpersonu sarakstos: "Lēmumus pieņem nevis Saeimā, bet kaut kur citur." To, pēc atsevišķu ekspertu domām, apstiprina vairāki politiski lēmumi, kuru motivācija plašākai sabiedrībai nav bijusi skaidra vai pieņemama un kurus pēc kāda laika ir nācies atcelt, piemēram, Andra Šķēles vadītās valdības laikā 1999. gada augustā pieņemtie grozījumi Pensiju likumā un akcīzes nodokļa likmes paaugstināšana lietotiem automobiļiem.

Intervētie politikas procesa dalībnieki apšaubīja vai pat noliedza, ka svarīgi politiski lēmumi Latvijā tiek pieņemti saskaņā ar tiesiskas valsts principiem. Viņi norādīja, ka pat Latvijas valsts augstākās amatpersonas faktiski netic, ka valsts ir tiesiska: "Runājot par negatīvām parādībām, piemēram, korupciju, visi pēc kārtas, kam pieder vara, - Valsts kontrole, tiesas, prokuratūra, deputāti - sūdzas par bezspēcību." Šie novērojumi dod pamatu runāt, ka pastāv divas paralēlas lēmumu pieņemšanas sistēmas: pirmkārt, legālā, saskaņā ar demokrātijas kanoniem strādājošā, daudzpartijiskā un publiskā; otrkārt, korporatīvā un korumpētā interešu grupu un personisko sakaru sistēma. Abas sistēmas pastāv līdzās.

Tomēr liela daļa respondentu - Saeimas deputātu un iedzīvotāju - kvantitatīvajās aptaujās piekrīt apgalvojumam, ka debatēm Saeimā ir svarīga nozīme politikas veidošanā, jo tās dod iespēju publiski diskutēt par strīdīgiem jautājumiem. Šim apgalvojumam pilnīgi vai daļēji piekrīt 86, 4% aptaujāto deputātu un 59% iedzīvotāju. Ja tik liela respondentu daļa uzskata, ka publiskās debates konstitucionāli svarīgākajā institūcijā - Saeimā - ir svarīgas, tad Satversmē paredzētajam politiskā procesa ietvaram tomēr ir nozīme.

Lēmumu pieņemšanas gadījumos, kur nav kādu konkrētu interešu spiediena (piemēram, tādos jautājumos, kuri nav saistīti ar svarīgiem ekonomiskiem jautājumiem, privatizāciju, korupcijas novēršanu), sabiedrībai ir lielākas ietekmes iespējas, jo "no ārpuses par šiem lēmumiem neinteresējas" . Arī ierēdņi tādu lēmumu pieņemšanas procesā ir atvērtāki.

Politikas ietekmēšanas kanāli

Hipotēzi, ka politiskais process Latvijā ir visai slēgts, nostiprina ekspertu atbildes uz jautājumu "Kā un pa kādiem kanāliem Latvijā var ietekmēt lēmumu pieņemšanu?" . Runājot par ietekmes kanāliem, vairums intervēto pieminēja to, kaļoti liela nozīme ir finansiālajiem resursiem, un stāvokli novērtēja pat visai radikāli: "Ir tikai nauda." Piemēram, apvienības "Tēvzemei un Brīvībai/LNNK" stingrā nostāja jautājumā par to, vai Latvijā dzīvojošajiem nepilsoņiem būtu jāļauj piedalīties pašvaldību vēlēšanās, tiek skaidrota ar šās partijas vēlmi nosargāt savu ekonomisko ietekmi Rīgā: "Vai [kādam uzņēmējam] kā galvenajam finanšu avotam nav svarīgi, lai TB/LNNK ir politikā? Visi zina, ja nepilsoņiem piešķirs pašvaldību vēlēšanu tiesības, tad kreisie Rīgā nonāks pie varas un notiks ekonomiskās ietekmes pārdalīšana." Turklāt eksperti atzina, ka naudas maksāšana kā ietekmes kanāls kļūst sarežģītāka un tādējādi nostiprinās. "Komerckanāli kļūst rafinētāki - no prastas aploksnes ar diviem trijiem tūkstošiem, pateicoties kuriem pēc tam maza firmiņa saņem valsts pasūtījuma līgumu, līdz kredītkartēm u. tml."

Sastopamas arī norādes uz ietekmes kanālu slepenību: "Latvijā nevar būt runas par modernu valdīšanu, jo pārlieku svarīgi ir slēpti ietekmes kanāli, kas ir raksturīgi mafiozām vai oligarhiskām struktūrām." Galveno ietekmes kanālu vidū ir personiskie kontakti, kas daudzos gadījumos plašākam spēlētāju lokam nav pieejami. Nav oficiāla lobēšanas mehānisma, un līdz ar to ietekme balstās uz personiskām attiecībām. Zināmas iespējas ir konkrētiem nevalstisko organizāciju cilvēkiem, kuri personiski iekarojuši uzticību.

Norādes uz slēptiem un neleģitīmiem (dažkārt arī nelikumīgiem) ietekmes kanāliem vismaz kaut kādā mērā atsvaro tas, ka atsevišķi respondenti minējuši arī atklātus un leģitīmus ietekmes kanālus, piemēram, par tādiem nosaucot masu medijus. Dažkārt minēts, ka iespējams pievienoties politiskām partijām vai citādi veikt lobēšanu partijās, kā arī veidot nevalstiskas organizācijas. Norādīts, ka jautājumu izlemšanu var ietekmēt, izmantojot tiešus kontaktus ar konkrētiem politiķiem. Politiķi gan domājot, kas viņiem par to būs, bet tā var nebūt vienmēr nauda. Ja politiķis redz, ka, risinot kādu jautājumu, viņš var parādīties labā gaismā, viņš var iesaistīties tā risināšanā.

Konstatētos politiskās ietekmes kanālus var grupēt pēc divām pazīmēm - pēc atvērtības un leģitimitātes. Daļa no šiem ietekmes kanāliem šādā veidā sagrupēta 2.2. attēlā. Ietekmes kanāls ir uzskatāms par atvērtu, ja to iespējams izmantot lielākajai sabiedrības daļai. Savukārt par slēgtu var uzskatīt kanālu, ko var izmantot tikai šaura sabiedrības daļa. Otrai pazīmei - leģitimitātei - ir normatīvs raksturs, proti, tā raksturo, vai attiecīgais ietekmes kanāls ir demokrātiskā pārvaldībā pieņemams un veicina tautas attīstību. Ierobežots politikas aģentu loks Latvijā aktīvi un efektīvi izmato slēgtus un neleģitīmus ietekmes kanālus. Turpretī atvērto un leģitīmo kanālu nozīme ikdienas politikā pieaug lēni. Jāpiebilst, ka masveidīgas vardarbības akcijas attēlā ir pieminētas kā teorētiska alternatīva, kas Latvijas politiskajiem procesiem nav raksturīga.

Veiksmīgi politiski lēmumi

Aptaujātie eksperti tika lūgti arī raksturot kādus pašu pieredzētus gadījumus, kur lēmumu pieņemšana bijusi veiksmīga. Daļa respondentu varēja nekavējoties šādus lēmumus nosaukt, bet citi to varēja izdarīt tikai ar zināmām grūtībām, dažkārt pēc pārdomu brīža. No pozitīvajiem lēmumiem aptaujātie nosauca valdības konceptuālo lēmumu veidot korupcijas novēršanas biroju, "Latvenergo" privatizācijas jautājuma pārskatīšanu parakstu vākšanas ietekmē, lēmumu par valsts atbalstu sportam, Valsts valodas likuma ieviešanai nepieciešamo MK noteikumu pieņemšanu, Vairas Vīķes-Freibergas apstiprināšanu par Valsts prezidenti, Informācijas atklātības likuma pieņemšanu, atsevišķus ar eirointegrāciju saistītus lēmumus, Latvijas iesniegumu tikt uzņemtai Eiropas Savienībā, asociācijas un brīvās tirdzniecības līgumus ar Eiropas Savienību (tiesa gan, sabiedrībā šo vēsturisko lēmumu projekti netika izdiskutēti un novērtēti), Satversmes tiesas izveidošanu, lēmumu par nacionalizēto īpašumu denacionalizāciju un citus veiksmīgu lēmumu piemērus. Tādējādi, lai gan politikas procesā ir nopietni trūkumi, vesela virkne lēmumu pēc sava satura ir bijuši veiksmīgi.

Raksturīgi, ka par veiksmīgiem dēvēti vairāki svarīgi politiski lēmumi, kas pieņemti visai "slēgtā" procesā, kur sabiedrības līdzdalība bijusi neliela. Tādi, piemēram, ir gandrīz visi svarīgākie ar eirointegrāciju saistītie lēmumi un Vairas Vīķes-Freibergas ievēlēšana par Valsts prezidenti. Tātad sagadīšanās rezultātā slēgtas politikas procesā varētu tapt arī tādi lēmumi, kuri pozitīvi ietekmē tautas attīstību. Tomēr tas, vai slēgts process kādā gadījumā dos pozitīvu efektu, nav prognozējams un sabiedrības locekļi ar to nevar iepriekš rēķināties.

Publiskās politikas dienaskārtība

Vispārīgi var apgalvot, ka tautas attīstības sakarā svarīgākie ir tie politiskie jautājumi, kuri visvairāk ietekmē iedzīvotāju labklājību, izglītību un veselību. Tomēr sabiedrības dzīvē un politiskajā ikdienā daži jautājumi attiecīgajā laika periodā ir aktuālāki nekā citi, dažiem no tiem tiek aktīvi meklēti politiski risinājumi, turpretī par citiem tikpat kā nerunā. Lai varētu politiski risināt kādu sabiedrības problēmu, tai jānonāk politiskajā dienaskārtībā.

Politiskā dienaskārtība būtībā ir visai īss to jautājumu saraksts, kurus plašāka sabiedrība vai politiskā elite uzskata par vissvarīgākajiem. Par dienaskārtības veidošanu var saukt procesu, kurā politiskie jautājumi tiek izkārtoti pēc tā, kādu svarīguma pakāpi tiem piedēvē. Tā kā politiskā dienaskārtība ir lielā mērā uzskatāma par indivīdu uztveres jautājumu, to visai precīzi parāda sabiedriskās domas aptaujas.

Latvijā regulāri tiek noskaidrots iedzīvotāju viedoklis par politisko dienaskārtību, aptaujās lūdzot nosaukt trīs problēmas, kuras, pēc viņu domām, Latvijas valdībai būtu jārisina pirmām kārtām. 2.3. attēlā ir parādītas aktuālākās problēmas iedzīvotāju uztverē 2000. gada decembrī. Redzams arī tas, cik procenti respondentu tās pašas problēmas nosauca triju svarīgāko vidū 2000. gada jūlijā, martā un 1999. gada augustā.

Tabulā redzams, ka iedzīvotāju uztverē vismaz pieci no desmit svarīgākajiem jautājumiem ir tādi, kuru risināšanas iespējas ir tieši saistītas ar valsts ekonomisko izaugsmi. Par tādiem jautājumiem var uzskatīt bezdarba un jaunu darba vietu problēmas, sociālās aizsardzības un sociālās politikas jautājumus, iedzīvotāju dzīves līmeņa celšanu, izglītību, ekonomikas attīstību un korupcijas novēršanu. Protams, jāņem vērā, ka arī visu pārējo minēto jautājumu risināšanai ir nepieciešami ekonomiskie resursi.

Desmit svarīgāko problēmu vidū nav nosauktas tādas Latvijas prioritātes kā ārpolitika (integrācija Eiropas Savienībā), ārējā drošība (aizsardzība) un sabiedrības integrācija. Zīmīgi, ka 2000. gadā pieaudzis to respondentu skaits, kuri par vienu no trijām problēmām, kuras valdībai jārisina pirmām kārtām, nosauc korupciju. Šis pieaugums izskaidrojams ar korupcijas tēmas nokļūšanu mediju, nevalstisko organizāciju un politiķu uzmanības degpunktā pēc Pasaules Bankas publicētā pētījuma par korupcijas izplatību pēcsociālisma valstīs. Pirms tam veiktajās aptaujās korupcija nebija iedzīvotājiem aktuālāko problēmu vidū, kas izskaidrojams gan ar šajās aptaujās respondentiem piedāvāto ierobežoto izvēļu skaitu, gan ar citos pētījumos (piemēram, pētījumā "Korupcijas seja Latvijā" ) konstatēto lielas iedzīvotāju daļas visai iecietīgo attieksmi pret korupciju. Zinot, cik lielu uzmanību, vismaz vārdos, korupcijai pievērš eksperti un politiķi, jāatceras, ka vidusmēra iedzīvotāji atsevišķu problēmu (piemēram, korupcijas) nozīmīgumu vērtēļoti atšķirīgi.

Politiskās dienaskārtības veidošana

Kad vien ir svarīgi rast politiskus risinājumus kādam jautājumam, šis jautājums jāiekļauj politiskajā dienaskārtībā jeb, citādi sakot, politiski jāaktualizē, jāpadara tāds, par kuru diskutē un/vai lemj. Tāpēc nozīmīgs attiecīgās politiskās organizācijas (valdības, parlamenta, partijas utt.) politiskais resurss ir tās spēja kādus jautājumus aktualizēt (iekļaut savā politiskajā dienaskārtībā) vai deaktualizēt (no dienaskārtības izslēgt). Tieši tā politiskās dienaskārtības veidošanu formāli var skaidrot - kā jautājumu politisko aktualizēšanu un deaktualizēšanu.

Masu medijiem ir liela loma politiskās dienaskārtības veidošanā - tik liela, ka pielīdzināma pašu ietekmīgāko institūciju - Saeimas un Ministru kabineta - lomai. Masu mediji gan ne vienmēr nosaka, kā cilvēki domā, taču daudzos gadījumos tie nosaka, par ko cilvēki domā. Arī Pārskata autoru veiktās intervijas apstiprina, ka visām politiskajām organizācijām un interešu grupām, kuras cīnās par dienaskārtību, jāiziet caur medijiem, kuriem tāpēc ir stratēģiski izšķirīgs stāvoklis.

Ir vairāki jautājumi, kurus mediji pēdējos gados nepārtraukti uzturējuši savā dienaskārtībā. Viens no tiem ir korupcija. Savulaik, iespējams, visvairāk sabiedrības uzmanību piesaistījušais korupcijas skandāls Latvijā - tā sauktā Latvenergo trīs miljonu afēra - sabiedrības dienaskārtībā nonāca, tieši pateicoties preses centieniem. Korupcija joprojām ir mediju dienaskārtībā. Tā, 2000. gada jūlijā, augustā un septembrī Latvijas nacionālie masu saziņas līdzekļi ir publicējuši 393 rakstus, kuri saistīti ar korupcijas tēmu.

Korupcijas problēma ilustrē, kādu ietekmi uz vidusmēra iedzīvotāju dienaskārtību atstāj mediju (un arī starptautiskas organizācijas - Pasaules Bankas) dienaskārtība, jo, biežākām kļūstot mediju publikācijām par korupciju, pieaug arī to iedzīvotāju skaits, kuri domā, ka tā ir viena no trijām svarīgākajām problēmām. Tādējādi mediji, iespējams, sasniedz to, ka iedzīvotājiem korupcijas problēma ir pazīstama un šķiet svarīga.

Līdzīgā veidā mediji dienaskārtībā uzturējuši sabiedrības integrācijas jautājumus. Tā, piemēram, 1999. gadā Latvijas nacionālajos masu saziņas līdzekļos ir bijušas 269 publikācijas par Naturalizācijas pārvaldi un naturalizācijas procesu. Var secināt, ka masu mediji ne tikai atspoguļo iedzīvotāju dienaskārtību, bet arī aktīvi to veido.

Tomēr dienaskārtību var veidot arī citi politikas aģenti. Viens no oficiālajiem dienaskārtības veidošanas līdzekļiem ir likumdošanas iniciatīvas tiesības, ko Latvijā Satversmes 65. pants piešķir Valsts prezidentam, Ministru kabinetam, Saeimas komisijām, ne mazāk kā pieciem deputātiem un Satversmē paredzētos gadījumos un kārtībā - vienai desmitajai daļai vēlētāju. Liela nozīme Latvijas politiskās dienaskārtības veidošanā ir starptautiskajai sabiedrībai, jo virzība uz tādām struktūrām kā Eiropas Savienība un NATO uzliek veselu virkni pienākumu (sk. 2. 1. informāciju).

Sabiedrības un valdības dienaskārtības atšķirības

Valdības dienaskārtību var pētīt, balstoties uz dažādiem informācijas avotiem. Vismaz deklaratīvā līmeni par valdības dienaskārtību (vissvarīgāko jautājumu sarakstu) var spriest pēc deklarācijas par Ministru kabineta iecerēto darbību. Šim avotam ir gan priekšrocības, gan trūkumi. Priekšrocība ir tā, ka šeit vienā dokumentā apkopots pārskats par uzdevumiem, kurus Ministru kabinets gatavojas veikt. Savukārt trūkums ir tas, ka deklarācijas ne vienmēr sakrīt ar reālajiem pasākumiem, kurus pēc valdības apstiprināšanas ir iespējams vai vispār plānots veikt. Šāda nesakritība dažkārt ir izskaidrojama ar to, ka tā sauktās valdības deklarācijas nereti top koalīcijas partneru sarunu gaitā un tiek izstrādātas ārkārtīgā steigā, lai pēc iespējas ātrāk būtu iespējams apstiprināt jaunu Ministru kabinetu.

Andra Bērziņa vadītā Ministru kabineta deklarācijas preambulā var saskatīt vairākus uzdevumus vai jomas, kuras ir deklarētas kā svarīgākās. Šīs jomas ir ārpolitika (integrācija Eiropas Savienībā un transatlantiskajās drošības struktūrās), ekonomikas izaugsme, sociālie jautājumi, uzdevums veicināt uzticēšanos valsts varai, nostiprināt likuma varu (lai ikkatra norise mūsu valstī balstītos uz stingriem likumiskiem pamatiem), palielināt valsts pārvaldības institūciju rīcībspēju.

Ja pieņemam, ka deklarācijas preambulā ir pieminēti svarīgākie uzdevumi, tad daudzos aspektos valdības dienaskārtība sakrīt ar iedzīvotāju dienaskārtību. Tiesa gan, valdības dokumenta preambulā nav tieši pieminētas lauksaimniecības problēmas, korupcija (ja neskaita likumības nostiprināšanu), alkoholisms un narkomānija, sabiedrības drošības un kārtības jautājumi, kas iedzīvotājiem šķiet svarīgi. Taču svarīgākā atšķirība starp abām dienaskārtībām ir ārpolitikas jautājumos. Valdības deklarācijas tekstā ārpolitika pieminēta kā viens no pirmajiem uzdevumiem, turpretī tikai 5% iedzīvotāju 2000. gada jūlijā uzskatīja, ka ārpolitika ir problēma, kas Latvijas valdībai jārisina pirmām kārtām.

Ārpolitikas vietu politiskajā dienaskārtībā var vērtēt vismaz divējādi. No vienas puses, var uzskatīt, ka ārpolitika, ieskaitot pat jautājumu par integrāciju Eiropas Savienībā (vienu no galvenajām Latvijas prioritātēm), ir svarīga tikai politiskajai elitei. Tādējādi jākonstatē liela plaisa starp iedzīvotāju attieksmi un to, cik lielus resursus valdība atvēl Latvijas integrācijai Eiropas Savienībā. No otras puses, var uzskatīt, ka jautājums par Eiropas Savienību ir ne tikai ārpolitikas jautājums. Proti, integrācija Eiropas Savienībā, kas formāli gan ir ārpolitikas jautājums, var palīdzēt atrisināt daudzas problēmas, kuras par svarīgām nosauc iedzīvotāji. Uz to ir vērsti daudzi pašas Eiropas Savienības prioritārie uzdevumi, piemēram, bezdarba apkarošana, cīņa ar terorismu (narkotiku kontrabandu, organizēto noziedzību), tautsaimniecības veicināšana, sociālās aprūpes nodrošināšana un lauksaimnieku ienākumu nodrošināšana. Šajos jautājumos ES prioritātes sakrīt ar Latvijaiļoti svarīgām tautas attīstības vajadzībām.

Sevišķi liela ietekme uz valdības dienaskārtības veidošanos ir politisko partiju attiecību dienaskārtībai (sk. 2. 2. informāciju).

Privatizācija valdības

un iedzīvotāju dienaskārtībā

Kopš 90. gadu pirmās puses, kad Latvijā uzsāka valsts uzņēmumu privatizāciju, šis jautājums tikpat kā nav atstājis valdības dienaskārtību. Vesela virkne notikumu parāda, ka dažādo valdību koalīciju partneriem jautājumi, kas saistīti ar lielo uzņēmumu privatizāciju un Privatizācijas aģentūras vadību, ir vissvarīgāko vidū. Spriežot pēc vairāku aptaujāto politikas aģentu teiktā, kā arī pēc citiem indikatoriem, resursu sadale privatizācijas ceļā ir viens no svarīgākajiem valdības dienaskārtības jautājumiem. Tomēr iedzīvotāju ikdienas prioritāšu vidū šie sabiedriskiļoti nozīmīgie jautājumi ieņem nebūtisku vietu.

Svarīgākie aģenti, kas iesaistīti privatizācijas jautājumu risināšanā, ir partijas, politiskie līderi, privatizācijas pretendenti jeb, lielo objektu privatizācijas gadījumā, ietekmīgie biznesa grupējumi un mediji, kurus vismaz atsevišķos gadījumos kontrolē biznesa grupējumi. Šāda situācija dod pamatu tēzei, ka privatizāciju ir "privatizējusi" politiskās un ekonomiskās varas elite.

Pašu lielāko uzņēmumu - Latvijas Kuģniecības, "Latvenergo", "Lattelekom", "Latvijas gāzes" - privatizācijā sakarā ar elites grupu konfliktiem joprojām nav rasti galīgie risinājumi. Arī nu jau likvidēšanai paredzētās Privatizācijas aģentūras vadības jautājumos līdz šim nav sasniegti risinājumi, kuri reizi par visām reizēm izbeigtu dažādu grupu cīņas.

2001. gadā Sabiedrība par atklātību "Delna" uzsāka Latvijas Kuģniecības privatizācijas novērošanu, lai pārliecinātos, ka šis process noris godīgi, un lai tam piešķirtu lielāku caurspīdīgumu.

Lielo uzņēmumu privatizācijas jautājumos nav vērojama pastāvīga sabiedrības līdzdalība. Izskaidrojums varētu būt meklējams apstāklī, ka saikne starp privatizāciju un tautas attīstību šķiet netieša, proti, tikai tāda, ka veiksmīga privatizācija, iespējams, paātrinātu makroekonomisko augsmi un tas uzlabotu tautas attīstības rādītājus.

"Latvenergo" privatizācijas gadījumā bija vērojama īslaicīga un masveidīga sabiedrības aktivitāte; tika savākts vairāk nekā 130 000 parakstu par atbalstu likumprojektam, kurš būtiski ierobežoja "Latvenergo" privatizācijas iespējas. Tiesa gan, likumprojektu un parakstu vākšanas kampaņu aktīvi atbalstīja Latvijas Sociāldemokrātiskā strādnieku partija, ko savukārt atbalsta Ventspils uzņēmumu grupējums. Sabiedriskās diskusijas par "Latvenergo" un citu lielo uzņēmumu privatizāciju lielākoties ir aprobežojušās ar dažādiem masu medijos izteiktiem speciālistu, žurnālistu un politiķu viedokļiem.

Tā kā lielo uzņēmumu privatizācijas jautājumu izvērtēšana prasa lielu ekonomisko kompetenci un tā kā pretendēt uz kaut cik vērā ņemamas šo uzņēmumu daļas privatizāciju var tikai ļoti lielu finansiālo līdzekļu īpašnieks, lielākā daļa sabiedrības ir atstumta gan no šo jautājumu izvērtēšanas, gan lēmumu gatavošanas un pieņemšanas. Plašākas informācijas sniegšana, lielāka atklātība lēmumu gatavošanas un pieņemšanas procesā un it īpaši cenšanās veicināt sabiedriskas diskusijas šo atstumtību varētu mazināt. Ekspertu uzdevums būtu stiprināt iedzīvotāju kompetenci.

Privatizācijas jautājuma konkrētie risinājumi vai arī šādu risinājumu trūkums nenoliedzami ietekmē Latvijas makroekonomisko stāvokli un līdz ar to arī iekšzemes kopproduktu uz vienu iedzīvotāju (vienu no svarīgākajiem tautas attīstības rādītājiem) un daudzu uzņēmumu mikroekonomisko situāciju. Diemžēl, tā kā sabiedrībai dotas tikai minimālas iespējas kaut ko kontrolēt, tad sakarā ar to, ka sev izdevīgā privatizācijā ārkārtīgi ieinteresēti atsevišķi spēcīgi aģenti, rodas tāds stāvoklis, ka privatizācijas jautājumi tiek risināti slēgti un neprognozējami.

Turklāt tas, ka ieinteresēto aģentu darbības rezultātā politiķu cīņa par atsevišķiem jautājumiem un beigu beigās pieņemtie lēmumi nav saprotami plašākai sabiedrībai, veicina tālāku valdības un sabiedrības atsvešināšanos. Iedzīvotāju dienaskārtībā dominē dzīves līmeņa un ekonomikas attīstības jautājumi, bet politisko partiju un līderu rīcībā nevar skaidri konstatēt šīs pašas prioritātes un tas liek domāt, ka tur svarīgākie jautājumi varētu būt ekonomisko resursu sadale starp dažādiem biznesa grupējumiem.

Tā kā privatizācija jau tuvojas beigām un valdība Privatizācijas aģentūru ir iecerējusi likvidēt, šās institūcijas darbību vajadzētu analītiski un neatkarīgi izvērtēt, lai noskaidrotu, kas tajā bijis veiksmīgs un kas - neveiksmīgs. Iegūt šādu novērtējumu būtuļoti svarīgi, jo tas palīdzētu turpmāk nodrošināt, lai situācijās, kur valsts pārvalda nozīmīgus ekonomiskos resursus, atbildīgās institūcijas un personas nevainojami ievērotu publiskās intereses. Novērtēšanu varētu veikt kāds no politikas institūtiem, kuri pašreiz top (sk. analīzi 4. nodaļā).

Lēmumu pieņemšanas process Saeimā

Tiesības iesniegt jautājumus izskatīšanai Saeimā likumi dod tikai visai ierobežotam personu un institūciju lokam: Valsts prezidentam, Ministru kabinetam, Saeimas komisijām, vismaz pieciem Saeimas deputātiem, kā arī desmitajai daļai reģistrēto vēlētāju. Šiem iesniegumiem jābūt noformētiem likumprojektu veidā. Vienīgi Valsts prezidents ir tiesīgs iesniegt likuma ierosinājumus bez konkrētiem formulējumiem.

Svarīgi ievērot, ka Saeimas plenārsēdes ir atklātas. Izskatīšanai pieņemtos likumprojektus Saeima parasti skata trijos lasījumos, taču valsts budžeta projekts un par steidzamiem atzītie likumprojekti tiek skatīti divos lasījumos.

Atbildīgā komisija sagatavo savu atzinumu par iesniegto likumprojektu un ir tiesīga piedāvāt arī alternatīvu likumprojektu. Tikai pēc tam, kad saņemts atbildīgās komisijas atzinums, Saeimas Prezidijs lemj, vai likumprojektu uzņemt Saeimas darbakārtībā. Divos gadījumos pēc iesniedzēja pieprasījuma Saeimas sēdē jāizskata arī tie likumprojekti, kurus atbildīgā komisija ir noraidījusi: tas jādara tad, ja iesniedzējs ir Ministru kabinets vai vismaz desmitā daļa vēlētāju.

Likumprojektu izskatot pirmajā lasījumā, tiek diskutēts par tā vispārīgajiem principiem. Otrajam lasījumam likumprojektu sagatavo atbildīgā komisija, apkopojot atsevišķu deputātu vai frakciju, Saeimas komisiju, Valsts prezidenta, Ministru prezidenta vai ministra iesniegtos priekšlikumus. Otrajā lasījumā Saeima likumprojektu skata pa pantiem, tāpēc arī debates ir atļautas tikai par atsevišķu pantu saturu. Trešajam lasījumam likumprojektu sagatavo atbildīgā komisija, apkopojot priekšlikumus, kas iesniegti pēc otrā lasījuma. Trešajā lasījumā Saeima apspriežtikai tos likumprojekta pantus, par kuriem ir saņemti priekšlikumi. Pēc tam, kad šie priekšlikumi pieņemti vai noraidīti, balsošanā nāk likumprojekts kopumā. Ja Saeima to noraida, tas tiek atdots atbildīgajai komisijai, lai to sagatavotu atkārtotai skatīšanai trešajā lasījumā. Ja Saeima likumprojektu pieņem par likumu, to nosūta Valsts prezidentam izsludināšanai. Ja prezidents likumu izsludina, tas publicējams laikrakstā "Latvijas Vēstnesis".

Taču Valsts prezidentam ir arī tiesības aizkavēt likuma izsludināšanu vai pat nodot to Saeimai otrreizējai caurlūkošanai. Ja prezidents motivētā rakstā pieprasa likuma otrreizēju caurlūkošanu, Saeima lemj, kāda būs atbildīgā komisija un līdz kuram termiņam likuma projekts jāizskata atkārtoti. Šai gadījumā Saeima likumprojektu izskata pēc trešā lasījuma noteikumiem. Ja Saeima likumu negroza, Valsts prezidentam tas jāizsludina.

Pēc vismaz vienas trešdaļas Saeimas deputātu lūguma Valsts prezidents likuma publicēšanu var uz diviem mēnešiem apturēt. Šī iespēja ir paredzēta, lai pilnvērtīgāk varētu izmantot pašai tautai dotās likumdošanas iniciatīvas tiesības un lai būtu laiks savākt parakstus, ka jāuzsāk kampaņa par referenduma rīkošanu. Ja referenduma izsludināšanu atbalstījusi vismaz desmitā daļa vēlētāju, tiek rīkota tautas nobalsošana. Pretējā gadījumā Valsts prezidents pēc diviem mēnešiem likumu izsludina.

Būtiski svarīgi ir ievērot, ka ne visus likumus var nodot tautas nobalsošanai. Satversme neatļauj referendumā lemt par valsts budžetu un likumiem, kas saistīti ar aizņēmumiem, nodokļiem, dzelzceļu tarifiem, muitas likmēm, karaklausību, mobilizāciju un demobilizāciju, kara pasludināšanu un uzsākšanu, miera noslēgšanu, izņēmuma stāvokļa ieviešanu vai atcelšanu, kā arī par līgumiem ar ārvalstīm.

Saeimas struktūra un Saeimas darbības principi dod samērā plašas iespējas sekot tam, kā tajā noris jautājumu izlemšana un lēmumu pieņemšana. To nodrošina ne vien diskusiju publiskums, kas izpaužas tādējādi, ka Saeimas plenārsēdes ir atklātas un tiek translētas pa radio, bet arī ar interneta palīdzību nodrošinātā iespēja gūt visai skaidru priekšstatu par to, kā virzās attiecīgā likumprojekta izskatīšana parlamentā un kāds pašreiz ir tā statuss. Tomēr sabiedriskās domas aptaujas pastāvīgi rāda, ka iedzīvotāju uzticēšanās Saeimai ir zemā līmenī. Domājams, ka šādu attieksmi nosaka arī tas, kādā veidā noris lēmumu pieņemšana parlamentārajā līmenī.

Saeima ir ietekmīgākā un visvairāk politizētā valsts institūcija, kurā ar partiju starpniecību ir pārstāvēti atšķirīgi sabiedrības segmenti un to intereses. 5. Saeimā noteikts pārsvars bija labēji orientētām politiskajām organizācijām, kas aktīvi iestājās par strauju pāreju uz tirgussaimniecību un plašu privatizāciju, mazu uzmanību pievēršot sociālo jautājumu risināšanai. Pateicoties šādai politikai un dažiem citiem faktoriem, 6. Saeimā ieplūda vairāki populistiski noskaņoti spēki. Pēc neveiksmīgiem mēģinājumiem izveidot kreisi centrisku valdību tie faktiski sašķēlās, atslogodami labēji centrisko valdību darbu. 7. Saeimā populistu īpatsvars ir mazinājies un parlamentārajā arēnā sevi nopietni pieteikušas kreisās partijas.

Lai gan kopš 1993. gada Saeimā faktiski dominējušas labēji orientētas partijas, tās nav spējušas vienoties par saskanīgu valsts attīstības koncepciju, kas varētu būt arī atskaites punkts Ministru kabineta deklarāciju sastādīšanai. Par to runāts jau 1999. gada Pārskatā. Šādas koncepcijas trūkums īpaši izjūtams ir tāpēc, ka valdības maiņa notiek ne retāk kā reizi gadā. Šobrīd ir izstrādāts Nacionālā attīstības plāna projekts, kas vēl jāapspriežsabiedrībā un jāakceptē Saeimā, un ir arī publiskota Latvijas ilgtspējīgas attīstības koncepcija, ko sagatavojusi Ministru prezidenta izveidota darba grupa. Tomēr šās koncepcijas apspriešanas un īstenošanas mehānisms vēl nav skaidrs.

Konceptualitātes trūkums ir vērojams arī atsevišķu partiju līmenī. Par to liecina ne vien priekšvēlēšanu laikā doto solījumu izpildes gaita, bet arī partiju darbības saskanīgums ar to programmatiskajiem dokumentiem. Partiju pārstāvji atzīst, ka taktiskie apsvērumi un partiju finansiālo atbalstītāju intereses būtiski apgrūtina partiju darbību, kas būtu vērsta uz programmatisko mērķu sasniegšanu.

Salīdzinot ar 90. gadu sākumu, likumdevēja loma likumprojektu izstrādē ir būtiski samazinājusies, jo šo darbu ir uzņēmies Ministru kabinets (sk. 2. 1. tabulu). Kā norādīja kāda Saeimas deputāte, "Saeima šobrīd filtrē un precizē valdības priekšlikumus" . Šis izteikums iezīmē arī vairākas citas tendences. Vispirms jāuzsver valdošās koalīcijas tieksme noraidīt opozīcijas iesniegtos likumprojektus neatkarīgi no to lietderības. Šī tendence nonāk krasā pretrunā ar plaši izplatītiem pašu deputātu uzskatiem, ka debatēm un diskusijām Saeimā jānodrošina, lai tiktu rūpīgi izdebatēts un uzklausīts opozīcijas viedoklis. Tā uzskata 89% aptaujāto Latvijas parlamentāriešu. Turklāt 86% no aptaujātajiem Saeimas deputātiem diskusijas Saeimā uzlūko par svarīgu politikas veidošanas elementu, jo tās dod iespēju publiski diskutēt par strīdīgiem jautājumiem. Interesanti, ka līdzīgās domās ir arī sabiedrība: 81 procents uzskata, ka rūpīgi jāuzklausa arī opozīcijas viedoklis, bet 61 procents diskusijas Saeimā redz kā nozīmīgu politikas veidošanas elementu.

Aizspriedumainība pret opozīcijas priekšlikumiem savukārt neveicina koleģiālu darbību parlamentā un liek opozīcijai izmantot radikālus, taču konstitucionālus paņēmienus savu interešu aizsardzībai, tādējādi saasinot politisko klimatu valstī. Turklāt nepietiekama diskusija par opozīcijas priekšlikumiem un neargumentēta to noraidīšana mēdz radīt lēmumu pieņemšanas gaitas novilcināšanu (piemēram, Pensiju likuma grozījumi 1999. gadā) un taustāmus finansiālus zaudējumus (piemēram, parakstu vākšana par VAS "Latvenergo" saglabāšanu valsts īpašumā).

Otrkārt, tas, ka likumprojektu izstrādē pieaugusi valdības loma, netieši nozīmē alternatīvu risinājumu skaita samazināšanos un izvēles iespēju sašaurināšanos, jo Ministru kabineta priekšlikumos tradicionāli tiek izdarīts tikai nedaudz labojumu. To nosaka fakts, ka Saeima lielā mērā paļaujas uz savu komisiju ieteikumiem, bet komisijas visai cieši sadarbojas ar ministriju pārstāvjiem.

To, ka samazinās piedāvāto alternatīvo risinājumu skaits, nespēj kompensēt arī Saeimas resursi. Daudzi parlamenta komisiju konsultanti lielā mērā veic tehniskus un administratīvus pienākumus, turklāt šos amatus nereti ieņem augstskolu vecāko kursu studenti. Tāpēc konsultantu iespējas izstrādāt alternatīvus risinājumus ir ierobežotas.

Arī Saeimas deputātu palīgi nesniedz pienācīgu ieguldījumu likumprojektu izstrādē. Tāpat Saeimas rīcībā nav sava analītiskā dienesta, kas varētu atvieglot parlamentāriešu lēmējdarbību.

Šādā situācijā par galveno avotu alternatīviem priekšlikumiem kļūst konsultēšanās ar nozaru asociācijām vai citām grupām, kas ir tieši ieinteresētas attiecīgajā likumprojektā. Konsultēšanās ar atsevišķiem uzņēmējiem ir mazāk nozīmīgs likumdošanas ierosmju avots, bet konsultēšanās ar arodbiedrībām tiek izmantota visai reti.

Saeimas deputāti maz pasūta pētījumus neatkarīgiem ekspertiem, kaut gan tiem uzticas visvairāk. Tā vietā politiķi dod priekšroku neoficiālām konsultācijām ar šiem ekspertiem. Lēmumu pieņemšanas procesā pavisam reti tiek izmantota konsultēšanās ar ārvalstu ekspertiem vai starptautiskām institūcijām.

Kā vienu no lēmumu pilnveidošanas paņēmieniem deputāti min konsultēšanos ar vēlētājiem. Tomēr politiķi atzīst, ka sabiedrības viedoklis tiek ņemts vērā maz. Tas saskan ar Saeimas deputātu pausto vērtējumu, ka iedzīvotāju iespējas ietekmēt Saeimas lēmumus ir nelielas. Šie novērojumi vedina secināt, ka konsultācijām ar vēlētājiem (sabiedrību) pārsvarā ir formāls raksturs un tās drīzāk ir vērstas uz politiskās iesaistīšanās ilūzijas radīšanu.

Šo tendenču kontekstā var piekrist daudzu Saeimas deputātu viedoklim, ka valsts ietekmīgākā institūcija ir Ministru kabinets. Tomēr Saeimas lēmumus būtiski ietekmē arī valdošajā koalīcijā ietilpstošās partijas, politisko partiju līderi, biznesa grupējumu līderi, tā sauktie pelēkie kardināli, kā arī masu saziņas līdzekļi. Intervijās ar politiķiem vairākkārt tika uzsvērts, ka Latvijā ir ne vairāk kā 50 personas, kas var būtiski ietekmēt jautājumu izlemšanu valstī, turklāt ne tuvu visi šie cilvēki ir ievēlēti Saeimā vai iecelti ministru posteņos. Svarīgi ievērot, ka daudzi Saeimas deputāti maz uzticas partiju vai biznesa grupējumu līderiem, kā arī ietekmīgiem aizkulišu darboņiem.

Ņemot vērā iepriekš sacīto, var secināt, ka jautājumu izlemšanas procesam Saeimā daudzos gadījumos ir raksturīga noslēgtība, centralizētība un elitaritāte. Īpaši spēcīgi tas izpaužas ekonomiskajos jautājumos, par kuriem interesi izrāda biznesa grupējumi vai atsevišķas nozares. Intervijas ar politiķiem atklāja, ka šajos gadījumos norisinās visai nepastarpināts dialogs starp partiju vadītājiem un ieinteresēto grupu līderiem. "Pelēkajiem kardināliem" šai procesā ir kontaktu izveidotāju un konsultantu loma, taču viņi nekļūst par lobistiem, kas pret tūlītēju samaksu veiktu zināmus pienākumus un vienlīdz sadarbotos ar visām partijām. Profesionālu lobistu Latvijā irļoti maz, kas izskaidrojams ar politiskās kaulēšanās nepastarpinātību.

Kaut gan sabiedrībā ir izplatīts uzskats, ka politiķi ir pilnīgi pakļāvušies partiju finansiālajiem atbalstītājiem (šādu ieskatu daļēji veicina nepastarpinātais dialogs starp partijām un to finansētājiem), paši politiķi iebilst pret tik vienkāršotu skatījumu un uzsver, ka viņi mēģina manipulēt ar konfliktējošo grupējumu pārstāvjiem, lai lēmumu pieņemšanā varētu būt neatkarīgāki.

Nevalstiskām organizācijām, pilsoņu kopām un citām iniciatīvas grupām, kā arī pašvaldību vadītājiem ir neliela vai pat niecīga ietekme uz parlamenta lēmējdarbību. Tas tāpēc, ka šo politikas aģentu rokās ir tikai minimāli varas resursi. Tomēr jāuzsver, ka politiķi labi apzinās, ka sabiedrība kontrolē vissvarīgāko resursu, kas viņiem nepieciešams, balsis vēlēšanās. Tāpēc daudzi politiķi par nopietniem spēlētājiem lēmumu pieņemšanas procesā uzskata masu saziņas līdzekļus.

Sabiedrības iesaistīšanās lēmumu pieņemšanas procesā ir veicināma vairāku apsvērumu dēļ. Pirmkārt, tasļautu pilnveidot sabiedrības spējas piedalīties lēmumu pieņemšanā ilglaika perspektīvā. Otrkārt, jau šobrīd daļa sabiedrības var formulēt vērtīgus priekšlikumus, un ilgākas un plašākas diskusijas ir labākas par jau pieņemtā lēmuma vairākkārtēju grozīšanu. Treškārt, sabiedrības iesaiste uzlabos politisko dialogu un lēmumu kvalitāti, kā arī mazinās šauru grupējumu ietekmes iespējas. Ceturtkārt, sabiedrības iesaistīšanās un skepses pārvarēšanaļaus mazināt plaisu starp sabiedrību un politisko eliti, paverot ceļu jaunām idejām un jauniem politiķiem. Par vienu no svarīgākajiem sabiedrības iesaistīšanas aģentiem tiek uzskatīti masu saziņas līdzekļi.

Parlamentārajā līmenī ir iedibināti vairāki institucionāli mehānismi, kas sabiedrībai dod lielākas vai mazākas līdzdalības iespējas. Saeimā ievēlētie deputāti rīko tikšanās ar saviem vēlētājiem; deputāti var iesniegt likumu labošanas ierosinājumus, kas precizēti sarunās ar vēlētājiem; plašu ieskatu par Saeimā topošajiem likumprojektiem sabiedrība var gūt ar interneta starpniecību (www. saeima. lv); vēlētāji ar saviem priekšlikumiem var vērsties pie Valsts prezidenta, kam ir likumdošanas iniciatīvas tiesības; likumdošanas iniciatīvas iespējas Satversme dod arī tautai. Tāpat ir iespējams rīkot dažādas akcijas: piketus, demonstrācijas, parakstu vākšanu u. tml.

Te svarīgi ievērot, ka sabiedrība saņem visai daudz informācijas par Saeimas darbu, jo tas nepārtraukti ir preses, radio un televīzijas uzmanības lokā. Tomēr šajā informācijas plūsmā nav viegli atrast būtisko informāciju, kas ir nozīmīga lēmumu pieņemšanā vai šā procesa ietekmēšanā. Politiķi bieži atturas par problēmām runāt analītiskā skatījumā, to aizstājot ar formālām vai virspusējām atbildēm. Sabiedrībā tas rada šaubas par viņu profesionalitāti un piemērotību amatam. Tostarp arī masu saziņas līdzekļi bieži vien nespēj piedāvāt analītisku vērtējumu par kādu lēmumu vai fenomenu; to nosakažurnālistu profesionālā sagatavotība, masu saziņas līdzekļu idejiskā angažētība un vairāku preses izdevumu zemais redakcionālās autonomijas līmenis. Tāpēc, neiesaistot sabiedrības pieprasītos politikas analītiķus un ekspertus, netiek atviegloti tās centieni iegūt informāciju, kas ir būtiski svarīga racionālā lēmumu pieņemšanā.

Politiķu dialogs ar plašu sabiedrību mēdz intensificēties Saeimas un pašvaldību vēlēšanu kampaņu laikā, taču neapmierinošā priekšvēlēšanu solījumu pildīšana pat valdošās koalīcijas dalībnieku vidū iezīmē politiskās atbildības trūkumu, kas savukārt veicina cinisku viedokļu veidošanos sabiedrībā par politiku un politiķiem, kā arī mazina sabiedrības uzticēšanos vēlētajām institūcijām.

Noturīgāka ir politiķu komunikācija ar nozaru asociācijām un it īpaši ar biznesa grupējumiem. Šo grupējumu dalībnieku rīcībā ir lielāks būtiskās informācijas apjoms, tāpēc komunikācija ir mērķtiecīgāka. Tā tiek uzturēta tieši vai ar "pelēko kardinālu" starpniecību.

Parlamentāro politiķu vidū visai atklāti tiek runāts, ka lēmumu pieņemšanas procesu nepieciešams reformēt. Pēc Saeimas deputātu aptaujas rezultātiem, par būtiskākajām problēmām tiek uzskatīts kompetences un demokrātiskās atklātības trūkums, kā arī partiju savtīgās intereses. Pēc politiķu domām, korupcija un biznesa grupējumu intereses ir mazāki šķēršļi kvalitatīvai lēmumu pieņemšanai. Risinājumus viņi saredz politiskās rīcības uzlabošanā, jaunu, kompetentu profesionāļu piesaistē, kā arī likumu uzlabošanā.

Kaut gan politiķu minētie faktori ir svarīgi procesa uzlabošanai, arī skaidras, pārskatāmas un konceptuālas politikas īstenošana politiskās atbildības gaisotnē dos būtisku ieguldījumu plaisas mazināšanā starp sabiedrību un politisko eliti un cels politiķa prestižu, radot labvēlīgus apstākļus jaunas un kompetentas politiķu paaudzes ienākšanai Latvijas parlamentārajā politikā.

Lemšana valdībā

Par valdību jeb Ministru kabinetu Latvijā dēvē augstāko koleģiālo izpildvaras institūciju, ko apstiprina Saeima. Tajā ietilpst Ministru prezidents, Ministru prezidenta biedrs, ministri, kas politiski atbild par savas ministrijas darbību, un valstsministri, kas politiski atbild par atsevišķām attiecīgās ministrijas nozarēm. Katrā ministrijā ir Ministru prezidenta iecelts parlamentārais sekretārs, kas uztur pastāvīgu saikni starp ministriju un Saeimu un tās komisijām. Ministrijas valstssekretārs - augstākais ierēdnis attiecīgajā ministrijā - vada tās administratīvo darbību, koordinējot departamentu un nodaļu rīcību.

Gan atsevišķas ministrijas, gan Ministru kabineta dokumentu projekti visbiežāk top departamenta līmenī. Ja tiek gatavots Ministru kabinetā apstiprināms dokuments, tad tā projekts - attiecīgajā ministrijā apstiprināts un ministra akceptēts - tiek virzīts uz apspriešanu valstssekretāru sanāksmē. Ne vēlāk kā divas nedēļas pēc tam, kad dokumenta projekts izskatīts šajā sanāksmē, savus atzinumus un ieteikumus par to sniedz citas ministrijas vai Ministru kabinetam padotas institūcijas. Noteiktos gadījumos vērtējums jāsaņem arī no Latvijas Pašvaldību savienības un no Eiropas integrācijas biroja.

Tiesību aktu projektus Ministru kabineta sēdē izskata pēc tam (parasti ne vēlāk kā divas nedēļas pēc tam), kad viedokļu saskaņošanas nolūkā tie izskatīti un atbalstīti Ministru kabineta komiteju sēdēs. Turklāt Ministru kabineta sēdē nav atļauts izskatīt tādus jautājumus, par kuriem visiem Ministru kabineta locekļiem nav iepriekš nosūtīti attiecīgi materiāli. Ministru kabineta komitejās lēmumus parasti pieņem vienbalsīgi.

Ministru kabineta sēdes nav atklātas, un tajās drīkst piedalīties tikaiļoti ierobežots personu loks. Savus lēmumus Ministru kabinets pieņem ar vienkāršu balsu vairākumu. Balsstiesības MK sēdēs ir Ministru prezidentam, Ministru prezidenta biedram, ministriem un īpašo uzdevumu ministriem. Jautājumos, kas attiecas uz kāda valstsministra nozari, balsstiesības ir arī viņam. Ministru prezidents uz MK sēdi var uzaicināt lietpratējus, lai tie izskatāmajos jautājumos sniegtu savus paskaidrojumus.

Saeimas sesiju starplaikos Ministru kabinets ir tiesīgs pieņemt noteikumus ar likuma spēku. Saskaņā ar Saeimas Kārtības rulli tas šos noteikumus iesniedz Saeimai - ne vēlāk kā trīs dienas pēc tam, kad atklāta jaunā Saeimas sesija. Ja Saeima šos noteikumus nenodod izskatīšanai komisijās vai arī tos galīgajā lasījumā neapstiprina sešu mēnešu laikā pēc to nodošanas komisijām, noteikumi zaudē spēku.

Būtiski svarīgi ir ievērot, ka pilsoņu rīcībā nav daudz institucionālo mehānismu, kā ietekmēt atsevišķas ministrijas vai Ministru kabineta lēmumu gatavošanu un pieņemšanu. Iedzīvotāji var vērsties valsts institūcijās ar ierosinājumiem un priekšlikumiem. Zināmu ieskatu par ministriju gatavotajiem tiesību aktiem dod Valsts kancelejas uzturētā mājaslapa internetā (www. mk. gov. lv), kur pieejamas ziņas par visiem valstssekretāru sanāksmēs izsludinātajiem projektiem.

Kā jau teikts, Latvijā pastāv parlamentārās virsvaras sistēma. Arī par katras valdības darbības virzieniem faktiski lemj Saeima, jo par Ministru kabineta apstiprināšanu tā balso pēc debatēm par valdības deklarāciju.

Valdības deklarācija top sarunās, balstoties uz koalīcijā piedalošos politisko partiju programmatiskajām nostādnēm un taktiskajām interesēm. Parasti deklarācija nesakņojas skaidri definētos valsts attīstības modeļos - ne vien tāpēc, ka valdības veidošanas procesā jāpanāk kompromiss starp visai atšķirīgiem politiskajiem spēkiem, bet arī tāpēc, ka trūkst alternatīvu modeļu.

Vidējais valdību mūža ilgums pēc 5. Saeimas vēlēšanām ir aptuveni 10 mēneši. Neraugoties uz šādu nestabilitāti, valdību vispārīgā politiskā orientācija ir saglabājusies visai nemainīga, ko atspoguļo arī valdību deklarācijas. Izņemot 1995. gadā akceptēto valsts ārpolitikas koncepciju, nekādi stratēģiski valsts attīstības dokumenti nav pieņemti. Tāpēc nepārsteidz, ka valsts iekšējās un ārējās politikas stūrakmeņi ir centieni integrēties Eiropas Savienībā un Ziemeļatlantijas līguma organizācijā (NATO).

Par nerakstītu valsts attīstības koncepciju, kas sazīmējama valdību deklarācijās, ir kļuvusi ekonomistu apvienības "Latvija 2010" savulaik izstrādātā programma, kas balstās uz neoliberālisma paradigmu un Vašingtonas konsensa principiem. Tajā paredzēta strauja pāreja uz tirgussaimniecību, plaša valsts īpašumu privatizācija, iespējami neliela valsts iejaukšanās saimnieciskajā dzīvē, makroekonomiskās stabilitātes uzturēšana; sociālo jautājumu risināšanai šajā programmā ierādīta otršķirīga loma.

Tomēr šī programma ir daļēji zaudējusi savu aktualitāti, kas izskaidrojams ar vairākiem nozīmīgiem faktoriem (izteikti neviennozīmīgie privatizācijas rezultāti; sociālo problēmu saasināšanās; banku krīze 1995. gadā; tranzītbiznesa politiskā nestabilitāte; paradigmu pārskatīšana pasaules politekonomijā). Tāpēc pozitīvi vērtējams ir fakts, ka šobrīd pabeigts darbs pie Latvijas nacionālā attīstības plāna un Latvijas attīstības stratēģijas projekta.

Tas nozīmē, ka Latvijai pašlaik nav stratēģiska redzējuma par savu nākotni, kas būtu iemantojis skaidru politisku atbalstu un akceptēts valsts līmenī, un nav adekvātas attīstības koncepcijas. Šādu pamatprincipu trūkums būtiski sarežģī saskaņotu lemšanu.

Konceptualitātes trūkumu daļēji kompensē divi faktori. No vienas puses, nemainīgā eirointegrācijas prioritāte rada nepieciešamību Latvijas normatīvos aktus harmonizēt ar Eiropas Savienības dokumentiem. No otras puses, vairākām nozarēm laikā pēc neatkarības atjaunošanas ir izstrādātas attīstības koncepcijas un sektorpolitikas dokumenti (sk. analīzi 1. nodaļā). Tomēr nevar neievērot, ka šīs koncepcijas un dokumenti nav savstarpēji saskaņoti.

Lēmumprojektus par politikas prioritātēm un konkrētiem risinājumiem parasti izstrādā paši ministriju speciālisti, galvenokārt konsultējoties ar kolēģiem no citiem savas ministrijas departamentiem, kā arī ar ieinteresētām grupām un nevalstiskām organizācijām. Mazliet neparasti, ka ministriju vadībai un politiķiem gan taktisko, gan stratēģisko lēmumu izstrādē ir relatīvi mazāka loma (sk. 4. nodaļu).

To daļēji izskaidro cits novērojums: 2000. gada septembrī aptaujājot ministriju departamentu direktorus, puse no aptaujas dalībniekiem norādīja, ka augstākā līmeņa politikas veidotāji viņus politiski neatbalsta un ka valdību izvirzītās prioritātes neatbilst tam, kas būtu reāli nepieciešams. Ņemot vērā arī aptauju respondentu atbildēs fiksēto un plaši izplatīto neuzticību gan pozīcijas, gan opozīcijas partijām, to līderiem, "pelēkajiem kardināliem" un ekonomisko grupējumu līderiem, var secināt, ka veidojas plaisa starp ministriju politisko vadību un ierēdniecību.

Neatkarīgu ekspertu pakalpojumus mēdz izmantot maz. Minētās aptaujas rezultāti liek domāt, ka attieksme pret šiem ekspertiem ir visai pretrunīga. No vienas puses, vairums respondentu uzticas profesionāliem ekspertiem un norāda, ka tādu trūkst vai nepietiek. Arī par nopietnākajiem šķēršļiem, kas neļauj uzlabot lēmumu izstrādāšanu, viņi uzskata profesionālu darbinieku un pietiekama finansējuma trūkumu. No otras puses, respondenti nav apmierināti ar ekspertu pašreizējo darbu:pasūtījumi nereti tiekot izpildīti pārāk ilgā laikā vai virspusēji, netiekot piedāvāti konkrēti risinājumi un alternatīvas. Tas acīmredzot ir viens no iemesliem, kāpēc vairāk tiek izmantotas neoficiālas konsultācijas ar šiem ekspertiem (tāda tradīcija izveidojusies arī Saeimā; sk. 2.5.1. nodaļu). Starptautisku organizāciju un ekspertu palīdzība tiek izmantota vēl mazāk.

Dažādām konsultatīvajām padomēm un sarunām ar sociālajiem partneriem lēmumu izstrādes un pieņemšanas procesā ir visai ierobežota loma. Viena no ilglaicīgākajām šāda veida institūcijām ir Nacionālā trīspusējā sadarbības padome, kuras pirmsākumi meklējami jau 1993. gadā un kuras ietvaros bija iecerēts apspriest jautājumus, kas attiecas uz darba devējiem, darba ņēmējiem un valdību. Kaut ko jau ir izdevies sasniegt (piemēram, ir panākta minimālās algas palielināšana un kaut kādu sociālo garantiju nodrošināšana maksātnespējīgo uzņēmumu darbiniekiem, Darba aizsardzības likuma projekta saskaņošana utt.), un tomēr septiņu gadu pieredze uzrādaļoti daudz tādu gadījumu, kur valdība un Saeima šās padomes ieteikumus un panāktās vienošanās ir ignorējušas, tādējādi mazinādamas konsultāciju nozīmi. Arī 1999. gadā izveidotā Tautsaimniecības padome, kura darbojas Ekonomikas ministrijas paspārnē un kuras sastāvā ir daudz savās jomās atzītu speciālistu, nevar lepoties ar lielu ietekmi uz lēmējdarbību.

Plašāku sabiedrības segmentu ietekme uz lēmumu izstrādāšanas un pieņemšanas procesu ir niecīga. Politiķi un ministriju darbinieki gan atzīst, ka lēmēji sabiedrības intereses ievēro nepietiekami un ka sabiedrība lēmumu izstrādāšanas procesā būtu jāiesaista vairāk, tomēr daudzi no viņiem šo stāvokli joprojām attaisno, jo esot jāšaubās, vai ierindas pilsoņi šajā procesā spēj kvalitatīvi piedalīties, un turklāt sabiedrības iespējas ietekmēt lēmumu izstrādāšanu vai lēmumu pieņemšanu esot niecīgas. Taču fakts ir tāds, ka sabiedrība nemaz nesaņem pietiekamu informāciju par topošajiem lēmumiem: internetā ir pieejami tikai tie dokumenti, kas jau iesniegti valstssekretāru sanāksmei, bet informācija par lēmumprojektu izstrādes agrākajām stadijām tiek sniegta tikai atsevišķos gadījumos.

Ministru kabineta lēmējprocedūras noteikumos lēmumu projektus paredzēts visai rūpīgi saskaņot ar ieinteresētajām institūcijām. Prakse rāda, ka īpaši nozīmīgs ir Finanšu ministrijas atzinums par lēmuma projektu. Šai ministrijai bieži vien arī ir izšķirīgais vārds:tiklīdz kāds likumprojekts prasa papildu izdevumus, Finanšu ministrija to noraida. Tātad nepietiek ar to, ka pieņem teorētiski labus likumus (piemēram, par informācijas atklātību): pilnīgi iespējams, ka nebūs līdzekļu to ieviešanai (piemēram, ierēdņu izglītošanai).

Tomēr Ministru prezidents jebkuru jautājumu var izsludināt par Ministru kabineta lietu un tādējādi panākt, ka to pēc būtības izskata jau tuvākajā MK sēdē, apejot saskaņošanas procedūras noteikumus. Ja šādi izskata politiski jūtīgu jautājumu vai ja šāda prakse bieži atkārtojas, tas var radīt koalīcijas partneru domstarpības. Piemērs ir tas, kā vairākas koalīcijas partijas, kas atbalstīja Andra Šķēles 1995. - 1997. un 1999. - 2000. gadā vadītos kabinetus, premjeram pārmeta, ka MK sēdēs pēkšņi lemj par jautājumiem, kuros nav notikusi viedokļu saskaņošana.

Jāsaka, kaut kāda nozīme nostādņu saskaņošanā pirms daudzu jautājumu izlemšanas ir neoficiālajām valdošās koalīcijas dalībnieku sarunām, kas notiek Sadarbības padomes jeb Koalīcijas padomes veidolā. Tajās tiek paustas partiju un to atbalstītāju intereses, reizumis notiek politiska kaulēšanās. Tā kā MK struktūra ir centralizēta, šis ir viens no forumiem, kuros būtu visproduktīvāk ietekmēt lemšanas procesu un konceptuālo izšķiršanos par vienu vai citu risinājumu, ja vien šeit notiktu reāla viedokļu saskaņošana. Šī ir arī tāda institūcija, kuras darbību samērā maz atspoguļo masu saziņas līdzekļi. Tomēr politiķu intervijas rāda, ka šīs sarunas galvenokārt tiek izmantotas, lai apmainītos ar informāciju par partiju nostāju attiecīgajos jautājumos, nevis lai izstrādātu kopīgu nostāju. Turklāt šo padomju funkcionēšanas veids un efektivitāte lielā mērā ir atkarīgi no Ministru prezidenta attieksmes.

Ministriju iesniegti jautājumi, par kuriem partiju pārstāvjiem nav tiešas intereses, bet kuriem iespējami alternatīvi risinājumi, vispirms tiek izskatīti konceptuālā līmenī. Tas vienkāršo lēmumprojekta saskaņošanas procesu un paātrina problēmas risināšanu. Kad MK pieņēmis konceptuālo lēmumu, iesniedzēja ministrija, balstoties uz MK apstiprinātajām nostādnēm, izstrādā konkrētu risinājumu.

Konceptuālo jautājumu īpatsvars MK darbakārtībā ir diezgan liels, taču valdība ir pārlieku noslogota arļoti sīku problēmu un jautājumu risināšanu. Tie būtu risināmi zemākā līmenī, palielinot stratēģiskās vadīšanas iespējas. Nevar gan arī nepiebilst, ka ierēdniecība zemāka līmeņa izpildinstitūcijām neuzticas: ierēdņi uzskata, ka ar uzticētajiem jautājumiem tās nespēs tikt galā.

Viena no lēmumu pieņemšanas procesa problemātiskākajām iezīmēm ir horizontālās saskaņotības trūkums: ministrijas nepietiekami savā starpā koordinējas prioritāšu izvirzīšanā un likumprojektu izstrādāšanā. Tādu stāvokli rada izpildinstitūciju centralizētība, un to veicina Ministru kabineta lēmējprocedūras noteikumi. Cenšoties šo trūkumu pārvarēt, 2000. gada septembrī Valsts kancelejā tika izveidots Politikas plānošanas un koordinācijas departaments, kura uzdevums ir uzlabot politikas veidošanu valstī, sagatavojot attiecīgus likumdošanas priekšlikumus, koordinējot valdības deklarācijas izpildi, analizējot valsts institūciju darbību, kā arī prognozējot valsts attīstības stratēģiju un sekas.

Vienotas stratēģijas un sadarbības trūkums un savrupība izpaužas arī dažādu ministriju savstarpējā cīņā par ietekmi un resursiem, kā arī cīņā starp centrālajām un pašvaldību struktūrām par resursiem. Šādas attiecības neļauj konfliktos iesaistītajām pusēm pilnvērtīgi veikt savas funkcijas un apgrūtina valsts pārvaldības sistēmas darbību.

Acīmredzot ministri tiem uzticētās ministrijas ne vienmēr spēj pilnīgi kontrolēt. Kaut gan Latvijas apstākļos ir pilnīgi iespējams, ka ar padoto starpniecību tiek kārtotas partijiskas attiecības, daudz reālāks cēlonis šādām sadursmēm šķiet pieaugošā ierēdniecības ietekme, ko veicina biežā valdības mainīšanās.

Tomēr ierēdniecības loma lēmumu pieņemšanas procesā nebūtu pārspīlējama. Tikai 4% ministriju departamentu direktoru uzskata, ka viņi pietiekami pārzina lēmumu pieņemšanas procesu, lai tajā iesaistītos, un tikai 32% tic, ka viņu iniciatīva varētu ietekmēt lēmēju viedokli. Turklāt gan iedzīvotāji un pašvaldību darbinieki, gan arī paši ierēdņi ministriju darbinieku ietekmi uz lēmējdarbību ierindo tālu aiz ekonomisko grupējumu, "pelēko kardinālu", Saeimas, valdības un politisko partiju varējuma.

Latvijā ir novērojama tendence politizēt augstāko ierēdniecību. Īpaši pamanāma tā kļuva pēc kadru pārmaiņām, kas 2000. gadā notika Izglītības un zinātnes, kā arī Iekšlietu ministrijā. Proti, ierēdniecība tiek spiesta atteikties no sekmīgai valsts pārvaldīšanai tik nepieciešamās politiskās neitralitātes un profesionālās kompetences, tās aizstājot ar politisku lojalitāti pret ministrijas vadītāju. Turklāt nereti šādos gadījumos tiek arī pārkāpta hierarhiskā subordinācija un izkropļoti profesionālās karjeras veidošanas principi.

Lemšana pašvaldībās

Pašvaldību līmenī lemšanu būtiski ietekmē šo institūciju dualitāte. No vienas puses, vietējās pašvaldības tiek ievēlētas vispārējās vēlēšanās, tātad sabiedrība tām ir devusi politisku mandātu. No otras puses, pašvaldību autonomija ir diezgan ierobežota: pašvaldību funkcijas, kas fiksētas likumos, Saeima vai Ministru kabinets visai viegli var paplašināt un sašaurināt, un pašvaldību finanses tiek regulētas ar pašvaldību izlīdzināšanas fonda starpniecību. Šo ierobežojumu dēļpašvaldības drīzāk uzskatāmas par centrālo izpildvaras institūciju pārstāvēm rajonos, pilsētās un pagastos. Zīmīgi, ka līdz 1998. gadam pēc Latvijas likumiem pašvaldības bija valsts izpildvaras sastāvdaļa.

Pašvaldību dualitāti izceļto ikgadējās sarunas ar valdību - sarunas par jautājumiem, kuru spektrs ir visai plašs. Pašvaldību darba eksperti uzskata, ka šo sarunu rezultāti ir atkarīgi no valdošās koalīcijas attieksmes pret pašvaldību jautājumiem un no valdības vēlmes rēķināties ar panāktajiem nolīgumiem. Tomēr pēdējos gados vērojams, ka politiķu attieksme pret pašvaldībām kļuvusi iecietīgāka. Viens no cēloņiem, kāpēc notikusi tāda evolūcija, ir tas, ka sabiedrība pašvaldībām uzticas daudz vairāk nekā politiskajām partijām. Otrs cēlonis ir tas, ka Latvijas attieksmi pret pašvaldībām novēro Eiropas Padome, un sūdzība, ko 1996. gadā iesniedza Latvijas pašvaldības, šo novērošanu pastiprināja.

Cita būtiska problēma ir tā, ka nav pabeigta administratīvi teritoriālā un reģionālā reforma. Šo reformu gaitā izpaužas konceptuāli neskaidrā centrālo institūciju attieksme pret pašvaldībām. Reformu kontekstā ir notikusi atteikšanās no vēlētām otrā līmeņa pašvaldībām, rajonos pārejot uz deleģētām pašvaldībām. Šā jaunieveduma efektivitāte ir apšaubāma, jo rajona pašvaldībai, kurā darbojas pagastu padomju un pilsētu domju vadītāji, nav viegli risināt jautājumus, kas pārsniedz vienas administratīvi teritoriālās pamatvienības mērogus.

Jautājumā par reģionālās reformas modeli joprojām valda pilnīga neskaidrība, kas veicina nesaskaņas starp potenciālajiem reģionu centriem un apgrūtina to sadarbību. Tostarp par jaunu akcentu uzskatāma tā saukto plānošanas reģionu veidošana, kas dotu iespēju piesaistīt līdzekļus no Eiropas Savienības strukturālo reformu fondiem.

Plānošanas reģionu izveide ir faktisks apliecinājums nepieciešamībai radīt lielākus teritoriālos veidojumus, kuriem būtu arī jūtamāks ekonomiskais potenciāls un kuru ietvaros varētu racionālāk izmantot resursus. Uz to ir vērsta administratīvi teritoriālā reforma. Liela daļa pašvaldību šo reformu pieņem negribīgi. To liecina ne vien rezultāti, kas iegūti, 2000. gada oktobrī aptaujājot pašvaldību vadītājus, bet arī pašvaldību brīvprātīgās apvienošanās procesa gausums. Zīmīgi, ka lielākā daļa pašvaldību vadītāju atbalsta ciešāku sadarbību ar kaimiņu pagastiem vai pilsētām, taču apvienošanos noraida. Kā svarīgākos argumentus pret apvienošanos mēdz minēt to, ka vēl vairāk palielināsies nomaļo pašvaldību atstumtība, mazināsies pakalpojumu pieejamība iedzīvotājiem un institūcijas attālināsies no iedzīvotāju dzīvesvietām.

2001. gada pavasarī sabiedrībā diskusiju izraisīja Īpašo uzdevumu ministra valsts reformu lietās sekretariāta piedāvātais reformu modelis, kas paredz pašreizējās vairāk nekā 550 pašvaldības aizstāt ar 102 vai 33 novadu pašvaldībām. Lielākā daļa diskusijā iesaistījušos pašvaldību vadītāju pret šo ideju izturas kritiski. Tomēr lielāku novadu izveidošana, ja tā tiktu papildināta ar mērķtiecīgām valsts investīcijām, dotu spēcīgu impulsu reģionu attīstībai.

Līdztekus saviem tiešajiem pienākumiem pašvaldības veicļoti nozīmīgu politiskās komunikācijas funkciju, jo tās ir institūcijas, kas vistiešāk saistītas ar iedzīvotājiem. Aptaujas dati rāda, ka ar ministriem vai Saeimas deputātiem tikušies tikai 20% iedzīvotāju, bet ar pašvaldību deputātiem - 30%. Līdzīga (kaut arī ne tik krasa) tendence ir vērojama vēstuļu rakstīšanā politiķiem, ministrijām un pašvaldību pārstāvjiem.

Tomēr ne jau tikai fiziskais attālums nosaka to, cik cieša ir saikne starp sabiedrību un pašvaldībām. Gan Saeimas deputāti un ministriju departamentu vadītāji, gan iedzīvotāji un pašvaldību vadītāji vienprātīgi uzskata, ka tieši pašvaldību lēmumus (pretstatā Saeimas vai Ministru kabineta lēmumiem) sabiedrība var ietekmēt visvairāk. Acīmredzot iedzīvotāju kontaktu biežumu nosaka arī tas, cik daudz viņiem reāli iespējams ietekmēt attiecīgās institūcijas darbību un cik lielā mērā iedzīvotāju viedokli ņem vērā.

Vairāk nekā puse pašvaldību vadītāju apgalvo, ka sabiedrībā ir vēlme iesaistīties jautājumu izlemšanā un ka viņi bieži izmanto tikšanās ar iedzīvotājiem, lai risinātu svarīgus jautājumus. Tomēr municipālpolitiķi arī atzīst, ka iedzīvotāji nav pietiekami kompetenti, lai risinātu nozīmīgas pašvaldību problēmas.

Municipālpolitiķiļoti augstu uzticas profesionālajiem ekspertiem, kaut gan viņu pakalpojumus pašvaldības izmanto reti. Arī konsultācijas ar ministrijām vai Saeimas politiķiem notiek reti. Taču to acīmredzot nosaka pašvaldību līderu skepse un neuzticēšanās šīm amatpersonām, kā arī tas, ka iespējas panākt sev labvēlīgus risinājumus ir ierobežotas. Cita starpā to liecina pārsteidzoši vienprātīgais vērtējums par valsts vadību. Vairāk nekā 90% pašvaldību līderu uzskata, ka valstī trūkst skaidras valdības politikas attiecībā uz pašvaldībām un ka valdības prioritātes neatbilst reālajām pašvaldību vajadzībām. Pašvaldības arī neizjūt augstākā līmeņa politikas veidotāju atbalstu.

Norobežošanos no augstāka līmeņa politiķiem daļēji rada pašvaldībnieku uzskats, ka lēmumus Saeimā un Ministru kabinetā nepieņem atklāti. Turklāt municipālpolitiķi netic, ka viņi vai sabiedrība kopumā varētu tur ko ietekmēt. Gan pašvaldību vadītāju, gan iedzīvotāju vidūļoti plaši izplatīts ir uzskats, ka lēmumus nosaka ekonomiskie grupējumi, kas ir ietekmīgāki nekā Saeima vai valdība (atbildot uz jautājumu "Kas un cik lielā mērā, Jūsuprāt, ietekmē svarīgu politisku lēmumu pieņemšanu Latvijā?", 59% pašvaldību vadītāju un 44% iedzīvotāju atzīst, ka ekonomisko grupējumu līderiļoti lielā mērā ietekmē lēmumu pieņemšanu, bet vēl 31% municipālpolitiķu un 35% iedzīvotāju - ka tie to ietekmē diezgan lielā mērā). Tāpat bieži mainās valdības prioritātes, un tas pašvaldību attīstību dara ilgākā perspektīvā neprognozējamu.

Augstākā līmeņa konceptualitātes vakuuma apstākļos pašvaldības aktīvi formulē dažādus reģionālās attīstības plānus. Šobrīd ir izstrādātas Latgales un Zemgales reģionu attīstības stratēģijas. Liels plānošanas darbs tiek veikts rajonu līmenī, cenšoties saskaņoties ar reģionālajām stratēģijām un vairākiem desmitiem nozaru koncepciju visas valsts līmenī.

Šo plānu izstrādē tiek izmantoti arī profesionāli eksperti, un plānu projektu apspriešanā plašas iespējas izteikt savu viedokli tiek piedāvātas iedzīvotājiem. Šajos plānos gan ir visai rūpīgi ievērtētas attiecīgā reģiona vai pašvaldības priekšrocības ilglaika attīstības kontekstā, taču tas, ka tie nav savstarpēji saistīti un saskaņoti un turklāt trūkst arī valsts kopējās attīstības koncepcijas, liek mazliet bažīties, vai tie būs sekmīgi.

Pašvaldību vadītāju neuzticēšanās Saeimai un centrālajām izpildinstitūcijām, kā arī skepse par iedzīvotāju varējumu un profesionālo ekspertu neiesaistīšana jautājumu izlemšanā viņus nostāda īpatnējā iekūņotības un norobežotības situācijā. Tāpēc ir likumsakarīgi, ka visvairāk iecienītais problēmu risināšanas paņēmiens ir konsultācijas ar citu pašvaldību pārstāvjiem. Domājams, ka problēmu līdzīgums un ciešie ikdienas sakari rada priekšnoteikumus spēcīgai iekšējai solidaritātei pašvaldību vadītāju vidū.

Par visplašāk izplatīto un vienu no smagākajām problēmām, kas ietekmē ne vien pašvaldību lēmējdarbību, bet arī pašvaldību darbību kopumā, pašvaldību vadītāji uzskata līdzekļu trūkumu. Īpašu neapmierinātību pašvaldībās izraisa tas, ka tām deleģē arvien jaunus pienākumus, nepiešķirot tam pietiekamu finansējumu no valsts budžeta (kura sadali pašvaldību vadītāji nešaubīgi uzskata par necaurspīdīgu).

Likums "Par pašvaldībām" gan iezīmē pašvaldību budžetu veidošanās mehānismu un avotus, tomēr reāli šis process ir sarežģīts un attīstību maz stimulē. Par pašvaldību budžetu pamatavotu šis likums gan pasludina iedzīvotāju ienākuma nodokli, taču šo nodokli tieši iekasē tikai trīs pašvaldības - Rīgas, Liepājas un Ventspils pašvaldība. Pārējās vietējās pašvaldības savu finansējumu saņem ar valsts budžeta un pašvaldību finanšu izlīdzināšanas fonda starpniecību. Šis fonds ir izveidots, lai visām pašvaldībām nodrošinātu minimālo finansējuma līmeni. Līdzekļi šai fondā tiek ieskaitīti no valsts budžeta, tāpēc sasaiste ar attiecīgās pašvaldības iedzīvotāju nomaksāto ienākuma nodokļa apjomu ir visai aptuvena:to, kāda summa pašvaldībai jāpiešķir, aprēķina, izmantojot divus gadus vecus datus, turklāt iedzīvotāju ienākuma nodokļa lielākas iekasēšanas gadījumā pašvaldības šo papildienākumu nesaņem. Tieši tāpēc lielākās vietējās pašvaldības cenšas iegūt tiesības pašām administrēt iedzīvotāju ienākuma nodokli.

1997. gadā, kad tika mainītas otrā līmeņa pašvaldību funkcijas, jūtami tika samazināti rajonu pašvaldību budžeti. Pašlaik rajonu pašvaldības saņem mērķdotācijas nedaudzu funkciju veikšanai, un šo dotāciju kopapjoms tiek aprēķināts, ņemot vērā attiecīgā rajona iedzīvotāju skaitu.

Līdzekļu trūkums ir viens no cēloņiem, kāpēc atsevišķas pašvaldībasķērušās pie apšaubāmiem savu budžetu papildināšanas paņēmieniem, ko labi demonstrē ziedojumu prakse Jūrmalas pilsētā. Ne vienā pašvaldībā vien uzņēmējus vedina ziedot līdzekļus vai veikt noteiktus pakalpojumus pašvaldībai apmaiņā pret noteiktas ievirzes lēmumu pieņemšanu.

Tostarp nevar noliegt, ka uzņēmējiem ir liela ietekme uz to, kādus lēmumus pašvaldības pieņem. Var teikt, ka pašvaldības ir valsts mikrokosms: valsts līmenī ietekme ir ekonomiskajiem grupējumiem, bet pašvaldību līmenī nozīmi iegūst atsevišķi vietējie uzņēmēji vai to grupas. Īpaši izjūtami šī ietekme izpaužas, lemjot par pašvaldību pasūtījumiem. Šajos gadījumos lemšanas process nereti tikai teorētiski ir caurspīdīgs.

Pašvaldības ir tiesīgas aizņemties līdzekļus, taču šīs iespējas ir ierobežotas. Latvija nav pievienojusies Eiropas Pašvaldību hartas punktam, kurš paredz brīvu kapitāla kustību. Tādējādi pašvaldībām ir liegta iespēja kredītus ņemt tieši bankās. Tā vietā pašvaldības var lūgt Finanšu ministrijas Kreditēšanas padomi, lai tā piešķir Valsts kases aizdevumu.

Cits risinājums šai problēmai būtu deleģēt atsevišķas funkcijas nevalstiskām organizācijām, taču pašvaldībās valda neticība to spējām. Gandrīz puse aptaujāto pašvaldību vadītāju norādīja, ka nav droši par to, cik sekmīgi nevalstiskās organizācijas izpildīs tām deleģētās funkcijas.

Taču līdzekļu sadale pašvaldībās ne vienmēr ir caurredzama un līdzekļu izlietošana - ne vienmēr efektīva. Valsts kontroles dati rāda, ka 2000. gadā tikai 120 Latvijas pašvaldības no 581 ir pildījušas Latvijas likumu prasības un sastādījušas pārskatus, no kuriem būtu saprotams līdzekļu iztērēšanas veids. Tāpat ir pašvaldības, kur budžets nav fiksēts rakstveidā, radot plašas iespējas manipulācijām un neefektīvai līdzekļu izmantošanai. Valsts kontrole uzskata, ka neatbilstoša finansiālo pārskatu sastādīšana irļoti nozīmīgs pārkāpums, lai arī atsevišķas pašvaldību amatpersonas to uzskata par nenozīmīgu. Šo pārskatu neiesniegšanu pašvaldības pamato ar to, ka trūkstot līdzekļu to sastādīšanai. Tomēr tas arī uzrāda nepieciešamību pēc lielākas pašvaldību darbības pārskatāmības.

Finansējumam esot ierobežotam, īpašu nozīmi iegūst līdzekļu izmantošanas efektivitāte. Ir fakti, kas liek šaubīties, vai visās sfērās pašvaldību finansiālie resursi tiek izlietoti efektīvi. Piemēram, ir pamats uzskatīt, ka neveiksmi ir cietuši centieni decentralizēt sociālās palīdzības sniegšanu, šai darbā iesaistot arī pašvaldības. Labklājības ministrijas pētījumi rāda, ka viszemākie ienākumi uz vienu cilvēku ir ģimenēs ar nepilngadīgiem bērniem. Taču šī sabiedrības daļa pienācīgu atbalstu no pašvaldībām nesaņem, jo tās daudz lielākus līdzekļus novirza sociālajai palīdzībai pensionāriem. Šis piemērs atklāj, ka pašvaldību lēmējdarbībā ir kāda nopietna problēma: pašvaldības nepietiekami kontrolē savu lēmumu izpildes gaitu un rezultātus.

Var pieņemt, ka daļēji šis efektivitātes trūkums saistīts ar dažām citām pašvaldību lēmējdarbības īpatnībām. Prakse rāda, ka daudzviet pašvaldības vadītājs irļoti ietekmīga figūra un viņa ietekmi nosaka ne vien likumos rakstītās funkcijas, bet arī viņa personība un tas, ka viņš pilnu laiku nodarbojas ar municipālpolitiku. Viņa statuss un ietekme vedina neievērot noteikumus, kuri reglamentē lēmšanas procedūru (piemēram, noteikumu, ka lēmumprojekti laikus jāsagatavo un jāizsniedz citiem pašvaldības deputātiem), kā arī budžeta veidošanu un kontrolēšanu.

Ievērību pelna Pārskata aptaujas sniegtais ieskats pašvaldību vadītāju vētīborientācijā, jo sakarā ar viņu ietekmīgumu tai var būt īpaša nozīme. Divas trešdaļas respondentu uzskata, ka, veidojot politiku, vispirms jādomā, kā sekmēt valsts ekonomisko izaugsmi, tāpēc sociālais taisnīgums un vienlīdzība ir sekundāri jautājumi (iedzīvotāju vidū šajā jautājumā domas dalās: 48% respondentu piekrīt, ka sociālajam taisnīgumam ir sekundāra nozīme, 47% nepiekrīt, bet 5% nespēj formulēt savu viedokli). Tostarp vairāk nekā 90% aptaujāto pašvaldību vadītāju domā, ka jāiedibina tādi mehānismi, lai sabiedrība varētu pilnvērtīgāk iesaistīties politikas veidošanas procesā. Tiesa gan, divas trešdaļas respondentu uzskata, ka sabiedrība ir pārāk emocionāla un slikti informēta, lai tā varētu sekmīgi piedalīties politikas izstrādē. Gandrīz 70% pašvaldību vadītāju zemu vērtē arī savu politisko ietekmi, netic, ka viņu iniciatīva varētu ietekmēt lēmēju viedokli.

Municipālpolitiķi uzskata, ka sabiedrība tiek labi informēta par jau pieņemtajiem lēmumiem; taču informācija par izstrādes procesā esošiem aktiem ir nepietiekama. Interesanti ir tas, ka pašvaldībnieki visai zemu vērtē masu medijus, uzskatīdami, ka tiem trūkst gan kompetences un atbildīguma, gan godīguma un neatkarības. Tāpēc arī uzticība sabiedriskās saziņas līdzekļiem pašvaldībnieku vidū ir zema.

Latvijas publiskās politikas īpatnības

Gan fakti, par kuriem šeit jau runāts, gan arī vēl daudz kas cits liek konstatēt, ka publiskās politikas procesam Latvijā piemīt vairākas tādas īpatnības, ko nenosaka tā konstitucionālais, likumiskais ietvars. Dažos gadījumos šīs īpatnības pat ir pretrunā ar Latvijas konstitucionālās sistēmas burtu un/vai garu (neoficiāla un slēpta politisku lēmumu gatavošana un pieņemšana jeb tā sauktā valsts sagrābšana), bet citos gadījumos jārunā par to, ka pilsoniskās sabiedrības grupas vēl nepilnīgi izmanto līdzšinējās un potenciālās iespējas, ko dod demokrātiska valsts sistēma (jo atbildību par sabiedrības problēmām pārmērīgi noveļuz valsts institūcijām).

Paralēlas lēmumu gatavošanas

un pieņemšanas prakse

Iespējams, simboliski ir tas, ka Latvijas politisko partiju līderi dažkārt "attiecības skaidro" (jeb savstarpēji konsultējas) nevis Saeimas vai Ministru kabineta telpās, kas pēc savas sūtības ir publiskas, bet gan tādās privātās un slēgtās vietās kā viesnīcas "Hotel de Rome" telpas. Intervijās, kurās pārskata autori aptaujāja iedzīvotājus, Saeimas deputātus, ministriju departamentu direktorus un pašvaldību vadītājus, tika izteikti šādi viedokļi:svarīgi politiski lēmumi tiek gatavoti ārpus publiskajām institūcijām (piemēram, privātās firmās); partiju un valsts institūciju politisko nostāju dažādos svarīgos jautājumos nosaka indivīdi, kuri nav valsts amatpersonas un dažkārt nav pat politisko organizāciju amatos; atklātās un leģitīmās institūcijas (piemēram, Saeima) tikai formāli apstiprina jau iepriekš pieņemtus lēmumus.

Šie viedokļi liecina, ka līdztekus Satversmē paredzētajai publiskajai politisko lēmumu gatavošanas, pieņemšanas un īstenošanas sistēmai darbojas slēpta, daļēji ārpus valsts institūcijām esoša un neleģitīma sistēma. Visticamāk, slēptā un neleģitīmā sistēma nedarbojas visu laiku un attiecībā uz visiem jautājumiem (liela daļa aptaujāto politikas aģentu norāda, ka arī likumīgajām un atklātajām institūcijām ir liela nozīme), taču tai ir liela - pilnīgi precīzi neizmērāma - loma Latvijas publiskās politikas tapšanā. Ilustratīvā nolūkā 2.3. informācijā ir sniegts galēji slēgts un neleģitīms rīcībpolitikas procesa modelis.

Valsts institūciju dominēšana

Jārunā ne vien par to, ka daudzi lēmumi tiek gatavoti un būtībā apstiprināti ārpus oficiālajām valsts institūcijām, bet arī par to, ka sabiedrības apziņa dominējošo lomu pārmērīgi atvēl valsts institūcijām un dažkārt tās pārmērīgi dominē arī faktiskajā politikas procesā. Valsts institūciju dominēšana izpaužas vismaz divos aspektos. No vienas puses, sabiedrībā ir tendence valsts institūcijām tik lielā mērā uzvelt atbildību par dažādu problēmu risināšanu, ka stipri samazinās pilsoniskās sabiedrības loma; no otras puses, valsts iestāžu darbā joprojām ir atklātības deficīts un valsts amatpersonām piemīt tendence uzklausīt tikai stipri ierobežotu potenciālo politikas aģentu loku.

Pirmo tendenci ilustrē Sabiedrības par atklātību "Delna" pētījums, kurā 74% no aptaujātajiem Latvijas iedzīvotājiem pauda uzskatu, ka galvenā korupcijas apkarotājas loma jāuzņemas valdībai. Salīdzināšanai: tikai 12% uzskata, ka šī loma būtu jāuzņemas pašiem iedzīvotājiem, 3% ka nevalstiskajām organizācijām, 3% ka masu saziņas līdzekļiem. Tomēr, ņemot vērā, ka vairumā korupcijas darījumu (piemēram, kukuļošanā) ir iesaistīta vismaz viena puse, kas nepieder pie valsts institūcijām, visai loģiski būtu uzskatīt, ka arī atbildība par korupcijas apkarošanu būtu jāuzņemas valstij kopīgi ar pilsonisko sabiedrību. Acīmredzot lielas iedzīvotāju daļas apziņā šāda atbildības dalīšana pagaidām vēl nav pietiekami nostiprinājusies.

Atklātības trūkums publiskajā politikā

Atklātības trūkums publiskajā politikā ne tikai ir nevēlams no politikas kopējās efektivitātes viedokļa, bet arī pārkāpj tiesības uz vārda brīvību, kas Satversmes 100. pantā ierakstītas šādi: "Ikvienam ir tiesības uz vārda brīvību, kas ietver tiesības brīvi iegūt, paturēt un izplatīt informāciju, paust savus uzskatus." Tas, ka publiskās politikas process Latvijā ir nepietiekami caurredzams, izpaužas gan administratīvo lēmumu līmenī (valsts iestāžu darbinieki dažkārt liedz iedzīvotājiem saņemt pat tādu informāciju, kurai pēc likuma jābūt publiski pieejamai), gan politisko lēmumu līmenī, kur plašākai sabiedrībai nav zināmi svarīgākie argumenti un tas, kādas grupas attiecīgajos lēmumos ieinteresētas. Tādējādi var izšķirt divus šā jautājuma aspektus - administratīvo atklātību un politisko atklātību.

Sabiedrība par atklātību "Delna" 1999. gadā veica pētījumu par valsts un pašvaldību iestāžu rīcībā esošās informācijas pieejamību. Pētnieki sistemātiski pieprasīja informāciju no dažādām institūcijām, un konstatējumi bija šādi. Tad, kad sūtīti rakstiski iesniegumi un saņemtas atbildes, pilnīga informācija uzreiz sniegta tikai aptuveni 30 procentos gadījumu; pārējos 70 procentos gadījumu vispirms ir saņemta atteikuma vēstule. Kad informācija pieprasīta atkārtoti (parasti citējot kādu tiesību normu), apmēram uz pusi no iesniegumiem ir saņemtas apmierinošas atbildes, bet otra puse palikusi neatbildēta vai arī atteikums izteikts atkārtoti.

Apgalvojums, ka Latvijas publiskajā politikā trūkst atklātības, sakrīt ar viedokli, ko paužliela Latvijas iedzīvotāju daļa. Tā, piemēram, 1999. gadā 32% no aptaujātajiem rīdziniekiem un 41% no aptaujātajiem lauciniekiem teica, ka valsts/pašvaldību iestādes dažreiz noklusē svarīgu informāciju, kura sabiedrībai būtu jāsaņem. Attiecīgi 47% un 34% atbildēja, ka valsts un pašvaldību iestādes šādu informāciju noklusē bieži vaiļoti bieži.

Neskatoties uz konstatētajiem trūkumiem, jāatzīmē, ka pēdējo gadu laikā Latvijā administratīvās atklātības jomā ir noticis vērā ņemams progress. Ir pieņemts Informācijas atklātības likums, kas tiek aizvien pilnīgāk realizēts. Aizvien vairāk amatpersonu apzinās, ka iedzīvotājiem ir tiesības no valsts institūcijām pieprasīt visu informāciju, kuras pieejamība nav ar likumu ierobežota. Tomēr tikpat kā nav konstatējams, ka būtu palielinājusies svarīgāko politisko lēmumu projektu apspriešanas un pieņemšanas atklātība - jeb politiskā atklātība. Caurmēra Latvijas iedzīvotājam nav pilnīgas, uzticamas un precīzas informācijas par politisko partiju saņemto finansējumu, par augstāko valsts amatpersonu rīcībā esošo īpašumu izcelsmi, par interesēm un argumentiem, kam ir nozīme politisko spēku savstarpējās attiecībās, kā arī par daudzām citām politikā svarīgām lietām.

Atklātības trūkuma "medaļas otra puse" ir pašu iedzīvotāju zināšanu trūkums. Šajā jautājumā rezultāti, kas iegūti, aptaujājot iedzīvotājus, sakrīt ar rezultātiem, kas iegūti, aptaujājot ministriju departamentu direktorus. 61% aptaujāto iedzīvotāju pilnīgi vai drīzāk piekrīt, ka viņi pārāk slikti pārzina lēmumu tapšanas procesu, lai tajā iesaistītos. Vēl vairāk (65% iedzīvotāju) pilnīgi vai drīzāk piekrīt, ka politikas izstrādāšana jāatstāj ekspertu ziņā, jo caurmēra iedzīvotājiem ir pārāk maz zināšanu un viņi ir pārāk emocionāli, lai šajā procesā efektīvi piedalītos. Tāpat uzskata 64% no aptaujātajiem ministriju departamentu direktoriem. Zemais iedzīvotāju pašvērtējums par savu informētību un spējām ir uzskatāms par nopietnu barjeru tam, lai stipri pieaugtu sabiedrības pieprasījums pēc lielākas politiskās atklātības.

Masveidīga, kampaņveidīga,

taču īslaicīga sabiedrības līdzdalība

90. gadu sākumā Latvijas sabiedrības politiskā līdzdalība jūtami apsīka. Pēdējos gados Latvijā bijusi vērojama nevienmērīga, bet aizvien pieaugoša atsevišķu sociālo grupu politiskā aktivitāte (par to sīkāk sk. 3. nodaļā). Latvijai raksturīgi, ka līdzdalība bieži vien mēdz būt masveidīga, kampaņveidīga un īslaicīga. Tādi, piemēram, bija skolotāju streiki 1999. gada nogalē, zemnieku protesta akcijas 2000. gada vasarā pie Latvijas robežām un parakstu vākšana par to, lai tiktu grozīts Enerģētikas likums, ar nodomu apturēt "Latvenergo" privatizāciju (sk. 2. 4. informāciju). Tikmēr caurmērā politiskā līdzdalība (izņemot Saeimas un pašvaldību vēlēšanas) Latvijas sabiedrībā saglabājas visai zemā līmenī. 1999. gadā veiktajā pētījumā "Dzīves apstākļu apsekojums Latvijā" tikai 14% no personām, kuras bija vecākas par 18 gadiem, atbildēja, ka pēdējo piecu gadu laikā ir parakstījušas petīciju (politisku prasību) vai citu politisku dokumentu, sniegušas finansiālu atbalstu sabiedriskai vai politiskai organizācijai vai kustībai; vēl mazāk - 4% bija piedalījušās politiskā manifestācijā, demonstrācijā vai mītiņā, savu politisko viedokli publicējušas avīzē, piedalījušās vēlēšanu kampaņas organizēšanā, par politiskiem jautājumiem uzstājušās politiskā mītiņā/konferencē (par līdzdalības formām un intensitāti sīkāk sk. 3. nodaļu).

Triju minēto līdzdalības akciju dalībnieki panāca, ka viņu prasības vismaz daļēji tika apmierinātas. Tomēr šāda līdzdalība nespēj nodrošināt pastāvīgu un pilnvērtīgu publiskās politikas kontrolēšanu.

Pirmkārt, līdz šim plašas sabiedrības grupas ir bijis iespējams mobilizēt pārsvarā tikai relatīvi vienkāršu, dažkārt pat primitīvi formulētu jautājumu risināšanai:paaugstināt atalgojumu vai nepieļaut uzņēmuma privatizāciju (mazliet vairāk izstrādātas un niansētas bija zemnieku prasības). Tās daudzās sabiedrības problēmas, kurām nemaz nav vienkārši formulējamu reālu risinājumu, tādā veidā atrisināt nevar.

Otrkārt, kampaņveidīga jeb īslaicīga politiskā līdzdalība neļauj risināt tādus politikas jautājumus, kuri prasa ilgstošu uzmanību. Tā, piemēram, ja plašāka sabiedrība vēlētos stingrāk izkontrolēt, lai Latvijas sarunās ar Eiropas Savienību tiktu ievērotas dažādu sociālo grupu intereses, būtu jāīsteno pastāvīga uzraudzība (tā sauktais monitorings) vairāku gadu garumā.

Treškārt, līdzšinējā politiskā līdzdalība gandrīz vienmēr bijusi saistīta ar protestu pret jau uzsāktu un īstenotu valsts politiku, kuras rezultāti šķituši neapmierinoši. Plašāki sabiedrības slāņi nemobilizējas, lai piedalītos politikas tapšanā, kamēr vēl "nekas slikts nav noticis".

Pārlieku sasteigti vai izstiepti

publiskās politikas procesa posmi

Publiskās politikas procesu mēdz iedalīt vairākos posmos:procesa ierosināšana, alternatīvu formulēšana, lēmuma pieņemšana un lēmuma realizēšana. Visi četri posmi ir nepieciešami. Ja kāds no tiem ir izlaists, pārlieku sasteigts vai pārlieku izstiepts, publiskā politika var būt mazāk efektīva (sk. 2. 5. informāciju).

Lai gan grūti ir izvirzīt zinātniskus kritērijus, pēc kuriem spriest, cik ilgam vajadzētu būt katram posmam, Latvijas publiskajā politikā ir piemēri tam, ka nesamērīgi sasteigti (vai izstiepti) politikas procesa posmi negatīvi ietekmē politikas kvalitāti. Vairākos gadījumos sasteigts bijis tieši alternatīvu formulēšanas posms - no procesa tikuši izslēgti vairāki būtiski aģenti, šaurā lokā atlasīta viena alternatīva un tā virzīta uz lēmuma pieņemšanu. Šādas rīcības piemērs ir Izglītības un zinātnes ministrijā (valdībā) gatavotais lēmums Medicīnas akadēmiju apvienot ar Latvijas Universitāti. Līdz brīdim, kad šis jautājums piesaistīja plašas sabiedrības uzmanību un neizpratni, divi svarīgi procesa dalībnieki - abas augstskolas - pat nebija pieaicināti risinājumu meklēšanai (alternatīvu formulēšanai).

Politika bez analītiska pamatojuma

Pārskata pētījums liecina, ka politiski lēmumi Latvijā dažkārt tiek pieņemti, pietiekami neizanalizējot situāciju un iespējamās lēmumu sekas (sk. arī analīzi 4. nodaļā).

Citā pētījumā "Neatkarīga sabiedriskās politikas analīze Latvijā: situācijas apsekojums un secinājumi" ir konstatēts: "Problēma ir neattīstītā lēmumu pieņemšanas kultūra valstī: tikai ļoti retos un specifiskos gadījumos ir pieprasījums pēc kvalitatīva politikas analīzes darba un pētījumiem (šāda situācija ir pašas valdības ietvaros, nemaz nerunājot par neatkarīgu analīzi).

Lietišķie pētījumi, ko pasūta valdība, tikai retos gadījumos ir tieši saistīti ar politiku, tās izvērtēšanu vai izstrādāšanu."

Secinājumi

Sākot ar 80. gadu beigām, Latvijā ir risinājusies pāreja no situācijas, kur komunistiskā partija stingri reglamentēja un ierobežoja indivīdu un organizāciju līdzdalību politikas veidošanā, uz situāciju, kur vismaz formāli politiskajā procesā var piedalīties neierobežots aģentu loks.

Ietekmīgākie politiskie lēmēji un šā procesa ietekmētāji Latvijā ir Ministru kabinets, Saeima, biznesa grupējumu līderi, politisko partiju līderi, "pelēkie kardināli" un mediji.

Efektīvākie politiskās ietekmes kanāli ir slēgti, un pārsvarā tie ir saistīti ar lieliem naudas maksājumiem un personiskiem kontaktiem.

Pat pēc satura veiksmīgi politiski lēmumi Latvijā nereti tiek pieņemti slēgtā un necaurredzamā procesā.

Politisko partiju un valdības politiskā dienaskārtība stipri atšķiras no iedzīvotāju politiskās dienaskārtības. Tas veicina atsvešinātību no varas un neuzticību tai. Starptautiskām organizācijām, it īpaši Eiropas Savienībai, ir tik plašas institucionalizētas iespējas ietekmēt Latvijas valdības dienaskārtību, kādu nav gandrīz nevienam citam politikas aģentam.

Privatizācijas gaitā ir vērojami tik asi politiskās un ekonomiskās elites grupu konflikti, ka plašākai sabiedrībai nav tikpat kā nekādu iespēju ietekmēt šo ārkārtīgi svarīgo procesu. Izņēmums ir "Latvenergo" privatizācija, kuru apturēja pilsoņu parakstu vākšanas kampaņas iznākums. Sabiedrības līdzdalību apgrūtina arī ekonomiskās kompetences trūkums un privatizācijas necaurredzamība.

Valsts konstitūcija paredz demokrātisku lemšanas procedūru ar visai plašām topošo lēmumu ietekmēšanas iespējām. Saeima ir formāli ietekmīgākais lēmumu pieņemšanas centrs.

Sabiedrībai gan ir institucionālas iespējas dot ieguldījumu jautājumu izlemšanas procesā, taču šīs iespējas visai maz tiek izmantotas, jo sabiedrība neuzticas politiķiem un netic saviem spēkiem, kā arī tai trūkst specifisku zināšanu, iemaņu un informācijas.

Lēmumu pieņemšanas process Saeimā ir noslēgts, centralizēts un elitārs, kur milzīga nozīme ir partiju līderiem, "pelēkajiem kardināliem" un biznesa grupējumiem.

Kaut gan Saeima tiek uzlūkota kā lielisks forums diskusijām, faktiski diskusiju ir maz. Turklāt opozīcijas priekšlikumi visbiežāk tiek noraidīti bez iedziļināšanās lietas būtībā. Tas liek opozīcijaiķerties pie ārpusparlamentāriem ietekmes līdzekļiem.

Brīžiem Saeimas lēmumiem ir pietrūcis konceptualitātes un savstarpējas saskaņotības. Tāpēc saprotama ir parlamentāriešu vēlme pārvarēt savu nekompetenci un aprobežotību.

Vairums lēmumprojektu top ministrijās, bet pašai Saeimai praktiski nav vērā ņemamas analītiskās kapacitātes. Kompensācijai tiek izmantotas neoficiālas konsultācijas ar ekspertiem.

Valdību darbības laiks ir visai īss, un tas apdraud lēmumu pēctecīgumu un konceptualitāti.

Ministriju politiskās vadības izvirzītās prioritātes bieži vien atšķiras no reālajām vajadzībām, un tas rada ierēdniecības neuzticēšanos vadībai. Augstākā ierēdniecība, gribēdama šo plaisu mazināt, pati politizējas, un tas savukārt apdraud birokrātiskā aparāta normālu funkcionēšanu.

Lēmumprojekti ministrijās bieži vien top bez ārēju resursu piesaistes, reizumis konsultējoties ar ieinteresētām grupām vai nevalstiskām organizācijām.

Sabiedrībai ir visai sarežģīti ietekmēt valdības lēmējdarbību, jo trūkst attiecīgu institucionālu mehānismu. Turklāt dažādu konsultatīvo padomju un sociālo partneru sarunu ietekmīgums ir ierobežots.

Vairāku ministriju (Labklājības, Zemkopības, Satiksmes, Vides aizsardzības un reģionālās attīstības) departamenti likumprojektu gatavošanā sadarbojas ar nozaru asociācijām un nevalstiskām organizācijām, taču šī prakse nav regulāra.

Lēmumprojektu politiskā saskaņošana valdošās koalīcijas ietvaros nav pietiekama, kas nereti apdraud valdības stabilitāti.

Valdība gūst arvien lielāku ietekmi, salīdzinot ar Saeimu. To nosaka nepieciešamība lemt par arvien sarežģītākiem jautājumiem, kam vajadzīgas specifiskas zināšanas; arī likumprojektu gatavošana galvenokārt notiek izpildinstitūcijās.

Latvijas pašvaldību autonomija ir stipri ierobežota. Attiecībās ar valsts institūcijām tām jāpaļaujas uz Eiropas Pašvaldību hartu, jo Satversme nenosaka pašvaldību statusu.

Pašvaldības neizjūt valdības un Saeimas atbalstu, kā arī nesaredz plašas iespējas sadarbīboties ar iedzīvotājiem, lai panāktu sev izdevīgākus augstākā līmeņa institūciju lēmumus. Tas ir veicinājis pašvaldību "iekapsulēšanos" un to, ka visai ciešas savstarpējās saites izveidojušās starp pašvaldību vadītājiem.

Pašvaldību darbību ierobežo nepabeigtā administratīvi teritoriālā un reģionālā reforma.

Pašvaldību finansiālie līdzekļi ir nepietiekami tām uzticēto funkciju veikšanai, un tas pašvaldībām licisķerties pie apšaubāmiem resursu iegūšanas avotiem, darbojoties uz likumu pārkāpšanas robežas. Taču ir pamats uzskatīt, ka līdzekļu izlietošanas efektivitāti pašvaldībās var palielināt.

Liela ietekme pašvaldībās ir to vadītājam, kas var negatīvi ietekmēt gan jautājumu izlemšanas, gan budžeta veidošanas procesu. Pašvaldību lēmumus var jūtami ietekmēt vietējie uzņēmēji, kas apvienojumā ar pašvaldību vadītāju ietekmi mazina jautājumu izlemšanas caurredzamību un rada korupcijas draudus.

Līdztekus Satversmē paredzētajai publiskajai politisko lēmumu gatavošanas, pieņemšanas un īstenošanas sistēmai darbojas slēpta, daļēji ārpus valsts institūcijām esoša un neleģitīma sistēma.

Sabiedrības apziņa dominējošo lomu pārmērīgi atvēl valsts institūcijām, un dažkārt tās pārmērīgi dominē arī faktiskajā politikas procesā. Sabiedrībā ir tendence valsts institūcijām tik lielā mērā uzvelt atbildību par dažādu problēmu risināšanu, ka stipri samazinās pilsoniskās sabiedrības loma. Valsts iestāžu darbībā savukārt saglabājas atklātības deficīts.

Tikpat kā nav konstatējams, ka pēdējos gados būtu palielinājusies svarīgāko politisko lēmumu projektu apspriešanas un pieņemšanas atklātība (jeb politiskā atklātība).

Latvijai raksturīgi, ka līdzdalība bieži vien mēdz būt masveidīga, kampaņveidīga un īslaicīga. Tikmēr caurmērā politiskā līdzdalība (izņemot Saeimas un pašvaldību vēlēšanas) Latvijas sabiedrībā saglabājas visai zemā līmenī.

Latvijas publiskajā politikā ir bijuši gadījumi, kur nesamērīgi sasteigti (vai izstiepti) politikas procesa posmi negatīvi ietekmējuši politikas kvalitāti.

Politiski lēmumi Latvijā dažkārt tiek pieņemti, pietiekami neizanalizējot situāciju un iespējamās lēmumu sekas.

Ieteikumi

Lai lēmumu gatavošana un pieņemšana kardināli mainītos uz labo pusi, jāsamazina Saeimā ievēlēto partiju atkarība no šaurām interesēm, ko vispirms nosaka dārgās priekšvēlēšanu kampaņas. Tāpēc jāmaina politiskās reklāmas politika.

Lai mazinātos plaisa starp sabiedrību un politisko eliti un sabiedrības cinisms, jāiedibina reālas konsultācijas ar vēlētājiem, politiķiem stingrāk jāievēro priekšvēlēšanu solījumi, kā arī jārāda pozitīvs piemērs līderības funkcijas veikšanā.

Savstarpējas uzticēšanās atmosfēru veicinātu opozīcijas viedokļa uzklausīšana un apspriešana Saeimā.

Parlamenta analītiskās kapacitātes nostiprināšana ar papildu finansiālajiem resursiem katrai frakcijai vai pat atsevišķu analītisko dienestu izveidi palielinātu Saeimas nozīmi jautājumu izlemšanā.

Efektīvs politikas atklātības un kvalitātes nostiprināšanas līdzeklis varētu būt cilvēku masveidīgāka līdzdalība politiskajās partijās. Tad partiju līderi būtu pakļauti dubultai kontrolei - gan no vēlētāju, gan no savas partijas ierindas biedru puses.

Politikas process varētu uzlaboties, pieaugot sabiedrības prasīgumam un nostiprinoties līdzdalības politiskajai kultūrai. Tādējādi būtu arī iespējams panākt, ka politikā lielāka uzmanība tiek pievērsta tautas attīstības mērķiem.

Valdības lēmumu kvalitātes uzlabošanos var panākt, Ministru kabinetu atslogojot - mazāk nozīmīgo, tehnisko jautājumu izlemšanu deleģējot ministrijām. Tas jūtami stiprinātu Ministru kabineta stratēģiskās vadības lomu.

Apstiprinot ilglaicīgu un savstarpēji saskaņotu valsts attīstības stratēģiju, tiktu atvieglots ierēdniecības darbs un turklāt veicināta politikas pārskatāmība.

Intensīvāka neatkarīgu ekspertu iesaistīšana lēmumprojektu gatavošanā dotu iespēju paplašināt alternatīvo risinājumu klāstu un sekmētu sabiedrības iesaistīšanos lemšanas procesā.

Viens no veidiem, kā paaugstināt ierēdņu kontingenta profesionalitāti un izglītības līmeni, būtu atteikšanās no centieniem politizēt augstāko ierēdniecību.

Valdības deklarācijas un citu konceptuālo dokumentu izpildi atvieglotu horizontālās starpministriju koordinācijas veicināšana.

Lielāku sabiedrības iesaisti lemšanas procesā veicinātu tas, ka pārskatāmāka kļūtu lēmumprojektu gatavošana jau ministrijās. Tāpēc vēlams būtu izveidot publiski pieejamu lēmumprojektu reģistru, kurā dokumenti atspoguļotos jau pirms tam, kad tie izsludināti valstssekretāru sanāksmē.

Politisko nestabilitāti mazināt un valdību mūža ilgumu pagarināt cita starpā iespējams, koalīcijas partneriem rūpīgi apspriežoties par diskutablajiem Saeimas un Ministru kabineta darbakārtības jautājumiem.

Visās valsts un pašvaldību institūcijās būtu jāpanāk stingra un pareiza to normatīvo aktu piemērošana, kuri garantē iedzīvotāju tiesības saņemt informāciju.

Lai mazinātos slēptu un neleģitīmu politiskās ietekmes kanālu nozīme, būtu jānostiprina institūcijas, kas uzrauga, vai amatpersonu vidū nepastāv korupcija, un jāuzlabo attiecīgais normatīvais regulējums.

Lai pašvaldību līmenī rastos ilglaicīgāka perspektīva, nepieciešams iespējami drīz (taču pārdomāti un nesasteigti!) pabeigt administratīvi teritoriālo un reģionālo reformu.

Ļoti svarīgi ir paredzēt pietiekamus līdzekļus pašvaldību funkciju veikšanai, kā arī nodrošināt efektīvāku piešķirtā finansējuma izlietošanu. Šajā nolūkā izmantojama gan administratīvi teritoriālā reforma, gan izglītojoši un konsultatīvi pasākumi, gan pilnvērtīgi funkcionējoša atskaišu sistēma.

Tas, kādā veidā pašvaldībās notiek lēmumu gatavošana un pieņemšana, un tas, ka pašlaik šis process tikai relatīvi ir atvērts, vēlreiz atgādina, ka jāmazina lēmēju un sabiedrības savstarpējā nošķirtība. Tad sabiedrība valsts institūciju lēmējdarbību vērtētu pozitīvāk un pieaugtu šā procesa leģitimitāte.

3. nodaļa

Līdzdarbības ienākšana publiskajā politikā

Ievads

Sabiedrības līdzdalība politiskajā dzīvē vērtēta jau 1996. un 1998. gada Pārskatā par tautas attīstību Latvijā. 1996. gada Pārskatā analizēts, kādas ir līdzdalības formas un kādi šķēršļi to kavē. 1998. gada Pārskatā līdzdalība analizēta kā saikne starp indivīdu un valsti. Šajā, jaunajā Pārskatā, kura pamattēma ir rīcībpolitika, līdzdalību aplūkojam citādā aspektā - kā rīcībpolitikas tapšanas komponentu. Atšķirībā no iepriekšējiem Pārskatiem, tagad līdzdalību vērtējam, raugoties no iedzīvotāju, indivīda un ikdienas prakses skatpunkta.

Iepriekš jau raksturojām tādu parādību kā politikas slēgtība. Viens no tās priekšnosacījumiem ir iedzīvotāju pasivitāte. Slēgta politika zeļ, ja iedzīvotāji neinteresējas par politikas tapšanu, nezina tās mehānismus un netic, ka paši spēj politiku ietekmēt. Mīti par to, ka politika vispār ir slēgts process, rada neiesaistīšanās praksi, kas savukārt pati veicina to, ka politika ir slēgta. Lai sabiedrībai izdotos šo loku pārraut, tai arī aktīvi jāiestājas par atvērtu, plašu aprindu interesēs virzītu politiku, piesakot pašai savus mērķus un meklējot to realizēšanas ceļus.

Šās nodaļas galvenais uzdevums ir analizēt veiksmīgas, atvērtas un atbildīgas politikas piemērus un tajos izmantotās sabiedriskās iesaistīšanās stratēģijas, mehānismus un resursus. Pārskata autoru 2000. gadā veiktais pētījums par publisko politiku un līdzdalību rāda, ka politikas veidošanā aktīvi un apzināti iesaistās aptuveni tikai 5 - 7% Latvijas iedzīvotāju. Aktīva līdzdalība šajā nodaļā apzīmēta ar terminu "līdzdarbība". To analizējot, uzmanība pirmām kārtām pievērsta divām lietām - tam, kādu līdzdarbības telpu institucionalizē likumi, un tam, kāda līdzdarbības prakse šajā telpā veidojas.

Būtiska loma atvērtas politikas veidošanā ir masu saziņas līdzekļiem. Tiem jānodrošina rīcībpolitiskā procesa caurspīdīgums, jāatspoguļo tautas pārstāvju un izpildvaras darbi un nedarbi. Turklāt kā pilsoniskās sabiedrības daļai masu saziņas līdzekļiem jābūt arī publiskās sfēras paplašinātājiem, ne tikai radot telpu diskusijām, bet arī šīs diskusijas ierosinot un sabiedrības interesēs virzot. Bet, lai mediji spētu efektīvi pildīt šo lomu,žurnālistiem, redaktoriem un izdevējiem jāapzinās šis aicinājums un jāpanāk, ka sabiedrība tiem uzticas.

Publiskā telpa kā līdzdarbības mājvieta

Padomju periodā politikas un publiskās telpas veidošanā dominēja valsts institūcijas. Līdz ar neatkarības atgūšanu sabiedrībai radās iespēja kļūt par jaunu politisko aģentu. No vienas puses, indivīdi un grupas sāka apzināt un pieteikt sabiedriskās intereses, pakāpeniski meklējot aizvien efektīvākus to realizēšanas veidus. Vajadzēja apgūt jaunas zināšanas un prasmes, lai šajā procesā iesaistītos. No otras puses, sabiedrība ienāca politikas telpā, kurā pastāvēja noteikts varas dalījums, sadarbības tradīcijas un dalībnieku savstarpējās saites. Centralizētas valsts tradīcija ir radījusi noturīgus priekšstatus par autoritāti publiskajā telpā. Varas pārstāvjiem tāļauj uzņemties tiesības lemt un lēmumos pārstāvēt iedzīvotāju intereses.

Jauno publiskās sfēras dalībnieku - interešu grupu, profesionālo asociāciju, nevalstisko organizāciju, sociālekonomisko slāņu un citu topošās pilsoniskās sabiedrības dalībnieku - uzdevums bija ne tikai pieteikt savu klātbūtni politikas procesā, dibinot jaunas sadarbības tradīcijas, bet arī lauzt un koriģēt līdzšinējās tradīcijas. Par spēcīgākajiem publiskās telpas dalībniekiem izvirzījās biznesa pārstāvji. Kā analizēts iepriekšējās noda-ļās, šās sabiedrības grupas intereses daudzkārt veido šauru loku un var būt pat pretrunā ar plašākas sabiedrības interesēm. Biznesa līderu intereses ir tik cieši saistītas ar politiku valsts līmenī, ka šis Pārskats ietekmīgu biznesa aprindu pārstāvju līdzdarbību skata kā vienu no valsts politikas mehānismiem.

Sabiedrības līdzdalība ir iespējama, mijiedarbojoties trim faktoriem. Pirmkārt, līdzdarbībai nepieciešama atbilstoša likumiskā un institucionālā vide, ko veido gan likumā garantētās iesaistīšanās iespējas, gan pastāvošā līdzdalības prakse. Otrkārt, lai sabiedrības locekļi minētās iespējas varētu izmantot, viņiem vajadzīga attiecīga vēlme, prasmes un zināšanas. Treškārt, sabiedrības līdzdalībai nepieciešams finansiāls segums un valstisks atbalsts.

Publiskās telpas likumiskās aprises

Latvijas sabiedrības tiesībām līdzdarboties ir izveidots labs likumiskais pamats. Papildus pirmajiem diviem LR Satversmes pantiem, kas institucionalizē demokrātisku valsts iekārtu un tautas varu, 1998. gadā spēkā stājās Satversmes 8. nodaļa "Cilvēka pamattiesības", kas paplašināja gan valsts pilsoņu, gan visu valsts iedzīvotāju likumiskās tiesības piedalīties valstiskā darbībā. Likumā "Par pašvaldībām" ierakstīta norma, ka pašvaldības domes vai padomes sēdes ir atklātas, proti, attiecīgās pašvaldības teritorijā strādājoši un dzīvojoši cilvēki ir tiesīgi tajās piedalīties. Pašvaldību lēmumi un sēžu protokoli ir publiski pieejami. 1998. gadā tika pieņemts Informācijas atklātības likums, kas sabiedrībai atvieglo iegūt informāciju par jautājumu izlemšanas procesiem un noslēgtajiem darījumiem. Lai gan Informācijas atklātības likumā galvenokārt sakopotas dažādu līmeņu un nozaru normatīvajos aktos jau ietvertas normas, sabiedrībai tas devis vienotu priekšstatu par tiesībām iegūt informāciju.

Likums nodrošina telpu, kurā īstenoties stabilai valsts struktūru un iedzīvotāju sadarbības praksei, un ļauj izteikt sabiedrības intereses. Sadarbības formas reglamentē Ministru kabineta 1998. gadā pieņemtie noteikumi "Par valsts pārvaldes kompetences deleģēšanu pilnvarotām institūcijām". Šie noteikumi izpildvaras iestādei dod tiesības arī valsts pārvaldības funkcijas uzticēt nevalstiskai organizācijai vai fiziskai personai.

Informācijas pieejamība pakāpeniski uzlabojas. Izmantojot informācijas tehnoloģijas, normatīvo aktu projekti padarāmi pieejami jau pirms to pieņemšanas. Informācija par šiem projektiem un to jauno, kas tajos ierosināts, ir pieejama valdības un Saeimas mājaslapās internetā (www.mk.gov.lv, www.saeima.lv). Jau spēkā esošiem normatīviem aktiem var piekļūt par samaksu, un to nodrošina privāts uzņēmums (www.nais.lv). Normatīvo aktu projektu pieejamība elektroniskā versijā jebkuram iedzīvotājam dod iespēju sekot likuma pieņemšanas procesam un potenciāli to ietekmēt. Interneta resursi gan ir pieejami samērā mazai sabiedrības daļai, taču tie atjaunina iedzīvotāju un valsts pārvaldības institūciju sadarbības praksi un veicina politikas procesa atvērtību.

Sabiedriski aktīvie līdzdalības pētījuma dalībnieki atzina, ka viņus apmierina normatīvajos aktos piedāvātās līdzdalības iespējas, grūtības sagādā šo tiesību izmantošana praksē. Normatīvie akti uzbur pilsoniskas sabiedrības ainu, bet personiskā pieredze un priekšstati dažkārt liecina, ka politikas process ir slēgts, sabiedrība tajā netiek ielaista.

Svarīgi un ar lielu materiālo resursu apgūšanu saistīti rīcībpolitiski jautājumi bieži vien tiek izlemti, sabiedrību atstājot ārpus šā procesa. Tas vairāk vai mazāk rada plaisu starp varas nesēju un sabiedrības izpratni par taisnīgumu (par šo parādību sk. arī analīzi 1. un 2. nodaļā). Sabiedrības intereses netiek uztvertas kā nepieciešama publiskās telpas sastāvdaļa. Publiskā telpa un sabiedrības intereses ir vājš arguments sabiedrības un valsts varas pārstāvju dialogā, jo valsts struktūru pārstāvji sabiedrības intereses uzklausa maz. To liecina, piemēram, fragments no intervijas ar kādas nevalstiskās organizācijas pārstāvi:

"Sarežģīti tas, ka tu personīgi neciet. Cieš pilsēta, nosacīti - sabiedrisks labums. Nevar iesniegt prasību [tiesā], ja tev nav nodarīts pāri. [Vajadzīga] iespēja sabiedrībai tiesāties ar Rīgas Domi. Kad mēs pētām valsts un pašvaldības lietas, [mums atbild,] kāda jums darīšana. Ne jūs tur dzīvojat, ne esat tiešie pakalpojuma saņēmēji. Ja interesējamies, kā [valsts struktūras] strādā, - liecieties mierā."

(Sabiedriskas organizācijas pārstāvis.)

Taču publiskajā telpā, kurā dominē valsts institūcijas, arvien biežāk ielaužas aktīvākie sabiedrības pārstāvji, kas sabiedrības intereses tulko publiskās telpas iemītniekiem saprotamā valodā. Zemāk aprakstītajā gadījumā - Rīgas Basteja bulvāra autostāvvietas būvēšanā - sabiedriskās intereses un labums kā projektu izvērtēšanas kritērijs neparādījās. Sabiedrības pārstāvji juridiski argumentēja ar sabiedrības tiesībām aizstāvēt dabas pamatnes teritoriju un zaļo zonu, kas no sabiedrības interešu viedokļa ir ļoti svarīgi. Pašvaldības pārstāvji un iesaistītais uzņēmējs savu interešu neatbilstību sabiedrības pārstāvju paustajām interesēm izskaidroja ar "politisku pasūtījumu", tādējādi nevis apšaubot, ka sabiedrībai ir tiesības prasīt, lai tās intereses tiktu ievērotas, bet gan nepiekrītot, ka iebildēji pārstāv sabiedrības intereses. Sabiedrības interešu pārstāvētība šajā gadījumā aprobežojās ar likumā prasīto formalitāti vienas sabiedriskas apspriešanas garumā;šajā sabiedriskajā apspriešanā piedalījās nedaudz cilvēku, un tā nebija nekāds interešu uzklausīšanas un salāgošanas mehānisms.

Ietekmēšanas paņēmieni, kuri ir sabiedrības rīcībā, bieži vien nav tik spēcīgi, lai iedzīvotāji savas intereses tiešām varētu realizēt. Informācijas atklātības likums neatrisina situācijas, kas rodas, kad iestāde informāciju nesniedz. Informācijas liedzēju ir iespējams sūdzēt tiesā;līdzīgi var rīkoties arī gadījumos, kur valsts institūciju darbība skar sabiedrības intereses. Tiesvara demokrātiskās valstīs ir nozīmīgs instruments sabiedrībai nozīmīgu jautājumu izlemšanā un sabiedrības interešu realizēšanā. Taču nevalstiskās organizācijas Latvijā publisko interešu aizstāvēšanu tiesās vērtē kā dārgu, laikietilpīgu un bieži vien neefektīvu procedūru. Reti kurš no aptaujāto nevalstisko organizāciju pārstāvjiem varēja nosaukt gadījumu, kur tiesas procesa rezultātā plašas sabiedrības intereses būtu guvušas virsroku. Sabiedrība neuzticas tiesvarai. Organizācijas "Delna" 2000. gadā veiktais pētījums par korupciju parādīja, ka 48% no respondentiem tiesu darbiniekus uzskata par "ļoti negodīgiem" vai "diezgan negodīgiem". 32% no respondentiem, kuri bija saskārušies ar tiesu darbību, norādīja, ka, kārtojot savu jautājumu tiesā, viņiem nācies maksāt papildu (neoficiālus) maksājumus vai izmantot neoficiālas iespējas (personiskus sakarus, pakalpojumu pret pakalpojumu).

Taču ir arī pozitīva pieredze. Ogres Īrnieku biedrība tiesu veiksmīgi izmantojusi kā galēju līdzekli mazturīgoģimeņu aizstāvēšanai. Tiesas spriedumi ir spieduši pašvaldības uz dialogu, kurā izdevies panākt komunālo pakalpojumu tarifu pārskatīšanu un saskaņošanu un daudzu trūcīgu ģimeņu neizlikšanu no dzīvokļiem.

Sabiedrības interešu realizēšanai nepietiek ar tiesību deklarēšanu likumā, valsts institūcijām jāizjūt nepieciešamība pēc iedzīvotāju viedokļa un atbalsta, tām jāizglīto iedzīvotāji un jārada jaunas sadarbības iespējas. Viens no risinājumiem, kā panākt, lai sabiedrība savas tiesības izmantotu pilnvērtīgāk, ir aktīva iedzīvotāju iesaistīšanas politika. Šāda abpusēja sadarbības prakse pastāv daudzās mazajās Latvijas pašvaldībās. Sīkāk šāda mērķtiecīga stratēģija aprakstīta turpmāk - attiecībā uz Ventspils Sabiedrības integrācijas programmu. Otrs sabiedrības lemtspējas celšanas ceļš ir pašas sabiedrības spiediens, kas liktu ieklausīties tās interesēs.

Sabiedrības resursi līdzdalībai

Publisko telpu veido sabiedrības pārstāvju biedrošanās visās tās dažādajās formās. Arī tādām ārēji ar politiku nesaistītām aktivitātēm kā kordziedāšana, teātra spēlēšana vai adīšanas pulciņš ir svarīga nozīme publiskās telpas, sadarbības tīklu un prasmju veidošanā. Šīs prasmes un tīklus minēto aktivitāšu dalībnieki var mobilizēt, lai aizstāvētu savas intereses. Šādos pulciņos izpaužas mazās demokrātijas formas (jeb "mājas demokrātija"), un tajos, līdzās ikdienišķām rūpēm, var spriest par politikas procesu, apzināt un formulēt savas intereses.

Augsta sabiedriskā aktivitāte 80. gadu beigās un 1991. gada janvārī bija viens no neatkarības atgūšanas faktoriem. Kad neatkarība bija atjaunota, šī aktivitāte noplaka, nepāraugdama plašā politisku vai nevalstisku organizāciju kustībā. Tik plaša mēroga sabiedrisku aktivitāti kā neatkarības atjaunošanas periodā uzturēt ir grūti; toreizējās aktivitātes pamatā bija liels emocionāls pacēlums, kas ilgi nevarēja turēties. Lielākajai daļai dalībnieku tā izrādījās vienreizēja un spontāna līdzdalība, tikai neliela daļa uzsākto darbošanos turpināja kā valsts struktūru pārstāvji un sabiedrisku organizāciju dalībnieki. Aktivitātes kritumam var minēt vairākus cēloņus.

Pirmkārt, sabiedriskai pasivitātei ir dziļas tradīcijas. Kopš padomju perioda tā bijusi arī apzināts protests pret valdošo politiku. Uz to netieši norāda tas, cik efektīvas Latvijā ir spontānās protesta formas. Protesta akcijas un nesadarbošanos veicina ne tikai varas struktūru nevēlēšanās uzklausīt iedzīvotāju vēlmes, bet arī iedzīvotāju neprasme atrast citus līdzdarbības kanālus.

Otrkārt, sabiedriskā aktivitāte atkarīga no spējas uzņemties atbildību gan par savu rīcību, gan bezdarbību. Līdzdalības pētījumā iedzīvotāji kā visu valsts struktūru pārstāvjiem raksturīgu iezīmi min bezatbildību. Slēpti pieņemot lēmumus, atbildība par tiem arī ir kļuvusi slēpta un netverama. Atbildīgas politikas trūkums bremzē valsts attīstību, neļaujot veidoties pēctecīgai un mērķtiecīgai politikai. Bezatbildīga politika ir priekšzīme un iegansts cilvēku ciniskai attieksmei pret valsts institūcijām, tā ļauj attaisnot nodokļu nemaksāšanu un korupciju, degradējot sabiedriska labuma ideju.

Treškārt, iedzīvotāji nelīdzdarbojas arī tāpēc, ka netic, ka aši spēj ietekmēt politikas rocesu. Bezatbildīga un slēgta politika sabiedrību dara pasīvu, tās pašnovērtējumu - zemu. No otras puses, tā ir arī sabiedrības pasivitātes galaprodukts. Iedzīvotāji visas darbīgās sabiedriskās ietekmēšanas formas konsekventi ierindo politiskās ietekmēšanas metožu ranga pēdējās vietās, lai arī varas pārstāvji daļu no tām - sabiedrības līderu un profesionālo organizāciju un asociāciju viedokli - vērtē mazliet augstāk. Šāds pašnovērtējums atspoguļo varas pārstāvju attieksmi pret sabiedrību. Nevalstiskās organizācijas, pilsoņu kopas un iniciatīvas grupas ne tikai iedzīvotāji, bet arī valsts varas pārstāvji uzskata par vismazāk ietekmīgām politikas tapšanā.

Kā ceturto cēloni, kāpēc sabiedrības aktivitāte ir tik zema, var minēt dažādos pētījumos konstatēto faktu, ka iedzīvotāju vairākumam ir slikts materiālais stāvoklis un lielākā daļa cilvēku ir stipri aizņemti, gādājot iztikas līdzekļus sev un ģimenei. Cīnoties ar savām ikdienas problēmām, cilvēkiem nepietiek spēka un laika, lai iesaistītos visas sabiedrības problēmu risināšanā.

Pētījums par sabiedrisko politiku un līdzdalību uzrāda nelielu atšķirību starp sabiedriski aktīviem un pasīviem respondentiem. Sabiedriski aktīvie cilvēki ir mazliet labāk izglītoti un krietni labāk pārzina lēmumu pieņemšanas procesu. Šo prasmju dēļ viņi pozitīvāk vērtē savu materiālo stāvokli un rīcībspēju.

Sabiedriski aktīvie cilvēki dzīvo tajā pašā vidē un politikas procesu redz tieši tādu pašu kā pasīvie iedzīvotāji: arī viņi pārsvarā uzskata, ka Latvijā pieņemtie lēmumi nekalpo tam, kas interesē Latvijas iedzīvotāju vairākumu. Lai arī viņu skats ir krietni optimistiskāks, arī viņi kā dominējošo politisko modeli iezīmē slēgtu politiku, kurā sabiedrībai nav lielu lemšanas tiesību. Vidēji ap 83% iedzīvotāju netic, ka viņu iniciatīva varētu ietekmēt lēmēju viedokli, turpretī to respondentu vidū, kuri ir sabiedriski aktīvi un gadījumā, ja būtu neapmierināti ar lēmumu, censtos nokļūt līdz pašiem lēmējiem, šādu neticīgo ir tikai 48%.

Politiskā vide gan ietekmē sabiedriskās aktivitātes pakāpi, tomēr tā nenosaka, vai iedzīvotāji izšķirsies par līdzdalību. Sīkāk analizējot sabiedriski aktīvo cilvēku līdzdarbības cēloņus, saskatāmi trejādi faktori:

- līdzdarbības motivācija (dzinuļi);

- institūciju un domubiedru atbalsts;

- zināšanas un prasme līdzdarboties.

Līdzdarbības motivācija

Pētījumos kā svarīgākie dzinuļi sabiedriska darba veikšanai tiek minēti pienākuma apziņa un rūpes par līdzcilvēkiem. Līdzīgi motivāciju raksturo arī to nevalstisko organizāciju vadītāji un brīvprātīgie, kuru mērķis saistīts ar politikas veidošanu un ietekmēšanu (sk. 3. 1. informāciju).

Institūciju un domubiedru atbalsts

Nozīmīga līdzdalības motivācijas uzturētāja ir oficiāla vai neoficiāla biedru grupa, kurā tiek uzklausītas, izdiskutētas un realizētas idejas. Ne visi organizācijas vai domubiedru grupas dalībnieki ir vienlīdz aktīvi, taču kopdarbība dod iedvesmu un balsta aktivitāti. Arī pati iespēja būt sociāli aktīviem un interesanti pavadīt brīvo laiku ir sabiedriskas darbības dzinulis. Biedru grupa indivīdu viedokļus pārformulē kolektīvā formā kā sabiedrības vai interešu grupas viedokļus, paverot iespēju tos iesaistīt politikas procesā.

Nozīmīga sabiedriskās aktivitātes uzturēšanas un atbalstīšanas funkcija ir tieši pašvaldībām. Tā, piemēram, Īslīces pagastā sabiedrību organizē pati pagasta priekšsēdētāja, kas uztur pagasta sabiedrisko dzīvi un pie reizes uz koncertiem, lekcijām un diskusijām pulcē pagasta jauniešus. Līdzīgi Preiļu novadā sabiedrības aktivitāte izpaužas, pašvaldībai sadarbojoties ar vietējām kultūras un izglītības iestādēm.

Nevalstiskās organizācijas ir joma, kurā latvieši un cittautieši darbojas vienlīdz aktīvi. Tās visbiežāk ir atvērtas, un tajās līdzdarboties var jebkurš interesents. Informācija par nevalstiskajām organizācijām un to darbību ir brīvi pieejama nevalstisko organizāciju centra mājaslapā www.ngo.org.lv. Lai arī neviena no Pārskata autoru aptaujātajām organizācijām neatzina, ka tās dalībnieku loks būtu ierobežots, praksē katra organizācija aptver zināmu domubiedru loku. Zināms atlases kritērijs ir dalībnieku interešu un noslieču kopība; tajā nozīme ir izglītībai, tautībai, vecumam, dzimumam vai profesijai.

Zināšanas un prasme līdzdarboties

Dati, kas iegūti, pētot sabiedrisko politiku un līdzdalību, rāda: visciešākais sakars ar to, cik aktīvi respondenti iesaistās politikas tapšanā, ir lēmējprocesa pārzināšanas līmenim. Tikai apmēram 8% iedzīvotāju, pēc pašu vērtējuma, pilnīgi izprot, kā Latvijā top politika. Vēl 22% respondentu "drīzāk nepiekrīt" spriedumam, ka viņi slikti pārzinātu lēmumu pieņemšanas procesu. Nevalstiskās organizācijas, kurās veidojas pilsoniskas sabiedrības aizmetņi, ir nozīmīga demokrātijas skola.

Sabiedrisko organizāciju dalībnieki atzīst, ka darba iemaņas galvenokārt var gūt darbojoties. Vecāko nevalstisko organizāciju pārstāvji pirmās iemaņas guvuši tieši šādā ceļā. Līdz ar nevalstiskām organizācijām ir attīstījies apmācības tīkls, ar kura palīdzību zināšanas un iemaņas tiek nodotas tālāk. Apmācību organizē un koordinē Nevalstisko organizāciju centrs, Latvijas Pieaugušo izglītības apvienība (laea@parks.lv) un citas organizācijas. Ar apmācības programmu veidošanu nodarbojas arī pašas nevalstiskās organizācijas.

Nevalstisko organizāciju izveidi atbalstījušas un atbalsta ārvalstu nevalstiskās organizācijas un fondi. Skatot tādu nevalstisko organizāciju izveidošanās vēsturi, kuras dibinātas 90. gadu pirmajā pusē, jāsecina, ka daudzās organizācijās ideju un iedvesmu darboties ir snieguši trimdas latvieši. Kā pirmās prasmes, kuras apgūtas ar ārzemju latviešu palīdzību, minētas pozitīva attieksme pret dzīvi, apjausma par demokrātiju un tās formām, viedokļa formulēšanas un pasniegšanas prasme.

Organizācijas ar ilgstošu darba pieredzi norāda, ka to darbībā bijis kvalitatīvs lēciens. Sākotnēji to darbība lielākoties bijusi saistīta ar informācijas sniegšanu un izglītošanu. Tagad uzmanības centrā izvirzījusies politikas ietekmēšana un interešu aizstāvēšana. Jaunais darbības virziens prasa papildināt līdzšinējās un apgūt jaunas iemaņas. Proti, ir nepieciešama

- uzdrīkstēšanās izteikt savu viedokli, to saskaņot ar domubiedru uzskatiem;

- prasme atrast līdzīgi domājošos, veidot ar viņiem kontaktus un iesaistīt viņus kopdarbībā;

- kolektīvas rīcības veidošanas un vadīšanas prasme;

- prasme sadarboties ar sabiedriskās saziņas līdzekļiem un valsts varas pārstāvjiem;

- informācijas sagatavošanas un pārliecināšanas prasme;

- sevis novērtēšanas prasme.

Sabiedriskas darbības pamatus veido gan zināšanas un prasmes, gan uzdrīkstēšanās un spēja šīs zināšanas likt lietā.

Patlaban visasāk izjūtams tādu iemaņu trūkums, kas dotu iespēju mobilizēt sabiedrību uz kolektīvu rīcību. Viena no problēmām, kas aizvien izvirzās, valsts varas struktūru interesēm nonākot konfliktā ar nevalstisku organizāciju paustām sabiedrības interesēm, ir jautājums par katras puses tiesībām pārstāvēt sabiedrības intereses. Arī valsts varas leģitimitāte balstīta tieši uz sabiedrības interešu pārstāvētības principu.

Tiesības paust viedokli un šā viedokļa pārstāvētība ir viens no sāpīgākajiem jautājumiem sabiedrības interešu aizstāvēšanā. Labākā situācijā ir pārstāvības organizācijas, aiz kurām stāv noteiktas sabiedriskas vai profesionālas grupas intereses. Tādas ir profesionālās organizācijas, kuras pārstāv noteiktu daļu nozarē darbojošos personu. Šādos gadījumos pārstāvība ir spēcīgs instruments, kas nodrošina, ka organizāciju iesaista lēmumu tapšanā un ar tās viedokli rēķinās.

Citādi pārstāvība veidojas organizācijās, kuras dibinātas kādas konkrētas problēmas risināšanai vai kādas konkrētas idejas vai nostādnes popularizēšanai. Piemēram, kādu šajā Pārskatā vairākkārt minētu organizāciju - Sabiedrību par atklātību "Delna" - veido dažādu profesiju cilvēki, kuri nepārstāv kādu konkrētu sabiedrības daļu. Tomēr pati organizācija ir uzņēmusies aizstāvēt sabiedrības intereses. Sabiedrības intereses un attieksmi tā paužpastarpināti - uzklausot iedzīvotāju sūdzības un veicot pētījumus. Tieši interešu aizstāvēšanas organizāciju darbības priekšplānā izvirzās nepieciešamība aktivizēt sabiedrību, gūstot atbalstu savai darbībai.

Finansiālie resursi līdzdarbībai

Iedzīvotāju biedrošanās brīvība un iespējas ir garantētas Satversmē. Tomēr, lai šāda biedrošanās būtu noturīga un ilglaicīga, tai nepieciešami finansiāli resursi. Sabiedrībā par nevalstiskām organizācijām ir izveidojies priekšstats, ka tās ir organizācijas, kas balstītas uz brīvprātīgu darbu un darbojas bez līdzekļu patēriņa. Īstenībā tā nav. Daudzu organizāciju darbība gan ir balstīta uz brīvprātīgi veiktu darbu, taču projektu realizēšanai ir nepieciešami līdzekļi. Piemēram, vides aktīvisti brīvprātīgi un bez atlīdzības piedalās protesta akcijās, bet, lai izgatavotu līdzekļus, ko akcijās izmantot, tomēr nepieciešami papildu resursi.

Lai nevalstiska organizācija varētu izvērst pastāvīgu darbību, tai vajadzīgs noturīgs finansējums, kas dotu iespēju segt biroja darbības, telpu īres un administrācijas izdevumus. Par finansējuma trūkumu šīm vajadzībām liecina citāts no intervijas ar kādu NVO pārstāvi:

"Resursi ir viens no smagākajiem šķēršļiem, kāpēc cilvēki nav formāli organizēti. (..) Var atrast enerģiju, motivāciju cilvēkos. Viņiem jābūt pieejamiem, kad valsts ir pieejama - darba laikā. (..) Konsultācija ar juristu, to nevar darīt svētdienās. Organizācijai jābūt resursiem, lai aktīvi iesaistītos."

(Sabiedriskas organizācijas pārstāvis.)

Ar lielāko daļu no Latvijas nevalstiskajām organizācijām notiek tā, ka drīz pēc to nodibināšanās to aktivitātes apsīkst, jo tās nespēj piesaistīt brīvprātīgos un nodrošināties ar nepieciešamo finansējumu. Pēc Nevalstisko organizāciju centra datiem, šobrīd Latvijā ir reģistrētas vairāk nekā 6000 NVO, bet tikai nelielai daļai no tām (ap 15%) līdzekļi pārsniedz 5000 latu (8000 dolāru) gadā. Aptuveni 23 - 33 procentiem organizāciju tie nepārsniedz 500 latu gadā.

Normatīvie akti, kas reglamentē oficiālas biedrošanās finansiālo pusi, uz sabiedrisku mērķi orientētu organizāciju darbībai nav īpaši labvēlīgi. Pirmkārt, sabiedriskas darbības mērķi tajos nav nodalīti no dažādu citu aktivitāšu mērķiem. Pret peļņas un bezpeļņas organizācijām valsts izvirza vienādas prasības. Bezpeļņas organizāciju likums bezpeļņas statusa piešķiršanu paredz gan peļņas uzņēmumiem (firmām), gan arī bezpeļņas (sabiedriskām) organizācijām. Tāpat sabiedrisko organizāciju likums arī sabiedriskajām (bezpeļņas) organizācijām atļauj nodarboties ar peļņas gūšanu.

Otrkārt, finansiālo līdzekļu izlietošana sabiedriskiem mērķiem ir apgrūtināta. Arī šāda sabiedrisku organizāciju finansiālā darbība tiek aplikta ar nodokļiem, un daļa saziedoto līdzekļu jāatmaksā valstij nodokļos. Latvijā trūkst likuma par dibinājumiem vai fondiem. Tāpēc fondi ir spiesti reģistrēties kā bezpeļņas organizācijas. Piemēram, skolēnu vecāki, kas izveido skolas atbalstīšanas fondu, kurš darbojas kā sabiedriska organizācija, faktiski ir spiesti nodokļus maksāt dubultā apmērā, jo šī organizācija rīkojas ar saziedotu naudu, no kuras visi nodokļi vienreiz jau nomaksāti.

Jebkāda darbība jākvalificē vienā no diviem veidiem - vai nu kā uzņēmējdarbība (pēc Komerclikuma - komercdarbība), ko tātad veic peļņas gūšanas nolūkā, vai arī kā saimnieciska darbība, ko veic bez nolūka gūt peļņu vai kas ir vienreizēja. Sabiedriskai darbībai ne līdzšinējais normatīvais regulējums, ne jau pieņemtais Komerclikums neparedz nekādus atvieglojumus ne attiecībā uz nodokļiem, ne kādā citā ziņā.

Trešais šķērslis, kas kavē nevalstisku organizāciju darbību, ir līdzekļu piesaistīšanas grūtības. Latvijā pamazām izvēršas un par tradīciju kļūst tāda labdarība, kas atbalsta sabiedrisku darbību. Bet pagaidām nav viena tāda likuma, kas vispārīgi reglamentētu nodokļu politiku nevalstisko organizāciju finansēšanas jomā. Pašreizējie normatīvie akti neparedz visām organizācijām vienādus nodokļu atlaides kritērijus. 1998. gadā grozīts likums "Par uzņēmumu ienākuma nodokli", tajā paredzot, ka sabiedriskajām, kultūras, izglītības, zinātnes, reliģiskajām, sporta, labdarības, veselības un vides aizsardzības organizācijām un fondiem var piemērot nodokļu atlaidi 90% apmērā no ziedotās summas. Taču atlaide ir iespējama nevis visām organizācijām ar kāda noteikta veida darbību vai mērķi, bet gan tikai atsevišķām organizācijām, kuru sarakstu apstiprina Finanšu ministrija. Ar ienākuma nodokli tiek aplikti arī ziedojumi, kuri paredzēti finansiālas palīdzības sniegšanai. Izņēmuma statusu ir izdevies panākt četrām organizācijām: Sorosa fondam - Latvija, Latvijas Kultūras fondam, Latvijas Bērnu fondam un Latvijas Izglītības fondam. Tikai pirmā no tām nav valsts dibinājums.

Pēc Nevalstisko organizāciju centra datiem, 80% NVO saņemto līdzekļu ir iegūti no ārzemju, nevis pašmāju avotiem, taču pat starptautiskais atbalsts ir bijis neregulārs un ierobežots, jo starptautiskajiem donoriem organizāciju vai sektora atbalstīšanā nav koncentrētas, organizētas pieejas. Latvijas NVO finansiālais pamats nav daudzveidīgs, un katra organizācija parasti paļaujas tikai uz vienu vai diviem finansējuma avotiem. Kopumā ir maz nevalstisko organizāciju, kuras būtu finansiāli noturīgas, un tās pastāv tikai no viena projekta līdz nākamajam.

Pētījums par korporatīvo ziedošanu Latvijā rāda, ka privātuzņēmēju devums nevalstisko organizāciju budžetā veido 24%. Tiesa gan, daļa no šiem ziedojumiem ir graudā - palīdzot ar precēm, telpām vai transportu. Galvenie ziedošanas motīvi ir atbalsts organizācijas mērķiem (tie lielākoties saistīti ar sociālās palīdzības sniegšanu), kā arī pašas firmas filozofija un vērtību sistēma, kas vērsta uz noteikta veida palīdzības sniegšanu.

Ziedotāji pārsvarā atbalsta atsevišķus pasākumus un akcijas. Tāpēc organizācijām, kuru darbības mērķi ir ilglaicīgi un vērsti uz plašu sabiedrības interešu aizstāvēšanu un "sargsuņa" lomu, vietējos resursus piesaistīt ir grūtāk. Šādos gadījumos nepieciešams ilgstošs finansiāls atbalsts, jo īsā laika periodā ziedojuma mērķis nav paredzams vai sasniedzams. Patlaban interešu aizstāvēšanas organizācijas pārsvarā darbojas ar ārzemju finansiālo līdzekļu palīdzību.

Tuvākajos gados samazināsies un apsīks finansējums, ko pilsoniskas sabiedrības veidošanai sniedz tādi starptautiski donori kā Sorosa fonds - Latvija un ANO Attīstības programma. Nākotnē tos daļēji, bet ne pilnīgi aizstās Eiropas Savienības fondi, Baltijas-Amerikas partnerattiecību fonds. Līdz ar to nozīmīgi kļūs atvieglojumi, ko vietējiem ziedotājiem piedāvās Latvijas likumi, un arī līdzekļi, kas valsts budžetā būs paredzēti nevalstisku organizāciju darbībai. Svarīgs nevalstisku organizāciju finansēšanas avots var būt arī pašvaldības, kas, pēc Baltijas-Amerikas partnerattiecību programmas veiktā apsekojuma datiem, pašlaik gan NVO atbalstīšanai atvēl vidēji ne vairāk kā 0, 5 - 1, 5% sava budžeta.

Sabiedriskās saziņas līdzekļi publiskajā telpā

Mediju (sabiedriskās saziņas līdzekļu) loma politikas veidošanā ir divējāda. Vieglākais un redzamākais uzdevums ir būt par "sargsuņiem", kas valsts pārvaldībā atklāj korupciju, nekompetenci un neizdarību. Otrs, sarežģītāks uzdevums ir sniegt sabiedrībai pietiekami plašu un vispusīgu ieskatu notikumos, lai pilsoņi gūtu iespēju pilnvērtīgi piedalīties demokrātiskā valsts pārvaldībā. Šis otrais uzdevums, kas neizbēgami ir saistīts ar nepieciešamību, pienākumu un atbildību piedalīties politiskās dienaskārtības veidošanā, prasa gan augstākusžurnālistikas standartus, gan lielāku sabiedrības un institūciju uzticību medijiem.

Pēdējo gadu pieredze rāda, ka "sargsuņa" lomu mediji pilda ar lielu atdevi. Nepaiet ne diena, kad kādā avīzē vai TV raidījumā neparādās jauna informācija par aizdomīgiem darījumiem valsts pārvaldībā. Kā jebkurā demokrātiskā sabiedrībā, arī Latvijā daži no šiem preses atklājumiem beidzas ar aizdomās turētā politiķa vai ierēdņa atkāpšanos no amata, citi ietekmē vēlēšanu rezultātus, bet citi paliek bez konkrētiem rezultātiem. Pēdējos gados ir bijuši vairāki gadījumi, kur preses vai TV atklātā informācija ir piespiedusi no amata atkāpties gan valsts, gan pašvaldību darbiniekus. Tomēr dažkārt atmiņā vairāk iespiežas gadījumi, kur mediju atklājumu rezultātā nekas nenotiek. Tas var radīt bezspēcības sajūtu. Šie gadījumi vienīgi pasvītro faktu, ka mediji ir tikai daļa no funkcionējošas sabiedrības. Lai mediju darbam būtu nepieciešamā rezonanse, ir vajadzīgas arī ietekmīgas nevalstiskās organizācijas un efektīva tiesvara un izpildvara (sk. diskusiju par medijiem kā "ceturto varu").

Pat tad, ja mediju darbība "sargsuņa" lomā būtu pilnīgi efektīva, medijiem tomēr būtu tikai ierobežota loma politikas veidošanā: tie spētu atklāt kļūdas un trūkumus esošajā politikā un valsts pārvaldībā, bet tie nevarētu uzņemties visu atbildību par līdzdalību jaunas politikas izstrādē un realizēšanā.

Mediji ir daļa no pilsoniskās sabiedrības, nevis no varas, un to misija ir kalpot šai sabiedrībai. No vienas puses tā ir pasīva loma - dot iespēju dažādiem viedokļiem izpausties un kļūt zināmiem. Bet no otras puses - un tas ir sevišķi svarīgi - tā ir aktīva loma, jo medijiem jābūt sabiedrības acīm un ausīm, vienmēr jācenšas uzzināt un noskaidrot to, kas sabiedrībai ir svarīgs - gan par sevi pašu, gan par savu valdību un valsts aparātu. Medijiem ir liela teikšana par sabiedriskās politikas dienaskārtību, kā tas jau argumentēts Pārskata 2. nodaļā.

Tas nozīmē ko vairāk nekā vienīgi būt par sargsuni, jo, nodarbojoties tikai ar šo uzdevumu, medijiem draud rasties tāda slava, ka tos "interesē tikai skandāli". Medijiem ir arī jāvirza diskusijas par sabiedrībai svarīgiem politiskiem, ekonomiskiem un sociāliem jautājumiem. Šādu diskusiju attīstīšanai sevišķi piemērota ir prese, jo tā, pretstatā elektroniskajiem medijiem, dod iespēju izklāstīt sarežģītu argumentāciju un veidot to secīgo un daudzpusīgo viedokļu apmaiņu, kas ir demokrātiskas līdzdalības pamats.

Pēdējo gadu laikā ir bijuši vairāki gadījumi, kur prese šo politikas dienaskārtības ietekmētājas un publisko diskusiju veicinātājas lomu ir aktīvi veikusi. Piemēram, 1992. gadā, kad tālaika Augstākā padome veidoja jauno Latvijas vēlēšanu likumu, laikraksti uzsāka sabiedrisku diskusiju par to, vai nevajadzētu radīt procentu barjeru, kas partijām ierobežotu iekļūšanu Saeimā. Atceroties, kādas likstas Latvijas demokrātija piedzīvoja starpkaru periodā, kad parlamenta rīcībspēju apdraudēja daudzās mazās partijas ar vienu vai diviem pārstāvjiem, prese rosināja sabiedrību diskutēt par nepieciešamību ieviest procentu barjeru, kas neļautu Saeimā iekļūt partijām ar mazāk nekā četriem vai pieciem procentiem vēlētāju atdoto balsu. Lai gan dažas mazākās partijas pret to iebilda, šās diskusijas rezultātā Augstākā padome nolēma iedibināt 4 procentu barjeru, un, lai arī tā nav bijusi panaceja Latvijas demokrātijai, var teikt, ka tā ir krietni veicinājusi partiju sistēmas strukturēšanos, dodot vēlētājiem relatīvi skaidru politisko izvēli Saeimas vēlēšanās.

Arī citos gadījumos avīzes ir ķērušās klāt šāda līmeņa jautājumiem. Piemēram, avīzes "Dienas Bizness" un "Bizness &Baltija" ir uzsākušas plašas diskusijas par nesen pieņemto Komerclikumu. Vēl par agru ir spriest, vai šīm diskusijām būs kādi rezultāti, bet tās norāda uz apsveicamu vēlmi iesaistīties sabiedriskās politikas veidošanā.

Tomēr, par spīti šiem piemēriem, nevarētu teikt, ka Latvijas žurnālisti pietiekami apzinās savu aicinājumu aktīvi darboties sabiedrības līdzdalības veicināšanā un sabiedriskās politikas veidošanā. Vērojama ir paradoksāla situācija: no vienas puses, sabiedrības un arī pašu žurnālistu apziņā rodas pārspīlēts priekšstats par mediju spēju risināt dažādas (pārsvarā konkrētas, sadzīviskas) problēmas, bet, no otras puses, žurnālisti un sabiedrība pietiekami augstu nenovērtē to ētisko un sabiedrisko atbildību, kas medijiem jāuzņemas.

Domājot par mediju nozīmi sabiedrībā, vēl aizvien dzīvi ir no padomju laikiem mantoti priekšstati. Visā Austrumeiropā, runājot par medijiem, plašu popularitāti ir guvis jēdziens "ceturtā vara", kas rada greizu priekšstatu par masu informācijas līdzekļu vietu sabiedrībā un to spēju ietekmēt notikumus valstī. Termins ceturtā vara acīmredzot ir neprecīzs tulkojums no jau gandrīz divsimt gadus angļu valodā lietota termina the Fourth Estate ‘ceturtā kārta’. To radījis slavenais angļu politiķis Edmunds Bērks. Francijas revolūcija, kas sākās pēc Ģenerālštatu ( fr. États gēnēraux ) sasaukšanas, palīdzēja izplatīt priekšstatu, ka parlaments pārstāv trīs kārtas: aristokrātiju, garīdzniekus un "trešo kārtu" – visus pārējos. Debašu laikā Vestminsterā Bērks savu kolēģu parlamentāriešu uzmanību esot pievērsis preses ložai un teicis: tur sēžceturtā "kārta", svarīgāka par mums visiem.

Katra kārta pēc savas būtības ir daļa no plašākās sabiedrības. Kārtas ir sociālas grupas, nevis administratīvas institūcijas. Tieši pretējā nozīme ir jēdzienam "trīs varas". Tas radies no XVIII gadsimta politiskā filozofa Monteskjē teorijas par pareizu valsts uzbūvi, un katrai no viņa nosauktajām varām - likumdevējvarai, izpildvarai un tiesvarai - ir sava ļoti noteikta vieta tiesiskas valsts satversmē. Tām pieder vara šā vārda burtiskajā nozīmē, jo tās pieņem lēmumus - likumus, administratīvus aktus vai tiesas spriedumus, kas ir obligāti saistoši valsts iedzīvotājiem.

Medijiem šādas varas nav. Tiem piemīt cits, ne mazāk svarīgs, bet pēc būtības atšķirīgs spēks - iespēja uzrunāt, pārliecināt un ietekmēt visus politiskā procesa dalībniekus. Bet medijiem lemšanas procesā nepieder galavārds un tie nevar pieņemt citiem saistošus lēmumus.

Jēdziens "ceturtā vara" lielā mērā ir atavisms. Padomju sistēmā, kurā visi masu informācijas līdzekļi piederēja valstij un visiem publiskajiem teicieniem bija jāatspoguļo oficiālā valsts politika, jebkurai publiski izteikta kritikai - pat ja to izteica "vienkāršs žurnālists" – bija oficiāla nosodījuma spēks. Kad šī vara netika izmantota politiskai vajāšanai, neprivileģēto iedzīvotāju skatījumā tā varēja būt reāls līdzeklis arī dažādu sadzīvisku problēmu risināšanai.

Kā rāda gan kvalitatīvi, gan kvantitatīvi pētījumi, daudzi iedzīvotāji vēl aizvien uzskata, ka medijiem, it sevišķi avīzēm, šāda loma ir (vai tai vismaz vajadzētu būt) arī tagad. Aptuveni 40% Latvijas iedzīvotāju uzskata, ka "vēstuļu rakstīšana avīzēm" vai "tikšanās aržurnālistiem" ir ļoti iedarbīgi vai diezgan iedarbīgi politikas ietekmēšanas līdzekļi, kas pēc iedarbīguma apsteidz visu citu veidu līdzdalību (izņemot piedalīšanos vēlēšanās un referendumos), kurā pilsoņi var censties argumentēti pārliecināt valsts amatpersonas vai savus līdzpilsoņus par savu uzskatu pareizumu. Tomēr tik iedarbīgas kā padomju laikā šīs metodes vairs nav, kā redzams šādā izvilkumā no fokusgrupas diskusijas par iespējām apkarot korupciju:

"– Nedod Dievs, jūs agrāk uzrakstītu uz avīzi. Bija mums viens tāds konflikts komunālajā dzīvoklī. Atnāca ŽEKS un pateica - taisiet uz pašu rēķina paši!... Īrnieki savācās un nosprieda, ka rakstīsim uz laikrakstu "Pravda". Uzrakstījām vēstuli, atnāca korespondents. Pēc pusstundas pats [pārvaldnieks] atskrēja, pats visu nomainīja.

– Un tagad?

– Nu, raksti! Nu, un tad! Viņš noslaucīsies, aplej viņu kaut vai ar samazgām."

Padomju laikā mediji dažkārt pildīja savdabīga tiesībsarga (ombudsmana) lomu, tie palīdzēja ierindas pilsoņiem atrisināt sadzīviskas problēmas. Tie bija iedarbīgi, pateicoties bailēm, kuras jebkura publiska kritika izraisīja stingri kontrolētajā padomju "publiskajā sfērā". Demokrātiskā valstī gan mediju loma, gan sabiedrības iedarbības mehānismi ir pavisam citādi. Pastāv funkcionējoša administratīva un tiesiska sistēma, un sīkus konfliktus starp īres namu apsaimniekotājiem un īrniekiem nerisina valsts ietekmīgāko laikrakstu slejās.

Jaucot jēdzienus "ceturtā kārta" un "ceturtā vara", cilvēki atražo šo nepareizo izpratni par mediju īsto lomu demokrātiskā sabiedrībā. Iedomājoties, ka mediji ir vara, kas līdzvērtīga lēmējvarai un izpildvarai, sabiedrībā rodas iespaids, ka kādas problēmas publiskošana ir gandrīz vai tas pats, kas tās atrisināšana. Ja pēc avīžu raksta vai TV ziņu sižeta problēma tomēr netiek uzreiz atrisināta, cilvēkos rodas bezpalīdzības sajūta. Dažkārt par vainīgo neizdarībā tiek uzskatīts pats medijs. Tādā veidā jēdziens "ceturtā vara" reizē rada un atspoguļo maldīgus priekšstatus par to, kā pilsoņi var reāli un efektīvi ietekmēt valsts politiskos procesus.

Par nelaimi, pašu Latvijas žurnālistu vidū nav vienprātības par vērtībām un standartiem, pēc kuriem būtu jāvadās. Vēl pirms pieciem gadiem Latvijas presē notika dzīvas diskusijas par jautājumu, vai žurnālists drīkst ņemt naudu no cilvēkiem, par kuriem raksta rakstus un vai apmaksāti reklāmas laukumi ir skaidri jānodala no redakcionāliem materiāliem. Vēl tagad kādas redzamas avīzes komentētājs paržurnālistu darba etalonu izvirza spēju "pilnvērtīgi un vispusīgi .. atklāt īstenību, būt godīgs starpnieks starp lasītāju un šo īstenību" , bet pazīstams citas avīzes komentētājs saka, ka "man derdzas Latvijasžurnālistikas pseidoneitralitāte .. Labāk lai visi zina, kožurnālists atbalsta, un pēc tā lai izdara savus secinājumus, nevis laižurnālists visus muļķo ar savu "objektivitāti", bet patiesībā reklamē sev simpātiskāko partiju".

Zināmu ieskatu Latvijas mediju vērtību sistēmā var dot Latvijas žurnālistu ētikas kodeksi: varbūt tie ne vienmēr atspoguļo žurnālistu reālo praksi, taču tie vismaz apliecina viņu ideālus un dod sabiedrībai atskaites punktu, pēc kura vērtēt žurnālistu darbu (sk. 3. 2. informāciju). 2001. gada pavasarī pēc pašvaldību vēlēšanām Latvijā izcēlās plašas diskusijas par žurnālistu ētiku, kā rezultātā vairāki redzami preses izdevumi un elektroniskie mediji parakstīja profesionālās ētikas kodeksu, tādējādi pievienodamies tiem medijiem, kam tādi rakstīti ētikas kodeksi jau bija. Jācer, ka aktīvās diskusijas par ētikas jautājumiem turpināsies un palīdzēs mazināt pārskatā izceltās līdzšinējās problēmas. Sevišķi svarīgi tas ir tāpēc, ka bez šādiem ētiskiem principiem mediji nespēj efektīvi pildīt "ceturtās kārtas" lomu politiskajā sistēmā. Lai tie efektīvi kalpotu šim mērķim un dotu sabiedrībai atskaites punktu, pēc kura vērtēt mediju, šiem principiem jābūt vispāratzītiem un publiski deklarētiem.

Gandrīz tikpat svarīga kā mediju gatavība pildīt "ceturtās kārtas" lomu ir pārējo politiskās sistēmas dalībnieku gatavība presi uztvert kā kaut ko vairāk nekā vienkārši traucēkli vai ieroci politiskās cīņās.

Kā rāda šā Pārskata gatavošanas nolūkā veiktās aptaujas, Saeimas deputātiem, ministriju ierēdņiem, pašvaldību darbiniekiem un ierindas iedzīvotājiem ir zināmā mērā atšķirīgi viedokļi par mediju ietekmi, godīgumu un kompetenci. Tā, piemēram, atbildot uz jautājumu "Kas un cik lielā mērā, jūsuprāt, ietekmē svarīgu politisku lēmumu pieņemšanu Latvijā?", 72% Saeimas deputātu, kuru darbs atrodas nepārtrauktā TV un preses žurnālistu uzmanības lokā, uzskata, ka mediji lēmumu pieņemšanu ietekmē "ļoti lielā mērā" vai "diezgan lielā mērā", turpretī iedzīvotāju vidū un pašvaldību vadītāju vidū tā domā tikai 45% aptaujāto (sk. 3. 1. attēlu).

Tomēr, salīdzinot atbildes uz šo jautājumu, var redzēt arī diezgan lielu vienprātību par galvenajām tendencēm. Visās respondentu grupās no sešpadsmit politiskās sistēmas dalībniekiem mediji pēc ietekmīguma ieņem tieši septīto vietu. Visās grupās par ietekmīgākajiem tiek uzskatīti sistēmas dalībnieki, kurus nosacīti varētu pieskaitīt pie politekonomiskās elites un valsts pārvaldības galvenajām institūcijām (Ministru kabinets, pozīcijas partijas, politisko partiju līderi, biznesa grupējumi, Saeima un "pelēkie kardināli") un par mazāk ietekmīgiem tiek uzskatīti visi pārējie politiskā procesa dalībnieki. Svarīguma secība šo divu grupu ietvaros ir diezgan atšķirīga, tāpēc vēl jo nozīmīgāks šķiet fakts, ka lielos vilcienos kopskats ir tas pats: lēmumus būtiski ietekmē elite, pārējiem sistēmas dalībniekiem ir samērā maza ietekme, bet mediji ietekmes ziņā atrodas kaut kur pa vidu.

Visām četrām aptaujātajām grupām ir līdzīgi uzskati par mediju kompetenci un godīgumu. Uz jautājumu "Cik lielā vai mazā mērā jūs medijiem uzticaties, ka tie pieņems kompetentus, godīgus un taisnīgus lēmumus?" aptaujātajās grupās 3% vai mazāk repondentu atbildēja, ka viņi uzticas "ļoti lielā mērā", 20 - 28% respondentu atbildēja, ka viņi uzticas "diezgan lielā mērā", bet vairākums, 62 - 76% respondentu, atbildēja, ka viņi vai nu uzticas "diezgan mazā mērā", vai neuzticas "nemaz". Sevišķi nozīmīgi šie rezultāti šķiet tāpēc, ka katrai no aptaujātajām grupām ir vismaz viena organizācija vai cilvēku kategorija, kurai uzticas vairāk nekā 50% aptaujāto. Iedzīvotājiem tāda kategorija ir tikai viena - profesionālie eksperti, kuriem 52% uzticas ļoti lielā vai diezgan lielā mērā. Ministriju darbinieki uzticas ne tikai sev un Ministru kabinetam, bet arī Saeimai (52%) un nozaru un profesionālajām organizācijām (56%). Saeimas deputāti, neskaitot Saeimu, uzticas arī Ministru kabinetam (57%), pašvaldību vadītājiem (60%) un profesionālajiem ekspertiem (83%). Pašvaldību vadītāji visvairāk uzticas sev, bet tikai drusciņ mazāk - profesionālajiem ekspertiem (80%).

Iedzīvotājus, Saeimas deputātus, ierēdņus un pašvaldību vadītājus izvaicājot, kas viņuprāt medijus interesē, viedokļi lielā mērā sakrīt. Vaicāti, vai viņi piekrīt spriedumam "Žurnālistus neinteresē nopietna politikas analīze - viņi tikai meklē skandālus", 51% iedzīvotāju, 68% ministriju darbinieku, 69% pašvaldību vadītāju un 78% Saeimas deputātu atbildēja "pilnīgi piekrītu" vai "drīzāk piekrītu". Tātad mediju kompetence un godīgums vērtēti samērā zemu, un tas var likties pārsteidzoši, jo TV, radio un prese pēdējos desmit gadus ir konsekventi ierindojušies to institūciju vidū, kurām iedzīvotāji visvairāk uzticas. Arī 1999. gada rudenī veikta sabiedriskās domas aptauja rāda, ka no valsts un sabiedriskajām institūcijām visaugstāko uzticības reitingu - 69% - saņem masu informācijas līdzekļi.

Šī šķietamā pretruna varētu būt izskaidrojama ar to, ka sabiedrība mediju lomu definējusi samērā šauri - tikai būt par sabiedrības informētājiem un "sargsuņiem" (jeb "skandālu meklētājiem", kas ir tas pats, tikai negatīvā traktējumā). Ciktāl mediji šo uzdevumu izpilda, tiktāl tiem arī var uzticēties. Publika neuzskata, ka mediji varētu efektīvi pildīt plašākus uzdevumus. Lai gan liels ir to cilvēku skaits, kas minētajā aptaujā neuzticas valdībai (54%), uz jautājumu, kam būtu jāuzņemas galvenā loma korupcijas apkarošanā, 74% atbildēja, ka valdībai. Tikai 3% atbildēja, ka masu saziņas līdzekļiem.

Secinājums ir skaidrs: Latvijas mediji vairāk vai mazāk efektīvi uzrauga valsts institūciju darbību, turpretī to, ka tiem ir arī loma politikas veidošanā, apzinās nepilnīgi un, spriežot pēc sabiedrības vērtējuma, vēl mazāk šo lomu pilda.

 

Līdzdalības formas un iedzīvotāju priekšstati par to efektivitāti

Nosacīti līdzdalību var iedalīt vēlēšanu aktivitātēs, īslaicīgā un spontānā līdzdarbībā un ilgstošā līdzdarbībā. Kā atsevišķus mehānismus var nodalīt kontaktu dibināšanu ar valsts struktūrām un piedalīšanos sabiedriskās apspriešanās.

Vispopulārākā līdzdarbības forma Latvijā ir balsošanas aktivitātes - piedalīšanās Saeimas un pašvaldību vēlēšanās un referendumos. Kopš valstiskās neatkarības atjaunošanas ir notikušas trīs Saeimas, trīs pašvaldību vēlēšanas un divas tautas nobalsošanas. Trešā vistautas nobalsošana - par likumprojektu "Grozījumi Enerģētikas likumā" – nenotika: kad bija savākti iedzīvotāju paraksti, ka tāda nobalsošana jārīko, Saeima grozījumus pieņēma likuma galīgajā lasījumā.

Vēlētāju aktivitāte kopš 90. gadu sākuma ir mazliet noplakusi, taču saglabājas noturīga (sk. 3. 2. attēlu). Aptaujā, ko pēc 1997. gada pašvaldību vēlēšanām sarīkoja Centrālā vēlēšanu komisija, respondenti samērā zemo līdzdalības pakāpi skaidroja ar piemērotu kandidātu trūkumu un ar pārliecību, ka līdzdalība vēlēšanās tāpat neko nemainīs.

2000. gadā veiktais pētījums par sabiedrisko politiku un līdzdalību liecina, ka iedzīvotāji pašvaldību vēlēšanas uzskata par efektīvāku ietekmēšanas formu nekā Saeimas vēlēšanas, lai arī līdzdalības līmenis pašvaldību vēlēšanās ir zemāks (sk. 3. 3. attēlu). 2001. gada 11. marta pašvaldību vēlēšanās uzrādīja vēlētāju aktivitātes kāpumu. Arī partijas šo pašvaldību vēlēšanu kampaņai pievērsa līdz šim nebijušu uzmanību.

Par visefektīvāko līdzdalības formu tiek uzskatīta piedalīšanās tautas nobalsošanā. 1997. gadā nobalsošanai notiekot kopā ar pašvaldību vēlēšanām, tā piesaistīja lielāku balsstiesīgo iedzīvotāju skaitu. Tikai viena no iniciatīvām, kas pretendēja uz tautas nobalsošanu, nav realizējusies: tā ir 2. nodaļā pieminētā balsošana par pensiju reformu.

Vēlēšanās aktīvāk piedalās latvieši. Daļēji tas izskaidrojams ar to, ka cittautiešu vidū ir mazāks pilsoņu īpatsvars. Līdzīga sakritība vērojama arī dalībai vēlēšanu kampaņas organizēšanā un aģitācijā balsot par kādu noteiktu partiju. Aktivitāti vēlēšanās ietekmē arī izglītības līmenis: jo augstāka izglītība, jo biežāk respondenti piedalās vēlēšanās. Balsošanā aktīvākas ir sievietes (īpaši pašvaldību vēlēšanās), bet vēlēšanu kampaņu organizēšanā un aģitēšanā par partijām aktīvāki ir vīrieši. Visaktīvākie vēlētāji ir agrīna pensijas vecuma un pirmspensijas vecuma cilvēki, savukārt vecumā pēc 65 gadiem aktivitāte samazinās. Visneaktīvākie balsotāji savukārt ir jaunieši vecumā no 18 līdz 24 gadiem.

Saeimas vēlēšanās aktīvāki ir vidzemnieki, augstākās vidusšķiras pārstāvji un cilvēki ar augstu ienākumu līmeni. Pašvaldību vēlēšanās savukārt aktīvāki ir latgalieši, kā arī cilvēki, kuri prognozē nelielu sava materiālā stāvokļa pasliktināšanos un sevi ierindo zemākajā sociālajā grupā. Latgale izceļas kā reģions, kuram raksturīga cieša iedzīvotāju un pašvaldību sadarbība.

Vēlēšanās aktīvāki ir cilvēki, kuri ir apmierināti ar patlaban pieejamajiem līdzdalības mehānismiem. Arī augstāks izglītības līmenis, sabiedriskais stāvoklis unģimenes ienākumu līmenis mazāk liek izjust nepieciešamību pēc papildu demokrātijas mehānismu ieviešanas.

Referendumos visaktīvāk piedalās laucinieki, pirmspensijas un agrīnā pensijas vecuma cilvēki, iedzīvotāji, kuri prognozē sava materiālā stāvokļa pasliktināšanos. Pasīvāki ir jaunieši (18 - 24 gadu grupā), nelatvieši, darba devēji un uzņēmēji.

Kā efektīvas minētas arī citas ar vēlēšanām saistītas līdzdalības formas: piedalīšanās vēlēšanu kampaņas organizēšanā un mērķtiecīga informācijas izplatīšana par kādu politisku jautājumu.

Aiz balsošanas par ietekmīgākajām līdzdalības formām tiek uzskatīta īslaicīga un spontāna līdzdalība . Kā redzams 3. 3. attēlā, streiku, mītiņu un demonstrāciju efektivitāte gan tiek augstu vērtēta, taču tajos piedalījusies maza daļa respondentu. Visaugstākais piketētāju, demonstrantu un mītiņotāju īpatsvars ir Rīgā. Streikos vislielāko dalību ņēmuši Zemgales lauku iedzīvotāji. Tieši Zemgalē notikušas lielākās lauksaimnieku protesta akcijas, tādas kā 2000. gada vasaras akcija.

To respondentu loks, kuri izmanto ilgstošas līdzdalības formas, ir uz pusi mazāks nekā īslaicīgo līdzdalībnieku loks, un šādu pastāvīgo līdzdalībnieku īpatsvars respondentu vidū ir ap 6 - 7%. Apmēram trešdaļa aptaujāto par ietekmīgu līdzdalības veidu atzīst darbošanos politiskā partijā. Partijās, lai gan tās ir ietekmīgas politikā, pēc dažādu pētījumu datiem, darbojas tikai 1 - 2% Latvijas iedzīvotāju.

Nedaudz zemāka efektivitāte, taču augstāka līdzdalības pakāpe ir darbībai nevalstiskās organizācijās. Darbība nevalstiskās organizācijās ir populārāka pilsētās un galvenokārt Rīgā. No vecumgrupām aktīvāki ir pirmspensijas vecuma cilvēki (45 - 54 gadi). Tautībai līdzdarbībā nevalstiskās orgnizācijās nav izšķirīgas nozīmes. Nevalstisko organizāciju dati liecina, ka organizāciju vadību tomēr galvenokārt uzņemas latvieši.

Tiešu kontaktu veidošana ar valsts varas un sabiedriskās saziņas līdzekļu pārstāvjiem var tikt izmantota kā mehānisms gan spontānai, gan ilglaicīgai līdzdalībai. Ietekme, kas panākama, rakstot vēstules avīzēm vai tiekoties aržurnālistiem, pēc respondentu domām, krietni apsteidz ietekmi, kas panākama, rakstot vēstules un tiekoties ar pašvaldību deputātiem, ministriju, valsts iestāžu darbiniekiem, Ministru prezidentu vai Valsts prezidentu. Savukārt sarakste un tikšanās ar pašvaldību deputātiem pēc iedarbīguma gandrīz uz pusi apsteidz sarakstīšanos un kontaktus ar citām valsts struktūrām. Kopumā vēstuļu rakstīšana, it īpaši avīzēm, izplatītāka ir Rīgā, bet tikšanās ir populārāka Latgalē.

Par stabilu līdzdalības praksi var izvērsties piedalīšanās sabiedriskās apspriešanas pasākumos un sava pagasta vai pilsētas attīstības plāna apspriešanā. Šādu līdzdalības formu izmantojuši attiecīgi 11 un 6% respondentu. Daudz lielāks aptaujāto skaits (aptuveni trešdaļa) atzīst, ka šāds līdzdarbības mehānisms irļoti vai diezgan ietekmīgs. Dalība sabiedriskās apspriešanas pasākumos pilsētā un laukos ir aptuveni līdzīga, bet pilsētas vai pagasta plāna apspriešanā gandrīz trīs reizes aktīvāki bijuši laucinieki. Augstāka šāda veida līdzdalība bijusi Latgalē un Vidzemē. Latvieši attīstības plāna apspriešanā iesaistās divreiz biežāk nekā cittautieši.

Ap 18% respondentu nav piedalījušies nevienā no aktivitātēm. Nepiedalīšanās raksturīga vecāka gadagājuma iedzīvotājiem un respondentiem ar zemu izglītības līmeni. Samērā augsts nepiedalīšanās līmenis ir jauniešiem (18 - 24 gadi).

Vērtējot līdzdarbības formas, jāsecina, ka vislielāko aktivitāti izrāda latvieši, laucinieki, pirmspensijas un agrīnā pensijas vecuma cilvēki. Aktivitāte lielāka ir arī augstāk izglītotu iedzīvotāju vidū. Iedzīvotāji, vērtēdami politikas procesu, to skata caur savu interešu realizācijas prizmu.

Zināmas likumsakarības novērojamas to respondentu portretā, kuri apzināti līdzdarbojas politikas veidošanā, izmantojot vienu vai vairākas no minētajām līdzdalības formām un mehānismiem. Šie cilvēki nav pilnīgi apmierināti ar patlaban piedāvātajām demokrātijas formām un uzskata, ka valstī jāattīsta pilnvērtīgāki politiskās iesaistes mehānismi. Šādu sabiedriski aktīvu cilvēku vidū proporcionāli vairāk ir latviešu un lauku iedzīvotāju. Nozīmīgs līdzdalību veicinošs faktors ir informētība par valsts institūciju pieņemtajiem lēmumiem un lemšanas procesa pārzināšana. Kopumā aptuveni 1/3 respondentu bija lielā vai diezgan lielā mērā informēti par valsts institūciju jau pieņemtajiem lēmumiem. Uz pusi mazāk respondentu atzina, ka ir informēti par topošajiem lēmumiem. Tikai kā pēdējais nozīmīgais līdzdalības faktors minama augstāka līmeņa izglītība. Politiski aktīvo iedzīvotāju līdzdalības veicināšanā būtiski svarīga ir attiecīgas iesaistīšanas politikas un līdzdarbības mehānismu piedāvāšana no valsts struktūru puses.

Kopumā Pārskata pētījuma dati atbilst nevalstisko organizāciju līdzdarbības pieredzei: Latvijā pastāv labi normatīvie mehānismi līdzdarbībai, taču pietrūkst zināšanu un stabilas sadarbības prakses, kurā šīs zināšanas izmantot.

Līdzdarbības stratēģijas

Dziļāk analizējot, kādas Latvijā ir sabiedrības līdzdarbības formas, Pārskats nodala sešas atšķirīgas līdzdarbības stratēģijas (sk. 3. 4. attēlu). To īstenošanai nepieciešamas dažāda veida prasmes, pieredze un līdzekļi. Dalībnieki vienlaicīgi var izmantot dažādas stratēģijas un, darbības pieredzei uzkrājoties, pāriet no vienas stratēģijas uz citu.

Liels potenciāls ir spontānajām un īslaicīgajām politiskās līdzdalības stratēģijām. Daļa sabiedrības reaģē "mājas demokrātijas" veidā. Līdzdalības pētījums liecina, ka 56% respondentu savu neapmierinātību ar politisku lēmumu pārrunā ar kolēģiem, ģimenes locekļiem un draugiem. Šādas līdzdarbības mērķis ir attieksmes paušana visvisādā veidā, dažkārt pat netieši cerot ietekmēt politikas procesu. Tipisks šādas spontānas līdzdarbības lauks ir sabiedriskās saziņas līdzekļu uzrunāšana. Kā jau teikts iepriekš, daļa sabiedrības tos uzskata par varas instrumentu, uz saziņas līdzekļu ietekmi liekot lielas cerības. Šādi iespējams publiskot savu viedokli, bet ar to nepietiek, lai izdotos panākt interešu realizēšanos. Šai stratēģijai raksturīga reizēm individuāla izpausmes forma, reizēm spontāna organizēšanās - domubiedru grupu veidošanās. Lai arī intereses tiek deklarētas kā kolektīvas, deklarēto interešu nesēji aiz tām aktīvi nestāv. Šis arī ir viens no cēloņiem, kāpēc ar šo stratēģiju nav iespējams tieši ietekmēt politikas procesu.

Spontānās līdzdalības un "mājas demokrātijas" veidotā vide rada pamatu plašākai līdzdalībai. Sabiedriski aktīvie cilvēki divas reizes biežāk par pasīvajiem piekrīt, ka viņuģimenes un draugu vidū ir pieņemts aktīvi iesaistīties sabiedriskajos procesos.

Spontāna viedokļa paušanas stratēģiju izmanto ne tikai individuāli iedzīvotāji, bet arī daļa biedru labuma organizāciju un profesionālu organizāciju. Šādā gadījumā tiek atpazītas problēmas, kas skar organizācijas intereses, tās pārstāv noteikts kolektīvs, taču atrisinājums tiek saskatīts problēmu savstarpējā apspriešanā vai spontānā protestā, norobežojoties no ilglaicīgas iesaistīšanās problēmu risināšanas procesā. Par to liecina fragments no intervijas ar profesionālas organizācijas vadītāju:

"Arhitektu savienība ir sabiedriska organizācija. Nav nekādā mērā saistīta ar politiku valsts institūcijās. Labprātīga organizācija - biedru maksa, pulcējas kongresos, pārvēl valdes."

(Savienības priekšsēdētājs.)

Spontāna reaģēšana bez iesaistīšanās problēmu risināšanā ir līdzdalības forma, kas neprasa lielus resursus un var dot pamatu darbībai, kura varētu izvērsties, dalībniekiem apzinoties efektīvākus līdzdarbības veidus.

Otra vērā ņemama spontānas līdzdalības forma, kas vēršas plašumā, ir spontāna apvienošanās konkrētu problēmu risināšanai . Viens no spilgtākajiem piemēriem ir īrnieku asociācijas, kas rodas, lai apsaimniekotu privatizētos daudzdzīvokļu namus. Šādas asociācijas rodas kā atbilde uz konkrētiem jautājumiem un interesēm:mājas siltināšana, apkure, zemes privatizācija. Visbiežākā šādu asociāciju forma ir spontāna, un tās darbojas, īrniekiem tiekoties pie mājas vai kāpņu telpās. Dažos gadījumos šī līdzdarbība pāraug pastāvīgā aktivitātē: rodas oficiāla organizācija ar juridiskas personas statusu. Viens tādu organizāciju piemērs ir Ogres Īrnieku biedrība.

Līdzīgas darbības stratēģijas tiek lietotas Latvijas laukos, kur daudzas mazā biznesa idejas radušās, apspriežoties neoficiālās grupās. 1. nodaļā jau aprakstīta Lauku attīstības programma. Atbildot uz Pasaules Bankas finansētā Lauku attīstības projekta iespējām, vairākos pagastos izveidojās un darbojās vietējas iniciatīvas grupas. Tās formulēja vietējās attīstības stratēģijas, uz kuru pamata tikaģenerētas biznesa idejas un uzņēmējdarbības projekti lauku attīstības kredītu saņemšanai.

Spontānas līdzdarbības mehānismus var izmantot arī ilglaicīgā interešu aizstāvēšanā tādos gadījumos, kur sadarbība neizdodas. Ar netradicionālā formā organizētu protestu ir lielākas izredzes pievērst sabiedriskās saziņas līdzekļu uzmanību un ietekmēt sabiedrisko domu. Vides aizsardzības klubs ir organizējis gan oficiāli pieteiktas, gan nepieteiktas akcijas. Viena no tādām bija 2000. gada decembrī notikusī protesta akcija pret koku nozāģēšanu autostāvvietas būvniecībai Kronvalda parkā Rīgā. Tajā izpaudās ass publisko un privāto interešu konflikts, kura iznākumu nevalstiskas organizācijas pārstāvis raksturoja šādi:

"Kokos uzkāpt neizdevās. Pretinieks bija modrāks. (..) Mūs apspēlēja. Bija grūti reaģēt. [Nozāģēja kokus] ļoti agrā rītā vai naktī. Kad sabiedrība guļ. Ja nebūtu zaļās opozīcijas, sabiedrība varbūt pēc nedēļas pamanītu. (..) Iznāca sēru gājiens. Koki nozāģēti."

(Sabiedriskas organizācijas pārstāvis.)

Protesta akcijas ir viena no pastāvīgajām Vides aizsardzības kluba darbības formām, kuras bieži sasniedz tālākejošu mērķi - piesaista uzmanību problēmai - un spēj izdarīt spiedienu uz valsts varas struktūrām.

Protesta akcijas bieži vien kļūst par galēju līdzdarbības formu, ko izmanto gadījumos, kur intereses nav izdevies realizēt citā veidā. Ventspils mazturīgie iedzīvotāji, nespēdami savu interešu ievērošanu panākt ar sadarbības un netradicionālu mītiņu palīdzību, ķērās pie radikālākām metodēm, kādā no maznodrošināto mītiņiem dedzinot domes priekšsēdētāja izbāzeni. Dedzināšanas akcija ļāva savai problēmai piesaistīt lielāku uzmanību, nekā tas bija iespējams ar citiem paņēmieniem.

Latvijā atsevišķas nekonvencionālas akcijas ir pārvērtušās sadarbībā un sniegušas ilglaicīgu rezultātu. Zemnieku 2000. gada vasaras akcija, kurā tie bloķēja ceļus robežpunktu tuvumā, ir likusi Zemkopības ministrijai rēķināties ar zemnieku viedokli. Ir izveidojies stabils sadarbības instruments - Lauksaimnieku sadarbības padome, caur kuru zemnieki var saskaņot savas intereses ar valsts politiku.

Prakses piemēri liecina, ka savu interešu aizstāvēšanā un vietēja līmeņa jautājumu risināšanā spontānas protesta akcijas ir piemērota stratēģija, kas dalībniekiem dod pieredzi, iemaņas un zināšanas, kuras var izmantot regulāras darbības stratēģijās.

Kā atsevišķa stratēģija nodalāma līdzdarbība, kas notiek, atsaucoties uz iedzīvotāju iesaistīšanu no valsts struktūru puses. Šāda līdzdarbība sekmīga ir gadījumos, kur sabiedrības pārstāvjiem tiek piedāvāti atbilstoši līdzdalības kanāli un partnerība (sk. tālāk sadaļu par sabiedrības integrācijas programmu Ventspilī).

Daļa sabiedrisko organizāciju uzņemas veikt valsts varas struktūru un to pārstāvju darbības kontrolēšanu. Šāda stratēģija vērsta uz to, lai novērstu un publiskotu iespējamas nelikumības, šajā darbībā iesaistot sabiedriskās saziņas līdzekļus un sabiedrībai svarīgu lēmumu pieņemšanā sadarbojoties ar valsts institūcijām. Šī ir pastāvīga un apzināta darbības forma un visbiežāk vērsta uz sabiedriska labuma aizstāvēšanu. Lai kontroli īstenotu, nepieciešama zināma oficiāla organizācijas forma, kas ļautu sekot līdzi iespējamu nelikumību gadījumiem vai būt par starpnieku šādu gadījumu apzināšanā.

Sabiedriskas organizācijas bieži vien uzņemas būt par savedējām starp valsts institūcijām un sabiedrības locekļiem. Pirmkārt, tas notiek gadījumos, kur valsts struktūru saikne ar iedzīvotājiem ir vāja un iedzīvotājus par lēmumiem neinformē. Tad sabiedriskās organizācijas nodrošina trūkstošo informācijas un atbalsta tīklu. Tā kā svarīgs šādas stratēģijas virziens ir slēptas politikas atvēršana, informācija par lēmumiem visbiežāk tiek iegūta pa neoficiāliem kanāliem. Šīm sabiedriskās kontroles grupām un organizācijām ir savi informācijas iegūšanas un tālāknodošanas kanāli:

"Pagājušo nedēļu J. M. ziņo, ka jaunbagātnieki kāpas ar buldozeriem nolīdzina. Saskaņošanas nav. Vēlāk jau tā saskaņošana būs."

(Sabiedriskas organizācijas pārstāvis.)

Tādējādi sabiedriska organizācija nodrošina atklātību ar alternatīvas informācijas cirkulācijas sistēmu.

Uzraudzības un interešu aizstāvēšanas sabiedriskās organizācijas sniedz atbalstu un praktiskas zināšanas dažādu jautājumu risināšanā:

"Ir jau smieklīgi, ka personiskas attiecības ar cilvēkiem Rīgas Domē saīsina informācijas iegūšanas procesu. Teorētiski mums ar to ir daudz problēmu. Cilvēki ziņo:notiek tas un tas. Mēs no Rīgas Domes vai [Lielrīgas] Reģionālās vides pārvaldes [pieprasām informāciju]. Teorētiski katram jāvar pašam iet un meklēt informāciju. Tā arī neizdodas iegūt vai arī ieguves laiks ir tik ilgs. Reālā situācija ir tāda, ka cilvēki neapzinās, ka tie ir viņu kalpi, kuriem pienākums sniegt informāciju."

(Sabiedriskas organizācijas pārstāvis.)

Sabiedriskās interešu aizstāvēšanas organizācijas ir uzņēmušās savdabīga tiesībsarga (ombudsmana) lomu: tās apkalpo iedzīvotājus, kuri nav guvuši vai neprot gūt atbalstu valsts institūcijās.

Valsts struktūru uzraudzīšanas stratēģija parasti ir profesionāli veidota un prasa zināšanas par valsts pārvaldības mehānismu un normatīvajiem aktiem. Sabiedriskajām organizācijām parasti ir neliels kodols - algoti darbinieki, kas nodrošina darbības nepārtrauktību. Pats darbības veids un apjoms no dalībniekiem prasa pilna vai daļēja laika iesaistīšanos, jo ar valsts iestādēm jākontaktējas to darba laikā. Strādājot pilna laika algotu darbu tautsaimniecībā, šādu līdzdarbības aktivitāti iedzīvotāji nevar izmantot tieši. Turklāt atšķirībā no iepriekš aprakstītajām stratēģijām, kas neprasa ieguldīt lielus resursus, šāda veida pastāvīga līdzdarbība iespējama, tikai piesaistot donoru līdzekļus. Detalizētāk šī stratēģija aprakstīta tālāk - Rīgas autostāvvietu būvēšanas gadījumā.

Vēl viena līdzdarbības stratēģija ir nevalstisku organizāciju uzņemšanās veikt valsts pārvaldības deleģētas funkcijas. Uz šāda pamata jau ir izveidojušās noturīgas nevalstisko organizāciju un valsts institūciju sadarbības tradīcijas. Daudzas nevalstiskas organizācijas šādā sadarbībā daļu no valsts pārvaldības kompetences un funkcijām pārņēmušas jau pirms attiecīgu tiesisko aktu stāšanās spēkā. Viens tāds piemērs ir ārstu profesionālās organizācijas, kas savā nozarē veic plašas regulētāju un izglītotāju funkcijas.

Pēc Nevalstisko organizāciju centra datiem, ap 80% sabiedrisko organizāciju sadarbojas ar valsts un pašvaldību struktūrām lēmumu pieņemšanā un normatīvo aktu izstrādāšanā. Līdzdarbība var notikt arī neoficiālā līmenī, organizācijām neoficiāli konsultējot lēmumu izstrādātājus. Šāda stratēģija prasa ilglaicīgu iesaistīšanos, zināšanas par politikas veidošanu, interešu aizstāvēšanas prasmi un stabilus kontaktus ar valsts pārvaldības struktūrām. Sīkāk šī stratēģija aplūkota, aprakstot politiku reproduktīvās veselības jomā.

Līdzdarbības praktiskie aspekti

Tālāk šajā nodaļā analizēti efektīvas līdzdarbības piemēri, sīkāk aprakstot trīs gadījumus un īpašu uzmanību pievēršot šajos gadījumos izmantotajām līdzdarbības stratēģijām. Gadījumi dod ieskatu dažāda veida un dažāda līmeņa līdzdarbībā.

Viens no analizētajiem līdzdarbības piemēriem ir Ventspils Sabiedrības integrācijas programma. Tā tika radīta, lai veicinātu ventspilnieku, it īpaši nepilsoņu, iesaistīšanu savas pašvaldības lēmumu gatavošanā un apspriešanā. Programma apzināja šķēršļus integrētas un atvērtas sabiedrības pastāvēšanai, piedāvāja optimālu risinājuma perspektīvu un metodes. Programma integrāciju skata no vietējās kopienas un indivīda redzespunkta. Programmas apspriešanā tika iesaistīti ventspilnieki, īpaši uzmanību pievēršot nepilsoņu aktivitātes celšanai.

Otrs sīkāk analizētais līdzdarbības gadījums ir saistīts ar vairāku pazemes un daudzstāvu autostāvvietu izbūvi Rīgas centrā. Būves izraisīja asus sabiedrības un nevalstisko organizāciju protestus un konfrontāciju ar Rīgas Domi. Šā gadījuma sakarā tika diskutēts par vairākiem jautājumiem: Rīgas dabas pamatnes teritorijas un zaļās zonas apbūve, koku un apstādījumu liktenis, kultūrvēsturiskā mantojuma liktenis apbūves teritorijā un transporta plūsmas sakārtošana Rīgā. Daļa sabiedrības šo gadījumu vērtēja ētiskās kategorijās un konfliktā saskatīja apstiprinājumu visas valsts mērogā notiekošai varas struktūru un uzņēmēju ekspansijai publiskajā telpā. Sabiedrībai iesaistoties, ir daļēji izdevies ietekmēt jautājumu izlemšanu: vienā gadījumā nolemts stāvvietu nebūvēt, bet citos panākts zināms kompromiss.

Trešais sīkāk analizētais līdzdarbības piemērs attiecas uz reproduktīvās veselības politiku, kas plašā nozīmē ir vērsta uz demogrāfiskās situācijas regulēšanu valstī. Zemā dzimstība ir svarīgs faktors, kas Latvijā neļauj notikt pilnvērtīgai paaudžu nomaiņai. Reproduktīvās veselības rādītāji, līdzās ekonomiskajiem rādītājiem, raksturo valsts attīstības pakāpi. Ar reproduktīvās veselības politiku saprot politikuģimenes plānošanas, seksuālās veselības, neauglības ārstēšanas, dzemdībpalīdzības un sabiedrības izglītošanas jomā. Tā ir plaša joma, kurā līdz ar valsts un pašvaldību institūcijām iesaistās skolas, nevalstiskās organizācijas un visu līmeņu medicīnas pakalpojumu sniedzēji, sākot ar primārās aprūpes ārstiem un beidzot ar specializētu pakalpojumu sniedzējiem.

Iedzīvotāju iesaistīšana: piemērs

ar Ventspils Sabiedrības integrācijas programmu

Ventspils Sabiedrības integrācijas programma radās pēc Ventspils Domes priekšsēdētāja iniciatīvas un no pamatidejas līdz dokumentam tika izstrādāta aptuveni desmit mēnešu laikā (sk. 3. 3. informāciju).

Viens no jautājumiem, kas tika apsvērts, veidojot integrācijas programmu, bija jautājums, kā celt iedzīvotāju iesaistītību, radot jaunas iedzīvotāju līdzdalības formas un iedzīvotājus uz tām iedrošinot. Analizējot programmas tapšanu, var konstatēt vairākus tādas programmas veiksmīgas izstrādāšanas faktorus.

Programmas izstrādāšana tika prasmīgi vadīta, saskaņojot dažādas ventspilnieku intereses. Ventspilnieki programmu izstrādāja saviem spēkiem, izmantojot pieejamos statistikas datus, socioloģisko aptauju materiālus, gatavojot nozaru novērtējumus un problēmu aprakstus. Katram ventspilniekam bija iespēja izteikties par programmas saturu. Ārējie eksperti tika pieaicināti pēdējā projekta fāzē.

Programmas projekts tika nodots apspriešanai pēc iespējas plašākam ventspilnieku lokam, par to informējot visos vietējos masu saziņas līdzekļos, visā pilnībā publicējot programmas projektu gan latviešu, gan krievu valodā un aicinot ventspilniekus uz publisku apspriešanu. Divās sabiedriskajās apspriešanās piedalījās gan atsevišķi interesenti, gan nevalstisku organizāciju pārstāvji. Kopumā tajās aktīvāki bija krieviski runājošie ventspilnieki, nepilsoņi. Daļēji tas izskaidrojams ar to, ka pilsoņiem, nepilsoņiem un latviešu valodas nepratējiem līdzdarbības iespējas atšķiras. Latviešu valodas nezināšana un nepilsoņa statuss līdzdalību ierobežo.

Ventspilnieki tika iesaistīti, nevis tikai informēti par programmu, un īpaša uzmanība tika pievērsta krieviski runājošiem pilsētniekiem. Vienā no integrācijas programmas apspriešanas vietām - Pārventā, kur vairums dzīvojošo ir krieviski runājoši, - apspriešana pēc klātesošo lūguma notika krievu valodā. Šī cieņas izrādīšana cēla gan darba grupas, gan pašas programmas prestižu.

Lai gan valsts mēroga sabiedrības integrācijas programma Ventspils sabiedrībā tika plaši apspriesta, līdz šejienes krieviski runājošajiem iedzīvotājiem tā nebija nonākusi. Tieši Ventspils integrācijas programma radīja interesi arī par valsts mēroga programmu un izraisīja vietēja mēroga diskusijas.

Ventspils Sabiedrības integrācijas programma kā galveno mērķi uzsvēra noturīga, abpusēja dialoga veidošanu starp iedzīvotājiem un pašvaldības institūcijām. Integrācijas programmas izstrādes laikā Domē tika atklāts (un joprojām darbojas) "karstais telefons", ar kura palīdzību ikviens iedzīvotājs varēja ziņot par savām problēmām, un pilsētā daudzviet tika izvietotas pastkastītes, kurās rakstiski varēja iesniegt priekšlikumus un izklāstīt problēmas;amatpersonas sniedza atbildes.

Ventspils integrācijas programmas izstrādes rezultātā tika izveidota Latvijai jauna tipa institūcija - Konsultatīvā padome nepilsoņu jautājumos. Tajā darbojas nepilsoņi un nesen naturalizēti pilsoņi. Konsultatīvajai padomei ir padomdevēja funkcija, un tai ir tiesības deleģēt savus locekļus pašvaldības komisijām. Šobrīd padomes pārstāvji piedalās 13 pašvaldības komisiju darbā, katrs - ar vienas balss tiesībām.

Konsultatīvā padome nepilsoņu jautājumos ir starpniekinstitūcija starp valsts varu un iedzīvotājiem. Nepilsoņiem un jaunajiem pilsoņiem tā piedāvā stabilu un ilglaicīgu līdzdarbības telpu. Nepilsoņiem ir liegta iespēja izmantot populārākās un pēc iedzīvotāju domām efektīvākās līdzdalības formas - vēlēšanas un referendumus. Šī atstumtība rada nedrošību par savu statusu un neļauj izmantot citas likumā paredzētas līdzdalības formas. Līdzdalības pētījuma respondenti atzina, ka bieži neuzdrīkstas griezties pašvaldībā ar savām problēmām, jo uzskata, ka pašvaldība strādā tikai saviem vēlētājiem.

Padome ar savu darbību nodrošina iedzīvotāju un pašvaldības sakaru tīklu, izmantojot pašu iedzīvotāju aktivitāti. Nozīmīgs šā tīkla pastāvēšanas faktors ir pašvaldības vēlme uzklausīt iedzīvotāju vēlmes un intereses, padarot iedzīvotājus par līdzvērtīgiem partneriem. Kā izteicās viens no konsultatīvās padomes dalībniekiem, iespēja darboties šādā padomē palīdz atgūt cieņu pret valsti. Daļa cittautiešu inteliģences, kas 80. gados iesaistījās Atmodas kustībā, atjaunotajā Latvijas valstī kļūstot par nepilsoņiem, jutās lieka, nevajadzīga un nodota. Līdzdalības pārtraukšana un norobežošanās kļuva par protestu nevis pret valsti, bet gan pret jauno valsts varas izpausmi:

"Man četras paaudzes te dzīvo. Un man jāpierāda, ka esmu lojāls valstij. Kas ir tā valsts? Politiskās partijas? Neesmu cietumā sēdējis, man nevajag lojalitāti pierādīt. Vēsturi ne slikti zinu. Valodu, himnu arī. Tāpēc neņemu pilsonību."

(KPNJ dalībnieks.)

Integrācijas programmas izstrādāšana izraisīja līdzdalību daudzās citās formās:nacionālo kultūras biedrību savienības izveidi, kultūras pasākumu projektus un tautas diplomātijas iniciatīvas. Pēdējās minētās aktivitātes ietvaros krievu tautības ventspilnieki, atsaucoties uz sliktajām Latvijas un Krievijas politiskajām attiecībām, veidoja saiknes ar tautiešiem Krievijā, meklējot jaunas politiskas, ekonomiskas un kulturālas sadarbības formas un skaidrojot krievu minoritātes stāvokli Latvijā.

Pārskata 1. nodaļā atzīts, ka uzticība valsts varai un tās institūcijām ir zema visu iedzīvotāju, ne tikai nepilsoņu vidū. Varas struktūru un iedzīvotāju sadarbības tīklu veidošana dažādos līmeņos, ar reālām pilnvarām, varētu kļūt par vienu no šādas uzticības veicinātājām. Ventspils integrācijas programma ir viens no piemēriem, kur sadarbības tīkli var tikt veidoti ar pašvaldības struktūru atbalstu, izraisot sabiedrisku aktivitāti līdz šim mazaktīvā iedzīvotāju daļā.

Valsts un pašvaldību iestāžu uzraudzība:

piemērs ar Rīgas autostāvvietu būvēšanu

Rīgas autostāvvietu būvēšanas gadījumā atklājas vairākas līdzdarbības stratēģijas. Individuāls protests parādījās gan "mājas demokrātijas" kārtībā kā ikdienišķas sarunas, gan kā apmeklējumi, telefona zvani un vēstules sabiedriskās saziņas līdzekļiem un nevalstiskām organizācijām. Atsevišķu iedzīvotāju reakcija bija emocionāla: tajā izpaudās bažas par iecienītas atpūtas vietas pazušanu, par gaisa tīrību dzīvoklī vai koku izciršanu pilsētas apstādījumos. Sabiedriskās organizācijas šo atsevišķo indivīdu darbību apvienoja kolektīvā rīcībā un individuālās bažas tulkoja politiskās saziņas līmenī (sk. 3. 4. informāciju).

No potenciāli ieinteresētām interešu grupām šajā gadījumā aktīvu darbību izvērsa nedaudzas. "Zaļo" intereses pārstāvēja Vides aizsardzības klubs un Latvijas Zaļās partijas biedri. Pret sabiedrības izslēgšanu no lemšanas procesa un sabiedrības interesēm neatbilstošu lēmumu pieņemšanu uzstājās inteliģences pārstāvji. No profesionālu organizāciju vidus neapmierinātību par domes atbalstītajiem projektiem izteica Latvijas Arhitektu savienība.

Veiksmīgāks dialogs ar pašvaldību izdevās autostāvvietas iecerējušiem uzņēmējiem. To rīcībā bija izstrādāti projekti, labi apmācīti darbinieki ar labu sazināšanās prasmi un uzņēmēja "vārds". Par spīti Domes pašas pieņemtā Rīgas attīstības plāna (1995 - 2005) nostādnēm, Dome ieņēma stingru nostāju, savus ieguldījumus autostāvvietu būvēšanā dēvējot par investīcijām, bet sabiedriskajā transportā - par dotācijām.

Interešu saskaņošanai ar sabiedrību nebija izšķirīgas nozīmes. Lai arī sabiedriskā apspriešana Jēkaba arkādes stāvvietas gadījumā tika organizēta likumā paredzētajos ietvaros, uz plaša sabiedrības viedokļa noskaidrošanu tā nemērķēja. Kāds iesaistīts uzņēmējs to raksturoja šādi:

"Ieliku sludinājumu "Dienā" un "Rīgas Balsī". Paši vainīgi, ka avīzes nelasa. Es tur neko nevaru darīt. Bija sanākuši kādi 20 cilvēki. Bija ļoti labi - nekādas problēmas. Neviena "zaļā" nebija - tā bija viņu problēma."

(Uzņēmējs.)

Sabiedriskās apspriešanas ir vāji izsludinātas un formālas, paziņojumiem "pazūdot" kopējās informācijas daudzumā:

"Nevis cilvēkiem nav intereses, bet netiek rīkots tā, lai cilvēki atnāktu (..) Ja troksnis netiek celts, masu saziņas līdzekļi nav iesaistīti.. Bija apspriešana. Kur tad jūs bijāt?"

(Sabiedriskas organizācijas pārstāvis.)

Publiskajās apspriešanās par projektiem tika diskutēts atrauti no Rīgas attīstības konteksta. Vienīgais izņēmums formālajai pieejai ir bijusi Vērmaņdārzā paredzētās autonovietnes projekta apspriešana. Pašvaldība nāca pretim iedzīvotāju vēlmei izteikties, Domes vestibilā novietojot atsauksmju grāmatas, kurās katrs varēja izteikt savu viedokli. Tomēr Domes pretimnākšana netiek viennozīmīgi pozitīvi vērtēta:

"Divas grāmatas tika pierakstītas. Gribējām publicēt un nevarēja tikt klāt. Tikai uz pusstundu. No vienas puses, tiek rakstīts, no otras - tāpat slēpts."

(Sabiedriskas organizācijas pārstāvis.)

Galarezultātā Rīgas Dome ņēma vērā sabiedrības viedokli un nolēma būvatļauju pazemes stāvvietai Vērmaņdārzā nedot. Pilnīgs viedokļu apkopojums sabiedrībai palika nepieejams.

Pārējos gadījumos uzņēmēji veido spēcīgu interešu grupu. Viņi sabiedrības intereses nevis ignorē, bet skata tirgusekonomikas mērogā. Tirgus pētījumi liecina, ka autonovietnes ap Vecrīgu izmantos Saeimas, ministriju un finansiālo iestāžu darbinieki, Vecrīgas iedzīvotāji un izklaides meklētāji. Sabiedrības reakcija uz projektu netiek uzskatīta par tik objektīvu un vērā ņemamu kā tirgus pētījums un paredzamā peļņa. Jēkaba arkādes autostāvvietu būvējot, sabiedrības reakcija ir bijusi izteikti negatīva. Protestējuši ir arī potenciālie klienti - Jēkaba kazarmu iemītnieki. Tomēr tas nav licis mainīt projekta ieceres. Vēl vairāk, sarunās ar Domi un sabiedriskajām organizācijām radītie kompromisi nav ietekmējuši projekta realizēšanas gaitu. Apstādījumi netiek saglabāti, kā to prasīja panāktā vienošanās. Ne sabiedrības, ne kontrolējošo valsts institūciju spēkos nebija panākt sarunās sniegto solījumu izpildi.

Sabiedrisko organizāciju dialogam ar pašvaldību ir daudz vājāka ietekme nekā uzņēmēju dialogam ar to. Kā minēts iepriekš, sabiedrības rīcības rezultātā vienai stāvvietai būvatļauju Dome nolēma nedot, bet attiecībā uz pārējo stāvvietu būvēšanu tika panākts zināms kompromiss: 11. novembra krastmalas autostāvvietai izsludināts jauns projekta konkurss, Jēkaba arkādē veikti arheoloģiski izrakumi un samazināts izcērtamo koku daudzums.

Basteja bulvāra autostāvvietas gadījumā ne sabiedriskām organizācijām, ne atbildīgām valsts institūcijām nav izdevies panākt kompromisa ievērošanu. Projektu realizējot, vienošanās procesā "izglābtie" koki tomēr tika bojāti, atklāti demonstrējot sabiedrisko organizāciju un valsts un pašvaldību institūciju mazspēju privātkapitāla interešu priekšā. Sabiedrība šajā gadījumā izrādījās vāji organizēta, aktīvā rīcībā iesaistītās sabiedriskās organizācijas nespēja mobilizēt plašu un noturīgu sabiedrisku aktivitāti.

Sabiedrība par savām interesēm iestājusies, izmantojot divus atšķirīgus spiediena un ietekmēšanas mehānismus. Protesta akcijas ir izrādījies auglīgs veids, kā problēmai pievērst uzmanību un ietekmēt sabiedrisko domu. Ar šo paņēmienu panākta interešu uzklausīšana un kompromisa risinājumi. Šā mehānisma vājā vieta ir sabiedrības mobilizēšana nepieciešamības gadījumā. Protesta akcijas nācās pārtraukt, jo "zaļo" spēkos nebija sasaukt pietiekami daudz atbalstītāju.

Tiesiskais ceļš konflikta risināšanā nav izrādījies efektīvāks. Sorosa fonds — Latvija un Sabiedrība par atklātība "Delna" izvēlējās citu metodi, kā panākt sabiedrisko interešu ievērošanu. Sorosa fonda uzmanību problēmai pievērsa publikācijas sabiedriskās saziņas līdzekļos un atsevišķu sabiedrības pārstāvju telefona zvani un vizītes. Jautājums tika apspriests fonda Pilsoniskās sabiedrības komisijā, kas nolēma, ka, pirms fonds pieņem kādu konkrētu nostāju, jāveic izpēte. Līdz ar to fonda darbībai bija divas pakāpes: pašu rīcība un neatkarīgu ekspertu vērtējums. Tiesa gan, taustāma atrisinājuma, kas reāli ietekmētu projektu realizāciju, nebija.

Saņēmuši neoficiālu mutisku atteikumu, "Delna" un Sorosa fonds oficiāli sarakstījās ar dažādām valsts institūcijām, lai panāktu, ka autostāvvietu jautājumu izskata Satversmes tiesa. Galvenais aktivitāšu mērķis bija pašvaldības darbību ar kontroles palīdzību virzīt uz atklātu un atbildīgu politiku:

"Autostāvietu lieta [s veiksme] bija 50:50. No tiesas sacensības viedokļa esam zaudējuši. Bet sabiedrība ir uzvarējusi - parādījusi, ka pašvaldība nevar izdarīt, kā vēlas. [Esam] likuši aizdomāties pašvaldībām, kā rīkoties nākamo reizi. (..) Iebīdām jautājumus, iekustinām. Tad cilvēki ir izglītotāki. Pašvaldībai par to [savu darbību] nākas atskaitīties."

(Sabiedriskas organizācijas pārstāvis.)

Protesta akcijām sevi izsmeļot, arī Vides aizsardzības klubs apsvēra iespēju sabiedrības intereses aizstāvēt, Rīgas pašvaldību iesūdzot tiesā. Arī šī darbība bija vērsta uz nākotni. Pēc pieticīgām aplēsēm, neveiksmes gadījumā lieta cauri Latvijas tiesu sistēmai līdz starptautiskai tiesai ies vairākus gadus. Skatāmā jautājuma nozīmība šajā laika sprīdī būs mainījusies.

Organizācijas, kas pilda publisko interešu "sargsuņa" lomu, meklē efektīvākos ceļus, kā soli pa solim uzlabot situāciju. Arī nesasniedzot konkrētu rezultātu, darbībai ir pozitīva nozīme, jo tā aktivizē sabiedrību un turpmāk nerēķināties ar sabiedrības interesēm būs grūtāk. Pēc sabiedrisko organizāciju pārstāvju domām, šāda rīcība dod iespēju veidot un stabilizēt līdzdarbības kanālus, katru nākamo līdzdarbības formu padarot vieglāku un efektīvāku.

Politikas veidošana un interešu aizstāvēšana:

piemērs ar reproduktīvās veselības politiku

Politika reproduktīvās veselības jomā ir viens no rīcībpolitisko procesu gadījumiem, kur nevalstisku organizāciju pārstāvji ir aktīvi iesaistījušies problēmu risināšanā, sadarbodamies ar valsts institūcijām un uzņemoties atsevišķas to funkcijas. Valstiski šī politika Latvijā nav definēta. Reproduktīvās veselības likumu izstrādā jau kopš 1994. gada, un tikai 2000. gadā Saeima to pieņēma pirmajā lasījumā.

Reproduktīvās veselības likuma ilgo ceļu pa varas gaiteņiem var izskaidrot ar valsts varas pārstāvju neieinteresētību. Politika reproduktīvās veselības jomā dārgi izmaksā: augstās izmaksas saistītas ar veselības pakalpojumu apmaksu, ar investīcijām tehnoloģiju iegādē un plašākā nozīmē arī ar sociālo palīdzībuģimenēm ar bērniem. Reproduktīvās veselības politika skar plašu un it kā "izkliedētu" iedzīvotāju daļu, tai nav tik konkrēta adresāta un mērķgrupas kā, piemēram, pensiju politikai, tāpēc politiķi to negrib virzīt savas darbības centrā.

Iepriekš iztirzātajos līdzdarbības gadījumos rīcībpolitisko procesu virzīja kādas spēcīgi izteiktas pašvaldību un uzņēmēju interešu grupas (Ventspils gadījumā tā bija pašvaldība, bet Rīgas autostāvvietu gadījumā - Rīgas Dome un uzņēmēji), turpretī reproduktīvās veselības gadījumā politikas virzītāju grupu veido veselības speciālisti un sabiedrības pārstāvji, kuri uzņemas daļu no valsts institūciju funkcijām reproduktīvās politikas veidošanā un aizstāv arī savas intereses.

Reproduktīvās veselības nozarē var nodalīt divas rīcībpolitiskas tradīcijas, kas pastāv viena otrai līdztekus. Viena tradīcija ir centralizēta, slēgta un apslēpta lemšana, kur valda intrigas, kamēr citi ieinteresētie dalībnieki un ierindas mediķi neiesaistās, bet šaurā domubiedru lokā politiku kritizē:

"Vispār jau X negrib pamest Rīgas Domi un sāk uzdarbošanos. Pašā principā jau taisnība [viņam ir]. [Bet ]tas saistīts ar vēlēšanām. Vēl X ir valsts pilnvarotais slimnīcā B. Nospiežarī slimnīcu B uz ceļiem, kurai jādara tāpat [kā X vadītajai slimnīcai]. Nu, nevar jau vienas slimnīcas vadītājs būt valsts pilnvarotais citā. Tā paķešu tas notiek. Ielaist nevienu neielaiž."

(Ārsts.)

Pasivitāti veicina vairāki apstākļi. Daudziem mediķiem nav ticības, ka ir iespējams iejaukties. Ir izveidojies stabils priekšstats par varas hierarhiju nozarē: lai varētu iejaukties, jādarbojas "augstos" amatos un jābūt saistītam ar politiskām partijām. Reproduktīvās veselības speciālisti šādus amatus neieņem. Otrs pasivitātes cēlonis ir reproduktīvās veselības speciālistu nedrošā situācija. Veselības aprūpes sistēmai kardināli mainoties, ārstu darba vietu skaits sarūk. Dzimstības rādītāji krītas, un pieprasījums pēc dzemdību speciālistiem ir strauji samazinājies. Latvijā ir slēgtas vairākas dzemdību nodaļas. Daudzu rajonu centru slimnīcu dzemdību nodaļas ir nepietiekami noslogotas, un to darbinieki baidās, ka slimnīcu apvienošanas gadījumā varētu zaudēt darbu. Finansiālie līdzekļi nozarē ir ierobežoti, un notiek savstarpēja cīņa par tiem. Šādā situācijā nav viegli pārkāpt personiskām interesēm un darboties kolektīvu mērķu vārdā.

Priekšstats par centralizētu politiku tiek atražots ar izglītības sistēmā. Diskutējot ar aktīviem Latvijas Ģimenes plānošanas asociācijas "Papardes zieds" jauniešiem, kuri pārstāvēja dažādas Latvijas skolas, atklājās, ka tikai vienā no tām, pēc jauniešu domām, ir dotas iespējas brīvi paust savu viedokli jautājumos par reproduktīvās veselības priekšmeta mācīšanu. Pārējie jaunieši savas skolas praksi veselības izglītībā raksturoja kā slēgtas, nekompetentas, necaurspīdīgas skološanas piemēru.

Otra tradīcija reproduktīvās veselības nozarē ir iesaistīšanās un līdzdarbības tradīcija. Reproduktīvās politikas veidošanā iesaistās nevalstiskas organizācijas. Tā, piemēram, ANO 1994. gadā Kairā rīkotajā konferencē par iedzīvotājiem un attīstību Latvijas valsti pārstāvēja arī nevalstisku organizāciju pārstāvji. Nopietna situācijas apzināšana valsts līmenī sākās tikai 1997. gadā, kad, Labklājības ministrijai sadarbojoties ar ANO Demogrāfisko fondu, tika veikts pētījums un izstrādāts reproduktīvās veselības stratēģijas veidošanas projekts. Tajā iesaistījās gan valsts institūciju, gan nevalstisku organizāciju pārstāvji.

Ieinteresētību reproduktīvās veselības politikā ir izrādījušas gan ārzemju nevalstiskas organizācijas un fondi, gan Pasaules Veselības organizācija un UNDP. "Papardes zieds" – pirmā sabiedriskā organizācija šai jomā - tika izveidots ar ārzemēs dzīvojošu latviešu tiešu palīdzību:viņi deva personisku priekšzīmi un iedvesmoja organizācijas darbību. Kopdarbība deva iespēju izveidot kolektīvu stratēģiju, kas vērsta uz abortu līmeņa pazemināšanos un sabiedrības izglītošanu reproduktīvajā jomā.

Reproduktīvās veselības jomā ir izveidojies spēcīgs organizāciju tīkls ar lielu darba pieredzi. Tas apvieno profesionālas asociācijas un sabiedriskas organizācijas. Pēc Nevalstisko organizāciju centra datiem, pastāv ap 250 nevalstisku organizāciju, kuru darbības laukā kaut reizi ir pieminēta reproduktīvā veselība, bet kādu 40 profesionālu asociāciju un sabiedrisko organizāciju pārstāvji aktīvi darbojas šajā jomā.

Rīgā darbojas lielākais skaits ar reproduktīvo veselību saistītu sabiedrisku organizāciju, kopumā ap desmit. Deviņas organizācijas darbojas Kurzemē, sešas Zemgalē un Vidzemē, bet Latgalē - piecas. Daļai novadu organizāciju, piemēram, Jaunatnes veselības centram Dobelē, ir izdevies piesaistīt ārzemju donorus. Taču problēma provincē ir tādu cilvēku trūkums, kas spētu vadīt un koordinēt organizācijas darbu, kā arī jauniešu aizbraukšana studēt uz lielajām pilsētām. Šo apstākļu dēļ izjūk, piemēram, veiksmīgi nodibinātais jauniešu centrs Saldū.

Izteikts un ilgstošs līderis reproduktīvās veselības organizāciju vidū ir asociācija "Papardes zieds", kas izglītošanas jomā darbojas kopš 1993. gada. Organizācijas pārstāvji atzīst, ka tagad sākotnējais mērķis lielā mērā ir sasniegts: ir izveidots brīvprātīgo skolotāju tīkls, sagādāti mācību līdzekļi skolām. Kampaņu rezultātā uzlabojušās jauniešu zināšanas. Tagad darbības priekšplānā izvirzās politikas ietekmēšanas uzdevums un ar to saistīto prasmju apguve:

"Mēs ejam divus ceļus. Izglītojam tautu - dodam informāciju un iespēju. Iemācām to, ka ir tiesības, un tad aktīvu attieksmi pret reproduktīvo veselību, iesaistot politikā. Otrs ir strādāt ar politikas veidotājiem, Saeimas deputātus esmu izglītojusi. M Kairā skaidroju veselu nedēļu. Visiem - viņi jau mainās - kad ministrijā bija Z, P, K.. Tajā jomā izglītoju visu augstāko ešelonu. (..) B ir [nākošā] Baltijas Ginekologu akušieru kongresa patrons. Viņš piekrita, vēl būdams Rīgas mērs. Ceru, ka kongresā tā vēl varēsim teikt: Ministru prezidents, Rīgas eksmērs."

("Papardes zieda" pārstāvis.)

Zīmīgi, ka "Papardes zieda" darbībā iesaistītie jaunieši, nebūdami mierā ar skolā iegūstamajām zināšanām par reproduktīvo veselību, tās iegūst kā nevalstiskas organizācijas brīvprātīgie. Tādējādi, vēl neapzinādamies savu iesaistīšanos politiskajā dzīvē, jaunieši kļuvuši par politikas realizētājiem. Politika un demokrātija saistītas arī ar "zemās" (grassroot) līdzdalības formām, kuras sākotnēji var būt pat neapzinātas, bet sniedz labu līdzdarbības pieredzi.

Sabiedrisko organizāciju iesaistīšanās reproduktīvās politikas veidošanāļauj izdarīt vairākus secinājumus par ietekmēšanas un līdzdarbības paņēmieniem. Viens no organizāciju biežāk izmantotajiem paņēmieniem ir ietekmīgu politiķu un ierēdņu personiska pārliecināšana. Tiek izmantotas dažādas situācijas - gan amatpersonu nokļūšana pacienta statusā, gan kopīga dalība dažādos pasākumos. Ietekmīgas amatpersonas tiek iesaistītas projektu realizēšanā, pievēršot tiem uzmanību un ceļot projektu prestižu.

Otrs izplatīts paņēmiens ir nevalstisku organizāciju iesaistīšanās gan oficiālās, gan neoficiālās darba grupās. Piemēram, Reproduktīvās veselības likuma projekts tapa neoficiālā darba grupā, aktīvi piedaloties profesionālu un sabiedrisku organizāciju pārstāvjiem.

Vēl viens paņēmiens politikas ietekmēšanā ir oficiāli lūgumraksti un likumdošanas ierosinājumi. Piemēram, "Papardes zieds" un Menopauzes asociācija valstij lūdza daļēji apmaksāt hormonālo terapiju sievietēm menopauzes periodā. Lūgums tika pamatots ar veselības aprūpes līdzekļu ietaupīšanos, jo komplikācijas, kuras rodas, terapiju nelietojot, valstij izmaksātu dārgāk.

Reproduktīvās veselības politika kopumā atspoguļo visu politisko procesu valstī. Jāapzinās, ka gan cilvēku neapmierinātība ar situāciju savā nozarē vai saņemtajiem medicīnas pakalpojumiem, gan viņu vēlme šo situāciju uzlabot irļoti nozīmīgi politikas faktori, kas cilvēkus mudina kļūt par aktīviem politikas veidošanas aģentiem. Interešu aizstāvēšanā būtiski svarīgi ir tās formulēt un izteikt tādā valodā un līmenī, kas atbilstu politiskajam procesam. Ar interešu formulēšanas un izteikšanas brīdi cilvēki kļūst par politikas subjektiem.

Kopsavilkums un ieteikumi

Publiskā telpa, kurā ir vieta visas sabiedrības interesēm, Latvijā jau sāk iezīmēties. Tās pirmās aprises var atrast mazajās pašvaldībās, kas pašas ir uzņēmušās veidot tiltus uz pilsonisku sabiedrību, un atsevišķās valsts institūcijās. Valdošais politikas modelis gan vēl ir tālu no pilsoniskas sabiedrības. Lai gan ir atbilstošs likumiskais nodrošinājums, līdzdarbības prakse veidojas lēni un smagi. Vienā pusē stāv iedzīvotāji, kas nezina savu tiesību robežas un netic ne valdības dotajiem solījumiem, ne pašu spējai solījumu izpildi ietekmēt. Otrā pusē atrodas valsts administratīvā sistēma, kas sabiedrības viedokli un vēlmes vēl neuzskata par neatņemamu savas darbības motīvu. Abas puses par nesadarbošanās iemeslu min otras puses nevēlēšanos un nespēju līdzdarboties.

Sabiedrībā slēpjas lielas aktivitātes potences. Latvijā valda samērā augsta interese par politikas procesu. Tikai 22% aptaujāto iedzīvotāju atzīst, ka par politiku neinteresējas. Patlaban šī interese netiek pilnvērtīgi likta lietā. To galvenokārt izmanto, izdarot izvēli ar vēlēšanu un referendumu starpniecību un apspriežot politiku "mājas demokrātijas" kārtībā. Lielākā daļa iedzīvotāju nepārzina vai vāji pārzina politikas procesu un savas tiesības tā ietekmēšanā.

Nevalstisko organizāciju sektors ir sasniedzis zināmu briedumu un kompetences līmeni, lai kļūtu par līdzvērtīgu valsts un pašvaldību institūciju partneri jautājumu izlemšanā un lēmumu izpildē. Tiesa gan, ne visa sabiedrība ir un būs kompetenta visu jautājumu risināšanā. Taču, sabiedrībai līdzdarbojoties, var iegūt ne tikai kompetentus lēmumus. Vissvarīgākais ieguvums ir sabiedrības atbalsts valsts institūciju veidotajai politikai.

Atbalstu nevar iegūt, formāli konsultējoties. Nepieciešams ilgstoši sadarboties, sabiedrības interešu grupām sekojot jautājumu izlemšanai un lēmumu realizēšanai. Šādi uzlabotos ne tikai lēmumu kvalitāte un izpilde, bet arī veidotos kompetenta un aktīva sabiedrība.

Sabiedrības ienākšanu un līdzdarbību politikā veicinātu četri risinājumu virzieni:

- veicināt valsts struktūru pretimnākšanu sabiedrības interesēm,

- stiprināt sabiedrības spēju līdzdarboties,

- pilnveidot sabiedriskās kontroles mehānismus,

- veicināt nevalstisku organizāciju sadarbošanos sabiedrības interešu aizstāvēšanā.

Veicināt valsts struktūru pretimnākšanu

sabiedrības interesēm

Šis sabiedrības līdzdarbības attīstības virziens ved caur apziņu, ka valsts struktūras nevar un nedrīkst lemt sabiedrības vārdā, ar to nekonsultējoties. Sašķeltība, kas valda starp valsts aparātu un sabiedrību, veicina slēgtu politiku privātās interesēs, stipri bremzē valsts attīstību un iedzīvotāju labklājības līmeņa celšanos. Tādas politikas rezultāts izmaksā dārgi, un nākotnē izmaksas pieaugs vēl vairāk. Tikai valsts un pašvaldības institūcijas mērķtiecīgi atverot sabiedrībai, varēs likvidēt bezatbildīgu, haotisku un korumpētu politiku.

Politiķi un ierēdņi šo apziņu neiegūs pēkšņi un negaidīti. Tas ir sistemātiskas izglītības un zināšanu rezultāts. Turklāt atbilstošas politiskās izglītības programmas jāpiedāvā nekavējoties, nevis gaidot uz paaudžu dabisku nomaiņu nākotnē. Nākamajā nodaļā valsts un pašvaldību struktūru kompetence analizēta sīkāk.

Valsts struktūrām jānāk klajā ar reāliem sadarbības mehānismiem, kuri vērsti gan uz sabiedrības interešu uzklausīšanu, gan uz atskaitīšanos par jautājumu izlemšanu. Nevalstiskās organizācijas ir soli priekšā valsts struktūrām. Ir izveidota plaša datubāze par Latvijas nevalstiskajām organizācijām, to darbības virzieniem. Valsts un pašvaldību institūcijām tā dod labu informatīvu pamatu sadarbības uzsākšanai, palīdz apzināt iespējamos sadarbības partnerus.

Stiprināt sabiedrības spēju līdzdarboties

Otrs ceļš, kas jāiet, lai sabiedrība ienāktu un līdzdarbotos politikā, ir sabiedrības līdzdarbības spējas stiprināšana. Tā panākuma ar sabiedrības pilsonisku izglītošanu. Izglītošanas funkcijas ir uzņēmies nevalstisko organizāciju sektors. Savu lomu tajā pilda sabiedriskās saziņas līdzekļi. Taču ar izglītojošu pozitīvu piemēru popularizēšanu ir par maz. Nepieciešams, lai pilsoniska izglītība ar valsts atbalstu ienāktu vispārizglītojošās skolās un tālākizglītībā.

Jāsniedz valsts atbalsts līdzdarbības bāzes - nevalstisko organizāciju - darbībai. Šādam atbalstam jābūt gan morālam, gan materiālam. Latvijā sabiedriskais sektors drīzāk attīstās par spīti vienotas un apzinātas politikas trūkumam nevalstisko organizāciju jomā, nevis konsekventas politikas rezultātā. Lielākā daļu nevalstisko organizāciju aktivitāšu notiek, pateicoties ārzemju atbalstam. Virzoties uz Eiropas Savienību, jārēķinās, ka Latvija vēlas tuvoties sabiedrībai, kurā pilsoniskajam sektoram būs arvien lielāka nozīme valsts politikā.

Iepriekšējos Pārskatos - 1996. un 1998. gada pārskatā - ir izteikts daudz ieteikumu nevalstisko organizāciju sektora stiprināšanai, taču tie nav guvuši atbalstu. Te tie īsi atkārtoti:

- valstij jāiedibina skaidra nodokļu politika attiecībā pret nevalstiskajām organizācijām;

- organizācijām sabiedrisku mērķu vārdā rīkojoties ar saziedotu naudu, to nedrīkstētu aplikt ar nodokļiem (patlaban nevalstiskās organizācijas jebkuros piesaistītos līdzekļos dalās ar valsti) ;

- valstij jāveicina filantropija, piedāvājot ziedošanai izdevīgus noteikumus - piedāvājot nodokļu atlaides un veicinot sabiedrisku fondu veidošanos.

Nepieciešams solis ir izvērtēt pašreizējās valsts un nevalstisko organizāciju sadarbības pieredzi. Vēl joprojām nav pienācīgi novērtēta pieredze, ko devusi valsts pārvaldības funkciju deleģēšana nevalstiskām organizācijām. Patlaban nav vienprātīgas izpratnes par tās lietderību un efektivitāti, kā arī turpmākās attīstības virzieniem. Skaidri jākonstatē, kurās jomās nepieciešama sabiedrisko un privāto organizāciju palīdzība. Daļā ministriju un valsts pārvaldības organizāciju šāda sadarbība ir izrādījusies veiksmīga, daļā tā nav guvusi atbalstu vai izvērsusies neveiksmīgi. Pārmetumus par nevēlēšanos sadarboties ir izteikušas abas puses. Sadarbības izvērtēšana ne tikai dos iespēju sakārtot turpmāko politiku, bet arī sniegs pozitīvu efektu, atklāti atzīstot sabiedrības lomu valstī.

Pilnveidot sabiedriskās kontroles mehānismus

Trešais risinājums ved caur sabiedrības interešu realizēšanas mehānismu stiprināšanu. Ir izveidots labs normatīvais pamats sabiedrības tiesību iezīmēšanai. Nepieciešams dot garantijas un mehānismus šo tiesību realizēšanai. 1998. gada Pārskatā ieteikts nodibināt tiesībsarga (ombudsmana) amatu. Tiesībsarga institūcija efektīvi darbojas Lietuvā. Latvijā tā funkcijas veic nevalstiskas organizācijas. Te var iet arī otru ceļu - nevis dibināt tiesībsarga institūciju, bet gan stiprināt līdzšinējos mehānismus. Otrajā gadījumā nevalstisko organizāciju darbībai nepieciešams stingrs tiesvaras atbalsts.

Paplašinoties sabiedrības iespējām kontrolēt valsts struktūras, labāk realizēsies arī pirmie divi risinājumu virzieni. Taču jāatceras, ka arī kontroles mehānismu pilnveidošanai vispirms nepieciešama politiskā griba.

Veicināt nevalstisku organizāciju sadarbošanos

sabiedrības interešu aizstāvēšanā

Sabiedrība vēl netiek pietiekami mobilizēta, izmantojot visus reāli pieejamos mehānismus. Nevalstiskām organizācijām var ieteikt vienotāku un mērķtiecīgāku darbu sabiedrības interešu aizstāvēšanā. Ar saliedētu un konsekventu rīcību panākami labāki darbības rezultāti. Daudz kas panākams, apzinot potenciālās interešu grupas un sadarbojoties ar tām. No nevalstiskajiem aģentiem vislielākā ietekme politikas veidošanā ir ekspertiem un profesionālajām organizācijām. Šo potenciālu vajag aktivizēt un nepieciešamības gadījumā organizēt un atbalstīt.

Kopumā jāatzīst, ka pamatcēlonis konsekventas politikas trūkumam pilsoniskās sabiedrības jomā ir jau minētā valsts struktūru nespēja vai nevēlēšanās izprast valsts attīstības prioritātes. Neizprotot, ko valsts attīstībā dod pilsoniska līdzdarbība un nevalstiskās organizācijas, sabiedriskais sektors arī turpmāk var tikt atstāts novārtā kā nesvarīgs.

4. nodaļa

Pārvaldības institūciju rīcībspēja

tautas attīstības kontekstā

Ievads

Latvijā izšķirami divi galvenie publiskās pārvaldības (jeb valsts pārvaldības) līmeņi: centrālais un vietējais (pašvaldību līmenis). Svarīgi, lai pārvaldība būtu līdzsvarota - sekmīgi tiktu īstenota abos līmeņos. Politikas izstrādāšanā un realizēšanā katra līmeņa pārvaldības institūcijām ir savas specifiskas funkcijas un uzdevumi, taču kvalitatīvai publiskajai pārvaldībai visos gadījumos ir vieni un tie paši īstenošanas pamatprincipi, turklāt ļoti svarīgi, lai tie būtu nepārtraukti un dažādos pārvaldības līmeņos sabalansēti. Resursu koncentrēšana tikai vienā līmenī un pārvaldības optimizēšana tikai šajā līmenī apdraud tautas attīstības vienmērīgumu. 4. nodaļā aplūkotas abu līmeņu pārvaldības institūciju iespējas realizēt tādu publisko politiku, kas būtu efektīva un kvalitatīva no tautas attīstības viedokļa.

Raugoties šās nodaļas kontekstā un caur tautas attīstības prizmu, pārvaldības institūciju rīcībspēja aplūkojama un analizējama vairākos aspektos:

- attiecībā uz vadīšanu - kā spēja plānot ilgtermiņā un ar skatu uz tautas attīstības mērķiem;

- attiecībā uz starpnozaru sadarbību - kā spēja strādāt komandā un politiku plānot dažādu nozaru kopsakarā;

- attiecībā uz zināšanām - kā spēja jautājumu izlemšanā balstīties uz ekspertu atzinumiem, uz izpratni par tautas attīstības likumībām un par to, kā šīs likumības visefektīvāk ievērot rīcībpolitikas izstrādāšanā un realizēšanā;

- attiecībā uz publisko atbildību un pārskatu sniegšanu - kā spēja par politiku un tās rezultātiem atbildēt sabiedrībai un kā spēja sabiedrību iesaistīt lemšanā.

Pārvaldības institūciju rīcībspēja kopumā atkarīga noļoti daudziem, reizēm grūti definējamiem un izmērāmiem faktoriem - sākot ar šo institūciju infrastruktūru un vidi, vadības metodēm, finansiālajiem resursiem un cilvēkresursiem un beidzot ar vērtībām. Svarīgs nosacījums tam, lai pārvaldība būtu efektīva un veiksmīga, ir mūsdienu tehnoloģijām atbilstoša darbības vide. Tādēļ šajā nodaļā ir aplūkots arī tāds pārvaldības institūciju rīcībspējas aspekts kā nodrošinātība ar datorizētām informācijas sistēmām un moderno tehnoloģiju izmantošana.

Tautas attīstības mērķus izdosies sasniegt tikai tad, ja būs laba pārvaldība. Lai pārvaldība uzlabotos, jāstiprina politikas veidošanas aģentu rīcībspēja visos labas pārvaldības aspektos, jo pārvaldības kvalitāti nosaka arī institūciju rīcībspējas līmenis. Tiecoties pēc tā, lai Latvijā gan centrālajā, gan pašvaldību līmenī būtu laba pārvaldība, jāatceras, ka tādai pārvaldībai raksturīgas vairākas pazīmes un principi, kuru pamatā ir demokrātijas vērtības (sk. 4. 1. informāciju).

Centrālo pārvaldības institūciju rīcībspēja

Turpmāko piecu sadaļu mērķis ir izanalizēt, vai valsts centrālās institūcijas spēj izstrādāt un realizēt tādu politiku, lai tautas attīstība kļūtu ilgtspējīga. Tādā nolūkā analizēsim, cik lielā mērā šīs institūcijas spēj uzņemties attīstības vadītāju lomu, kā tās spēj sadarboties, politikas veidošanā izmantot zināšanas un ekspertu atziņas un vai tās ir gatavas par savu rīcību caurredzamā veidā atbildēt sabiedrībai.

Vairāki Latvijas un ārzemju eksperti izteikušies, ka ar Latvijas centrālo institūciju pašreizējo rīcībspēju nepietiek nedz lai Latvija integrētos Eiropas Savienībā, nedz arī lai tā pārvarētu pārejas perioda šķēršļus un izveidotu mūsdienīgu, tiesisku un autonomu demokrātiju. Centrālo pārvaldības institūciju rīcībspējas nepietiekamība saistīta gan ar lēmējdarbību, gan ar cilvēkresursiem, gan ar infrastruktūru, gan ar moderno tehnoloģiju pieejamību un izmantošanu. Kā aizrādīts Eiropas Komisijas 1999. un 2000. gada atzinumā par Latvijas gatavību iestāties Eiropas Savienībā, šie institūciju rīcībspējas trūkumi bieži vien ir saistīti ar to, ka gausi noris valsts pārvaldības reformēšana.

Analītiskajos pārskatos par pārvaldības reformu Latvijā bieži mēdz minēt dažādus objektīvus faktorus, kuru dēļ Latvijā neveicas ar valsts līmeņa politikas veidotāju rīcībspējas celšanu, piemēram, to, ka

- vēsturisku cēloņu dēļtrūkst vecākās ierēdņu paaudzes, kurai būtu liela pieredze tieši atvērtas politikas veidošanā;

- straujais pārejas temps neļauj sevišķi daudz uzmanības veltīt politikas veidošanas mācību procesam; tas, ka politiskie lēmumi top, "dzēšot ugunsgrēkus", bieži vien liedz izvērtēt pārdomātas alternatīvas un dialogā būtiski iesaistīt iedzīvotājus;

- ministriju darbinieki daudzviet ir pārāk zemu atalgoti, lai attiecīgajos amatos būtu iespējams piesaistīt un noturēt spējīgus cilvēkus, un rezultātā grūti ir nodrošināma ministriju "institucionālā atmiņa"; turklāt valsts pārvaldības darbinieku algu sistēma vēl nav sakārtota; Eiropas Komisija ir norādījusi, ka gan civildienesta ietvaros, gan arī ārpus tā plaši figurē tā saucamie vadības līgumi, kurus izmanto, lai ministriju darbiniekiem piemaksātu pie pamatalgas; tas veido sašķeltu darba samaksas sistēmu, veicina pusautonomu pārvaldības institūciju veidošanos un apgrūtina kontrolējamību, pārraugāmību un caurredzamību;

- trūkst vienotas sistēmas, kā spējīgus darbiniekus piesaistīt no universitātēm;

- daži ārzemju eksperti pat ir minējuši, ka Latvijā nepietiek ierēdņu, lai efektīvi īstenotu valsts pārvaldību.

Pašas ministrijas šīs problēmas labi saprot. Tieslietu ministrija savā 1999. gada pārskatā raksta: "Viena no lielākajām ministrijas problēmām bija personāla mainība. 1999. gadā Tieslietu ministriju atstāja 31 darbinieks (tas sastāda gandrīz 24% no kopēja darbinieku skaita), 1998. gadā darbu mainīja 20% darbinieku. Biežā personāla sastāva maiņa kavē vienotas darba komandas izveidi ministrijā un ministrijas stratēģisko plānu īstenošanu. Lielās personāla mainības būtiskākie iemesli ir ierobežotās karjeras iespējas ministrijā un labāk atalgotu darba vietu piedāvājums darba tirgū, kas saistāms ar ministrijām noteikto zemo darba samaksas sistēmu un ieilgušo šīs sistēmas attīstības un pilnveidošanas iesaldēšanu kopumā."

Tomēr jāatceras viens: labs atalgojums gan palīdz piesaistīt jaunus kvalitatīvus darbiniekus, taču pats par sevi nebūt negarantē, ka attiecīgā institūcija spēs veidot tādu politiku, kas veicinātu tieši ilgtspējīgu tautas attīstību. Tāpat ar ārējiem faktoriem un vēsturiskiem apstākļiem rīcībspējas vājumu varētu gan daļēji izskaidrot, taču ne attaisnot. Valstij jāmeklē, kā savas grūtības pārvarēt. Tāpēc tālāk aplūkosim, kuros aspektos Latvijas institūciju spēja veidot valdības politiku patlaban ir stipra un kuros tā ir vāja, un tieši tautas attīstības sakarā analizēsim, kā attīstīt stiprās puses un novērst trūkumus, lai veidotos kvalitatīva, tautas attīstības interesēm atbilstoša publiskā politika.

Kur meklēt Latvijas valdības stratēģisko vīziju?

Lai valdība efektīvi darbotos, tai vajadzīga stratēģiska vīzija, proti, valdībai

- jāredz tautas attīstības kopējā aina;

- jāprot plānot un domāt ilgtermiņā;

- jājūtas atbildīgai par politikas rezultātiem;

- jāspēj politikā iesaistītās institūcijas vienot kopīga mērķa sasniegšanai.

Patlaban Latvijas valdības darbībai trūkst izteiktas stratēģiskas virzības, tai nav "kopīgas vīzijas" vai oficiāla plāna, kas būtu vērsts uz to, lai 10 - 15 gados Latvija tautas attīstības jomā sasniegtu mērķus, par kuriem būtu vienojušies visi politikā iesaistītie subjekti. Protams, ir valdības deklarācija, kas varētu veicināt visām pārvaldības institūcijām kopīgu vīziju. Bet vairāku apstākļu dēļdeklarācija vien valsts stratēģiskās virzības iedibināšanos nespēj garantēt. Pirmkārt, deklarācija ir izteikti politisks dokuments, kas ir spēkā, kamēr darbojas attiecīgā valdība. Tātad tās ilgtspēja ir nosacīta. Otrkārt, deklarācija ir pārāk apjomīga, lai Ministru kabinets tās realizēšanu spētu pārraudzīt: tā aptver ārkārtīgi daudz jautājumu, mērķu, darbības virzienu un uzdevumu, turklāt vairāki no tiem ir otrās vai trešās pakāpes prioritātes. Treškārt, tā kā valdības deklarācijas izstrādāšanai nav saiknes ar valsts budžeta izstrādāšanu, grūti ir cerēt, ka deklarācijā ierakstītās prioritātes izdosies efektīvi un koordinēti realizēt. Rezultātā trūkst uzticības deklarācijas nozīmīgumam un, vēl vairāk, tā paliek tikai formāls instruments, par kura saimniekiem nejūtas nedz politiķi, nedz pārvaldības iestāžu darbinieki.

Pašreizējiem politikas tapšanas procesiem Latvijā piemīt arī citas īpatnības, kas norāda uz šādas stratēģiskas vīzijas trūkumu vai neizstrādātību. Ministru kabinets ir apstiprinājis gandrīz divus simtus programmu un citu stratēģisku politikas dokumentu (stratēģiju, koncepciju u. tml.), kuru uzdevumi un to veikšanas kārtība tikai retos gadījumos ir savā starpā saskaņoti. Mērķtiecīga tautas attīstība bez tādas vīzijas nav iespējama. Atkal jāpiemin valsts budžeta sastādīšanas atrautība no šo programmu izstrādāšanas: lai arī ministrijas darbiniekiem ir uzdots izstrādāt daudzās valdības deklarācijā paredzētās programmas, budžeta sadali parasti nemēdz saistīt ar tajās ietvertajiem uzdevumiem, un tas liedz šīs programmas efektīvi realizēt.

Nav tādu institucionalizētu valdības pārraudzīšanas mehānismu, kas valdībai liktu sistemātiski sniegt pārskatu par to, kā tā pilda politikas programmas un ievēro prioritātes (sk. arī sadaļu "Valdības publiskā atbildība un pārskata sniegšana sabiedrībai"). Tomēr problēmas saknes jāmeklē dziļāk - politikas tapšanas procesā, kur izpaužas tas, ka politiskie līderi nespēj vai arī tiem neizdodas vienoties par ilgtermiņa mērķiem tautas attīstības jomā. Šo problēmu atspoguļo arī tas, cik grūti top Nacionālais attīstības plāns, kas domāts kā vidēja termiņa attīstības programma sakarā ar Latvijas vēlmi iestāties Eiropas Savienībā (sk. 4. 2. informāciju). Problēma ir saistīta arī ar politiķu vājo izpratni par tautas attīstību kā integrētu attīstības procesu un kompleksveidīgas politikas mērķi. Piemēram, lai valsts resursus kļūtu iespējams dalīt visiem iedzīvotājiem līdztiesīgi, tādējādi ceļoties kopējam labklājības līmenim (tā celšana ir viens no galvenajiem uz tautas attīstību vērstas politikas uzdevumiem), budžeta veidošanā būtu jāņem vērā ne tikai makroekonomiskie, bet arī sociālie faktori. Pasaules pieredze liecina, ka ekonomiskā augsme vien nespēj garantēt tautas attīstību, tās pamats ir sociālais taisnīgums, līdztiesība un līdzdalība. Politikas veidotājiem (un procesu virzītājiem vispār) vairāk būtu jādomā ilgtermiņā, budžetā mērķtiecīgi paredzot līdzekļus tiem pasākumiem un programmām, kas dos ilgtspējīgu ieguldījumu visas tautas attīstībā. Jāpiebilst, ka tas ir jautājums ne tikai par racionālu budžeta sadali, bet arī par publisku atbildību par publiskiem līdzekļiem.

Kamēr Latvijā nebūs kopīgas vīzijas par valsts ilgtermiņa attīstības prioritātēm, nebūs arī konsekventi izstrādājama nekāda prioritāšu politika. Vēl būtiskāk ir kas cits: kamēr budžeta sastādīšanas mehānismi prioritāti nenodrošinās uzdevumiem, kas saistīti ar tautas attīstības ilgtspēju, nebūs arī pamata domāt, ka prioritāšu politiku izdosies efektīvi realizēt.

Visbeidzot, svarīgi ir pieminēt, ka valsts attīstības stratēģiskā vīzija aptver ne tikai prioritāros darbības virzienus, bet arī pamatvērtības, pēc kurām valdība vadās. Konstatēt pamatvērtības - tas ir pirmais solis, kas valdībai jāsper, lai sabiedrība skaidri izprastu, kāda rīcība no valdības darbiniekiem gaidāma. Turklāt nepietiek ar to vien, ka valdības darbinieki paši zina, kādas ir šīs vērtības. Tās skaidri un publiski jādeklarē. Kā raksta politikas analīzes speciālists Viljams Danns, politikas veidošanas process faktiski ir lietišķās ētikas paveids, jo dot priekšroku kādam politiskam risinājumam ir ne tikai "tehnisks" lēmums, bet arī morāliska izvēle.

Tieši Latvijā politikas veidošanas ētiskajiem principiem ir jāpievērš pastiprināta uzmanība. Tautas attīstības ilgtspējas nodrošināšana ir cieši saistīti ar šiem ētiskajiem principiem, piemēram, ar prasību, ka jāīsteno līdztiesība un līdzdalība, publiskā atbildība un pārskatu sniegšana (sk. arī analīzi 1. nodaļā). Tātad atkal jāakcentē nepieciešamība stiprināt politiķu, ierēdņu un visas "politikas virzītāju kopienas" izpratni par tautas attīstības pamatlikumībām. Lielā mērā to var panākt, piesaistot kvalitatīvu ekspertīzi.

Sadarbošanās spēja un politiku koordinācija

Viena no būtiskākajām problēmām, ar kurām jāsastopas, veidojot atvērtu, uz tautas attīstību vērstu politiku, ir horizontālas sadarbības trūkums valsts pārvaldības struktūrās. Integrēta un koordinēta starpnozaru politika tautas attīstības kontekstā ir tikpat svarīga kā sektorpolitika vai pat vēl svarīgāka par to. Starpnozaru politikā par prioritāti tiek izvirzītas nevis katra sektora intereses, kuras bieži noved pie sīkumainas konkurences, bet gan sociālā taisnīguma un ekonomiskās izaugsmes racionāla sabalansēšana un caurspīdīga līdzekļu sadale, ko var panākt tikai sadarbības ceļā. Skatoties uz tautas attīstības ilgtspējas priekšnosacījumiem un ar tiem saistītajām prioritātēm (sociālo integrāciju, nabadzības apkarošanu, dzimumu līdztiesību, reģionālo attīstību, vides aizsardzību un resurusu racionālu izmantošanu), ir acīmredzams, ka šos jautājumus nav iespējams risināt tikai vienas nozares vai ministrijas ietvaros.

Pētot situāciju Latvijas valsts pārvaldības institūcijās, jāsecina, ka vāja starpministriju sadarbība ir kavēklis šo prioritāšu konsekventai īstenošanai. Lai gan ir vairākas starpministriju sadarbības izpausmes (piemēram, lauku politikā, eirointegrācijā), katras ministrijas ierēdņu personāls vairāk pieder šai ministrijai nekā vienotam dienestam, tādēļtam nav stingras apņēmības strādāt saskaņotas kopīgas politikas realizēšanas labā un drīzāk gan tas strādā savas konkrētās ministrijas interesēs. Jāpiebilst, ka šī nav tikai Latvijas problēma vien. Lielāka vai mazāka problēma tā ir visās demokrātiskās valstīs. "Konkurenci" ministriju starpā nevar viennozīmīgi dēvēt par negatīvu, jo tā var veicināt darbotiesgribu un inovācijas. Tomēr sekas var būt arī negatīvas: valsts politikā rodas pretrunas, bet izstrādāto politisko nostādņu un programmu realizēšana, pārraudzīšana un izvērtēšana var kļūt praktiski neiespējama, jo mērķi, uzdevumi un aktivitātes savstarpēji konfliktē. Latvijā pārvaldības iestādēm jāmeklē optimālāks līdzsvars starp veselīgu un neveselīgu konkurenci.

Politikas veidotāji ministriju sadarbības nepietiekamības negatīvās sekas ir samanījuši paši. Aptaujātie ministriju departamentu direktori ministriju savstarpējo nekoordinētību minējuši kā vienu no būtiskākajām problēmām kvalitatīvas politikas veidošanā. Kā kavēklis specifisku politikas programmu izstrādē tiek minēta arī sadarbības neefektivitāte. Tas izpaudies, gan veidojot tādus plānus (pirmām kārtām Nacionālo attīstības plānu), kur būtu nepieciešama visu vai gandrīz visu ministriju sadarbība, gan arī veidojot tādas programmas, kur būtu nepieciešama divu vai triju ministriju sadarbība (piemēram, izstrādājot kompleksveidīgu nabadzības novēršanas plānu, domājot par reģionālo attīstību un pat par veselības mācības ieviešanu skolās).

Arvien vairāk dzird ministriju darbinieku izteikumus, ka starpnozaru sadarbību nepieciešams stiprināt, tomēr atzinumi par sadarbības trūkuma negatīvo ietekmi uz politikas veidošanas procesu lielākoties paliek retoriskā līmenī un situācija visai maz uzlabojas. Tāpēc pastiprināta uzmanība jāpievērš sadarbības vājuma izpausmēm, faktoriem, kas sadarbību kavē, un risinājumiem, kuru izmantošana to uzlabotu (sk. 4. 1. tabulu).

Runājot par to, ka politikas nav savā starpā pietiekami koordinētas, pirmām kārtām atkal jāmin tas, ka vēl nav izstrādāta kopīga valsts stratēģiskā vīzija, un tas, ka valsts budžeta sastādīšana ir atrauta un attālināta no politikas veidošanas. Kamēr šie divi procesi paliek viens ar otru nesaistīti, katras ministrijas prioritāte ir aizstāvēt savas intereses un nevis valsts intereses kopumā.

Ja nav kopīgas ietvarprogrammas, kurā būtu fiksētas attīstības prioritātes, vienīgais mehānisms, kas varētu ietekmēt aizklātus budžeta sadales procesus, ir ministru agresīva savas nozares interešu aizstāvēšana. Rezultātā ministriem un ministrijām ir savtīgi jācīnās par santīmiem, lai izdotos ieviest tiem prioritārās programmas (tā ir diezgan normāla parādība, kas sastopama daudzās valstīs), un jāatsakās no sadarbības ar citām ministrijām, jo nav ieinteresētas kopīgi risināt jautājumus, kas nav viņu primārajā interešu lokā un kur būtu nepieciešams "atšķaidīt" ministriju jau tā ierobežotos cilvēkresursus. Rezultātā visas ministrijas "velk sedziņu uz savu pusi" un izvairās no papildu pienākumiem. Turklāt pieminēšanas vērts ir vēl viens būtisks un ar šo saistīts faktors, kas neļauj izvērst efektīvu horizontālo sadarbību: nav noslēpums, ka atsevišķas ministrijas bieži atrodas vienas politiskās partijas ietekmes lokā, tāpēc partijām ir interese aizstāvēt "savas" ministrijas intereses, nevis sadarboties ar citām. Piemēram, Labklājības ministrija tradicionāli "pieder" apvienībai "Tēvzeme un Brīvība/LNNK", Ārlietu ministrija - partijai "Latvijas ceļš", savukārt Zemkopības ministrija - Tautas partijai. Koalīcijas valdība paliek kā norma, bet ministrijas cita ar citu ir "konkurences situācijā".

Ir vēl citi faktori, kas neļauj konstruktīvi izvērst starpministriju vai starpnozaru sadarbību. Atkal jāpiemin valsts pārvaldības reformas lēnais temps. Kā uzsvērts Eiropas Komisijas atzinumā par Latvijas gatavību integrēties Eiropā, publiskās pārvaldības reformas aizkavēšanās ir vājinājusi politiku koordināciju un Latvijas administratīvo iestāžu spēju pārņemt Eiropas Savienības likumus. Turklāt jāpiemin arī mazattīstītā politikas veidošanas kultūra Latvijā: uzsvars tiek likts uz "formālo un juridisko koordināciju", t. i., konsultāciju mērķis ir izvairīšanās no juridiskām pretrunām politikā. Praktiska koordinēšanās, kuras mērķis būtu nodrošināt iedzīvotājiem optimālos politikas veidošanas rezultātus, sastopama reti. Turklāt politikas izstrādāšanas izejpunkts ir spēkā esošie likumi, nevis konsultācijas un pētniecība (sk. arī nākamo sadaļu).

Ir gan atrodami daži labas sadarbības piemēri, taču tie drīzāk ir izņēmums un tos veicina arī citi, ārēji faktori, piemēram, eirointegrācija (sk. 4. 3. informāciju). Starpministriju un starpnozaru sadarbības stiprināšana nav "laika jautājums", tā ir mērķtiecīgi jāveicina.

Atsevišķās instancēs gan ir izveidoti politiku starpnozaru koordinācijas mehānismi (piemēram, attiecībā uz integrācijas politiku, nabadzības apkarošanas politiku, lauku politiku, kā arī dažādas neoficiālas darba grupas), taču minēto negatīvo apstākļu dēļto rezultativitāte un efektivitāte klibo. Pirms gada vēl nebija neitrālas institūcijas, kas būtu atbildīga par politiku starpnozaru koordinēšanu. Šādai institūcijai jābūt politiski neitrālai, bet ar tādām pilnvarām un autoritāti, lai tā varētu veikt lielāko daļu no praktiskā darba, kas veicams politiku starpnozaru koordinēšanā. Tai arī vajadzētu būtiski balstīt valdības vadītspēju, nodrošinot un pārraugot valsts stratēģiskās vīzijas un plāna izpildi. Daži eksperti šo nepieciešamību ir nosaukuši par nepieciešamību stiprināt "politikas centru".

Pirmie soļi šādas politiku koordinēšanas institūcijas izveidē jau ir sperti. 2000. gada vasarā tika izveidots Valsts kancelejas Politikas koordinācijas departaments (sk. 4. 4. informāciju). Ir iecerēts, ka jaunais departaments spēs "lāpīt" pārisļoti būtiskus robus politikas veidošanas procesā. Viens, izšķirīgi svarīgs darbs būtu budžeta sastādīšanas procesa un fiskālās politikas koordinēšana ar citu politiku prioritizēšanu un izstrādāšanu.

 

Publiskās pārvaldības saturiskā rīcībspēja — spēja piesaistīt un izmantot nepieciešamo ekspertīzi

Valsts pārvaldībā svarīga ir spēja atsevišķus darba pienākumus deleģēt jeb nodot citiem. Pienākumus deleģē gan tāpēc, lai darbība kļūtu efektīvāka, gan arī tāpēc, ka politikas veidotāji nevar būt lietpratēji visos jautājumos, kuri ir viņu kompetencē. Ja politikas veidotājiem (it īpaši departamenta direktoru līmenī) galvenā loma ir būt prasmīgiem administratoriem, saprotams, ka viņiem ir nepieciešams politikas veidošanā piesaistīt citus ekspertus. Lai gan augsti profesionāli politikas veidotāji labi pārzina sfēru, kurā viņiem uzticēts izstrādāt, pārraudzīt un izvērtēt politiku, nav gaidāms, ka efektīvā valsts pārvaldības sistēmā tiem pilnā mērā piemistu spēja padziļināti pētīt un analizēt situāciju, gatavot konkrētus politikas risinājumus un šo risinājumu izmantošanas daudzpusīgo seku prognozi, kurā būtu izvērtēti un analizēti ne tikai īstermiņa finansiālie izdevumi un gaidāmie rezultāti, bet arī tautas attīstībai būtiski svarīgie faktori - sociālais taisnīgums un dzimumu līdztiesība, vides aizsardzība, nodrošinātība pret nabadzību.

Valstīs ar attīstītu demokrātiju tādas izejinformācijas gatavošanu, kā arī risinājumu izstrādāšanu un piedāvāšanu uztic tieši ekspertiem - vai nu valsts iestāžu ekspertiem un ekspertu institūcijām, vai arī neatkarīgiem rīcībpolitiskās analīzes profesionāļiem. Rīcībpolitisko analīzi sauc arī par politikas analīzi (sk. 4. 5. informāciju).

Latvijā pārvaldības centrālajā līmenī pastāv trīs galvenās iespējas un mehānismi, kā politikas veidošanai piesaistīt ārpusvaldības ekspertīzi: neoficiāli konsultēties ar ekspertiem un nevalstiskām organizācijām, oficiāli piesaistīt gan vietēju, gan starptautisku ekspertīzi, izmantojot donoru līdzekļus un fondus, kā arī pasūtīt konkrētus pētījumus Latvijas ekspertiem "Valsts pārvaldes institūciju pasūtīto pētījumu projektu" ietvaros, kam valsts paredz līdzekļus ikgadējā zinātnes budžetā.

Neatkarīga ekspertīze ir svarīga politikas veidošanas sastāvdaļa. Pirmkārt, politikai tā piedāvā analītisku un zinātnisku pamatojumu. Ja ekspertiem ir vajadzīgā rīcībspēja, viņi var sniegt tādu saturisko ieguldījumu, ka politikas veidotājiem kļūst vieglāk izprast "kopējo ainu", jo rodas iespēja attiecīgo politikas jautājumu analizēt arī citu nozaru un jautājumu kontekstā. Otrkārt, neatkarīgā ekspertīze uzlabo politikas veidošanas procesa kvalitāti, nodrošinot objektivitāti. Treškārt, tā ir būtiska saikne jeb "tilts" starp politikas veidošanas procesiem un sabiedrību.

Savukārt, analizējot politikas izstrādāšanas procesus Latvijā, kļūst skaidrs, ka šāda ekspertīze tikai retos gadījumos tiek oficiāli piesaistīta. Pārskata gatavošanas laikā aptaujājot ministriju departamentu direktorus, šis konstatējums apstiprinājies: aptuveni 60% no aptaujātajiem departamentu vadītājiem sacīja, ka viņi "bieži" vai pat "vienmēr" izmanto neoficiālas konsultācijas ar ekspertiem un NVO. Savukārt vairākums direktoru sacīja, ka viņi tikai "dažreiz" politikas izstrādāšanai piesaista vai arī "praktiski nekad" oficiāli nepiesaista neatkarīgus ekspertus, pasūtot īpašus pētījumus. Kā jau raksturots arī Pārskata 2. nodaļā, lēmēji biežāk izmanto neoficiālas, "ātras" konsultācijas, nevis pasūtītus ekspertu pētījumus. Lai gan neoficiālām konsultācijām noteikti ir kāda loma politikas izstrādāšanā un tās sniedz kādu ieguldījumu, šeit atkal aktuāls ir jautājums par caurspīdīgumu un publisko atbildību: uz rakstiskiem ieteikumiem var atsaukties, tie ir caurspīdīgs (un, protams, arī objektīvi apstrīdams) pamats piedāvātā politikas risinājuma apsvēršanai. Turklāt, atšķirībā no oficiāli pasūtītiem ekspertu atzinumiem, kurus pēc objektīviem kritērijiem var izvērtēt arī iedzīvotāji, neoficiālas konsultācijas šādas publiskas apspriešanas iespēju nedod.

No valsts budžeta finansētie

politikas analīzes pētījumi

Oficiālo ekspertīzi, kas tiek piesaistīta politikas izstrādāšanai, var iedalīt divās kategorijās: ekspertīze un pētniecība, ko finansē ārzemju donori, un ekspertīze un pētniecība, kam līdzekļi paredzēti valsts budžetā. Pirmās kategorijas ekspertīzes kopums ir grūtāk analizējams, jo nav sistemātiskas informācijas par to, kādi pētījumi tiek pasūtīti, kas tos finansē un kādi ir rezultāti. Turklāt pirmās kategorijas darbiem pētījumu mērķus ne vienmēr izvirza Latvijas politikas veidotāji.

Tomēr, ja analizējam otrās kategorijas ekspertīzes kopumu (t. i., Latvijas valsts finansētus politikas analīzes pētījumus un to rezultātus), parādās vairākās problēmas. Jāuzsver, ka zemāk piedāvātā analīze attiecas uzļoti specifisku pētījumu kopumu - uz tiem pētījumiem, kas tiek pasūtīti par zinātnes budžeta līdzekļiem un ko reglamentē Ministru kabineta noteikumi Nr. 77 "Par valsts pārvaldes institūciju pasūtīto pētījumu finansēšanas un izvērtēšanas kārtību". Šo pētījumu pasūtīšanu un budžeta sadali starpministriju līmenī koordinē Izglītības un zinātnes ministrija, bet katrā ministrijā ir iecelts koordinators, kas atbild par savas ministrijas pētījumu procesa administrēšanu. Jāpiebilst, ka šie ir vienīgie ministrijām pieejamie valsts budžeta resursi, no kā var finansēt politiski analītiskus pētījumus.

Lūk, kāda aina atklājas, analizējot valsts pārvaldības institūciju pasūtītos pētījumus 1998. un 1999. gadā (pavisam vairāk nekā trīssimt pētījumu).

Saikne ar politikas analīzi.

Analizējot ministriju pasūtītos pētījumus, var konstatēt, ka tikai aptuveni puse no visiem pētījumiem ir tieši veltīti politikas analīzei. Pārējie pētījumi ir veltīti mācību materiālu vai metodisko līdzekļu izstrādei un citiem nolūkiem (vēsturiskiem pētījumiem, sabiedrisko attiecību materiāliem, grāmatu iespiešanai, datorprogrammu izstrādāšanai u. tml.). Lai gan attiecīgajos normatīvajos dokumentos, kas reglamentē šo pētījumu finansēšanas kārtību, nav teikts, ka pētījumam jābūt politikas analīzei, līdzekļi tomēr ir paredzēti praktiski izmantojamiem zinātniskiem pētījumiem. Svarīgi piebilst, ka daudzi pētījumi, kuri nav kvalificējami kā politikas analīze, tomēr ir kvalitatīvi un lietderīgi un arī MK noteikums ir paredzēts, ka pētījums "var būt, piemēram, mācību kursu projekts". Tomēr rodas jautājums, cik racionāli mēdz sadalīt pētījumiem domātos līdzekļus.

Politikas analīzes līmenis.

Analizējot tos pētījumus, kurus var kategorizēt kā "politikas analīzi", nākas konstatēt, ka rīcībpolitiska analizēšana šajos pētījumos pārsvarā irļoti maz izvērsta. Bieži vien ir raksturota un analizēta situācija, sniegti vispārīgi ieteikumi un secinājumi, bet tikai 5% no visiem pētījumiem padziļināti prognozē sekas, modelē iespējamos risinājumus un sniedz uz prognozēm balstītus ieteikumus. Sociālās politikas sfērā šādi padziļināti pētījumi par to, kā tiek izlietota valsts budžeta nauda, vispār nav pasūtīti. Iemesls gan varētu būt tas, ka pētījumiem pieejamo resursu apjoms ir mazs (sk. zemāk), tomēr fakts paliek fakts: šie pētījumi nesniedz optimālu ieguldījumu politikas analīzes un veidošanas procesos.

Minēto īpatnību saknes ir meklējamas gan objektīvos, gan subjektīvos faktoros:

- Latvijā nav tādas politikas veidošanas kultūras, kas obligāti prasītu veikt objektīvu augstas kvalitātes politikas analīzi, proti, pamatot un pierādīt, ka piedāvātais politikas risinājums ir labākais no vairākiem, un nav arī ieviesta prakse, ka šāda politikas analīze būtu priekšnoteikums politikas apstiprināšanai Ministru kabinetā; tātad netiek uzskatīts, ka šādi pētījumi ir neatņemama politikas veidošanas procesa sastāvdaļa;

- paši politikas veidotāji visā pilnībā vēl nespēj pasūtīt un pieprasīt augstas kvalitātes politanalītiskos darbus; lai varētu sagaidīt labus rezultātus, pastiprināta uzmanība jāveltī lietišķo politikas pētījumu jautājumu un uzdevumu formulēšanai;

- līdzekļi, ko no valsts budžeta atvēl politikas analīzes pētījumiem, irļoti ierobežoti; pārsvarā vienam pētījumam mēdz atvēlēt mazāk nekā 5000 latu; lai gan labu pētījumu var veikt arī ar nelieliem līdzekļiem, līdzekļu nepietiekamība tomēr ir kavēklis padziļinātai analīzei un "kritiskās daudzveidības" principa piemērošanai; jebkurā gadījumā būtu jādomā, kā šos ierobežotos līdzekļus visracionālāk sadalīt un kādas pētījumu prioritātes izvēlēties;

- tas, ka ministrijas savus pieteikumus lietišķo pētījumu veikšanai iesniedz individuāli, ir vēl viens cēlonis savstarpējai konkurencei; tas arī neļauj veikt starpnozaru pētījumus; rezultātā trūkst par valsts līdzekļiem pasūtītu pētījumu, kas valstiski nozīmīgas problēmas analizētu starpnozaru aspektā;

- Ministru kabineta noteikumos par šo līdzekļu izmantošanu ir vairākas pretrunas, it īpaši attiecībā uz pētījumu mērķiem;

- Latvijas Zinātņu akadēmijas eksperti, kas izvērtē pētījumu pieteikumus un sniedz atzinumus par tiem, visbiežāk nav tieši politikas analīzes speciālisti; rezultātā dažkārt viņi uzsvaru liek uz akadēmiski orientētu pētniecību, nevis uz politikas analīzi; no otras puses, ministriju darbinieki ne vienmēr izsludina konkursus pētījumu veikšanai un to veikšanu gluži vienkārši uztic "pazīstamiem" zinātniekiem un praktiķiem - kuri var nebūt politikas analīzes speciālisti;

- valsts pārvaldības institūciju pasūtītiem pētījumiem nav atļauts piesaistīt ārzemju ekspertus; to gan noteikti diktē vēlēšanās celt Latvijas ekspertu rīcībspēju un atbalstīt vietējos analītiķus, taču nav vērā ņemts fakts, ka, Latvijas ekspertiem strādājot komandā ar citu valstu ekspertiem, viņu rīcībspēja palielinātos straujāk; tādējādi Latvijas ekspertiem kļūtu pieejamāka mūsdienīga politikas analīzes metodoloģija un viņi varētu mācīties no sadarbības ar starptautisko politikas analīzes kopienu; to apliecina arī fakts, ka ārzemju donoru finansētiem pētījumiem, kuros sadarbojas Latvijas un ārvalstu eksperti, pārsvarā ir augstāks līmenis un kvalitāte.

Neatkarīga politikas analīze Latvijā

Kā jau iepriekš minēts, neatkarīgiem ekspertiem potenciāli irļoti svarīga loma politikas veidošanas procesos. Latvijā ekspertīzi visbiežāk piesaista indivīdu līmenī, pieaicinot konkrētas personas (konsultantus), citur pasaulē šo darbu parasti uztic neatkarīgiem politikas institūtiem, kurus dēvē arī par smadzeņu centriem (think tanks). Gan individuālajiem ekspertiem, gan politikas institūtiem (sk. 4. 6. informāciju) ir svarīga loma daudzveidīgajā politikas analīzes kopienā.

Vairāki eksperti, vērtēdami politikas analīzes situāciju Latvijā, secinājuši, ka politikas analīzes līmenis Latvijā ir samērā zems, lai gan ir daži izņēmumi. Politiskās analīzes līmeņa nepietiekamība ir raksturīga ne tikai Latvijai, bet arī citām Centrālaustrumeiropas zemēm, jo ir daži kopīgi faktori, kas kavē politikas analīzi šajā reģionā, kā, piemēram, nevalstisko organizāciju sektora vājums un iedzīvotāju diezgan izteiktā neuzticēšanās politikas veidošanas procesiem. Bet cits elements, kasļoti būtiski nosaka politikas analīzes kvalitāti, ir pašu pētnieku rīcībspēja. Politikas veidotājus Latvijā aptaujājot par būtiskākajām problēmām, kas neļauj veidot kvalitatīvu politiku, viņi kā vienas no šādām problēmām (uzreiz aiz finanšu trūkuma un problēmām sadarbībā ar cita līmeņa izpildinstitūcijām) minēja neatkarīgo ekspertu trūkumu un piedāvātās ekspertīzes neefektivitāti un nekonkrētību. Piemēram, kāds no ministriju departamentu direktoriem aptaujā atzina, ka "trūkst zinātniski pētnieciska institūta, kas profesionāli augstā līmenī pētītu tautsaimniecības attīstību".

Viens no problēmu cēloņiem varētu būt tas, ka Latvijā nav politikas institūtu un smadzeņu centru. 1999. gadā veiktā pētījumā par potenciālajiem neatkarīgajiem politikas analīzes institūtiem Latvijā noskaidrojās, ka ir vairākas institūcijas, kuras daļēji pilda politikas institūta vai smadzeņu centra lomu. Tās var iedalīt trijās kategorijās: akadēmiskie institūti; nevalstiskās organizācijas, kas aplūko specifisku jautājumu loku; socioloģisko un tirgus pētījumu firmas. Analīzes un ieteikumu padziļinātības ziņā lielākos soļus ir spērušas dažas sabiedriskās organizācijas ar specifisku interešu loku, kā arī dažas akadēmiskās pētniecības grupas un projektu komandas (tie ir nevis institūti, bet gan indivīdi, kas sadarbojas, veikdami konkrētus pasūtītos pētījumus), datu vākšanas un apstrādāšanas metodoloģiskās uzticamības ziņā - daži socioloģisko pētījumu uzņēmumi un akadēmiskie institūti. Vairākas organizācijas ir izvērsušas produktīvu sadarbību ar ministriju darbiniekiem un citiem politikas veidotājiem. Tomēr kopumā jāsecina, ka īstu politikas institūtu un smadzeņu centru Latvijā nav. Bet politikas institūti nav vienīgais risinājums, jo kvalitatīvas lēmējdarbības analītiskās bāzes nodrošināšanai var piesaistīt arī individuālos ekspertus. Tomēr, kā intervijās apliecināja vairāki pētījumu pasūtītāji valsts pārvaldības institūcijās, nav viegli atrast arī kvalitatīvus individuālos izpildītājus.

Šī mazattīstība daļēji izskaidrojama ar pētniecības tradīcijām, kas mantotas no padomju laika. Vairākās jomās (piemēram, ķīmijā un fizikā) padomju sistēmā sagatavotie pētnieki ir virsotnē pat pasaules mērogā. Taču tas nepavisam nav sakāms par efektīvai politikas analīzei nepieciešamām jomām un it īpaši par starpdiciplināras pieejas izmantošanu. Te Latvijā trūkst nepieciešamo iemaņu (sīkāku analīzi par situāciju zinātnes jomā sk. izdevumā Latvija. Pārskats par tautas attīstību 1999). Vispār sociālajām zinātnēm, kas veido nepieciešamus politikas analīzes priekšnosacījumus, zinātniskās darbības sfērā nav dota priekšroka. Turklāt Latvijā nav augstskolu programmu, kas sagatavotu pētniekus tieši politikas analīzes metodoloģijā. Vairākas universitātes gan jau piedāvā studiju kursu "tautas attīstība", taču ar to nepietiek, lai radītu kvalificētu politikas analīzes speciālistu "kritisko masu". Rezultātā konkurence augstākās kvalitātes pētnieku vidū nav sevišķi liela.

Analizējot visus faktorus kopumā, kļūst redzams, ka problēma jārisina no divām pusēm. Viena puse ir valsts pārvaldības iestādes, kur pagaidām augsti kvalitatīvu neatkarīgu politikas analīzi pieprasaļoti maz, turklāt nedaudzajiem tādas analīzes pasūtītājiem trūkst spējas piesaistīt nepieciešamo ekspertīzi un politanalītiķiem līdz ar to nav sevišķa stimula uzlabot savu analīžu kvalitāti. Otra puse ir pati neatkarīgā politanalītiskā darbība, kur stāvoklis nav labāks: lai gan ir daži izņēmumi, patlaban piedāvātā neatkarīgā politikas analīze nav ne pietiekami konkrēta, ne kvalitatīva, ne praktiski izmantojama, tā ka šobrīd sevišķi neattīstās ne pieprasījums pēc tādas analīzes, ne arī procesi, kuros tai varētu būt svarīga loma. Lai stāvoklis mainītos, jāveicina spēju celšanās abās pusēs.

Pēdējā laikā politikas analīzes jomā ir gan parādījušās pozitīvas tendences un izaugsmes iespējas. Pirmkārt, veidojas vairāki neatkarīgo politikas analīzes ekspertu grupējumi, kuri sāk mobilizēties un institucionalizēties "no apakšas". 1999. un 2000. gadā vairākas akadēmiskās institūcijas un sociālo zinātņu speciālistu grupas sāka meklēt ceļus, kā attīstīties par politikas institūtiem. Tās jau ir atradušas sadarbības partnerus, lai stiprinātu savu lomu kā potenciāli smadzeņu centri. 2001. gadā šis institucionalizācijas process turpinās, jaunajiem politikas institūtiem sākot realizēt ne tikai pētniecības projektus, bet arī praktiskus rīcībprojektus, kuru mērķis ir sabiedrības iesaistīšana lēmējdarbībā.

Liela loma politanalītiskās darbības pastiprināšanā un politikas institūtu veidošanā ir Sorosa fondam - Latvija (SFL), kas kopš 1999. gada realizē kompleksveida programmu, kuras mēķis ir tieši politikas analīzes kvalitātes paaugstināšanās un politikas analīzes kopienas izaugsme. SFL aktivitāšu vidū ir vairāki pētījumi, kas tiek veikti, lai labāk izprastu reālo situāciju, atbalsts politanalītisku pētījumu veikšanai SFL prioritārajās sfērās, semināru un mācību rīkošana politikas analīzes pētniekiem. 2000. gada vasarā notika "Politikas analīzes forums", kurā piedalījās Ministru prezidents un citas augsta ranga amatpersonas un vadošie pētnieki. 2001. gada janvārī vienam gadam paredzētu politanalītiskās pētniecības un mācību programmu uzsāka septiņi jaunie politikas analīzes stipendiāti, kas piesaistīti pieciem topošiem politikas institūtiem. Lai pētījumu rezultāti kļūtu plašāk pieejami un rosīgāka kļūtu informācijas apmaiņa pašu politanalītiķu vidū, 2001. gada pavasarī iecerēts atklāt politikas analīzei veltītu interneta portālu, kur interaktīvā veidā būs pieejami gan pētījumu dati, gan informācija par politikas analīzi un pētniecības institūtiem. Sorosa fonds - Latvija sadarbībā ar Atvērtās sabiedrības institūta ( Open Society Institute ) tīklprogrammām "Pašvaldību un valsts dienesta reformas iniciatīva" ( Local Government and Public Service Reform Initiative - LGI) un "Konstitucionālās un tiesiskās politikas institūts" ( Constitutional and Legal Policy Institute - COLPI) publiskās politikas analīzes attīstībai 1999. gadā piesķīra 127 056, bet 2000. gadā -231 308 ASV dolārus. Pie tam 2000. gadā SFL sāka realizēt Izglītības politikas attīstības programmu ( Education Policy Development Program ) ar 36 000 dolāru lielu finansējumu.

Domājot par politikas analīzes ekspertu potenciālo lomu, jāņem vērā kāda pozitīvi vērtējama parādība - tas, ka lēmēju un politiķu aprindās uzticēšanās profesionāliem ekspertiem ir visai liela. Vairāk nekā 80% no aptaujātajiem Saeimas deputātiem ekspertiem uzticas "ļoti lielā mērā" un "diezgan lielā mērā", lai gan vairums deputātu atzīstas, ka to ietekme svarīgu politisku jautājumu izlemšanā ir visai maza. Šie apliecinājumi norāda, ka jāstiprina kompetentu ekspertu loma politikas veidošanas procesos; tas sistemātiski jādara, gan attīstot un stiprinot politikas institūtus, gan attīstot mehānismus to konsultatīvajai iesaistei politikas veidošanā, realizēšanā un novērtēšanā.

Valdības publiskā atbildība

un pārskatu sniegšana sabiedrībai

Viens no būtiskākajiem labas pārvaldības principiem ir publiskā atbildība un pārskatu sniegšana sabiedrībai (public accountability). Tā ir valsts amatpersonu gatavība, griba un spēja caurspīdīgā veidā sniegt pārskatu par to, ko viņi ir (vai nav) darījuši, un par savu rīcību atbildēt iedzīvotājiem.

Atvērtas politikas kontekstā pārskata sniegšana ir īpaši nozīmīga kā saikne starp iedzīvotājiem un politikas veidotājiem. Iedzīvotājiem ir tiesības iepazīties ar to, kādiem mērķiem un kādā veidā tiek izmantoti valsts budžeta līdzekļi, pēc kādiem kritērijiem un kādā veidā tie tiek piešķirti un sadalīti. Valstij ir pienākums šo informāciju padarīt iedzīvotājiem viegli pieejamu viņiem saprotamā veidā un par to atbildēt.

Pēdējo pāris gadu laikā Latvijas valdība ir spērusi nozīmīgus soļus caurspīdīguma iedibināšanas virzienā. Kas attiecas uz likumiem, nozīmīgākais notikums ir Likums par informācijas atklātību, kas pieņemts 1998. gadā. Lai gan likums ir juridiskā garantija iedzīvotāju tiesību ievērošanai, valsts pārvaldības institūcijām pašām būtu proaktīvi jādarbojas, lai līdzekļu izlietošana, politikas realizēšana un tās efektivitātes izvērtēšana kļūtu caurspīdīgāka. Būtisks solis šajā virzienā ir Ministru kabineta 1998. gadā pieņemtais lēmums par ministriju ikgadējiem publiskajiem pārskatiem. Turklāt internetā (www.mk.gov.lv) tagad ir pieejami visi Ministru kabineta sēžu protokoli un lēmumi.

Jā, šobrīd iedzīvotāji internetā var diezgan vienkārši iegūt informāciju par pieņemto valsts politiku un lasīt programmas, taču ar grūtībām joprojām jāsaduras, interesējoties par politikas realizēšanas gaitu un konkrētiem budžeta izdevumiem. Piemēram, lai gan tikpat kā visām ministrijām gada pārskatos ir publiskots ministrijas budžets, pārsvarā tas pasniegts tādā griezumā, kas iedzīvotājiem neko daudz neizsaka. Nav uzrādīti konkrēto programmu budžeti, un budžeta pozīcijas bieži vien irļoti vispārīgas. Izņēmums ir Tieslietu ministrija, kas savā 1999. gada pārskatā vārdos izskaidro, kādas summas tiek iztērētas katrai ministrijas programmai, kā arī cik no iecerētajām aktivitātēm īstenotas. Ja šo informāciju iedzīvotājiem skaidrākā veidā piedāvātu visas ministrijas, līdzekļu izlietošana kļūtu caurspīdīgāka un pašu iedzīvotāju līdzdalība dialogā par politikas veidošanas procesiem un prioritātēm - aktīvāka.

Latvijā arvien aug interneta lietotāju skaits. Turklāt iegūt informāciju, zvanot pa telefonu vai griežoties pašās ministrijās, "parastam cilvēkam", ko interesē, kā darbojas ministrijas un kā tiek izlietoti viņa maksātie nodokļi, var būt sarežģīti. Šo iemeslu dēļministriju veidotās interneta mājaslapas ir vispieejamākais veids, kā iedzīvotājiem sniegt informāciju un kā viņiem dot iespēju izteikt savus priekšlikumus.

Lai uzzinātu, cik daudz informācijas par ministriju darbību ir iedzīvotājiem pieejams internetā un kāda ir šī informācija, Pārskata gatavošanas laikā tika izvērtētas ministriju mājaslapas. Katras ministrijas lapa tika vērtēta, balstoties uz šādiem kritērijiem.

- Gada pārskati par ministrijas darbību - vai tie mājaslapā ir pieejami?

- Ministrijas budžets - vai tas ir publicēts un vai informācija ir skaidri pasniegta?

- Attiecīgās nozares likumi un politika - vai mājaslapā ir pieejami nozari reglamentējošie likumi un politikas dokumenti, vai ir izskaidrojumi un informācija par politikas realizēšanas gaitu un cik tā ir pilnīga?

- Ministrijas pasūtītie pētījumi - vai ir informācija par šiem pētījumiem, to budžetu, izpildītājiem, vai ir ievietotas pētījumu anotācijas vai pilnīgi pētījumu pārskati?

- Interaktīvās iespējas - vai ministriju mājaslapās ir kontaktinformācija, cik plaši piedāvātas citas interaktīvās iespējas?

- Citi aspekti - vai ministrija mājaslapas izveidē ir novatoriski izmantojusi tehnoloģiskās iespējas? Vai tiek piedāvātas vēl citas līdzdalības vai caurspīdīguma iespējas?

Katras ministrijas mājaslapa tika vērtēta pēc šiem sešiem kritērijiem, un maksimāli varēja iegūt 60 punktus. Apkopojot vērtēšanas rezultātus (sk. 4. 2. tabulu), var secināt, ka dažas ministrijas, piemēram, Labklājības ministrija, Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrija un Aizsardzības ministrija, mājaslapas prasmīgi veido kā savas politikas publiskā atbildīguma nodrošināšanas instrumentu, turpretī citas ministrijas jauno tehnoloģiju iespējas sava publiskā atbildīguma nodrošināšanai izmanto ne visai pilnvērtīgi.

Mājaslapu izpētē atklājās dažas novatoriskas idejas un labi piemēri, kā informācijas tehnoloģijas varētu izmantot, lai veidotu tiltu starp politikas veidotājiem un sabiedrību. Piemēram, Labklājības ministrija piedāvā čatu (sarunas) ar ministrijas augstākajām amatpersonām par aktuālām sociālās politikas tēmām (www.sarunas.lm.gov.lv). Lai gan reālais čats ir uz noteiktu laiku, visiem interneta lietotājiem lasīt vēstuļu apmaiņu un sūtīt savus komentārus ir iespējams arī pēc tam, kad izsludinātā diskusija beigusies. Unikālais ir tas, ka sociālajai politikai būtiski svarīgi jautājumi tiek aplūkoti no "parasta iedzīvotāja" skatpunkta. Piemēram, 2000. gada rudenī piedāvāja sarunas par tēmām "Sieviete un darba tirgus", "HIV/AIDS - Vai tas skar/neskar tevi?", "Kas kopīgs jaunībai ar pensiju?", "Kuram jārūpējas par kontracepciju?", "Vai nabadzības ierobežošanas stratēģija ir nepieciešama un ko tā dos?". Izmantojot informācijas tehnoloģijas, Labklājības ministrija ir atradusi veidu, kā valsts politikas veidošanas procesus tuvāk saistīt ar iedzīvotāju ikdienu. Ņemot vērā, ka sarunu arhīvos ir lasāmi ne tikai ministra, augstāko amatpersonu un nozaru ekspertu atzinumi, bet arī jauniešu, studentu un pensionāru viedokļi, jāsecina, ka čats veicina ne tikai politikas publisko atbildīgumu, bet arī tās atvērtību un iedzīvotāju līdzdalību tajā.

Vēl gan daudz kas jāizdara, lai nodrošinātu valsts pārvaldības institūciju caurspīdīgu atskaitīšanos par savu darbību, taču informācijas tehnoloģijas paver jaunu iespēju, ko visām ministrijām derētu novatoriski izmantot.

Publiskās pārvaldības institūciju

rīcībspēja pašvaldībās

Viens no politikas subjektiem, kas piedalās tautas attīstības politikas realizēšanā, ir pašvaldības. Pašvaldību nozīmīgā loma tautas attīstības kontekstā aplūkojama divējādi. Pirmkārt, tā izpaužas kā iedzīvotāju iesaistīšanās pārvaldības vietējā līmeņa jautājumu izlemšanā. Tieši pašvaldībās ir iespējama un arī nepieciešama tieša iedzīvotāju iesaistīšana un iesaistīšanās publisko lietu kārtošanā, pašvaldības lēmējdarbībā un kopienas attīstības jautājumu risināšanā. Daudziem iedzīvotājiem pašvaldības ir vistuvākais, tādēļarī pazīstamākais un saprotamākais pārvaldības līmenis, kur indivīda un varas attiecību sistēmai jāveicina indivīda izvēle iesaistīties sev, savai ģimenei un vietējai kopienai svarīgu jautājumu risināšanā. Labvēlīgs priekšnosacījums līdzdalībai ir tas, ka pašvaldībām iedzīvotāji uzticas vairāk nekā centrālās pārvaldības institūcijām. Sabiedrisko aptauju firmu pētījumi liecina, ka laukos un mazpilsētās uzticēšanās pašvaldībām ir izteiktāka nekā Rīgā un citās lielajās pilsētās; piemēram, 2000. gadā veiktajā aptaujā laukos 54% respondentu atzina, ka viņi uzticas vietējai pašvaldībai, turpretī Rīgā - tikai 28%. Rīdzinieki arī biežāk nekā laukos dzīvojošie izvēlējās atbildi "nezinu", kas nozīmē, ka Rīgā attiecības starp pašvaldību un indivīdu ir daudz formālākas un distancētākas nekā laukos un citās pilsētās.

Otrkārt, pašvaldības realizē veselu virkni nozīmīgu funkciju, kas skar gan teritorijas saimniecisko attīstību, gan pašvaldības iedzīvotāju dzīves kvalitāti. Pašvaldības kompetencē ir veselības aizsardzības, sociālās aprūpes, izglītības, sabiedriskā transporta pakalpojumu sniegšana, pašvaldības administratīvās teritorijas labiekārtošana un apsaimniekošana, komunālo pakalpojumu nodrošināšana un citas funkcijas. Plašā pašvaldībām deleģēto pakalpojumu klāsta pamatā ir pieņēmums, ka pati pašvaldība vislabāk spēj izvērtēt savas vajadzības un iespējas, un atbilstoši tām plānot arī attīstības prioritātes un finansiālo resursu sadali. Tendence, ka pašvaldībām deleģēto funkciju skaits pieaug un pašvaldību atbildība līdz ar to palielinās, joprojām saglabājas. Tātad turpmāk pašvaldības ieņems arvien nozīmīgāku vietu tautas attīstības kontekstā un celsies to kompetence un atbildība par iedzīvotāju izglītību, veselību, līdzdalību, materiālo labklājību un dzīves kvalitāti.

Turpmākajās sadaļās analizēta Latvijas pašvaldību spēja īstenot labu pārvaldību vietējā līmenī un realizēt tām uzticētās un tautas attīstībai svarīgās funkcijas. Šī spēja analizēta šādos aspektos: kā spēja vietējā pārvaldības līmenī lēmējvaru nodalīt no izpildvaras, kā vietējās administrācijas rīcībspēja (jeb pašvaldībās strādājošo profesionalitāte un kompetence), kā pašvaldību tehnoloģiskā rīcībspēja (jeb spēja pārvaldībā izmantot informācijas tehnoloģijas) un kā pašvaldību spēja lemšanā iesaistīt iedzīvotājus un sniegt viņiem pārskatus. Sevišķa vērība tiks veltīta jautājumam par mazo pašvaldību spēju veikt tautas attīstībai būtiski svarīgas funkcijas un lemšanā iesaistīt iedzīvotājus.

Analizējot Latvijas pašvaldību spēju nodrošināt tautas attīstībai labvēlīgu pārvaldību, jāņem vērā Latvijas pašvaldību sistēmai raksturīgās iezīmes.

- Pašvaldības ir nevienmērīgi sadalītas pēc iedzīvotāju skaita, un līdzās pastāv ļoti lielas un ļoti mazas pašvaldības, turklāt pēdējo īpatsvars ir īpaši augsts. Pašvaldības lielums bieži vien nosaka pieejamos resursus un spēju efektīvi darboties.

- Nav vienotas datubāzes, kurā būtu sakopota informācija par visām pašvaldībām. Turklāt par atsevišķiem jautājumiem datu vispār nav, piemēram, par pašvaldību darbinieku izglītību, dzimumu un vecumu. Tas apgrūtina izveidot kopēju ainu par visām pašvaldībām.

- Pašvaldībām Latvijā ir liela autonomija un brīvība izvēlēties savas attīstības prioritātes un risinājumus. Tāpēc tiem pašvaldības rīcībspējas virzieniem (izglītībai, informācijas tehnoloģijām, iedzīvotāju līdzdalībai), kuri analizēti šajā nodaļā, katra pašvaldība var veltīt atšķirīgu uzmanību.

Lēmējvaras un izpildvaras attiecības pašvaldībās

Lai gan liela daļa pašvaldības ikdienas darba ir vērsta uzļoti reālu, sadzīvisku jautājumu kārtošanu, arvien svarīgāka kļūst spēja domāt ilgtermiņa attīstības kategorijās. Vairs nepietiek ar vietējās teritorijas aktualitāšu pārzināšanu: paplašinoties attīstības iespējām, pieaug nepieciešamība sevi apliecināt gan citu pašvaldību starpā, gan reģionā, gan valstī. Pašvaldības spēja sevi redzēt un prezentēt ilgtermiņa attīstības perspektīvā var būt noteicošā, piesaistot investīcijas, veidojot reģionālos centrus, iesaistoties projektos. Tas nozīmē, ka katrai pašvaldībai šim mērķim jāatrod savi laika un cilvēku resursi.

Administratīvi teritoriālās reformas un publiskās pārvaldības reformas sakarā daudz mēdz runāt par izpildvaras nodalīšanu no lēmējvaras kā par nosacījumu, kas nepieciešamas efektīvai jebkura līmeņa pārvaldības īstenošanai. Taču vēl arvien nav vienprātības, cik lielā mērā un kādā veidā šo nosacījumu attiecināt uz vietējo pārvaldības līmeni, proti, vai izpilddirektora institūciju pasludināt par obligātu jebkurai pašvaldībai. Līdzšinējais likums par pašvaldībām to izlemtļauj pašvaldībai pašai. Līdz ar to šobrīd daudzās pašvaldībās lēmējvara no izpildvaras nav atdalīta, proti, padomes priekšsēdētājs ir arī administrācijas vadītājs. Izpilddirektori šobrīd strādā aptuveni 28 procentos pašvaldību (apmēram 160).

Argumentus par un pret izpildvaras nodalīšanu no lēmējvaras varētu iedalīt teorētiskos un praktiski realizējamos. Tam, ka nepieciešams atdalīt varas, teorētiski piekrīt lielākā daļa pašvaldību. Pirmkārt, tādēļ, ka izpildvaras nodalīšana ir pašvaldību kompetences veicināšanas instruments. Bieži vien deputātam nav tādu zināšanu un pieredzes, kas nepieciešama pašvaldības darbiniekam. Līdz ar to, profesionāli sadarbojoties, uzlabojas pieņemto lēmumu kvalitāte un tiek izslēgta pretruna, kādu veicina līdzšinējā situācija, kur padomes priekšsēdētājs pats gatavo un arī pieņem lēmumus. Izpildvaras būtība ir atslogot lēmējvaru, lai tā varētu pieņemt labus politiskos lēmumus un tai nebūtu jārisina ikdienas darba jautājumi. Otrkārt, izpildvara ir zināms stabilitātes garants, kas saglabā varas pēctecību. Teorētiski izpildvarai nebūtu sevišķi jāmainās, mainoties lēmējvarai. Tas uztur lēmumu pieņemšanas pēctecību, nodrošina, lai, mainoties lēmējvaras sastāvam, radikāli nemainītos pašvaldības attīstības prioritātes un plāni, uzsāktie projekti. Treškārt, lēmējvaras un izpildvaras atdalīšana veicinātu savstarpēju kontroli, uzraudzību un stabilitāti. Varu līdzāspastāvēšana dotu arī iespēju mazināt pretlikumīgas lēmumu lobēšanas un korupcijas iespējas.

Lai gan vairums pašvaldību piekrīt izpildvaras un lēmējvaras atdalīšanai, praksē to īsteno tikai ceturtā daļa. Visbiežākais iemesls, kas pamudina pašvaldības vadītāja un izpilddirektora funkcijas apvienot, ir līdzekļu taupīšana un cilvēkresursu trūkums. Īpaši aktuāli tas ir mazajās pašvaldībās, kurās jau tāpat ir ierobežoti finansiālie resursi. Otrkārt, pašvaldību vadītāji baidās, ka nebūs vairs skaidrs, kas par ko ir atbildīgs. Īstenībā te atspoguļojas pašvaldību vadītāju bailes par to, ka šobrīd esošā vara viņiem būs jādala ar vēl kādu, respektīvi, jādeleģē funkcijas un jāzaudē daļa no kontroles. Treškārt, izplatītas ir bažas, ka pašvaldībā izveidosies divas antagonistiskas varas, kas nespēs savā starpā sastrādāties, piemēram, daļa pašvaldību vadītāju domā, ka, ieviešot neatkarīgu izpildvaru, tiktu apdraudēta pašvaldību autonomija, jo koordinācija no centrālās pārvaldības puses varētu veicināt izpildvaras saplūšanu ar centrālo, nevis vietējo pārvaldību.

Lai gan lēmējvaras un izpildvaras nodalīšana ir viens no instrumentiem, kas veicina pašvaldību kompetenci un tautas attīstību, vesela virkne faktoru neļauj viennozīmīgi secināt, cik lietderīga ir lēmējvaras un izpildvaras nodalīšana vietējā līmenī. Acīmredzot pieejai jābūt diferencētai atkarībā no pašvaldības lieluma. Ņemot vērā sociālekonomisko situāciju un stāvokli ar cilvēkresursiem, diez vai būtu lietderīgi obligātu varas nodalīšanu pieprasīt no mazajām pašvaldībām. Izvēloties šo ceļu, jāpaļaujas uz godprātību, kompetenci savā darbībā ievērot demokrātijas principus. Taču pats galvenais - Latvijā ir nepieciešama administratīvi teritoriālā reforma, kuras rezultātā izveidotos lielākas pašvaldības. Tajās izpildvara būtu jānodala no lēmējvaras.

 

Pašvaldību administrācijas rīcībspēja

— izglītība un zināšanas

Šajā sadaļā pašvaldību administrācijas rīcībspēja ir aplūkota pašvaldībās strādājošo profesionalitātes un kompetences aspektā. 1992. gadā uzsākot pašvaldību reformēšanu, tika atzīmēts, ka reformu īstenošanai nepieciešama jauna, kvalitatīva pašvaldību vadītāju un darbinieku tālākizglītošanās sistēma. Demokrātiskajiem procesiem pašvaldībās jāattīstās vienlaikus ar iespēju izglītot pašvaldību deputātus un darbiniekus. To prasa gan pašvaldību daudzveidīgās funkcijas, kuru īstenošanai ir nepieciešami labi sagatavoti, patstāvīgi lemtspējīgi darbinieki, gan pašvaldības darbības jomu daudzveidība un tas, kādas prasmes nepieciešamas, lai varētu nodrošināt veselības aprūpes, sociālās palīdzības, izglītības, kultūras pakalpojumus iedzīvotājiem. Droši var apgalvot, ka cilvēkresursu trūkuma dēļ pašvaldības šobrīd nespēj pilnvērtīgi veikt visas tām deleģētās funkcijas. Piemēram, kādā būtiski svarīgā pašvaldību kompetences jomā - sociālajā palīdzībā - 1999. gadā 91% no strādājošajiem bija bez speciālas izglītības sociālajā darbā. Savukārt dati, kas iegūti, aptaujājot pašvaldību vadītājus, liecina, ka 36 procentiem no viņiem izglītības pamatspecialitāte ir lauksaimniecība, 17 procentiem - inženierzinātnes, 13 procentiem - ekonomika un 10 procentiem - pedagoģija. Dati rāda, ka vairākums pašvaldību vadītāju nav speciāli izglītoti pārvaldības jomā, un tas rada papildu pieprasījumu pēc iespējām izglītoties un celt kvalifikāciju. Pašvaldību darba specifika prasa tādas prasmes un zināšanas, lai būtu iespējams sekot līdzi pārmaiņām likumos, orientēties informācijas apritē, izprast pašvaldības darba uzdevumus un kopienas attīstību plašākā kontekstā - kopsakarā ar ekonomikas globalizāciju, eirointegrāciju un iedzīvotāju politisko līdzdalību.

Šobrīd jautājums par pašvaldību darbinieku izglītību ir tikai un vienīgi pašvaldības pašas kompetencē. Katras pašvaldības vadītājs personīgi var izlemt, cik un kādus darbiniekus pieņemt, kādai būt viņu kvalifikācijai, darba samaksai, papildu izglītošanās iespējām. Ja runā par publisko pārvaldību kopumā, tad viens no tās attīstības nosacījumiem ir tas, ka personāla attīstības sistēmai visos pārvaldības līmeņos vajadzētu būt vienādai un, proti, tādai, lai veidotos profesionāla, kvalificēta ierēdniecība, kas strādātu pēc demokrātiskas pārvaldības principiem (sk. nodaļas ievadu) un kam tiktu izvirzītas stingras prasības. Teorētiski līdzšinējā publiskās pārvaldības koncepcijā ierakstīts, ka arī pašvaldībās jāievieš civildienests un tāda pati personāla vadības sistēma kā centrālajā pārvaldībā. Tas nozīmētu, ka uz visiem pārvaldības darbiniekiem attiektos viena un tā pati kvalitātes prasību, karjeras plānošanas, darba izpildes un novērtēšanas, darba samaksas, disciplinārās uzraudzības un profesionalitātes paaugstināšanas sistēma.

Pašreiz personāla plānošanas sistēma tiek ieviesta vienīgi centrālajā valsts pārvaldības līmenī. Šim nolūkam ir piešķirti valsts budžeta līdzekļi, darbojas institucionālā bāze un likumos iestrādātas attiecīgas normas. 2000. gada 7. septembrī pieņemtais jaunais Valsts civildienesta likums vispār neparedz valsts civildienesta ieviešanu pašvaldībās. Var gan atzīmēt kādu nejaušu izņēmumu: proti, 2000. gadā Valsts administrācijas skola ir noorganizējusi un apmaksā apmācības 22 pašvaldību izpilddirektoriem. Taču šī ir tikai veiksmīga apstākļu sakritība, kura īstenojusies, pateicoties atsevišķu indivīdu aktivitātei un iniciatīvai un kurai netiek dotas izredzes turpināties arī nākamajos gados. Situāciju, kāda izveidojusies šobrīd, varētu nosaukt par pašvaldību izstumšanu no vienota civildienesta ieviešanas publiskajā pārvaldībā.

Pasaulē izmanto dažādus publiskās pārvaldības modeļus, kas atšķiras pēc atsevišķu publiskās pārvaldības komponentu centralizācijas pakāpes. Latvijā uzmanības lokā ir jautājums par valsts pārvaldības spēju izveidot profesionālu civildienestu, kas ir viena no valsts centrālajām funkcijām. Tādā gadījumā civildienests vienlīdz attiektos uz visiem pārvaldības līmeņiem. Taču joprojām nav izdarīta skaidra izvēle starp centralizāciju un decentralizāciju pārvaldības administrēšanā.

Situāciju vērtējot valsts pārvaldības reformu kontekstā, jāņem vērā, ka Latvijā šobrīd vēl nav skaidra pašvaldību vieta valsts pārvaldībā. Taču konceptuāli nākotnē tiek plānota arī pašvaldību iekļaušana civildienestā. Arī pašas pašvaldības pauž dažādus viedokļus, un viena no dominējošajām nostādnēm ir bažas, ka pašvaldībām draud kādas centralizācijas tendences. Ne tuvu visas pašvaldības grib iekļauties vienotajā personāla plānošanas sistēmā, kaut gan tas paredzētu noteiktu garantiju kopumu un valsts aizsardzību. Te atkal jāpiebilst, ka šis jautājums ir skatāms kopsakarā ar nobriedušo administratīvi teritoriālās reformas nepieciešamību: ja Latvijā izveidotos mazāks skaits lielāku pašvaldību, būtu lielāks pamats ne tikai nodalīt izpildvaru no lēmējvaras, bet arī pašvaldības iekļaut vienotā civildienestā.

Lai apmierinātu pašvaldību pieprasījumu pēc papildu izglītošanās iespējām, pašvaldību darbinieku apmācīšanā ir iesaistījusies vesela virkne dažādu institūciju - Latvijas Pašvaldību mācību centrs, Latvijas Universitātes Valsts un pašvaldību projektu vadības mācību centrs, Konsultāciju centrs Pašvaldību savienībā, kā arī dažādas ministrijas. Tās ir atsevišķas institūcijas, kuru darbība pašvaldību darbinieku apmācīšanā noris savstarpēji nesaistīti. Latvijā šobrīd nav vienotas, sistemātiskas un mērķtiecīgas pašvaldību darbinieku apmācīšanas sistēmas. Pirmkārt, nav visiem šā darba dalībniekiem kopīgas mācību stratēģijas - ne attiecībā uz mācību saturu (tematika, teorijas un prakses īpatsvars, prioritātes u. tml.), ne attiecībā uz pieeju (mācības uz vietām, tālmācība, mācību grupas), metodoloģiju, mācībspēku kvalifikāciju, mērķauditoriju. Otrkārt, nav pašvaldību mācību koordinācijas mehānisma, līdz ar to mācību process netiek koordinēts un pārraudzīts. Treškārt, būtiska problēma ir mācību finansēšana, kura jāveic pašvaldībai esošo līdzekļu ietvaros un par kuras apjomu lemj pašvaldības vadītājs. Tieši iespēja pašvaldību mācībām saņemt valsts līdzfinansējumu ir viena no galvenajām pašvaldību prasībām.

Viens no mēģinājumiem pašvaldību darbinieku apmācīšanā pārvarēt līdzšinējo ad hoc pieeju bija Phare Valsts pārvaldības reformu programma, ko sāka realizēt 1999. gadā. Tās mērķis - izstrādāt un ieviest vienotu pašvaldību mācību sistēmu - ir ļoti svarīgs, taču tās realizēšana ir apstājusies. Redzamas aktivitātes tā arī nav uzsāktas un diez vai tuvākajā laikā tiks uzsāktas. Lieku reizi ir tērēti līdzekļi un cilvēku laiks, pieņemti lēmumi, kuriem nav pēctecības. Rezultātā pašvaldību politiķu un darbinieku apmācība joprojām balstās uz atsevišķu indivīdu un institūciju iniciatīvām, kas savā starpā nav saskaņotas. Tādā situācijā arī izpratni par to, kas ir vajadzīgs pašvaldībām, katrs var pielāgot savām iespējām un interesēm.

Kopumā jāsaka, ka, nesakārtojot pašvaldību apmācību sistēmu, neizvirzot visiem vienus kritērijus, nevar arī prasīt pašvaldību pakalpojumu kvalitāti, kas būtu jānodrošina atbilstoši sagatavotiem speciālistiem. Nav atbildēts pats galvenais jautājums, proti, kas tad jāzina pašvaldību speciālistam, kādai jābūt viņa izglītībai, pēc kādiem kritērijiem var novērtēt darbinieka zināšanas un prasmi sniegt kvalitatīvus pakalpojumus iedzīvotājiem.

 

Pašvaldību spēja izmantot

informācijas tehnoloģijas

Informācijas tehnoloģijas ir viens no svarīgākajiem priekšnosacījumiem tam, lai pašvaldības varētu iekļauties valsts attīstības procesos. Kvalitatīva informācijas ieguve un apstrāde, uz modernām informācijas tehnoloģijām balstītas vadības sistēmas izveide ir viens no pašvaldību sekmīgas darbības nosacījumiem (par to sīkāk sk. 1999. gada Pārskatā par tautas attīstību). Tādas pašvaldību rūpes kā iedzīvotāju uzskaite, sociālā palīdzība, veselības aprūpe, izglītības un kultūras iespēju nodrošināšana, vietējo uzņēmumu atbalstīšana, vides aizsardzība, nodarbinātības veicināšana, atbildība par vietējo infrastruktūru, ceļiem un satiksmi rada nepieciešamību pēc kvalitatīva datortehnoloģiskā atbalsta.

Līdzšinējā pašvaldību informatizācijas gaita pārsvarā ir bijusi atkarīga no katras pašvaldības individuāli, proti, no pašvaldības finansiālajiem resursiem, pašvaldības vadītāja intereses un izpratnes. Līdz ar to dažādu pašvaldību informatizācijas līmenis ir ļoti atšķirīgs. To raksturo divi aspekti: nodrošinājums ar datortehniku dažāda līmeņa pašvaldībās un nodrošinājums ar programmatūru (sk. 4. 3. tabulu).

Kā redzams tabulā, joprojām ir pagasti un pilsētas, kuru pašvaldības nav nodrošinātas ar datoriem, bet apmēram trešā daļa pašvaldību rīcībā esošo datoru ir morāli novecojuši (tie ir datori ar 486. procesoru, kuri tuvākajā laikā būtu jāaizstāj ar jauniem, jo nespēj nodrošināt mūsdienīgu informatizācijas sistēmu funkcionēšanu). Tās pašvaldības, kuru rīcībā ir Pentium I un Pentium II datori, var izmantot mūsdienīgas informatizācijas sistēmas. Pentium III datoru īpatsvars parāda, kādas ir bijušas pašvaldību iespējas iegādāties datortehniku pēdējā gada laikā.

Arvien vēl ir daudz pagastu un mazo pilsētu pašvaldību, kurās vispār nav datortehnikas, un tas nozīmē, ka tajos ir būtiski palēnināta informācijas un dokumentu aprite, nav datubāzes. Piemēram, 1999. gadā sociālās palīdzības informācijas uzglabāšanu un uzkrāšanu datubāzē datorā veica 17% no pagastu un pilsētu pašvaldībām un tikai 2% no rajonu pašvaldībām. Jāsaka, ka nodrošinājums ar datortehniku un tās izmantošana nav atkarīga no reģionāliem aspektiem. Var secināt, ka atšķirību pamatā ir nevis reģionālā piederība, bet gan vadības subjektīvā attieksme pret informatizāciju. Tas pats sakāms par nodrošinājumu ar dažādas jaudas datoriem. Rajonu pašvaldībās, atšķirībā no pilsētu un pagastu pašvaldībām, ir vislabākais nodrošinājums ar datortehniku.

Runājot par programmatūras izmantošanu pašvaldību darbā, lielākā daļa no 4. 3. tabulā minētajām programmām ir nepieciešamas, lai atbilstoši mūsdienu prasībām veiktu pašvaldību funkcijas. Faktiski tās būtu jālieto ikvienā pašvaldībā, taču šobrīd grāmatvedības programmas izmanto tikai 2/3 pašvaldību, NAIS pieslēgums ir tikai katrā astotajā pašvaldībā, internetu lieto tikai 1/5 pašvaldību, kamēr centrālajās pārvaldības institūcijās tas ir kļuvis par ikdienišķu saziņas un dokumentu un informācijas aprites veidu. Šeit izpaužas informatizācijas plaisa starp centrālo un vietējo pārvaldības līmeni. Daudzās pašvaldībās pastāvošā tradicionālā dokumentu aprite vairs nespēj nodrošināt efektīvu darbu.

Pašvaldību darba specifika rada nepieciešamību sadarboties ar tā sauktajiem centrālajiem valsts nozīmes reģistriem, kuros centralizēti tiek apkopoti dati par iedzīvotājiem, par nekustamo īpašumu, nodokļiem u. tml. Daļa no šiem datiem tiek apkopoti pašvaldībā uz vietas, taču dažādās datu vākšanas, apkopošanas, saglabāšanas un apstrādes sistēmas un metodes stipri pazemina pašvaldību spēju iesaistīties kvalitatīvā informācijas apritē. Turklāt bieži pašvaldību individuāli izstrādātās sistēmas var darboties tikai lokāli un izolēti: tās bieži nav saistītas ar citām, līdzīgām sistēmām pat vienas pašvaldības ietvaros, nemaz nerunājot par saderību starp pašvaldībām un stabilu datu apmaiņu ar citām valsts informācijas sistēmām.

Pašvaldību informatizācija, tāpat kā pašvaldību darbinieku apmācīšana, ir jautājums, kas risināms valsts līmenī. Nozīmīgs solis šajā jomā ir Latvijas valdības apstiprinātās Vienotās pašvaldību informācijas sistēmas ieviešana. Sistēmas ietvaros līdz 2004. gadam paredzēta visu pašvaldību iesaiste elektroniskā datu pārraides sistēmā, piekļūšana valsts reģistriem, informācijas par pašvaldībām pieejamība internetā. 2000. gadā jau īstenoti pirmie šās programmas pasākumi: veikts pētījums par pašvaldību informatizāciju, izstrādātas Pašvaldību informācijas sistēmas konceptuālās nostādnes , piešķirtas valsts investīcijas datoru un programmatūras iegādei, kā arī datu pārraides infrastruktūras nostiprināšanai. Lai palielinātos pašvaldību līdzatbildība un ieinteresētība, ir paredzēts, ka projektā ar savu līdzfinansējuma daļu piedalās arī pašas pašvaldības.

Tas, ka pašvaldību informatizācijas atbalstīšanai 2001. gadā valsts investīcijas piešķirtas 450 tūkstošu latu apjomā, dod pamatu cerēt, ka iesāktais darbs turpināsies. Mūsdienām atbilstošu informācijas tehnoloģiju ieviešana ne tikai būtiski uzlabotu pašvaldību administratīvo darbu, paātrinot jautājumu izlemšanu, samazinot iesniedzamo dokumentu un izziņu skaitu un apjomu. Tas ir arī veids, kā veicināt informācijas apmaiņu starp valsts institūcijām, pašvaldībām un iedzīvotājiem un sniegt iedzīvotājiem kvalitatīvus pašvaldību informatīvos pakalpojumus.

Iedzīvotāju līdzdalība jautājumu izlemšanā

un pašvaldību darba publiskais atbildīgums

Pārskata gatavošanas laikā veiktā pašvaldību vadītāju un iedzīvotāju aptaujāšana deva iespēju noskaidrot abu pušu viedokli par sabiedrības iesaistīšanu pašvaldības lēmējdarbībā. 86% aptaujāto pašvaldību vadītāju uzskata, ka iedzīvotāju iespējas ietekmēt jautājumu izlemšanu pašvaldībās irļoti lielas vai diezgan lielas, turpretī iedzīvotāju vidū tā domā tikai 22% aptaujāto. Tomēr 58% pašvaldību vadītāju norāda, ka diezgan būtiska problēma pašvaldību darbā ir iedzīvotāju pasivitāte un nevēlēšanās iesaistīties, bet vēl 33% pašvaldību vadītāju uzskata, ka tā ir ļoti būtiska problēma. Kopumā lielākā daļa aptaujāto pašvaldību vadītāju domā, ka iedzīvotājiem ir iespējams iesaistīties vietējās lemšanas procesos, taču to darīt traucē pašu iedzīvotāju pasivitāte un neieinteresētība. Savukārt vairākums iedzīvotāju jūt, ka viņiem nav iespējams ietekmēt jautājumu izlemšanu pašvaldībās, lai gan viņi vispārīga sprieduma formā atzīst, ka iedzīvotājiem ir vēlme līdzdarboties attīstībā un ka būtu jāievieš mehānismi sabiedrības pilnvērtīgākai iesaistei politikā.

Pētījums deva iespēju noskaidrot ne tikai attieksmi un viedokļus, bet arī to, ko vietējās līdzdalības sekmēšanā jau pašreiz praktiski dara pašvaldības un uzņemas iedzīvotāji (sk. 4. 1. attēlu). Kā izriet no pašvaldību vadītāju sacītā, pašvaldības jau pašreiz savā darbā izmanto dažāda veida konsultācijas un sadarbību ar iedzīvotājiem, pilsoniskās sabiedrības grupām, nevalstiskām organizācijām un valsts pārvaldības institūcijām. Aptaujājot iedzīvotājus, noskaidrojās, ka šīm pašvaldību realizētajām publiskās iesaistīšanas un dialoga metodēm var atrast analogus arī iedzīvotāju politiskās līdzdalības praksē. Piemēram, attiecībā uz tikšanos ar deputātiem un pašvaldību darbiniekiem un attiecībā uz sabiedriskās apspriešanas pasākumiem veidojas zināma abu pušu iniciatīvas un aktivitātes atbilstība, kamēr attiecībā uz konkrētām konsultācijām ar ieinteresētajām grupām un nevalstiskajām organizācijām un attiecībā uz funkciju deleģēšanu nevalstiskām organizācijām pašvaldību iniciatīvas vēl nerod labāko sadarbību ar vietējo sabiedrību un arī pati vietējā pilsoniskā sabiedrība vēl nav gatava uzņemties aktīvu līdzdarbību.

Kopumā pašreizējo demokrātisko saikni starp politikas subjektiem vietējā pārvaldības līmenī var vērtēt kā meklējumu un tapšanas stadijā esošu, taču pagaidām vēl neefektīvu. To parāda arī iedzīvotāju vērtējums par tām formām, kādās viņi ir piedalījušies pašvaldības lēmējdarbībā. Piemēram, lielā daļā apsekoto pašvaldību ir notikušas politiķu un pašvaldību deputātu tikšanās ar iedzīvotājiem un sabiedriskās apspriešanas pasākumi, taču šajos pasākumos piedalījušos iedzīvotāju skaits nesasniedz 1/3 no visiem aptaujātajiem un tikai 1/3 aptaujāto šīs līdzdalības formas uzskata par iedarbīgām. Lielākā puse aptaujāto abas šīs aktivitātes ir novērtējuši par maziedarbīgām. Aptaujas rezultātiļauj secināt, ka līdzdarbība, iedzīvotāju iesaistīšana, pašvaldību darbības atklātība ir viens no prioritārajiem jautājumiem, turklāt jāakcentē šā procesa norises būtība, patiesums, nevis tikai formālais mehānisms vai metode.

Vieni no pašvaldības rīcībspējas raksturotājiem ir pašvaldības pieņemto un īstenoto lēmumu kvalitāte un dažādu iesaistīto pušu vērtējums par tiem. Vērtējums par pašvaldības darbību var tikt sniegts divējādi. No vienas puses, tā var būt iekšējās kontroles sistēma; no otras puses, pastāv dažādi sabiedriskās kontroles veidi. Tajos var iesaistīties gan iedzīvotāji, gan masu mediji, sabiedriskās organizācijas. Likums "Par pašvaldībām" norāda, ka domes (padomes) sēdes ir atklātas, bet pilsētas domes (pagasta padomes) lēmumiem, priekšsēdētaja rīkojumiem, revīzijas komisijas lēmumiem un atklāto sēžu lēmumiem jābūt publiski pieejamiem.

Kā vienu no soļiem atklātības un publicitātes veicināšanas virzienā var minēt to, ka likumu "Par pašvaldībām" paredzēts papildināt ar normu, ka pašvaldībām jāsniedz gada publiskie pārskati - tādi paši, kādus kopš 1999. gada prasa no ministrijām. Paredzēts, ka pirmos pārskatus pašvaldības varētu sagatavot jau par 2001. gadu. Šī norma ir vērtējama pozitīvi, taču tai ir arī otra puse, proti, tās realizējamība. Jau tagad var prognozēt sarežģījumus un pašvaldību protestus, sākot ar iebildumiem, ka nav finansiālā seguma tās realizācijai (par kādiem līdzekļiem lai pārskatu izstrādā un publicē), trūkst cilvēkresursu (kas pārskatu izstrādās) un apšaubāma ir tādu pārskatu funkcionālā jēga (kurš un kādā veidā tos izmantos un vai izdosies panākt, lai tie tiešām būtu lietderīgi).

Iepriekš teiktais vēlreiz apstiprina Pārskatā par tautas attīstību vairākkārt uzsvērto secinājumu, ka informācija nebūt vēl nenozīmē iesaisti.

Pašvaldību iekšējais audits

Viens no pašvaldību iekšējās kontroles un publiskās atbildības nodrošināšanas mehānismiem ir iekšējais audits. To ir svarīgi pieminēt, jo tā pamatuzdevums ir raudzīties, lai pašvaldību darbība atbilstu likumiem un vēlētāju interesēm. Taču šobrīd pašvaldību iekšējā audita jeb kontroles un pārraudzības sistēma praktiski nedarbojas vai ir neefektīva. Rezultātā nav iedzīvināti tādi demokrātiskai, uz indivīdu vērstai pārvaldībai raksturīgi principi kā caurredzamība attiecībā uz finansiālo resursu izlietošanu, politiķu un vadītāju spēja atbildēt par pieņemtajiem politiskajiem lēmumiem, spēja tos pamatot un atskaitīties iedzīvotājiem. Turklāt labi organizēta un plānota iekšējā kontrole, finansiālo resursu pārraudzība ir viens no politikas analīzes instrumentiem. Organizēts iekšējais audits ir viens no tiem pārvaldības elementiem, kura kvalitāte centrālajā un vietējā pārvaldības līmenī būtiski atšķiras. Centrālajās pārvaldības institūcijās iekšējais audits ir daudz organizētāks un tam tiek pievērsta nopietna uzmanība, piemēram, ministrijās speciāli šim nolūkam ir izveidotas nodaļas, veikta apmācība, izdotas rokasgrāmatas, sastādītas pārskatu veidlapas, piesaistītas ārzemju investīcijas.

Likumi paredz, ka pašvaldība katru gadu Valsts kasei iesniedz pārskatu par visu ieņēmumu, izdevumu, aizņēmumu un speciālo budžetu apjomu. Pašu būtiskāko šā pārskata daļu - finansiālo resursu ekspertīzi jeb novērtējumu par pašvaldības līdzekļu izlietošanas lietderību - gatavo revīzijas komisija, kas ir pašvaldības struktūrvienība. Likumā "Par pašvaldībām" ierakstīts, ka revīzijas komisija kontrolē, kā pašvaldības finansiālo līdzekļu izlietošana atbilst apstiprinātajam budžetam, pārbauda pašvaldības iestāžu un uzņēmumu, amatpersonu finansiālās darbības efektivitāti, kā arī kontrolē, vai pašvaldības īpašums tiek apsaimniekots saskaņā ar pieņemtajiem lēmumiem un iedzīvotāju interesēm. Turklāt revīzijas komisija atskaitās pašvaldības deputātiem, informē par nelikumībām, sniedz priekšlikumus to novēršanai.

Analizējot stāvokli revīzijas komisiju darbā, var secināt, ka pašvaldībām šobrīd nav spējas efektīvi plānot savus finansiālos resursus, novērtēt budžeta līdzekļu izlietošanas efektivitāti, veikt caurredzamas un likumīgas budžeta veidošanas un atskaitīšanās procedūras. To liecina arī tas, ka revīzijas komisiju darbība bieži vien ir formāla. Ja kaut kas arī ir darīts, tad tikai ārkārtīgi retos gadījumos pārskatiem ir pievienots revīzijas komisijas atzinums par līdzekļu izlietošanas efektivitāti.

Var minēt vairākus cēloņus, kāpēc ir izveidojusies šāda situācija. Pirmkārt, tas ir kompetentu speciālistu jeb cilvēkresursu trūkums. Likumā "Par pašvaldībām" nav nekādu normu attiecībā uz revīzijas komisijas locekļu profesionalitāti un prasmēm. Faktiskais revīzijas komisijas veidošanas pamats ir politisks - atkarīgs no politisko spēku samēra katrā pašvaldībā. Līdz ar to pastāv risks, ka revīzijas komisija nevis veicina pārkāpumu atklāšanu, bet tieši otrādi - "piever acis". Nav arī pievērsta uzmanība pašvaldību revīzijas komisiju apmācībām, rokasgrāmatām un praktiskiem ieteikumiem audita veikšanā. Veicot iekšējo kontroli, obligāti būtu jānoteic revīzijas komisijas locekļu profesionālā atbilstība.

Otra būtiska problēma ir revīzijas komisijas statuss, proti, revīzijas komisijas locekļi savas pilnvaras realizē no darba brīvajā laikā. Tas nozīmē, ka viņi darbojas "sabiedriskā kārtā", kas ir gandrīz drošs garants tam, ka revīzija būs formāla, kontrole analizēs finansiāli saimniecisko darbību, bet mazāk vērtēs pārvaldības darba kvalitāti un vadības efektivitāti. Kaut arī likumā ir paredzēta samaksa par darbu revīzijas komisijā, pašvaldību budžetos līdzekļi revīzijas komisijas darbam visbiežāk netiek paredzēti. Tāpat arī neatrodas līdzekļi, no kuriem atalgot auditorfirmas vai zvērinātus revidentus, kurus likums revīzijas komisijām prasa revīziju veikšanai un pārskata gatavošanai uzaicināt ne retāk kā reizi gadā. Piemēram, pēc Valsts kontroles datiem, līdz 2000. gada septembrim zvērinātu revidentu veiktus gada auditus bija iesniegušas tikai 30% pašvaldību. Galvenais pašvaldību arguments ir tas, ka ne visas pašvaldības var atļauties samaksāt dārgos zvērinātu revidentu vai auditorfirmu pakalpojumus. No otras puses, Latvijā šobrīd ir tikai 131 zvērināts revidents (uz 578 pašvaldībām), turklāt daudzi zvērināti revidenti ir specializējušies nevis publiskās sfēras organizāciju, bet gan privātuzņēmumu auditu veikšanā. Arī šis fakts rada problēmas ar likuma prasību izpildīšanu.

Tā kā pašvaldību lielums ir dažāds un to finansiālās iespējas atšķirīgas, viens no risinājumiem, kā izveidot darbotiesspējīgu iekšējā audita sistēmu, būtu pašvaldību sadarbība. Proti, vairākas nelielas pašvaldības varētu veidot kopīgu iekšējā audita sistēmu, kas samazinātu izdevumus audita veikšanai un uzlabotu tā kvalitāti. Izstrādājot pašvaldībām domātu iekšējā audita sistēmu, īpaša uzmanība jāvelta pārbaužu rezultātu atspoguļošanai un publiskošana - tam, lai tie būtu pieejami un izmantojami jebkuram interesentam.

Pārvaldības īpatnības mazajās pašvaldībās

Latvijas administratīvi teritoriālā iedalījuma īpatnība ir tā, ka līdzās pastāvļoti dažāda lieluma pašvaldības un irļoti liels mazu pašvaldību īpatsvars (sk. 4. 7. informāciju).

Gandrīz trešdaļā no Latvijas pašvaldību teritorijām iedzīvotāju skaits nepārsniedz tūkstoti. 71 procentā no teritorijām iedzīvotāju skaits nepārsniedz divus tūkstošus. Teritorijas iedzīvotāju skaita ziņā nelielo pašvaldību grupa - līdz 3000 iedzīvotājiem - veido 84% no kopējā pašvaldību skaita. Šai Latvijas teritoriālajai sadrumstalotībai ir vēsturiski cēloņi, jo pašreizējais administratīvi teritoriālais iedalījums ir mantots no pirmās brīvvalsts un padomju laikiem. To, ka pašvaldības saglabājas mazas, ietekmē arī demogrāfiskie procesi, iedzīvotāju aizplūšana uz centriem un tas, ka lēni noris pašvaldību brīvprātīgās apvienošanās process. Jāpiezīmē, ka nav vēl īpaši rēķināts, kāds būtu optimālais pašvaldības lielums. Taču vairāki politanalītiķi un Phare projektu eksperti publiskās pārvaldības reformu un reģionālās attīstības jomā ir norādījuši uz nepieciešamību veidot lielākas pašvaldības. Lai gan pašvaldības lielumam ne vienmēr ir izšķirīga nozīme pašvaldības attīstībā, tomēr vairākos pārvaldības institūciju rīcībspējas aspektos parādās šāda tendence: jo mazāka ir pašvaldība, jo lielāks ir risks, ka tās attīstība būs lēnāka un tai būs mazāki attīstības resursi nekā lielākām pašvaldībām.

Pastāv vairāki potenciāli riski, kas mazajās pašvaldībās apdraud pārvaldības efektivitāti un demokrātiskumu.

- Politiskās izvēles ierobežotība. Lai pašvaldība sekmīgi attīstītos, tās priekšgalā jābūt demokrātiski ievēlētiem prasmīgiem politiķiem un vadītājiem. Politiķus ievēlē demokrātiskās vēlēšanās, kuru pamatā ir izvēles princips. Lai vēlēšanas būtu efektīvas, nepieciešama pietiekami plaša izvēle. Mazā pašvaldībā ir ne tikai mazāks vēlētāju loks, kuru vēl samazina tas, ka vidēji tikai katrs otrais balsstiesīgais iedzīvotājs piedalās pašvaldību vēlēšanās (1997. gadā pašvaldību vēlēšanās piedalījās 56% balsstiesīgo). Šādā pašvaldībā ir arī mazāks ievēlējamo deputātu skaits un šaurāka deputātu kandidātu izvēle. Tāpēc mazajās pašvaldībās diezgan izplatīta ir iedzīvotājužēlošanās, ka "nav ko izvēlēties". Lai veicinātu politisko aktivitāti un izvēles iespēju, Saeima pieņēma normu, ka 2001. gada pašvaldību vēlēšanās katrā pašvaldībā jābūt vairākiem kandidātu sarakstiem.

- Personīgo simpātiju un antipātiju klātbūtne pārvaldībā. Mazā pašvaldībā izteiktāk darbojas subjektivitātes, personīgo simpātiju un antipātiju princips. Piemēram, izvēloties pārvaldības aparāta darbiniekus, pašvaldību vadītāji nereti pulcē sev simpātiskos, pazīstamos cilvēkus, nevis izvēlas darbiniekus pēc viņu profesionālajām īpašībām. Mazākā pašvaldībā pastāv lielāks varas sagrābšanas risks. Pavisam reālas ir briesmas, ka maza pašvaldība var nokļūt noteiktu interešu gūstā, kas var radīt neattaisnojamu resursu izmantošanu un autoritāras, nedemokrātiskas pārvaldības stila ieviešanu.

- Pārvaldības cilvēkresursu trūkums. Pēc likuma visām pašvaldībām jāveic vienas un tās pašas funkcijas, kā arī jebkurai pašvaldībai jāuztur likumā paredzēts pārvaldības aparāts un jānodrošina tā darbība. Viena no mazo pašvaldību problēmām ir pārvaldības cilvēkresursu trūkums gan kvantitatīvā, gan kvalitatīvā ziņā. Īpaši aktuāli tas ir pašās mazākajās un vājāk attīstītajās lauku pašvaldībās. Viens no cēloņiem ir jaunu un zinīgu cilvēku aizplūšana uz attīstītākām pašvaldību teritorijām un Rīgu. Tāpat maza pašvaldība nevar algot daudz darbinieku, tādēļ daudzveidīgās pašvaldību funkcijas parasti veic pāris darbinieku, kuri vienlaicīgi pilda sekretāra, sociālā darbinieka, dzimtsarakstu nodaļas vadītāja utt. pienākumus. Tā kā atsevišķām pašvaldību funkcijām ir nepieciešamas specifiskas zināšanas, speciālistu trūkuma dēļtās vai nu netiek realizētas, vai tiek realizētas nepilnīgi. Tā, piemēram, ļoti akūta problēma pašvaldībās ir juristu trūkums. To pašu var teikt par revīzijas komisijas darbu, kuru kvalitatīvi var veikt tikai atbilstoši sagatavoti speciālisti. Mazajās pašvaldībās līdzekļu taupīšana parasti notiek uz darbinieku skaita rēķina un bieži vien pāris darbinieku pilda piecas sešas funkcijas.

- Administratīvo procedūru vājums. Likumu "Par pašvaldībām" prasa katrā pašvaldībā izveidot pastāvīgas komitejas - finansiālajos un sociālajos jautājumos, izglītības un kultūras jomā. Komitejas ir tās pašvaldības struktūrvienības, kuras izstrādā un sagatavo lēmumu projektus izskatīšanai pilsētas domes vai pagasta padomes sēdē. To pārziņā un kontrolē ir pašvaldības iestāžu un uzņēmumu darbs, budžeta projekti un izdevumu tāmes. Cilvēkresursu trūkuma dēļmazās pašvaldībās šīs komitejas bieži vien nedarbojas. Savukārt tas ietekmē pašvaldību pieņemto lēmumu kvalitāti. Administratīvo procedūru sakārtošanai likums "Par pašvaldībām" prasa, lai katra pašvaldība izstrādā pašvaldības nolikumu. Teorētiski pašvaldības nolikums reglamentē pašvaldības darba organizāciju, lemšanas procedūras. Lielās pašvaldībās nolikumi ir daudzmaz izstrādāti, darbojas un tiek regulāri papildināti, turpretī mazās pašvaldībās nolikumi bieži vien ir nekvalitatīvi un novecojušies, ne vienmēr tiek ņemti vērā. Tas rada risku, ka lemšana notiek stihiski, subjektīvi un ir koncentrēta šaurā lokā.

- Finansiālo resursu nepietiekamība. Pašvaldību spēja realizēt uz tautas attīstības mērķiem vērstu pārvaldību ir atkarīga no pašvaldības finansiālajiem resursiem. Par labu pārvaldību jāmaksā. Ir vērojama šāda tendence (lai gan ne visos gadījumos): jo bagātāka ir pašvaldība, jo lielākas ir tās iespējas un tieksmes pilnveidoties un attīstīties. Pašvaldību ieņēmumu un pārvaldības izdevumu analīze rāda: jo lielāka ir pašvaldība, jo lielāki uz vienu iedzīvotāju ir tās nodokļu un nenodokļu ieņēmumi, bet mazāki - pārvaldības izdevumi un valsts dotācijas no Pašvaldību izlīdzināšanas fonda (sk. 4. 2. attēlu).

Visos trijos finansiālās analīzes griezumos parādās mazo pašvaldību vājā finansiālā spēja. Mazo pašvaldību uzturēšana izmaksā visdārgāk, un tām ir arī vismazākie ieņēmumi. Rezultāts ir tāds, ka maza pašvaldība pati nevar ne sevi uzturēt, ne veikt savas funkcijas, tādēļ arī valsts dotācijas daļa mazajām pašvaldībām ir vislielākā. Līdzīgs administratīvais aparāts jāuztur visās pašvaldībās, taču mazā pašvaldībā šie izdevumi ir visdārgākie. Pārvaldības izdevumu īpatsvars pašvaldību budžetos svārstās no pāris procentiem līdz pat ceturtajai daļai. Ja ir lieli pārvaldības izdevumi, pašvaldībai paliek mazāk līdzekļu citu svarīgu uzdevumu veikšanai, nemaz nerunājot par ilgtermiņa ieguldījumiem pašvaldības attīstībā. Arī pēc nodokļu un nenodokļu ieņēmumiem uz vienu iedzīvotāju - rādītāja, kas faktiski atspoguļo pašvaldības ekonomisko spēju, - mazās pašvaldības ir neizdevīgākā stāvoklī.

Jāuzsver, ka, par spīti potenciāliem riskiem (kuri var attiekties uz jebkuru pašvaldību), daudzas mazas pašvaldības darbojas sekmīgi, prasmīgi izmantojot savu mazās pašvaldības stāvokli. Te būtu nepieciešama rūpīgāka analīze tieši mazo pašvaldību vidū: jāizpēta tie darbības mehānismi, kas ir pamatā mazo pašvaldību efektivitātei.

Redzams, ka daudzus mazas pašvaldības riskus vienai pašvaldībai nav pa spēkam mazināt. Bieži vien tie ir atkarīgi no ārējiem faktoriem - no pašvaldības atrašanās vietas, no infrastruktūras. Viens no risinājumiem, kā pašvaldības nostiprināt, ir pašvaldību apvienošanās, kas tiek īstenota administratīvi teritoriālās reformas ietvaros. Par līdzšinējiem administratīvās reformas rezultātiem pašvaldību rīcībspējas paaugstināšanā vēl ir grūti spriest. Kaut arī reforma tika uzsākta 1992. gadā, līdz 2000. gadam bija apvienojušās 28 vietējās pašvaldības, izveidojot 11 apvienotās pašvaldības, tai skaitā 7 novadus.

Līdzšinējā reformas gausā gaita liecina, ka, par spīti priekšrocībām, ko sola apvienošanās, pašvaldību vidū nav vienprātības par tās nepieciešamību. Ir atsevišķas problēmas, ko apvienošanās un lielāku pašvaldību izveidošana spētu atrisināt, bet, kā domā eksperti, kas veikuši rajonu izpēti administratīvi teritoriālās reformas ietvaros, arī pats apvienošanās process ir saistīts ar problēmām. Ekspertu vērtējumā galvenie ieguvumi no pašvaldību apvienošanās būtu šādi: administratīvās un ekonomiskās spējas uzlabošanās (tā savukārt nodrošina augstāku pašvaldību sniegto pakalpojumu kvalitāti); darbinieku specializācija un augstāka kvalifikācija; lielāka finansiālo līdzekļu koncentrācija; uzlabota teritorijas attīstības plānošana un iekļaušanās starptautiskos projektos; tālāka valsts pārvaldības decentralizācija pašvaldību virzienā (valsts funkciju nodošana pašvaldībām). Savukārt galvenie trūkumi būtu šādi: deputātu attālināšanās no iedzīvotājiem; iedzīvotāju atbalsta tūkums apvienošanās īstenošanai; pārejas procesa izmaksas. Saglabājot pašreizējo sadrumstaloto administratīvi teritoriālo iedalījumu, galvenais ieguvums, pēc ekspertu domām, ir tas, ka saglabājas ciešāks deputātu kontakts ar iedzīvotājiem, taču lieli ir zaudējumi: sarežģīts, darbietilpīgs un lēns pašvaldību sadarbības vadības un koordinācijas process; grūts kopīga budžeta veidošanas process; iespējama pārvaldības izdevumu palielināšanās; grūts darbības prioritāšu nospraušanas process; neziņa par tālākām attīstības perspektīvām un piespiedu apvienošanas draudi.

Kā redzams, no pārvaldības viedokļa ērtāks ir pašvaldību apvienošanas ceļš, kas atvieglotu pārraudzību un koordināciju, pašvaldību darba administrēšanu, speciālistu piesaisti. Tas arī veicinātu straujāku ekonomisko izaugsmi un sekmētu tautas attīstību. Taču jāraugās, lai reformas gaitā tiktu nostiprināti visi labas pārvaldības principi: līdzdalība, caurredzamība, atsaucīgums, līdztiesība un taisnīgums, efektivitāte, publiskā atbildība un stratēģiskā virzība.

Secinājumi un ieteikumi

Ja iecerētām valsts programmām nav atvēlēti pietiekami resursi, programmu īstenošana ir apšaubāma. Lai politiku plānošana tautas attīstības mērķu sasniegšanai noritētu konsekventi, budžeta izstrādāšanas un pieņemšanas procesi jāsaista ar valsts stratēģiskajām prioritātēm un vīziju.

Jāvienojas par valsts attīstības ilgtermiņa vīziju, jo tikai tad varēs nospraust tautas attīstības politikas mērķus, kā arī pārraudzīt un novērtēt šo mērķu realizēšanu. Kā institūcijai, kas koordinē šās vīzijas izstrādāšanu, svarīga loma te varētu būt Valsts kancelejas Politikas koordinācijas departamentam.

Valsts programmas un valsts budžeta sadalījums atspoguļo valsts prioritātes un vērtības. Lai veicinātu caurredzamību un skaidrību par valsts vīziju, valstij jāpublisko deklarācija par valsts pārvaldības vērtībām un ētiskajiem pamatprincipiem. Tālāk šīs pamatvērtības jādeklarē un jāiemieso valdības ikdienas darbībā. Būtu jāievieš mehānismi, kā pārraudzīt šo pamatvērtību ievērošanu. Bet uzsvaram jābūt nevis uz sodiem pārkāpumu gadījumos, bet gan uz "profilaksi".

Lai efektīvāka kļūtu politiku starpnozaru koordinēšana tautas attīstības mērķu vārdā un lai visiem politikas subjektiem veidotos sajūta, ka tie ir saimnieki arī par tautas attīstību kopumā, ministriju darbinieku darbībā jāpastiprina komandas princips, jāmazina neveselīga konkurence starp ministrijām un jānovērš šķēršļi politikas veidošanas procesā starpministriju sadarbībai.

Ir jāattīsta valdības sabiedrisko attiecību mehānismi, lai palielinātos caurredzamība un publiskā atbildība. Šim nolūkam jāizmanto ne vien "tradicionālie mediji", bet arī internets un jaunās tehnoloģijas.

Viena iespēja ir ministriju gada pārskati. Šie pārskati ir labs instruments, kas veicina ministriju atbildīgumu par padarīto, taču tajos nav norādīti ne konkrēti mērķi, ne arī objektīvi un izmērāmi indikatori, tāpēc lasītājiem (iedzīvotājiem) nav iespējams analizēt valsts pārvaldības efektivitāti un rezultativitāti. Informācija par budžeta izdevumiem jāsaista ar informāciju par konkrētām izpildītām programmām.

Pašvaldību gada pārskatos, kurus plānots ieviest, būtu jāievēro šie paši principi, papildus domājot par metodiku, realizācijas mehānismiem, publiskošanas resursiem un mērķauditoriju.

Lai kvalitatīvai politikas analīzei būtu būtiska loma valsts politikas veidošanas procesos, jāceļgan pieprasītāju, gan pasūtītāju rīcībspēja. Jāizdara nepieciešamie grozījumi valsts politikas analīzes pasūtīšanas sistēmā, lai varētu mācīties no starptautiskās pieredzes, veicināt starpministriju sadarbību starpnozaru jautājumu izpētē un nodrošināt, lai politikas analīzes prioritātes tiktu izvirzītas atbilstoši valsts politikas prioritātēm. Izmantojot ārzemju ekspertīzi, pētījumi parasti tiek veikti ārpus vietējā politikas analīzes loka un rezultātā netiek palielināta nedz pasūtītāju, nedz vietējo izpildītāju rīcībspēja. Tāpēc jāveicina lielāka sadarbība starp Latvijas un ārvalstu pētniekiem un pieprasītājiem.

Lai jau tuvākajā laikā uzlabotos publiskās politikas kvalitāte, jādomā par neatkarīgu politikas analīzes ekspertu un neatkarīgu politikas institūtu rīcībspējas celšanu, proti:

- jāpalielina šo politikas analītiķu un politikas institūtu spēja analizēt konkrētas rīcībpolitikas un prognozēt to sekas, izvērtējot ekonomiskās izmaksas un ieguvumus (cost-benefit analysis) un arī sociālās "izmaksas" – to, vai rīcībpolitikas īstenošanas rezultātā nepalielināsies plaisas starp sociālajām grupām, nelīdztiesība starp vīriešiem un sievietēm, starp etniskām grupām;

- jāpalielina topošo speciālistu iespējas augstākās izglītības sistēmā iegūt nepieciešamās iemaņas politikas analīzē.

Pašvaldību attīstībai svarīgu jautājumu izlemšana, lēmumu izpildes un pārraudzības kvalitāte ir atkarīga no pašvaldību politiķu un darbinieku zināšanām un prasmēm. Nepieciešamību pēc zinīgiem un izglītotiem cilvēkiem nosaka arī fakts, ka vietējais pārvaldības līmenis salīdzinājumā ar centrālo vienmēr būs grūtāk pārraugāms un kontrolējams - līdz ar to daudz lielāka atbildība gulstas uz pašu cilvēku un viņa godaprātu.

Būtiski jāaktivizē iedzīvotāju iesaistīšanās pašvaldību lēmējdarbībā, it sevišķi svarīgos jautājumos, kas saistīti ar kopienas attīstību un dzīves kvalitātes uzlabošanu. Tas darāms, plašāk rīkojot sabiedriskas apspriešanas, lemšanā un attīstības plānošanā iesaistot pilsoniskās sabiedrības grupas, organizējot vietējo pašvaldību, nevalstisko organizāciju un biznesa organizāciju partnerību.

Lai pašvaldības savas funkcijas spētu veikt atbilstoši mūsdienu prasībām, viens no prioritārajiem uzdevumiem ir palielināt pašvaldību tehnisko spēju.

Pašvaldību autonomija un decentralizācija ne vienmēr ir labākais risinājums pašvaldību rīcībspējas uzlabošanā. Ir jāizstrādā un jāievieš viena vispārēja pieeja visu vietējās pārvaldības institūciju rīcībspējas celšanai. Kā parāda līdzšinējā attīstība, galvenais uzsvars šobrīd tiek likts uz centrālā pārvaldības aprāta nostiprināšanu un tā kvalitātes paaugstināšanu.

Pašvaldībām izvirzot augstus standartus un no tām prasot pakalpojumu kvalitāti, nacionālā līmenī jāparedz arī atbilstošs finansējums un pašvaldību atbalstīšanas pasākumu komplekss, piemēram, vienotas pašvaldību politiķu un darbinieku apmācību sistēmas izveide. Tikai tad var sākt ieviest tādus pakalpojumu standartus, kas būtu obligāti jāievēro visām pašvaldībām. Tas pats sakāms par pašvaldības spēju veikt dažādas administratīvās procedūras: kamēr nebūs izveidota atbilstoša pašvaldības infrastruktūra, arī informatizācijas jomā, pašvaldības nebūs spējīgas nodrošināt nedz kvalitatīvu informācijas plūsmu, nedz dokumentu apriti, nedz efektīvu lemšanas procesu. Vēl arvien daudzās pašvaldībās informācijas aprite notiek ar pasta starpniecību: tajās nav faksu, ir slikti telefona sakari, nav interneta pieslēguma un datorizētas informācijas plūsmas.

Viens no risinājumiem, kā celt pašvaldību rīcībspēju, ir attīstīt dažādus pašvaldību sadarbības modeļus, tādējādi respektējot pašvaldību suverenitāti un pašvaldību izvēli apvienoties vai saglabāt līdzšinējo pašvaldību.

Latvijā centrālajā un vietējā pārvaldības līmenī administratīvā spēja neattīstās vienlīdz strauji un sekmīgi. Proti, atsevišķos rīcībspējas aspektos centrālajā līmenī ir sasniegts daudz vairāk nekā vietējā līmenī (piemēram, attiecībā uz informācijas pieejamību, iekšējo auditu un publiskā atbildīguma nodrošināšanas procedūrām, vienotu apmācības sistēmu) un otrādi. Lai tautas attīstība būtu vienmērīgāka, pārvaldības institūciju rīcībspēja jālīdzsvaro.

Atsevišķos rīcībspējas aspektos sevišķi daudz nav sasniegts ne centrālajā, ne vietējā pārvaldības līmenī. Piemēram, nepastāv efektīva ekspertīzes piesaiste un izmantošana, netiek izmantoti novērtēšanas indikatori, un līdz ar to nav iespējams novērtēt attīstības procesu rezultativitāti. Tas liecina, ka novērtēšana un caurspīdīguma ievērošana pārvaldībā šobrīd ir vāja. Šis apstāklis bremzē rīcībpolitikas pēctecību un informētu un zinīgu sabiedrības līdzdalību.

 

Nobeigums

Savu pilsonisko piederību veido pats!

Pārskats analizē sabiedriskās politikas procesu Latvijā. Pārskata izpratnē politika ir cilvēku līdzdalība savas dzīves apstākļu veidošanā. Tāda līdzdalība iespējama, iesaistoties jautājumu izlemšanā jebkādā pārvaldības līmenī un piedaloties sabiedriskās norisēs. Pārskats sistemātiski pēta ne tikai politikas institucionālo pusi, bet arī to, kā politikā līdzdarbojas pilsoniskā sabiedrība. Tas devis iespēju priekšplānā virzīt politikas demokrātiskuma un atvērtības idejas un analizēt indivīda saikni ar politiku.

Pārskats iestājas par to, lai politika Latvijā kļūtu atvērta un atbildīga. Tāda tā var kļūt, ja ir ievērota vesela virkne nosacījumu:

- tiek ievērots likums;

- ir pieejama informācija par topošajiem lēmumiem;

- lēmumi tiek balstīti uz problēmu izpēti un rīcībpolitisku analīzi;

- lemšanā iesaistās sabiedrība;

- politiķi lemšanā ievēro principu, ka politikai jābūt publiski atbildīgai, taisnīgai un efektīvai;

- sabiedrība tiek informēta par politiskajiem lēmumiem un risinājumiem;

- pastāv mehānismi, kā sabiedrībai lēmumus rezultatīvi noprotestēt;

- iedzīvotāji iesaistās politikas realizēšanā;

- ir daudz nevalstisko organizāciju, kuras ne vien sniedz sociālos pakalpojumus, bet arī aizstāv kādas intereses;

- politiķi sniedz pārskatus sabiedrībai;

- politika tiek novērota un vērtēta.

Varētu jautāt, kas gan šajās demokrātiskajās tēzēs jauns un neparasts. Uz to atbild atziņa, kura līdz šim ir atradusies politiskās domāšanas perifērijā:indivīds pats ir politikas veidotājs! Iesaistīdamies politikā, viņš apliecina savu pilsonisko piederību. Pilsonība ir nevis dažādu nokrāsu pases, bet gan pilnvērtīgas attiecības ar savu valsti. Tas nozīmē, ka cilvēki ir informēti par lēmumiem un viņiem ir saprotami politikas veidošanas principi. Cilvēki ir ieinteresēti iesaistīties sabiedriskās un politiskās aktivitātēs un to arī dara.

Demokrātijas mērķis ir nevis izveidot ideālu sabiedrību, bet gan paplašināt cilvēku brīvības un atbildības telpu. Tas iespējams tikai tad, ja cilvēki paši veido aktīvu pilsoņu kopumu. Demokrātija nenodibina taisnības valsti un nerada patiesības ideoloģiju, tā tikai nostiprina publisko telpu, kurā ikvienam ir tiesības rīkoties.

Šis Pārskats ir iesaistīšanās un līdzdalības manifests. Atbildību par tautas attīstību nevar gaidīt tikai no valsts un politiķiem vien. Indivīdiem pašiem jāiesaistās sociālu un politisku jautājumu risināšanā. Tas ir sākums pilsoniskajai piederībai.

Pārskata tapšana pati ir bijusi līdzdalības un sociāla aktīvisma izpausme. Daudzi cilvēki ir devuši pienesumu Pārskatam atbilžu, ieteikumu, interviju, komentāru un diskusiju veidā. Šie cilvēki pārstāv visu politikas veidotāju kopienu. Pēc Pārskata publicēšanas paredzēta tā apspriešana medijos, reģionālos forumos, pašvaldībās, internetā izveidotā sabiedriskās politikas portālā un citur.

Pārskata nolūks nav uzspiest cilvēkiem kolektīvismu, taču arvien ir jāapzinās individuālās brīvības trauslums. Tā pilnvērtīgi piepildāma vienīgi indivīdu savstarpējā saskarsmē. Tāpēc Pārskats izceļ politikas nozīmi cilvēku individuālās brīvības realizēšanā un to, ka tieši demokrātija nodrošina šās brīvības ilgtspēju.

Politika nepieder valstij, parlamentam un valdībai, tā pieder visai pilsoniskajai sabiedrībai kopumā. Privatizācijas laikā daudzi par politiku ir sākuši domāt šauru aprindu ekonomiskā izdevīguma kategorijās un cilvēka intereses atstājuši novārtā. Politika nedrīkst būt ekonomisku darījumu kārtošana, tai jākļūst par publiskām rūpēm. Politiski lēmumi nedrīkst būt pērkami un pārdodami kā preces, ar tiem nedrīkst izrīkoties kā ar izsoļu nama priekšmetiem, jo politikas īpašnieks ir visa tauta. Politiķi tikai pārvalda to sabiedrības interešu daļu, ko pilsoņi viņiem ir uzticējuši kā publiskus jautājumus.

Ja politiķi tomēr uz savu roku pārdod, privatizē vai pārdala sabiedrisku labumu, tā ir patvaļīga varas atsavināšana tautai un vienlaikus pilnīga uzticamības iznīcināšana. Nošļukdams no publiskās platformas, politiķis un ierēdnis pārvēršas par nemākuli, korumpantu, marioneti vai uzurpatoru un nostāda sevi ārpus demokrātijas. Tad viņam jāatbild likuma priekšā vai jāmaina nodarbošanās.

Politikā ir spēcīgs nesavtīguma elements. Politiķu un ierēdņu materiālais atalgojums nekad daudz nepārsniedz vidējo izpeļņu. Tiem, kuri savu identitāti vēlas piepildīt ar turību, jāizvēlas kas cits. Brīvajā tirgū viņiem ir brīvs darbalauks.

Latvijā ir labi priekšnosacījumi atvērtas, atbildīgas un efektīvas politikas veidošanai:

- ir augsts tautas izglītības līmenis;

- politiķi un ierēdņi kopumā ir kompetenti un atbildīgi un apzinās savu misiju;

- cilvēki aizvien stingrāk prasa, lai politika būtu virzīta tautas interesēs, lai tā būtu atbildīga, prasmīga, caurredzama, taisnīga, godīga un atvērta līdzdalībai;

- demokrātiskai politikai ir izveidots labs institucionālais ietvars un likumiskais pamats;

- ir labi sistēmisko saikņu veidošanās iedīgļi un politiķu, nevalstisko organizāciju un valsts institūciju sadarbības piemēri;

- palielinās to nevalstisko organizāciju un pilsoņu grupu skaits, kuras aktīvi iesaistās vai vēlas iesaistīties sabiedrisku jautājumu risināšanā;

- sabiedriskās politikas veidošanā iesaistās jauni līdzdalībnieki – nevalstiskās organizācijas, nozaru asociācijas, sabiedriskās politikas institūti, zinātnieki utt. ;

- politiķu un ierēdņu vidū ir vēlme uzlabot politiku un novērst tās pašreizējos trūkumus; daudzi politiķi un valsts institūcijas, piemēram, Valsts kanceleja, nāk pretī centieniem politiku padarīt aizvien atvērtāku.

Politikai Latvijā ir labs cilvēkkapitāls un institucionālais ietvars, bet vāja sistēmiskā rīcībspēja, proti, tā nespēj īstenot efektīvu politiku darbībā un kopsakarā. Būtisks uzdevums politikas atvērtības palielināšanā ir rīcības sistēmiskuma un pēctecīguma stiprināšana. Politiskajai darbībai piemīt iekšēja loģika. Tā sastāv no secīgiem soļiem, un ikviens rīcības posms ir svarīgs un nav izlaižams. Tāpēc, izspriežot sabiedriskus jautājumus, jāveic attiecīgas demokrātiskas procedūras. Diemžēl, Latvijā politiķi, valsts amatpersonas un pilsoņi šīs procedūras nereti ignorē, neprot piemērot vai uzskata par lieku apgrūtinājumu. Taču demokrātiskās procedūras ir svarīgas, jo tās dod iespēju izpausties visām interesēm un nodrošina politikas kopasakaru.

Katrs no mums ir atbildīgs par to, lai arī citiem cilvēkiem būtu pieejamas iespējas. Demokrātijas morālais pamats ir iejušanās otra cilvēka tiesībās. Demokrātiski noskaņots indivīds apzinās ne tikai savas brīvības, bet arī citu cilvēku brīvības vērtību. Viņš iestājas par demokrātisku politiku, apzinādamies, ka tā ir vislabākais individuālo brīvību saskaņošanas un piepildīšanas instruments.

Tiem cilvēkiem, kuriem rūp sabiedriskais labums, piemēram, piekļuve ezeram, kura krastus privātapbūvei noskatījuši ekonomiskās attīstības giganti kuru būvfirmas jau norobežojušas ar žogu, ir jāiet ne tikai uz pilsētas domi, bet arī pie šiem uzņēmējiem un viņiem jāsaka:šo ezeru kā atpūtas vietu ir iecienījušas daudzas pilsētnieku paaudzes. Vai jūs nedomājat, ka mums to vajadzētu saglabāt publiski pieejamu arī mūsu bērniem? Tā taču ir viņu brīvība, ko mēs tagad aizsargājam!

Balstoties uz Pārskatā doto politikas analīzi, katrā izdevuma nodaļā tāpat kā iepriekšējos Pārskatos doti ieteikumi valdībai, pašvaldībām, nevalstiskām organizācijām, privātsektoram, pilsoņu iniciatīvas grupām. Šeit sniedzam galveno ieteikumu kopsavilkumu.

 

1. nodaļa.

Sabiedriskā politika un tautas attīstība

Pēc Saeimas deputātu domām, politika kļūtu atklātāka un caurspīdīgāka, ja tiktu nostiprināta saikne ar sabiedrību un paaugstināta politiķu atbildība, prasot viņiem sniegt pārskatu sabiedrībai par savu darbību, deklarēt finanses, deklarēt politisko lobismu, kā arī panākot, ka pārkāpumu gadījumā politiķi un ieceltās amatpersonas atkāpjas vai tiek atsauktas no amata.

Jānodrošina, lai sabiedrības grupām, piemēram, pilsētniekiem un lauciniekiem, būtu vienlīdzīgas iespējas piekļūt pārvaldības informācijai par topošajiem lēmumu un likumu projektiem.

Jāievieš sankcijas, kuras pilsoņi varētu piemērot attiecībā pret pārvaldības aparātu, ja procedūru atklātība netiek ievērota. Šajā ziņā svarīgi būtu, lai Latvijā kādai institucijai tiktu uzticētas tiesībsarga (ombudsmana) funkcijas, kas pilsoņiem dotu iespēju panākt, lai valdības iestādes izpilda likuma prasības.

Politikas atklātumu sekmētu politisko partiju finansēšana no valsts budžeta, jo tas mazinātu partiju pašreiz lielo atkarību no biznesa grupējumiem un sponsoriem.

Kamēr nav atrisināts jautājums par partiju finansēšanu no valsts budžeta, partijām pašām jāuzņemas daudz lielāka atbildība par sava finansējuma caurspīdīguma nodrošināšanu.

Nepieciešams likums par publisko apspriešanu tādu sarežģītu jautājumu izlemšanā, kuriem ir tālejoša ietekme uz tautas attīstību.

Politikas izstrādāšanā un realizēšanā efektīvāk jāizmanto kvalificēta politikas analīze un pētījumi. Tāpēc Latvijā jāstiprina neatkarīgi politikas analīzes institūti. Politikas analīzes nostiprināšanai jāizmanto labvēlīgā situācija, ka Saeimas deputāti, ministriju departamentu direktori un pašvaldību vadītāji no visiem politikas līdzdalībniekiem visvairāk uzticas tieši profesionāliem ekspertiem.

Lauku un reģionu attīstības interesēs jāatbalsta tādu partnerību veidošanās, kurās apvienojas pagastu un pilsētu pašvaldības, lauku atbalstīšanas institūcijas, nevalstiskas organizācijas un privātas organizācijas, lai kopīgi veidotu un realizētu novadu un reģionu attīstības stratēģijas. Partnerībām būs liela loma Eiropas Savienības strukturālo fondu līdzekļu apguvē.

Lai paātrinātos lauku un reģionu attīstība, jāveido kopienu fondi, kuros līdzekļus iegulda valsts, pašvaldības, uzņēmēji, kā arī privātpersonas. Šādi kopienu fondi varētu finansēt publiska labuma projektus un turpmāk nodrošināt līdzfinansējumu Eiropas Savienības strukturālo fondu programmām Latvijas reģionu attīstībai. Kopienas fondu izveidošanā pašvaldībām un valsts institūcijām aktīvi jāsadarbojas ar uzņēmējiem, un valstij un pašvaldībām vajadzētu atrast līdzekļus ieguldījumiem šādos fondos.

Jāpārdomā pašreiz lauku atbalstīšanai atvēlēto līdzekļu izlietošana pa apakšprogrammām, lai vairāk līdzekļu varētu novirzīt cilvēkresursiem, jauno tehnoloģiju ieviešanai, izglītībai un sadarbības projektiem.

Jāatbalsta kolektīvi iesaistīšanās projekti un pilsoņu iniciatīvas grupas. Tām jāsniedz metodiska palīdzība un apmācība kolektīvu projektu vadīšanā.

Ar cieņu jāizturas pret interešu pārstāvības organizācijām un pastarpināto līdzdalību. Jāsaprot, ka publiska labuma nevalstiskās organizācijas ar nelielu biedru skaitu var pārstāvēt arī daudz plašākas sabiedriskās intereses.

 

2. nodaļa.

Publiskās politikas process

Lai lēmumu gatavošana un pieņemšana kardināli mainītos uz labo pusi, jāsamazina Saeimā ievēlēto partiju atkarība no šaurām interesēm. Savstarpējas uzticēšanās atmosfēru veicinātu opozīcijas viedokļa uzklausīšana un apspriešana Saeimā.

Parlamenta analizētspējas nostiprināšana ar papildu finansiālajiem resursiem katrai frakcijai vai pat atsevišķu analītisko dienestu izveidi palielinātu Saeimas nozīmi jautājumu izlemšanā.

Efektīvs politikas atklātības un kvalitātes nostiprināšanas līdzeklis varētu būt cilvēku masveidīgāka līdzdalība politiskajās partijās. Tad partiju līderi būtu pakļauti dubultai kontrolei – gan no vēlētāju, gan no savas partijas ierindas biedru puses.

Valdības lēmumu kvalitātes uzlabošanos var panākt, Ministru kabinetu atslogojot – mazāk nozīmīgo, tehnisko jautājumu izlemšanu deleģējot ministrijām. Tas jūtami stiprinātu Ministru kabineta stratēģiskās vadības lomu.

Intensīvāka neatkarīgu ekspertu iesaistīšana lēmumprojektu gatavošanā dotu iespēju paplašināt alternatīvo risinājumu klāstu un sekmētu sabiedrības iesaistīšanos lemšanas procesā.

Valdības deklarācijas un citu konceptuālo dokumentu izpildi atvieglotu horizontālās starpministriju koordinācijas veicināšana.

Lielāku sabiedrības iesaisti lemšanas procesā veicinātu tas, ka pārskatāmāka kļūtu lēmumprojektu gatavošana jau ministrijās. Tāpēc vēlams būtu izveidot publiski pieejamu lēmumprojektu reģistru, kurā dokumenti atspoguļotos jau pirms tam, kad tie izsludināti valstssekretāru sanāksmē.

Visās valsts un pašvaldību institūcijās būtu jāpanāk stingra un pareiza to normatīvo aktu piemērošana, kuri garantē iedzīvotāju tiesības saņemt informāciju.

Lai mazinātos slēptu un neleģitīmu politiskās ietekmes kanālu nozīme, būtu jānostiprina institūcijas, kas uzrauga, vai amatpersonu vidū nepastāv korupcija, un jāuzlabo attiecīgais normatīvais regulējums.

Lai pašvaldību līmenī rastos ilglaicīgāka perspektīva, nepieciešams iespējami drīz (taču pārdomāti un nesasteigti!) pabeigt administratīvi teritoriālo un reģionālo reformu.

Ļoti svarīgi ir paredzēt pietiekamus līdzekļus pašvaldību funkciju veikšanai, kā arī nodrošināt efektīvāku piešķirtā finansējuma izlietošanu. Šajā nolūkā izmantojama gan administratīvi teritoriālā reforma, gan izglītojoši un konsultatīvi pasākumi, gan pilnvērtīgi funkcionējoša atskaišu sistēma.

Tas, kādā veidā pašvaldībās notiek lēmumu gatavošana un pieņemšana, un tas, ka pašlaik šis process tikai relatīvi ir atvērts, vēlreiz atgādina, ka jāmazina lēmēju un sabiedrības savstarpējā nošķirtība. Tad sabiedrība valsts institūciju lēmējdarbību vērtētu pozitīvāk un pieaugtu šā procesa leģitimitāte.

 

3. nodaļa.

Līdzdarbības ienākšana publiskajā politikā

Sabiedrības ienākšanu politikā un līdzdarbību tajā veicinātu četri risinājumu virzieni:

- veicināt valsts struktūru pretimnākšanu sabiedrības interesēm,

- stiprināt sabiedrības spēju līdzdarboties,

- pilnveidot sabiedriskās kontroles mehānismus,

- veicināt nevalstisku organizāciju sadarbošanos sabiedrības interešu aizstāvēšanā.

Tikai valsts un pašvaldību institūcijas mērķtiecīgi atverot sabiedrībai, varēs likvidēt politikas trūkumus. Politiķi un ierēdņi šo apziņu neiegūs pēkšņi un negaidīti. Tas ir sistemātiskas izglītības un zināšanu rezultāts. Tāpēc atbilstošas politiskās izglītības programmas jāpiedāvā nekavējoties.

Valsts struktūrām jānāk klajā ar reāliem sadarbības mehānismiem, kuri vērsti gan uz sabiedrības interešu uzklausīšanu, gan uz atskaitīšanos par jautājumu izlemšanu.

Otrs ceļš, kas jāiet, lai sabiedrība ienāktu un līdzdarbotos politikā, ir sabiedrības līdzdarbības spējas stiprināšana. Tā panākama ar sabiedrības pilsonisku izglītošanu. Taču ar izglītojošu pozitīvu piemēru popularizēšanu ir par maz. Nepieciešams, lai pilsoniska izglītība ar valsts atbalstu ienāktu vispārizglītojošās skolās un tālākizglītībā.

Jāsniedz valsts atbalsts līdzdarbības bāzes – nevalstisko organizāciju – darbībai. Šādam atbalstam jābūt gan morālam, gan materiālam.

Iepriekšējos Pārskatos – 1996. un 1998 gada pārskatā – ir izteikts daudz ieteikumu nevalstisko organizāciju sektora stiprināšanai, taču tie nav guvuši atbalstu.

Valstij jāiedibina skaidra nodokļu politika attiecībā pret nevalstiskajām organizācijām.

Organizācijām sabiedrisku mērķu vārdā rīkojoties ar saziedotu naudu, to nedrīkstētu aplikt ar nodokļiem (patlaban nevalstiskās organizācijas jebkuros piesaistītos līdzekļos dalās ar valsti).

Valstij jāveicina filantropija, piedāvājot ziedošanai izdevīgus noteikumus – piedāvājot nodokļu atlaides un veicinot sabiedrisku fondu veidošanos.

Nepieciešams solis ir izvērtēt pašreizējās valsts un nevalstisko organizāciju sadarbības pieredzi. Vēl joprojām nav pienācīgi novērtēta pieredze, ko devusi valsts pārvaldības funkciju deleģēšana nevalstiskām organizācijām. Sadarbības izvērtēšana ne tikai dos iespēju sakārtot turpmāko politiku, bet arī sniegs pozitīvu efektu, atklāti atzīstot sabiedrības lomu valstī.

Ir izveidots labs normatīvais pamats sabiedrības tiesību iezīmēšanai. Nepieciešams dot garantijas un mehānismus šo tiesību realizēšanai. 1998. gada Pārskatā ieteikts nodibināt tiesībsarga (ombudsmana) amatu. Latvijā tā funkcijas veic nevalstiskas organizācijas. Te var iet arī otru ceļu – nevis dibināt tiesībsarga institūciju, bet gan stiprināt līdzšinējos mehānismus. Otrajā gadījumā nevalstisko organizāciju darbībai nepieciešams stingrs tiesvaras atbalsts.

Nevalstiskām organizācijām var ieteikt vienotāku un mērķtiecīgāku darbu sabiedrības interešu aizstāvēšanā. Daudz kas panākams, apzinot potenciālās interešu grupas un sadarbojoties ar tām.

No nevalstiskajiem aģentiem vislielākā ietekme politikas veidošanā ir ekspertiem un profesionālajām organizācijām. Šo potenciālu vajag aktivizēt un nepieciešamības gadījumā organizēt un atbalstīt.

 

4. nodaļa.

Pārvaldības institūciju rīcībspēja

tautas attīstības kontekstā

Budžeta izstrādāšanas un pieņemšanas procesi jāsaista ar valsts stratēģiskajām prioritātēm un vīziju.

Jāvienojas par valsts attīstības ilgtermiņa vīziju un prioritātēm, jo tikai tad varēs nospraust tautas attīstības politikas mērķus, kā arī pārraudzīt un novērtēt šo mērķu realizēšanu. Kā institūcijai, kas koordinē šās vīzijas izstrādāšanu un prioritāšu noteikšanu, svarīga loma te varētu būt Valsts kancelejas Politikas koordinācijas departamentam.

Valstij jāpublisko deklarācija par valsts pārvaldības vērtībām un ētiskajiem pamatprincipiem. Tālāk šīs pamatvērtības jādeklarē un jāiemieso valdības ikdienas darbībā.

Lai efektīvāka kļūtu politiku starpnozaru koordinēšana tautas attīstības mērķu vārdā un lai visiem politikas subjektiem veidotos sajūta, ka tie ir saimnieki arī par tautas attīstību kopumā, ministriju darbinieku darbībā jāpastiprina komandas princips, jāmazina neveselīga konkurence starp ministrijām un jānovērš šķēršļi politikas veidošanas procesā starpministriju sadarbībai.

Ir jāattīsta valdības sabiedrisko attiecību mehānismi, lai palielinātos caurredzamība un publiskā atbildība. Šim nolūkam jāizmanto ne vien "tradicionālie mediji", bet arī internets un jaunās tehnoloģijas.

Pašvaldību gada pārskatos, kurus plānots ieviest, būtu jāievēro tie paši principi, kas ministriju gada pārskatos, papildus domājot par metodiku, realizācijas mehānismiem, publiskošanas resursiem un mērķauditoriju.

Jāizdara nepieciešamie grozījumi valsts politikas analīzes pasūtīšanas sistēmā, lai varētu mācīties no starptautiskās pieredzes, veicināt starpministriju sadarbību starpnozaru jautājumu izpētē un nodrošināt, lai politikas analīzes prioritātes tiktu izvirzītas atbilstoši valsts politikas prioritātēm. Lai jau tuvākajā laikā uzlabotos publiskās politikas kvalitāte, jādomā par neatkarīgu politikas analīzes ekspertu un neatkarīgu politikas institūtu rīcībspējas celšanu.

Jāpalielina šo politikas analītiķu un politikas institūtu spēja analizēt konkrētas rīcībpolitikas un prognozēt to sekas, izvērtējot ekonomiskās izmaksas un ieguvumus ( cost-benefit analysis ) un arī sociālās "izmaksas".

Jāpalielina topošo speciālistu iespējas augstākās izglītības sistēmā iegūt nepieciešamās iemaņas politikas analīzē.

Būtiski jāaktivizē iedzīvotāju iesaistīšanās pašvaldību lēmējdarbībā, it sevišķi svarīgos jautājumos, kas saistīti ar kopienas attīstību un dzīves kvalitātes uzlabošanu. Tas darāms, plašāk rīkojot sabiedriskas apspriešanas, lemšanā un attīstības plānošanā iesaistot pilsoniskās sabiedrības grupas, organizējot vietējo pašvaldību, nevalstisko organizāciju un biznesa organizāciju partnerību.

Lai pašvaldības savas funkcijas spētu veikt atbilstoši mūsdienu prasībām, viens no prioritārajiem uzdevumiem ir palielināt pašvaldību tehnisko spēju.

Viens no risinājumiem, kā celt pašvaldību rīcībspēju, ir attīstīt dažādus pašvaldību sadarbības modeļus, tādējādi respektējot pašvaldību suverenitāti un pašvaldību izvēli apvienoties vai saglabāt līdzšinējo pašvaldību.