Izglītības vadības un reformu demokratizācija Latvijā

Armands Kalniņš, Izglītības un zinātnes ministrijas valsts sekretārs

Par teorētiskajiem vispārinājumiem, vērtējumiem runājot, visai piemērots šķiet to salīdzinājums ar dažādiem "redzes" pilnveides līdzekļiem. Teorijas padara mūsu acis, mūsu skatienu, mūsu sapratni "redzīgāku". Tieši tāpēc jāizvēlas un jāattīsta konkrētajai situācijai piemērotākā teorija. Nevairīsimies no acenēm, kas mazina mūsu tuvredzību (notiekošā neizpratni) vai pārlieko tālredzību (kas neļauj saskatīt ikdienas problēmas). Varbūt izvēlēsimies tālskati, bet dažbrīd — mikroskopu? Redzes uzlabošanas līdzekļi ir nepieciešami, jo ne viss būtiskais ir mūsu skatiena un izpratnes zonā.

Šai ziņā nepārvērtējama nozīme ir domu apmaiņai semināros, konferencēs, citos pasākumos. Latvijas Izglītības foruma iniciatīva, manuprāt, nāk īstajā laikā un vietā. Viens no LIF mērķiem – "veicināt profesionālu, ētisku izglītības pārvaldi Latvijā" — ir nozīmīgs uzdevums gan pašreiz, gan ilgstošam laika periodam visos pārvaldes līmeņos.

Latvijā joprojām daudz tiek runāts par būtisku izglītības reformu nepieciešamību. Manuprāt, kopumā tomēr nav radikālu izglītības pārmaiņu laiks (varbūt pat nevajadzētu lietot vārdu "reformas"). Precīzāk to varētu raksturot kā s akārtošanas laiku, mērķtiecīgi veicot reformas tur un tad, kur un kad tās nepieciešamas, kas ļautu veicināt radošo aktivitāti izglītībā, to savlaicīgi nodrošinot ar nepieciešamajiem finansu resursiem. Kā pamatot šādu viedokli? Pirms atbildēt uz šo jautājumu, nepieciešams atskats uz pārmaiņām šajā jomā kopš 1991.gada, ieskicējot centralizācijas un decentralizācijas attiecības, demokratizācijas iezīmes izglītības sistēmas vadībā un pārveidē.

Pārmaiņas izglītības sistēmas vadībā: centralizācija

un decentralizācija

Līdz 1991.gadam Latvijā bija centralizēta izglītības pārvalde: PSRS līmeņa lēmumi tika dublēti attiecīgajās Latvijas struktūrvienībās, pieļaujot ierobežotas t.s. "nacionālās specifikas" iezīmes. LPSR Ministru padomes lēmumi un Izglītības ministrijas pavēles un instrukcijas bija jāpilda rajonu un pilsētu TDP izpildkomitejām un tautas izglītības nodaļām, bet to lēmumi — izglītības iestādēm. Centralizēta bija gan izglītības iestāžu finansēšana, kapitālā celtniecība un remontēšana, uzturēšana, gan arī skolu darba organizācija un pārvalde. Valsts budžetā tika paredzēti līdzekļi izglītības iestāžu finansēšanai (ieskaitot mācību līdzekļu nodrošinājumu), darba samaksai un kapitālajai celtniecībai.

Līdz 1992.gada pavasarim, pamatojoties uz 1991.gada 19.jūnija Izglītības likumu un tajā balstītajiem Izglītības ministrijas normatīvajiem dokumentiem (nolikums par skolu valdi, skolas paraugnolikums, nolikums par valsts izglītības inspektoriem u.c.), Latvijā pamatvilcienos tika reorganizēta izglītības pārvalde, nosakot Izglītības ministrijas, pašvaldību un skolu valžu funkcijas. Vidējā posma izglītības pārvaldes iestāžu — skolu valžu darbinieku skaits tika samazināts, iekļaujot valdes sastāvā vēlētas amatpersonas un būtiski mainot to funkcijas: faktiski skolu valžu pārvaldes funkcijas tika nomainītas ar organizatoriska un metodiska rakstura funkcijām. Būtiskas pārvaldes funkcijas tika uzdotas valsts izglītības inspektoriem: kontrolēt likumdošanas aktu ievērošanu, valsts izglītības politikas īstenošanu rajona izglītības iestādēs un uzturēt saikni starp mācību iestādēm, pašvaldību un Izglītības ministriju.

Nozīmīgākais solis izglītības pārvaldes decentralizācijas virzienā — lauku rajonos esošo vispārizglītojošo skolu nodošana tiešā pagastu un rajonu pilsētu pašvaldību pakļautībā, kas sakrita ar kardinālām saimniekošanas sistēmas izmaiņām. Ņemot vērā pašvaldību ierobežotās iespējas visu paredzēto funkciju realizācijā (tai skaitā izglītības jomā), šī lēmuma pamatotība vēl gan daļēji tiek apšaubīta. Pedagoģisko darbinieku algu izmaksa joprojām tiek īstenota no valsts budžeta.

Saskaņā ar MK deklarāciju "Par iecerēto darbību" kopš 1993.gada vidus tiek realizēta valsts pārvaldes reforma, kuras bāzi veido 1993.gada 16.jūlijā pieņemtais likums "Par 1925.gada 1.aprīļa likuma "Ministru kabineta iekārta" atjaunošanu", 1994.gada 4.janvāra MK noteikumi "Par ministriju iekārtu" u.c. dokumenti, nosakot izpildvaras funkciju sadali starp dažāda līmeņa valsts pārvaldes iestādēm.

1993.gada rudenī tika izveidota Izglītības, kultūras un zinātnes ministrija, paredzot centrālo vadību, pakļautības un pārraudzības pārvaldes iestādes. Nepietiekami precīzi tika sadalītas funkcijas, apvienojot gan pārvaldes, gan organizatoriskās funkcijas. Valsts pārvaldes reformas gaitā 1994.gada oktobrī Latvijas izglītības pārvalde tika reorganizēta vēlreiz, strikti nodalot IZM uzdoto valsts politikas veidošanu un stratēģijas izstrādi, bet tai atbilstošo politikas īstenošanu, kā arī atsevišķu lēmumu projektu izstrādi uzdodot veikt IZM pakļautības iestādēm: Izglītības un zinātnes iestāžu pārvaldei, Izglītības satura un eksaminācijas centram, Profesionālās izglītības centram, Izglītības valsts inspekcijai, Izglītības informācijas centram, Sporta pārvaldei, Izglītības attīstības institūtam (plānots reorganizēt, precizējot funkcijas un specializējot — izveidojot Pedagogu izglītības atbalsta centru). 1995.gada 4.aprīlī MK pieņēma lēmumu par Bērnu tiesību centra izveidošanu.

Pašreiz realizēts viens posms izglītības sistēmas pārvaldes reformā — veikta pārvaldes decentralizācija, turpmāk nostiprinot un attīstot to.

1991.gada Izglītības likums un mēģinājumi pilnveidot

izglītības likumdošanu

1991.gada 19.jūnijā pieņemtais LR Izglītības likums, kurš balstījās uz 1989.—1990.gadā izstrādātajām vispārējās izglītības koncepcijām, ir savam laikam ļoti nozīmīgs, reformu procesu ievadošs un veicinošs, tomēr šobrīd jau valsts attīstības līmenim, tautsaimniecības raksturojumam un izglītības attīstības vajadzībām neatbilstošs dokuments. Jau drīz pēc likuma pieņemšanas 1992.gadā tika izstrādāts tā labojumu projekts, kurš neguva atbalstu. LR MP uzdeva IM izstrādāt augstskolu likumu, pēc tam tika izstrādāta pilnveidota atsevišķu izglītības pakāpju un veidu likumprojektu pakete. Kāpēc visi šie mēģinājumi pilnveidot izglītības likumdošanu nebija rezultatīvi? Vispārinātākā atbilde — izglītības likumdošanas izstrādes pamatā n ebija sabiedrībā izdiskutēta izglītības koncepcija.

Būtiskākie Izglītības likuma trūkumi:

— izglītības sistēmas pamatstruktūras — izglītības pakāpju un veidu nesakārtotība;

— izglītības iestāžu tipu un nosaukumu neatbilstība (tradīciju un jauninājumu koeksistence);

— nepietiekoši akcentēti izglītības vadības un resursu nodrošinājuma jautājumi;

— konceptuālās virzības trūkums.

1993.gada beigās IZM tika uzsākta jauna izglītības likuma projekta veidošana, bet 1995.gada 9.maijā tas iesniegts MK.

Reformas vispārējā izglītībā, profesionālajā izglītībā,

augstākajā izglītībā

1990.gadā tika noteikti vispārējās izglītības reformas uzdevumi:

— jānodrošina iespējas, lai jaunatne varētu veidoties garīgi aktīva;

— jādod iespēja iegūt pragmatiskas zināšanas un prasmes, pakāpeniski mainot mācīšanas metodiku;

— jānodrošina Latvijas un pasaules kultūrvēsturisko vērtību pārmantošana.

Tika izveidota trīs dokumentu sistēma:

— skolas paraugnolikums (nosaka skolas tiesības patstāvīgi veidot mācību plānu, saskaņojot to ar vietējo pašvaldību un skolas padomi);

— stundu paraugplāns (nosaka skolas pienākumus — kādi priekšmeti jāmāca, cik ilgi, regulē skolēnu mācību slodzi);

— izglītības standarti (nosaka skolas pienākumus — kāpēc, ko, cik lielā mērā jāmāca).

Būtiskākie soļi d ecentralizācijā un demokratizācijā:

— mācību priekšmetu un kursu izvēles sistēma (1991./92.m.g.);

— jauna skolēnu sasniegumu vērtēšanas sistēma (1991./92.m.g. — vidusskolā, 1993./94.m.g. — pamatskolā);

— izglītības standartu ieviešana (pamatizglītībā uzsākts ieviest 1992./93.m.g., vidējā vispārējā izglītībā — 1993./94.m.g.);

— mācību literatūras valsts pasūtījuma sistēmas izveidošana, balstoties uz skolu pieprasījuma un izdevniecību konkurences principiem;

— lietišķo pētījumu un izstrādņu programmas realizācija;

— skolu darba kvalitātes kontroles nodrošināšana — skolu akreditācijas sistēmas un gala pārbaužu sistēmas izveide.

Tiek atbalstīta privātskolu veidošanās, radot konkurenci valsts skolām.

Nevar runāt par radikālām reformām profesionālajā izglītībā. Tas saistīts ar valsts ekonomiskā modeļa veidošanas problēmām, tautsaimniecības prioritāšu noteikšanu un nepieciešamību ieguldīt ievērojamus līdzekļus profesionālās izglītības reformā. Būtiskākās pārmaiņas šai jomā:

– jauno arodizglītības mācību plānu strukturēšanas noteikumu apstiprināšana (vispārējās vidējās izglītības standarta prasības iekļaujot tajās mācību programmās, kuru ilgums ir četri vai pieci gadi, bet īslaicīgākajās vispārizglītojošo mācību priekšmetu saturu pakārtojot arodizglītības apguves nodrošināšanai un izglītojamā personības attīstīšanai);

— jaunas kvalifikācijas piešķiršanas eksāmenu norises kārtības apstiprināšana, neitrālām eksaminācijas komisijām vērtējot izglītošanās kvalitāti;

—amatizglītības atjaunošanas koncepcijas pieņemšana un atbilstošas normatīvās dokumentācijas apstiprināšana;

— dažādu līmeņu profesionālās izglītības iestāžu tīkla pilnveides uzsākšana;

- specialitāšu struktūras izmaiņas (uzņēmējdarbības, tirdzniecības, datortehnikas specialitāšu prioritātes);

— starpvalstu sadarbības projeku realizācija (skolotāju tālākizglītība, mācību programmu un mācību metožu attīstība, izglītības iestāžu tīkla attīstība);

— mācību un eksaminācijas centru izveide, paredzot mācību metožu izvēles brīvību un vienotas prasības eksaminēšanā;

— Profesionālās izglītības centra izveide.

Pirmais solis augstākās izglītības reformā (decentralizācijā un demokratizēšanā) bija augstskolu pārveidošna par autonomām valsts augstskolām un to Satversmju apstiprināšana AP un MK, kā arī privātās uzņēmējdarbības uzsākšana augstākajā izglītībā. Latvijā jau ir viena akreditēta privātā augstskola — sociālā darba un sociālās pedagoģijas augstskola "Attīstība", kura ir tiesīga izdot valsts atzītu diplomu, vēl deviņām ir izsniegtas licences darbības uzsākšanai.

Citi augstākās izglītības refotmu virzieni:

— augstskolu pārstrukturēšana (Rīgas Pedagoģijas augstskolas izveide, Rēzeknes Skolotāju institūta pievienošana Rēzeknes augstskolai, Rīgas Aviācijas universitātes pievienošana Rīgas Tehniskajai universitātei);

— augstākās izglītības un zinātnes integrācija, nostiprinot augstskolu zinātnisko potenciālu un mērķtiecīgāk atbalstot prioritāros pētījumu virzienus;

— akadēmisko un profesionālo grādu un nosaukumu sistēmas sakārtošana un to atzīšana pasaulē;

— augstākās izglītības kvalitātes nodrošināšana — studiju programmu akreditācijas organizēšana atbilstoši Eiropas standartiem.

Augstākajā izglītībā, lai arī lēni, toties konsekventi notiek pārmaiņas valsts pārvaldes reformas koncepcijā definēto principu virzienā, rosinot nevalstisko struktūru nozīmes pieaugumu: izveidots Akadēmiskās informācijas centrs un Augstākās izglītības kvalitātes novērtēšanas centrs. Veikti priekšdarbi studiju kreditēšanas sistēmas izveidei.

Pārveides procesu

turpinājums un perspektīvas

Kāpēc tiek uzsvērta demokratizācijas un decentralizācijas nozīme pārveidē? Samērā daudz ir pretēju viedokļu ("demokrātija pārvērtīsies patvaļā", "tikai centralizēta pārvalde un finansēšana spēs nodrošināt visu izglītībai nepieciešamo" utt.), pastāv ilūzijas, ka atgriešanās pie "vecās kārtības" atjaunos iepriekšējās valsts iekārtas garantijas, tiek ignorētas sabiedrībā notikušās pārmaiņas (gan pozitīvās, gan negatīvās).

Lielā daļā sabiedrības aizvadīto gadu apspiestības sekas ir pārāk dziļi iesakņojušās. Diemžēl Latvijai nav izteiktu demokrātijas tradīciju, mums tika uzspiesti dažādi autoritārisma paveidi. "Demokrātijas mācībstundas" ir visai sāpīgas. Ir prasības, ir kritika, dažādas protesta formas, bet nepietiekoši — konkrēti, vispusīgi analizēti pārmaiņu priekšlikumi.

Pārvaldi un pārveidi nevar sekmīgi īstenot tikai pārvaldes darbinieki, ja neveidojas konstruktīvs dialogs ar ieinteresētajiem un sabiedrība netiek iesaistīta lēmumu projektu sagatavošanā. Demokratizācija un decentralizācija ir tās vadības sviras, kas liek uzņemties katram savu atbildības daļu, tā veicinot straujāku sabiedrības attīstību kopumā. Lai šie principi sekmīgi realizētos, nepieciešama precīza funkciju sadale un to deleģēšana. Protams šie procesi nav attīstības mērķis.

Izglītības pārveidē viens no būtiskākajiem dokumentiem ir Latvijas valsts pārvaldes reformas koncepcija . Jāatzīmē tajā fiksētie divi ļoti būtiski akcenti:

— funkciju decentralizācija , tās nododot pašvaldībām, sabiedriskajām organizācijām un sabiedrībai kopumā;

— konsultatīvo padomju nozīmes pieaugums.

Izglītības pārveidē īstenojami trīs pamatprincipi:

— sistēmas sakārtošana;

— radošās attieksmes veicināšana;

— pārveides finansiālā atbalsta nodrošināšana.

Pārmaiņu procesu veicinošs solis ir izstrādātie LR izglītības koncepcijas, LR Izglītības likuma, LR Augstskolu likuma un nacionālās programmas "Izglītība un zinātne" projekti. Ko būtisku iezīmēs šie dokumenti? Vispirms "īstenota izglītības pakāpju, daudzveidības un izvēles iespēju ideju sintēze un izveidots iespējamais Latvijas izglītības sistēmas modelis". "Ievērojot Latvijā notiekošās sociālās pārvērtības, ir nekavējoties jāveido sava, mūsdienu pasaules pieredzei, prasībām un attīstības tendencēm atbilstoša izglītības sistēma" . Konceptuālā likumdošanā balstītās sakārtotības realizāciju nodrošinās NP "Izglītība un zinātne" akceptēšana, īstenošana un aktualizācija. Nacionālā programma aptver visas izglītības pakāpes un veidus, pagaidām — izņemot speciālo izglītību. Tās izveidē un darbībā arvien lielāku nozīmi iegūst konsultatīvās padomes. Īpaša nozīme šajā programmā ir izglītības iestāžu tīkla optimizācijai , tās izstrādē īstenošanā iesaistot pašvaldības (šajā gadījumā iespējama centralizācijas un decentralizācijas tendenču mijiedarbība, piemēram, valsts ģimnāziju veidošana un pašvaldību profesionālās izglītības iestāžu, arī reģionālo augstskolu veidošanās), skolotāju izglītošanai un profesionālās meistarības pilnveidei, darba tirgum atbilstošas profesionālās izglītības attīstībai un minoritāšu izglītošanai. Izveidota Izglītības darbinieku izglītošanas un profesionālās meistarības pilnveides konsultatīvā padome, kas līdzdarbosies situācijas analīzē un stratēģijas izstrādē šai jomā. Sagatavotas iestrādes profesionālās izglītības reformas koncepcijai , tās realizēšanā viena no būtiskajām problēmām ir darba iesaistīšana. (Paredzēta plašāka bāzes izglītība tajās profesionālās izglītības programmās, kuras ilgst trīs gadus. Reformas pamatmērķis — palielināt absolventu konkurētspēju darba tirgū, programmās iekļaujot mūsdienīgu tehnoloģiju apguvi.).

Visaktuālākais uzdevums — izglītības finansēšanas sistēmas izveide (zīmīgs ir Pasaules bankas Baltijas reģionālās misijas vadītāja Larsa Jerlinga izteikums, uzstājoties MK sēdē 1995.gada 7.martā: "Nevajadzētu tieši subsidēt fiziskus ieguldījumus rūpniecībā, bet sekmēt infrastruktūras attīstību, tas ir, skolu tīklu, pētniecību.., kas savukārt radītu labvēlīgu vidi rūpniecības attīstībai".), nosakot striktu funkciju sadali šai ziņā, pamatojoties uz normatīvu sistēmu. Jānotiek pakāpeniskai pārejai uz izglītības programmu finansēšanu. Bez tādas darba samaksas sistēmas, kas nodrošinātu kvalificētu pedagogu un izglītības vadītāju darbu, izglītības kvalitātes nodrošināšana arī kopumā nav iespējama.

Būtiski ir izstrādātie darba samaksas pamatprincipi : izglītība, stāžs un īpaši — piemaksa par kvalitāti, ko nosaka skolu valde iestāžu vadītājiem un direktori — skolotājiem. Tas ir principiāli jauns un nozīmīgs decentralizācijas un demokratizācijas akcents. Šo uzdevumu optimāli atrisināt iespējams, mainot finansēšanas sistēmu kopumā.

Citi darba virzieni:

— augstākās izglītības sistēmas sakārtošana un attīstība (augstskolu autonomijas un izglītības kvalitātes nodrošināšana);

— pārveides potenciāla veidošanās augstskolās;

— izglītības sistēmas vienotības nodrošināšana un resorisko barjero nojaukšana, īstenojot nozaru sadarbību;

— izglītības satura attīstība vispārējā izglītībā, pamatizglītības satura pārveidē ieviešot vienotu izglītības kvalitātes mērījumu sistēmu, organizējot nepieciešamo mācību līdzekļu un pedagoģijas tehnoloģiju nodrošinājumu un īstenojot izglītības satura pārveides ieviešanas vadību un kontroli. Mācību priekšmetu izvēles sistēmai jāpārveidojas izglītības programmu izvēles sistēmā.

Izglītības pārveidē nepieciešama radošāka sabiedrības iesaistīšanās, piedāvājot realitātē sakņotus projektus. Izglītības attīstībā ieinteresētie bieži vien ir savstarpēju pārmetumu un pretrunu plosīti, būtībā nenotiek attīstību virzošo kompromisu meklējumi. Neņemot vērā daudzus šķēršļus, pārvaldes struktūrām jāattīsta dialogs ar profesionālajām un sabiedriskajām organizācijām. Par valsts izglītības attīstības stabilitātes garantu jākļūst Latvijas Izglītības domei.

Reformu sekmīgums ir atkarīgs no optimāli izvēlēta pārmaiņu ieviešanas ātruma. Gan reformu "straujums", gan "gausums" kādā brīdī var būt attīstībai atbilstošais. Jebkuras pārmaiņas vismaz daļā sabiedrības izsauc pretestību. Straujām reformām ir priekšrocības (attīsta pārmaiņas un lielā mērā padara tās neatgriezeniskas, ja reformu tempu var noturēt pietiekoši augstā līmenī/kvalitātē) un trūkumi (neanalizējot visus pārmaiņu aspektus, reformu rezultāti var kļūt deformēti, tikai attāli līdzīgi iecerētajiem). Pārlieks straujums sekmē svārsta principa izpausmi, sabiedrību atgriežot tuvu reformu sākumpunktam un pārmaiņu procesu diskreditējot. Katru jauninājumu ieviešot, rūpīgi jāizvērtē starpposmu rezultāti, lai precizētu nākošo soli.

Pretrunu izpausmes liecina par attīstības iespējām, kas realizēsies, ja konsekventi īstenosim minētos principus: sakārtošanu, radošās attieksmes veicināšanu un finansiālā atbalsta nodrošināšanu.