PROJEKTI, KONCEPCIJAS, PLĀNI

Koncepcijas pieteikums

Par valsts īpašuma pārvaldi

Ministru kabineta sēdes protokola izraksts

(prot.nr. 37, 31. §) Rīgā 1995. gada 11.jūlijā

Apspriešanā piedalās: D.Tunsts, V.Birkavs, J.Zvanītājs, R.Jonītis, V.Makarovs, J.Ozoliņš, A.Poča, J.Ā.Tupesis, J.Naglis, I.Sāmīte, M.Gailis

Nolemj:

1. Konceptuāli akceptēt D.Tunsta un J.Nagļa priekšlikumus par valsts īpašuma pārvaldi.

2. D.Tunstam kopīgi ar J.Nagli sagatavot priekšlikumus par atsevišķu valsts īpašuma pārvaldes funkciju apvienošanu un iesniegt tos konceptuālai izskatīšanai Ministru kabineta sēdē š.g. 25.jūlijā.

3. D.Tunstam sniegt informāciju Ministru kabineta sēdē š.g. 25. jūlijā par iespējām izīrēt valsts institūcijām telpas par to tirgus cenām.

Ministru prezidents M.Gailis
Valsts kancelejas direktors Ž.Tikmers

Problēmas uzstādījums

Privatizācijas process norit ar lielām grūtībām un lēnāk, nekā paredzēts valdības programmā. Lai nepieļautu ražošanas potenciāla tālāku samazināšanos, nepieciešams integrēt valsts īpašumu pārvaldīšanas un privatizācijas procesu, realizējot valsts uzņēmumu un uzņēmējsabiedrību sanācijas un reorganizācijas pasākumus.

Problēmas izklāsts:

— pie zemiem privatizācijas tempiem Privatizācijas aģentūra pārvēršas par valsts īpašuma pārvaldītāju, kas neatbilst tās struktūrai, statūtiem un likumdošanas bāzei;

— VČF un PA ekonomiskās intereses ir pretrunīgas un neveicina iekšzemes finansu resursu piesaisti un izmantošanu valsts uzņēmumu sanācijai un atveseļošanai;

— nav apmierinoša mehānisma, kas nodrošinātu vienotu valsts īpašuma pārvaldīšanu un īpašuma formu maiņu (privatizāciju).

Iespējamie (alternatīvie risinājumi):

Nedrīkst pieļaut nupat izveidoto valsts institūciju: VČF un PA pārveidošanu. Lai nodrošinātu valsts īpašuma pārvaldīšanas un privatizācijas procesa saskaņošanu, nepieciešams spert praktiskus soļus: pirmajā etapā nodrošināt, lai VČF un PA padomēs tiktu apstiprināti vieni un tie paši padomes locekļi; otrajā etapā paredzēt, ka VČF un PA tiek nodoti vienas politiskas vadības pārraudzībā. Tiek piedāvāti 3 risinājumi: 1) Finansu ministrijas; 2) Ekonomikas ministrijas; 3) jaundibināmās Rūpniecības un tirdzniecības ministrijas pārraudzībā.

Kā perspektīvākais tiek piedāvāts 3. variants, jauno ministriju rekomendējot jaunajā valdības sastāvā, pēc 6. Saeimas vēlēšanām.

Valsts īpašuma valsts ministrs D.Tunsts

Par koncepciju

Valsts īpašuma pārvalde ir cieši saistīta ar citu Ministru kabineta funkciju veikšanu, kā arī valdības darbības efektivitāti kopumā. Izšķiroša nozīme valsts īpašuma pārvaldīšanā ir attiecīgo pārvaldes struktūru vietai un lomai valdības organizatoriskajā struktūrā.

Kopš Latvijas neatkarības atgūšanas valsts pārvaldes sistēmas reorganizācija vairākkārt skārusi ražošanas sfēru. Pēdējo četru gadu laikā vairākas reizes tika mainīta valsts uzņēmumu pakļautība, kas ir negatīvi ietekmējusi valsts īpašuma apsaimniekošanas efektivitāti.

Valsts īpašuma pārvaldīšanas uzdevums ir sagatavot un sekmēt īpašuma attiecību reformu un nodrošināt:

1) visa valsts īpašuma apzināšanu, uzskaiti un reģistrāciju;

2) valsts īpašuma efektīvu apsaimniekošanu;

3) nekustamā īpašuma tirgus ātrāku attīstību.

I. Pašreizējās situācijas raksturojums

Valsts politiku valsts īpašuma pārvaldīšanā un efektīvā apsaimniekošanā veic 1994. gada 1. septembrī nodibinātais Valsts īpašuma fonds (VČF).

Valsts īpašuma fonda galvenais uzdevums ir veikt vienotu valsts īpašuma apzināšanu, uzskaiti, pārvaldīšanu un apsaimniekošanu.

Fonda darbību reglamentē 1994. gada 5. maijā Saeimā pieņemtais likums “Par valsts īpašuma fondu” un 1994. gada 10. maijā Ministru kabinetā apstiprinātie Valsts īpašuma fonda statūti. Fonds darbojas Finansu ministrijas pārraudzībā. Fonda darbības uzraudzību veic Ministru kabineta izveidota Fonda padome.

Valsts īpašuma fonds realizē kontroli pār uzņēmumiem, veicot:

— valsts uzņēmumu un valsts kapitāla pārvaldi uzņēmējsabiedrībās;

— uzņēmumu pārstrukturēšanu vai likvidāciju;

— uzņēmumu darbības novērtēšanu;

— finansu informācijas apkopošanu.

Realizējot savas funkcijas nekustamo īpašumu pārvaldīšanā, VČF veic:

— visu valsts nekustamo īpašumu reģistrāciju;

— valsts īpašuma atdošanu bijušajiem īpašniekiem;

— valsts nekustamā īpašuma izmantošanas uzraudzību.

Valsts īpašuma sakārtošanas un pārvaldīšanas sākuma posms ir valsts īpašuma reģistrācija. Jau šobrīd ir izveidota datu bāze valsts uzņēmumu un uzņēmējsabiedrību reģistrācijai, kas ietver informāciju par 500 uzņēmumiem. Pēc reģistrācijas pabeigšanas priekšplānā izvirzīsies valsts īpašuma pārvaldīšana.

Valsts īpašuma fonda finansēšanas kārtību reglamentē Ministru kabineta noteikumi, kas neparedz VČF finansēšanu no valsts budžeta. Tā darbības nodrošināšanai atbilstoši normatīviem tiek atskaitīti līdzekļi no faktiskajiem īpašuma fonda mēneša ienākumiem:

— no izīrētā un iznomātā valsts īpašuma;

— no valsts zemes iznomāšanas un būvtiesību izsniegšanas;

— no valsts nekustamā īpašuma atsavināšanas;

— no atskaitījumiem par valsts kapitāla izmantošanu;

— no akcijām, daļām un pajām.

Lielāko VČF ienākuma daļu veido nomas maksa par iznomāto un izīrēto valsts īpašumu un maks par valsts kapitāla izmantošanu.

Ar VČF izveidošanu ir principiāli izmainījusies valsts loma tai piederošo īpašumu pārvaldīšanā. Plānsaimniecības un komandu ekonomikas periodā valsts uzņēmumi un attiecīgās to pārvaldes institūcijas (nozaru ministrijas) galveno uzmanību pievērsa produkcijas ražošanai (plānu pildīšanai). Arī nekustamais īpašums tika izmantots saskaņā ar administratīvā kārtā izstrādātām un apstiprinātām instrukcijām un normām. Turpretī tirgus ekonomikas apstākļos, it īpaši pēc VČF izveidošanas, par galvenajiem vērtēšanas kritērijiem kļūst valsts īpašuma efektīvas izmantošanas rādītāji.

Kā zināms, radikāls efektīvas īpašuma izmantošanas ceļš ir lielākās daļas valsts īpašuma nodošana privātīpašumā (valsts īpašuma privatizācija). Lai paātrinātu privatizācijas procesu un nodrošinātu sabiedrības intereses, 1994. gada martā tika pieņemts likums “Par valsts un pašvaldību īpašuma objektu privatizāciju”. 1994. gada 22. aprīlī darbu uzsāka bezpeļņas organizācija valsts akciju sabiedrība “Privatizācijas aģentūra” (PA), kuras darbību vada valde un uzraudzību veic aģentūras padome.

Latvijas Privatizācijas aģentūra:

— veic privatizējamo valsts īpašuma objektu pārņemšanu aģentūras valdījumā, to mantas novērtēšanu;

— izstrādā privatizācijas noteikumus;

— realizē privatizācijas procesu;

— nodarbojas ar uzņēmumu likvidāciju u.c.

Tās kompetencē ir privatizācijas procesa metodoloģija, maksājumu ar privatizācijas sertifikātiem valsts īpašuma privatizācijā kontrole un to uzskaite.

Līdzšinējā prakse liecina, ka valsts īpašuma objektu pārvaldīšana, to sagatavošana privatizācijai un tai sekojošā privatizācija ir vienots, pakāpenisks process. Šī procesa dažādie posmi savstarpēji ir cieši saistīti un izriet viens no otra. Šī saistība praksē tomēr netiek pietiekami nodrošināta, jo minētā vienotā procesa īstenošana sadalīta starp dažādām institūcijām — VČF un PA. Piemēram, lai sekmīgi privatizētu daudzus uzņēmumus, tos vispirms jāpārstrukturē, bet virknē gadījumu jāveic to sanācija un rehabilitācija. Austrumeiropas valstu pieredze rāda, ka to iespējams veikt sekmīgi tad, ja pārstrukturizācija, sanācija, rehabilitācija un privatizācija tiek organizētas un vadītas kā vienots process, realizējot tās kopēja projekta ietvaros. Pašreizējā situācijā, kad darbojas divas neatkarīgas institūcijas — VČF un PA - , kas atrodas dažādu ministriju pārraudzībā (skat. 1. zīmējumu) šāda projekta izstrādāšana un īstenošana ir visai problemātiska, ja vispār iespējama.

Citiem vārdiem, valdības ekonomiskās politikas līmenī ir radusies nepieciešamība pārskatīt privatizācijas jēdziena saturu un nozīmi. Mūsuprāt, privatizācijas process līdz šim tiek saprasts pārāk šauri un formāli — kā īpašuma objekta īpašnieka nomaiņa vai īpašuma formas maiņa — tātad, kā laikā un telpā ierobežots notikums. Tomēr prakse liecina, ka īstenībā privatizācija ir visai sarežīts un ilgstošs process, kurā ar īpašuma objektu, papildu privatizācijai šaurā nozīmē, ir veicama virkne arī citu ne mazāk svarīgu savsarpēji saistītu darbību. Kā jau augstāk minēts, tā ir šī objekta pirmsprivatizācijas sakārtošana — pārstrukturizācija, sanācija, rehabilitācija u.c.

Privatizācija nav mērķis, bet līdzeklis valsts ražošanas potenciāla saglabāšanai un vairošanai. Plānojot privatizācijas pasākumus un tempus, jānodrošina vienota valsts īpašuma pārvaldīšanas politika, lai:

— nodrošinātu valsts rūpniecības attīstības stratēģiskos mērķus un struktūrpolitiku;

— palielinātu privatizējamo objektu vērtību;

— radītu labvēlīgus apstākļus uzņēmējsabiedrību attīstībai un kooperācijai.

Ņemot vērā augstāk minēto, piedāvājam izskatīt īpašuma pārvaldes un īpašuma objektu privatizācijas procesa integrācijas variantus.

II. Valsts īpašuma pārvaldes un īpašuma objektu

privatizācijas integrācijas posmi un varianti

No pieredzes zināms, ka pat lokāla valsts institūciju reorganizācija ir sarežģīts un ilgstošs process. Tas ir saistīts arī ar ievērojamām izmaksām (darba vietu pārvietošana, telpu remonts utt.). Turklāt reorganizācijas laikā, kas bieži ilgst vairākus mēnešus, strauji krītas valsts institūciju darbības efektivitāte.

Tādēļ valsts īpašuma pārraudzīšanas un privatizācijas integrācijas procesu būtu vēlams veikt pakāpeniski — divos posmos, saglabājot pastāvošās struktūras, atbilstoši spēkā esošajiem likumdošanas aktiem.

Pirmajā posmā vajadzētu reorganizēt VČF un PA padomes tā, lai to sastāvā būtu vieni un tie paši cilvēki. Arī padomes priekšsēdētāju un to vietnieku funcijas abās institūcijās būtu iespējams pildīt diviem cilvēkiem — valsts īpašuma valsts ministram un rūpniecības politikas un privatizācijas valsts ministram. Rezultātā abu institūciju vadību nodrošinātu vienas un tās pašas amatpersonas (skat. 2. zīmējumu). Tādējādi ar minimālu laika patēriņu un izmaksām būtu iespējams ne tikai ievērojami uzlabot koordināciju starp Valsts īpašuma fonda un Privatizācijas aģentūru, bet arī uzsākt principiāli jaunu uzdevumu risināšanu.

Otrajā posmā vajadzētu īstenot abu institūciju organizatorisku integrāciju. Tā tiek īstenota, integrējot Valsts īpašuma fondu un Privatizācijas aģentūru vienā institūcijā — Valsts īpašuma aģentūrā (fondā).

Tā kā nekustamā īpašuma pārvalde, kas saistīta ar valsts vajadzībām, pēc savas darbības veida ievērojami atšķiras no valsts uzņēmumu pārvaldes, to varētu pārvaldīt atsevišķa struktūra. Līdz ar to Valsts īpašuma aģentūras (fonda) sastāvā netiktu iekļauts VČF Nekustamā īpašuma departaments, kas apsaimniekotu tikai tos īpašumus, kas nepieciešami valsts un sabiedriskajām vajadzībām (valsts pārvalde, ārlietas un iešlietas, valsts aizsardzība, sociālā sfēra, vides un reģionālā attīstība u.c.). Uz šī departementa bāzes tiktu veidots Valsts institūciju nekustamā īpašuma pārvaldes fonds, kas darbotos Finansu ministrijas pārraudzībā. Valsts nekustamā īpašuma apsaimniekošanas efektivitātes paaugstināšanai fonds perspektīvā pārietu uz tirgus ekonomikas principiem (piemēram, tiktu izveidota valsts akciju sabiedrība).

Čpašumu, kas izmantojami uzņēmējdarbības veikšanai vai likumdošanā noteiktā kārtā ieķīlājami vai atsavināmi, apsaimniekošana tiktu organizēta un nodrošināta Valsts īpašuma aģentūrā (fondā).

Ja pirmajā VČF un PA reorganizācijas posmā integrācija notiek stratēģiskā (politiskā vadītāja (valsts ministra) un padomes) līmenī, tad otrā posma reorganizācijas rezultāts ir valsts īpašuma pārvaldes un privatizācijas integrācija operatīvajā līmenī. Tādējādi:

— tiek nodrošināta uzņēmumu nepārtraukta uzraudzība;

— nav jāveic sarežģītā uzņēmumu nodošanas — pieņemšanas procedūra;

— atrisinās jautājums par neprivatizējamiem uzņēmumiem;

— daļa no privatizācijā iegūtajiem līdzekļiem varētu tikt novirzīta uzņēmumu sanācijas un rehabilitēšanas procesam;

— ir viens valsts īpašuma pārvaldītājs uzņēmumos;

— netiek dublētas uzņēmumu pārvaldes struktūras;

— samazinās valsts īpašuma pārvaldes un privatizācijas struktūru uzturēšanas izdevumi.

Otrā posma reorganizāciju iespējams realizēt vairākos variantos atkarībā no tā, kādas ministrijas pārraudzībā Valsts īpašuma aģentūra (fonds) tiek veidota. Mērķtiecīgi būtu izskatīt trīs dažādus otrā posma īstenošanas variantus — minētās aģentūras (fonda) veidošanu Finansu, Ekonomikas vai Rūpniecības un tirdzniecības ministriju (virkne politiķu un tautsaimnieku atbalsta šādas ministrijas izveidošanu) pārraudzībā.

1. Pirmais (Finansu ministrijas) variants

Privatizācijas aģentūra un Valsts īpašuma fonds tiek integrēti Valsts īpašuma aģentūrā (fondā). Šī institūcija tiek nodota Finansu ministrijas pārraudzībā. Valsts īpašuma valsts ministrs šajā variantā pārņem tās funkcijas, ko veica privatizācijas valsts ministrs (skat. 3. zīmējumu).

No funkciju sadalījuma viedokļa valsts pārvaldes sistēmā privatizācijas pārraudzība Finansu ministrijā ir loģiskāka nekā Ekonomikas ministrijā. Pamatos izveidojot privatizācijas likumdošanu un nostabilizējoties PA darbībai, privatizācija no ekonomiskās politikas jautājuma (izņemot atsevišķu svarīgu objektu privatizāciju) arvien vairāk kļūst par ikdienas tekošās darbības jautājumu.

Nododot PA Finansu ministrijas pārraudzībā, tomēr jāņem vērā, ka jau pašlaik šīs ministrijas vadība saistīta ar ievērojamām grūtībām tās daudzo funkciju dēļ. Tādēļ būtu jāizskata iespēja kādu no pašreizējām Finansu ministrijai uzticētajām funkcijām nodalīt no tās.

Aprakstītie valsts īpašuma pārvaldes un privatizācijas reorganizācijas pasākumi rada arī Ekonomikas ministrijas lomas izmaiņu valsts pārvaldes sistēmā. Atbrīvojoties no privatizācijas procesu pārraudzības funkcijām, Ekonomikas ministrija iegūtu iespēju vairāk koncentrēties uz valsts vidējā un ilgtermiņa attīstības jautājumiem, izstrādājot tautsaimniecības stratēģiju, valsts investīciju un nacionālās programmas.

Organizatoriskās izmaiņas Finansu ministrijas struktūrā, kā arī Ekonomikas ministrijā var skatīt arī kā atsevišķu jautājumu, nesaistot to ar īpašuma pārvaldes un privatizācijas problēmām.

Pastāv arī citi valsts īpašuma pārvaldes un privatizācijas procesa reorganizācijas trūkumi apskatāmajā variantā, t.i., nododot šī procesa pārraudzību Finansu ministrijas ziņā. Galvenais no tiem ir tas, ka valsts īpašuma objektu pārvaldīšana un to privatizācija šajā variantā notiktu atrauti no šo objektu funkcionālās nozīmes. Tā, piemēram, lēmuma pieņemšanā par tā vai cita uzņēmuma sanāciju un rehabilitāciju, kā arī attiecīgo finansu līdzekļu piesaistīšanu svarīga nozīme ir daudzu faktoru pareizai izvērtēšai. Starp tiem — uzņēmuma attīstības perspektīvas, potenciālais tirgus, ražošanas tehniskais līmenis utt. Visai apšaubāmi, vai šādu faktoru adekvāta izvērtēšana iespējama Finansu ministrijā.

2. Otrais (Ekonomikas ministrijas) variants

Otrais no apskatāmajiem valsts īpašuma pārvaldes un privatizācijas variantiem zināmā mērā ir pretstats pirmajam. Privatizācijas aģentūra un Valsts īpašuma fonds tiek integrēti Valsts īpašuma aģentūrā (fondā). Šī institūcija tiek nodota Ekonomikas ministrijas pārraudzībā. Vienlaicīgi no Valsts īpašuma fonda tiek izdalīts Nekustamā īpašuma departaments, uz kura bāzes izveido Valsts institūciju nekustamā īpašuma pārvaldes fondu Finansu ministrijas pārraudzībā. Varētu būt arī variants, ka Nekustamā īpašuma departaments šajā statusā tiek iekļauts Finansu ministrijas aparāta struktūrā (skat. 4. zīmējumu).

Vienlaicīgi ar minētajiem organizatoriskajiem pasākumiem Ekonomikas ministrijai varētu nodot ārējās tirdzniecības politikas funkcijas, kuras pašreiz realizē Ārējās tirdzniecības politikas nodaļa Ārlietu ministrijā, ar attiecīgajiem speciālistiem. Šī varianta priekšrocība ir tā, ka atšķirībā no pirmā (Finansu ministrijas) varianta, valsts īpašuma pārvaldes un privatizācijas process iegūst ciešāku sasaisti ar tautsaimniecības attīstības jautājumiem, ar kuriem nodarbojas Ekonomikas ministrija kopumā. Valsts uzņēmumi iegūtu iespēju aktīvāk risināt jautājumus, kas saistīti ar to ražojamo preču virzību ārējos tirgos. Uzņēmumi nezaudētu sadarbību ar Ekonomikas ministriju šo jautājumu risināšanā arī pēc privatizācijas.

Tomēr arī šim variantam ir nopietni trūkumi. Galvenais no tiem ir tas, ka Ekonomikas ministrijas galvenā funkcija ir tautsaimniecības attīstības ilgtermiņa stratēģijas un attiecīgo prognožu un programmu izstrādāšana. Turpretī, nododot šai ministrijai valsts īpašuma pārvaldes funkciju pārraudzību pie jau esošās privatizācijas realizācijas, tā būs spiesta lielu daļu uzmanības veltīt ar uzņēmējdarbību saistīto operatīvo jautājumu risināšanai. Šajā situācijā ir pamats bažām, ka tautsaimniecības ilgtermiņa attīstības mērķu sasniegšana dažos gadījumos var tikt pakļauta uzņēmējdarbības tekošajām interesēm. Arī ministrijas vadības līmenī būtu visai grūti apvienot tik atšķirīgu jautājumu risināšanu kā ilgtermiņa ekonomiskā stratēģija un valsts īpašuma pārvalde vai privatizācija.

3. Trešais (Rūpniecības un tirdzniecības ministrijas) variants

Valsts īpašuma pārvaldes un privatizācijas integrācijas otrā posma trešais variants (skat. 5. zīmējumu) šo procesu paredz saistībā ar iespējamo Rūpniecības un tirdzniecības ministrijas izveidošanu. Šajā variantā no Finansu ministrijas tiek atdalīts Valsts īpašuma fonds, bet no Ekonomikas ministrijas - Privatizācijas aģentūra. Abas minētās institūcijas, tāpat kā iepriekš apskatītajos variantos, tiek integrētas Valsts īpašuma aģentūrā (fondā) zem vienotas pārraudzības — šajā gadījumā — Rūpniecības un tirdzniecības ministrijas.

Šī varianta trūkums ir tas, ka tā īstenošana ir saistīta ar vislielākajiem organizatoriskajiem pārveidojumiem valdības sistēmā. Toties arī priekšrocības šajā variantā ir būtiskas — valsts īpašuma pārvalde un privatizācija ne tikai tiek organizatoriski saistītas, tās tiek skatītas arī no rūpniecības attīstības viedokļa, kas būtu viens no galvenajiem jaunveidojamās ministrijas uzdevumiem. Šādā kontekstā valsts īpašuma pārvaldīšana un privatizācija iegūst jaunu saturu. No pašmērķa, kādas tās zināmā mērā ir pašlaik, tās kļūtu par plašāku stratēģisku mērķu sasniegšanas līdzekli. Proti, runa ir par Latvijas kā valsts konkurētspējas palielināšanu starptautiskajā darba dalīšanā. Šis mērķis visātrāk sasniedzams, apvienojot uzņēmēju privāto iniciatīvu ar valsts atbalstu. Tādēļ pārvaldot valsts uzņēmumus un valsts akciju sabiedrības vai valsts kapitāla daļas, kā arī privatizējot tās, ir svarīgi sniegt uzņēmumiem palīdzību to produkcijas un pakalpojumu iekļūšanai ārvalstu tirgos.

Ņemot vērā augstāk minēto, ir pamats uzskatīt, ka trešais no apskatītajiem valsts īpašuma pārvaldes un privatizācijas variantiem ir vispieņemamākais.

Valsts īpašuma valsts ministrs D.Tunsts

1. zīmējums

Valsts īpašuma pārvalde

2. zīmējums

Valsts īpašuma pārraudzīšanas

struktūrshēma

3. zīmējums

4. zīmējums

5. zīmējums