JĀNIS MUIŽNIEKS, Rīgas apgabaltiesas priekšsēdētājs, — speciāli "Latvijas Vēstnesim"

Iepriekšējā rakstā "Par likumdevējas un izpildvaras lomu Satversmē un dzīvē" ( LV nr.170, 2.11.95 ), analizējot Saeimas un Ministru kabineta attiecības valsts varas realizēšanā, radās divi secinājumi:

1. Satversmes normas neapšaubāmi paredz Saeimu kā tautas pārstāvniecības institūciju tautas gribas īstenošanai, bet Ministru kabinetu kā likuma ieviesēju dzīvē.

2. Praktiski noteicošā loma, izmantojot objektīvos un subjektīvos priekšnoteikumus, valsts varas realizēšanā ir Ministru kabinetam (izpildvarai).

Kā viens no objektīvajiem un subjektīvajiem faktoriem, kas nosaka izpildvaras dominanti pār likumdevēju, tika norādīts uz Satversmes 81.pantu. Satversmes 81.pants nosaka: "Laikā starp Saeimas sesijām Ministru kabinetam ir tiesība, ja neatliekama vajadzība to prasa, izdot noteikumus, kuriem ir likuma spēks. Šādi noteikumi nevar grozīt
Saeimas vēlēšanu likumu, tiesu iekārtas un procesa likumus, budžetu un budžeta tiesības, kā arī pastāvošās Saeimas laikā pieņemtos likumus, tie nevar attiekties uz amnestiju, valsts kases zīmju emisiju, valsts nodokļiem, muitām, dzelzceļa tarifiem un aizņēmumiem un tie zaudē spēku, ja nav vēlākais trīs dienas pēc Saeimas nākošās sesijas atklāšanas iesniegti Saeimai".

Šī Satversmes norma legālā veidā piešķir izpildvarai likumdevēja tiesības, lai gan tajā pašā laikā Satversmes 64.pants nosaka, ka likumdošanas tiesības pieder Saeimai, kā arī tautai šinī Satversmē paredzētā kārtībā un apmēros. Kaut gan Satversmes 81.pants runā tikai par noteikumiem, kuriem ir likuma spēks, neapšaubāmi, — šī panta jēga un būtība, arī tas, ka šis pants ievietots Satversmes V nodaļā "Likumdošana" nevis IV nodaļā "Ministru kabinets", ir vērsts uz to, ka izpildvara šī panta ietvaros realizē likumdevēja funkcijas.

Likumdevēja funkciju piešķiršana izpildvarai, protams, pārstāv un aizstāv valsts varu sadalīšanas principu pretinieki. Šādu uzskatu pārstāvji kā galveno un arī visgrūtāk atspēkojamo izmanto argumentu "ka tas nav nekas slikts".

Par cik princips par valsts varas realizētāju nodalīšanu kā primāro prasību izvirza šo varu nodalīšanu, tad jau no formālā viedokļa nav pieņemams, ka likumdevējs, izpildvara vai tiesa būtu saplūdušas un pildītu sev svešas, neraksturīgas funkcijas, tas ir, izpildvara realizētu likumdevēja vai tiesas funkcijas.

Kā zināms, Satversme pieņemta 1992.gada 15.februārī, un Satversmes 81.pants pastāv negrozīts pieņemtajā
redakcijā.

Atskatoties vēsturiski uz 1992.gada Satversmes pieņemšanas dienu, kļūst skaidrs un saprotams, kādu iemeslu dēļ norādītā norma iekļauta Satversmē. Manuprāt Satversmes (un arī 81.panta) autori, kā arī var spriest no divdesmito un trīsdesmito gadu rakstiem, ievērojot varu dalīšanas principu, apzināti piešķīruši izpildvarai likumdevēja funcijas valsts veidošanas stadijā, kad Latvijā vēl tikai veidojās sava juridiski normatīvā bāze. Respektīvi, šādas normas iekļaušanas nepieciešamību diktēja dzīve un realitāte, kad veidojās valsts, lai valdība nepieciešamības gadījumos būtu tiesīga atrisināt tādus vai citus ar likumdošanu saistītus jautājumus. Šī, ar labo domu Satversmē iekļautā norma laika gaitā pārvērtās savā pretstatā un ne bez Saeimas, juristu un politiķu palīdzības.

Jau iepriekšējo četru Saeimu laikā Ministru kabinets izdotos noteikumus, kuriem ir likuma spēks, izpildot Satversmes 81.panta prasības, pēc Saeimas sesijas atklāšanas iesniedza Saeimā. Taču daudzos gadījumos Saeima, ignorējot Satversmes prasības par noteikumu kā likumprojektu izskatīšanu, šos noteikumus neskatīja nedz komisijās, nedz arī Saeimas plenārsēdēs. Šie iesniegtie noteikumi "iegūlās" Saeimā, bet praktiski tie darbojās jau kā likumi vai precīzāk sakot — "likuma surogāti".

Arī 5.Saeimas daudzi politiķi, lemjot par šo noteikumu izskatīšanas nepieciešamību, uzskatīja, ka Saeimai šie noteikumi nav obligāti jāizskata, lai gan pilnīgi pretējais izriet kā no Satversmes, tā arī no toreiz un pašreiz spēkā esošā Kārtības rulļa 83.panta. Tas nosaka, ka nenoraidītie noteikumi apspriežami kā likumprojekti likumdošanas kārtībā. Kā argumentu šādas nostādnes virzītāji izmantoja tikai to, ka divdesmitajos un trīsdesmitajos gados Saeimā bija tāda prakse. Saprotams, ka arguments "ir vai bija tāda (šāda) prakse" praktiski nav atspēkojams.

Turpinājums 2. lpp.

Šajā jautājumā tomēr virsroku guva Satversmei juridiski atbilstošais viedoklis par noteikumu kā likumprojektu izskatīšanas nepieciešamību Saeimā — no teorētiskā viedokļa, bet no praktiskā viedokļa — ja komisija nevirza noteikumus izskatīšanai Saeimas plenārsēdē (un tādas iespējas ir), tad šie noteikumi tā arī paliek "likuma surogāti". Vēl vairāk — šādi noteikumi ar voluntāru darbību pašreiz tiek padarīti no "surogātu likuma" par īstenu likumu ar to, ka tiek iekodificēti likumos un tāpēc no šīm normām pazūd to izdevējs — izpildvara. Satversmes normu, kas korespondējas ar 81.pantu, juridiskā analīze disonē ar Satversmē izpildvarai piešķirto likumdošanas tiesību un faktisko stāvokli par Ministru kabineta pieņemto noteikumu apstiprināšanas pašreizējo praksi Saeimā.

Kā jau iepriekš norādīts, izpildvaras likumdošanas tiesība ir iekļauta nodaļā "Likumdošana", nevis nodaļā, kas nosaka Ministru kabineta pamatfunkcijas, tas ir, šajā ziņā Ministru kabinets pielīdzināts tautas pārstāvniecības institūcijai. 81.panta kārtībā izdotie noteikumi, kuriem ir likuma spēks, pēc to iesniegšanas Saeimā atkarībā no komisijas ieskata var netikt virzīti izskatīšanai Saeimā un būt spēkā bez Saeimas akcepta.

Tātad Ministru kabineta izdotie noteikumi, kas nodoti komisijām, no vienas puses "apspriežami kā likumprojekti likumdošanas kārtībā", bet no otras puses — tie ir jau spēkā. Šo noteikumu izskatīšanas termiņš Saeimā nav noteikts, un tie pat vispār praktiski var būt neizskatīti. Šāds stāvoklis no juridiskā viedokļa drīzāk rada haosu likumdošanā nevis to sakārto. Norādītā haosa padziļinājums veidojas vēl Saeimu maiņas gadījumā, jo — kā tas ir pašreiz — 6.Saeimai nav pienākums turpināt 5.Saeimā neizskatīto likumprojektu apspriešanu, lai gan šādu rīcību neparedz neviens normatīvais akts. Visnotaļ jāšaubās, vai valsts varas augstākajai institūcijai — Saeimai — nav tiesību un pienākumu pārmantojamības, balstoties tikai uz to, ka ir mainījušies deputāti. Ja valsts vara mainās demokrātiskā ceļā saskaņā ar Satversmi un nenotiek valsts varas tiesību un pienākumu pārmantojamība, rodas zināmas šaubas arī par valsts starptautisko prestižu un nopietnām attiecībām ar citām valstīm.

Kontekstā ar jau norādītajiem apstākļiem var pamanīt šo noteikumu lomu saistībā ar Satversmes VI nodaļu "Tiesa". Satversmes 82.pants nosaka, ka "likuma un tiesas priekšā visi pilsoņi ir vienlīdzīgi", bet 83.pants peredz, ka "tiesneši ir neatkarīgi un vienīgi likumam padoti". Savukārt likumdošanas tiesības pieder Saeimai, kā arī tautai šinī Satversmē paredzētā kārtībā un apmēros (64.pants). Tātad Satversme nosaka tautas pārstāvniecības institūciju — Saeimu — kā likumdevēju un tiesas spriešanu pēc likumdevēja gribas un darbības rezultātā izdotajiem likumiem. Satversme pietiekami skaidri un viennozīmīgi nosaka pilsoņu vienlīdzību likuma priekšā un tiesnešu padotību vienīgi likumam.

Arī likums "Par tiesu varu" šo jautājumu traktē identiski. Nevienā normatīvajā aktā nav noteikts, ka tiesneši būtu padoti "noteikumiem, kuriem ir likuma spēks" vai nenoraidītiem noteikumiem, kas apspriežami kā likumprojekti likumdošanas kārtībā. Vienīgais izņēmums gan ir Administratīvo pārkāpumu kodeksa 2.pants, kas nosaka: "administratīvo pārkāpumu likumdošanas aktus veido šis kodekss un citi likumi, kā arī Ministru kabineta noteikumi, kuri izdoti Satversmes 81.panta kārtībā".

Manuprāt Satversmē dotajam jēdzienam "likums" var būt tikai tiešs un precīzs šī vārda burtisks iztulkojums — likums kā likums, kas arī tieši izriet no Satversmes. Jāšaubās, vai Satversmē lietoto jēdzienu "likums" var tulkot paplašināti kā normatīvo aktu, kas sevī līdz ar to arī varētu ietvert izpildvaras izdotos noteikumus. Domājams, ka šāds iztulkojums nebūtu pieļaujams. Likumus pieņem un var pieņem tikai Saeima kā pārstāvniecības institūcija un šo normatīvo aktu — likumu — pieņemšana, izsludināšana un spēkā stāšanās notiek stingri un precīzi noteiktās procedūras kārtībā un ietvaros.

Neviena no šīm pazīmēm nepiemīt un nav identiska vai vienāda ar tiem noteikumiem, procedūru un sekām, kas ir Ministru kabineta izdotajiem noteikumiem. Turklāt jau pašā Satversmē Ministru kabineta normatīvajiem aktiem ir dots arī pavisam cits nosaukums, kas norāda uz šo normatīvo aktu atšķirību. Starp likumu un noteikumiem, kuriem ir likuma spēks, ir principiāla atšķirība pēc formas, satura un būtības, un tos nevar identificēt kā vienu un to pašu aktu.

5.Saeimas laikā Ministru kabinets pieņēma vairākus noteikumus, kuriem ir likuma spēks kā materiālo tiesību normas, piemēram, Administratīvo pārkāpumu kodeksā.