Top jauni principi korupcijas novēršanai

Inese Terinka, Korupcijas novēršanas padomes sekretariāta vadītāja, Korupcijas novēršanas koncepcijas realizēšanai nepieciešamo normatīvo aktu izstrādāšanas darba grupas vadītāja

Ar Ministru prezidenta 2000. gada 2. oktobra rīkojumu tika izveidota darba grupa korupcijas novēršanas koncepcijas realizēšanai nepieciešamo normatīvo aktu izstrādāšanai. Darba grupa ir pabeigusi darbu pie likumprojekta “Par interešu konfliktu novēršanu valsts pārvaldē un ierobežojumiem valsts amatpersonām”, kas izsludināts valsts sekretāru sanāksmē un pašreiz tiek saskaņots ar ministrijām. Paredzēts, ka šis likums stāsies spēkā līdzšinējā Korupcijas novēršanas likuma vietā.

Korupcijas novēršanas jautājumus pašreiz regulē 1995. gadā pieņemtais Korupcijas novēršanas likums, kas nosaka, kādas personas uzskatāmas par valsts amatpersonām, kādas situācijas var radīt interešu konfliktus un nelikumīgi ietekmējamu stāvokli, līdz ar to nosakot ierobežojumus valsts amatpersonām lēmumu pieņemšanā, uzraudzības, kontroles, izziņas un sodīšanas funkciju veikšanā, amatu savienošanas un darbu pildīšanas ierobežojumus, kā arī līgumu slēgšanas ierobežojumus, ierobežojumus rīkoties ar valsts un pašvaldību mantu un finansēm, dāvanu pieņemšanas ierobežojumus un atalgojumu saņemšanas ierobežojumus.

Saskaņā ar šo likumu valsts amatpersonu pienākums ir iesniegt ienākumu deklarācijas Valsts ieņēmumu dienestam, kas pārbauda, vai visas valsts amatpersonas likumā noteiktajā termiņā ir iesniegušas deklarācijas un pilnībā tās aizpildījušas, kā arī vai tajās ietvertās ziņas ir pilnīgas un atbilst patiesībai.

Korupcijas novēršanas likumā noteiktais un tā piemērošana daudzkārt ir izraisījusi diskusijas par likuma normu neskaidrību, kas pieļauj dažādu to normu tulkošanu, likuma nepiemērotību reālajai situācijai, kā arī par trūkumiem likuma izpildes kontrolē (Valsts ieņēmumu dienesta Korupcijas novēršanas kontroles daļas funkcijām, iespējām, statusu, vietu valsts pārvaldē). Šā iemesla dēļ likums vairākkārt tika grozīts, tomēr vairākas problēmas netika atrisinātas.

Atzīmēšu šādas spēkā esošā Korupcijas novēršanas likuma nepilnības:

1) korupcija šajā likumā tiek definēta kā valsts amatpersonas dienesta stāvokļa pretlikumīga izmantošana nolūkā gūt materiāla vai cita rakstura labumu, kas pēc satura ir ļoti šaura definīcija un neatspoguļo korupcijas būtību pilnībā. Līdz ar to tas rada dažādas neskaidrības attiecībā uz korupcijas jēdziena izpratni;

2) šis likums neregulē pēdējā laikā aktuālu jautājumu — ziedojumu pieņemšanas aizliegumu;

3) likums atļauj lēmējstruktūru amatpersonām būt līdz 1% akciju īpašniekiem uzņēmējsabiedrībās, kas ir "dīvains" izņēmums, jo lielā kompānijā arī 1% var veidot ietekmīgu daļu, kas varētu ietekmēt amatpersonas pieņemtos lēmumus;

4) likumā nav efektīvi ieviesta atļauju sistēma amatu un darbu savienošanas jautājumos, ir neskaidrības ar dāvanu pieņemšanas ierobežojumiem;

5) likumā akcentēts valsts amatpersonu deklarācijas kā korupcijas novēršanas līdzeklis, lai gan deklarācijas kopumā nav līdzeklis korupcijas novēršanai, to iesniegšana un pārbaude ir tikai palīgpasākums korupcijas iespēju novēršanā, jo to mērķis ir publiskot amatpersonu mantisko stāvokli, tā izmaiņas laika gaitā un interešu sfēras, tāpēc nepieciešami arī citi pasākumi korupcijas novēršanai;

6) lielākā daļa ierobežojumu pēc valsts amatpersonu deklarācijām nav pārbaudāmas. Ierobežoto pilnvaru un zemās kapacitātes dēļ tos nevar pārbaudīt arī VID darbinieki;

7) nav pietiekama mehānisma iestādes vadītāja atbildībai par interešu konfliktu novēršanu, valsts amatpersonām ikdienā pieņemot lēmumu;

8) tā kā valdība pieņēmusi lēmumu veidot jaunu institūciju — Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroju, būtu jāizstrādā jaunas nostādnes likumā paredzēto ierobežojumu piemērošanā.

Līdz ar to jaunajā likumā “Par interešu konfliktu novēršanu valsts pārvaldē un ierobežojumiem valsts amatpersonām” šīm problēmām centāmies rast risinājumu. Pirmkārt, likumam tiek dots jauns nosaukums, kas atbilst likumā regulējamo jautājumu lokam. Jāpiezīmē, ka arī citās valstīs ierobežojumi valsts amatpersonām tiek noteikti atsevišķos likumos, tie netiek saukti par korupcijas novēršanas likumiem, jo šiem ierobežojumiem vairāk ir ētisks raksturs un to mērķis ir nodrošināt amatpersonas godīgu darbu, nepastāvot interešu konfliktiem. Atbilstoši likumprojektā dotajai valsts amatpersonas definīcijai šis likums attieksies uz:

1) valsts varas pārstāvjiem, kā arī uz ikvienu personu, kura pastāvīgi vai uz laiku izpilda valsts vai pašvaldības dienesta pienākumus un kurai ir tiesības sagatavot vai pieņemt lēmumus, kas saistoši citām personām, vai kurai ir tiesības veikt uzraudzības, kontroles, izziņas vai sodīšanas funkcijas vai rīkoties ar valsts vai pašvaldības mantu vai finansu līdzekļiem;

2) personu, kas ir pilnvarota citādā veidā veikt publiskas funkcijas valsts pārvaldē vai citā institūcijā ārpus valsts pārvaldes (zvērināti notāri, zvērināti tiesu izpildītāji u.c.).

Likumprojektā “Par interešu konfliktu novēršanu valsts pārvaldē un ierobežojumiem valsts amatpersonām” tiek precizēti ierobežojumi valsts amatpersonām, galvenokārt akcentējot interešu konfliktu novēršanu, nevis formālos ierobežojumus. Tiek arī pastiprināta iestāžu vadītāju atbildība par interešu konfliktu novēršanu valsts iestādē. Tātad iestādes vadītājs ir atbildīgs par interešu konflikta novēršanu valsts amatpersonu ikdienas darbā un izvērtē interešu konfliktu esamību, pārbaudot savas iestādes valsts amatpersonu deklarācijas. Iestādes vadītāja pienākums būs nodot attiecīgu funkciju veikšanu citai valsts amatpersonai, ja valsts amatpersona, kurai būtu veicama konkrētā funkcija (uzdevums) atbilstoši saviem amata pienākumiem, ir interešu konflikta situācijā.

Likumprojekts nosaka valsts amatpersonām pienākumu ziņot par interešu konflikta gadījumiem, savukārt uzliekot par pienākumu iestādes vadītājam nodrošināt konfidencialitāti attiecībā uz darbinieku, kurš šajā likumā noteiktajā kārtība viņam ir ziņojis.

Likumprojektā ir veikti arī atsevišķi uzlabojumi valsts amatpersonu deklarāciju sistēmā: tiek precizēta deklarācijās norādāmā informācija, mainīta deklarāciju iesniegšanas kārtība: augstākās valsts amatpersonas iesniegs deklarācijas jaunveidojamam Korupcijas novēršanas un apkarošanas birojam, bet pārējās amatpersonas — savam tiešajam priekšniekam (piemēram, departamenta direktori iesniegs iestādes vadītājam, departamenta darbinieki — departamenta direktoram), jo tikai tiešais priekšnieks var reāli izkontrolēt interešu konfliktu novēršanu valsts amatpersonu ikdienas darbā.

Par sākumdeklarēšanu

Darba grupa ir izstrādājusi likumprojektu, kuram jānodrošina sākumdeklarēšanas principa ieviešana, kas ir process, kurā tiks fiksēts personas mantiskais stāvoklis uz noteiktu brīdi.

Darba grupa definējusi šādus likuma mērķus:

1) nodrošināt fizisko personu īpašumu un ienākumu uzskaiti, uzlabojot to aplikšanu ar nodevām un nodokļiem;

2) novērst noziedzīgi iegūtu līdzekļu legalizāciju;

3) atvieglot pierādījumu vākšanu, atklājot un izmeklējot noziedzīgus nodarījumus.

Likumprojekts paredz deklarēt fiziskām personām tās lietas, kas nav reģistrētas dažādos publiskajos reģistros, t. i.,:

1) kustamo īpašumu (antikvārus priekšmetus, mākslas darbus, vērtslietas), ja to kopējā vērtība pārsniegs 10 000 latu;

2) skaidras un bezskaidras naudas uzkrājumus, kas pārsniedz 5000 latus.

Sākumdeklarēšanu atbalsta arī Kriminālprocesa likuma izstrādes darba grupa, bijušais ģenerālprokurors, vairāki augstskolu pasniedzēji — tiesībzinātnieki (A.Kavalieris, U.Krastiņš).

Līdz ar sākumdeklarēšanu tiktu izslēgta iespēja izdevumus attaisnot ar pagātnes ieņēmumiem un uzkrājumiem. Tas būtu atskaites punkts tālāko ienākumu un izdevumu kontrolei. Faktiski valsts amatpersonas jau veic sākumdeklarēšanu, atbilstoši Korupcijas novēršanas likumam iesniedzot valsts amatpersonu deklarācijas, bet sākumdeklarēšana aptvers plašāku personu loku.

Daļa juristu tomēr uzskata, ka nav nepieciešams ieviest sākumdeklarēšanu, bet gan jāuzlabo esošā sistēma (piemēram, nodokļu administrēšana) un jāpiemēro esošie likumi, kā arī ka sākumdeklarēšana būtu tikai papildu slogs pie īpašumtiesībām, turklāt šis process valstij izmaksātu pietiekami dārgi. Pastāv arī risks, ka šādas deklarācijas tomēr nebūtu efektīvas, ņemot vērā zemo tiesiskās apziņas līmeni Latvijā.

Viedokli par sākumdeklarācijām ir izteikuši arī “Phare” projekta “Korupcijas novēršanas likumdošanas, izglītošanas un sabiedrības informācijas programmas” eksperti. Viņi secina, ka sākumdeklarāciju sistēma, ja tā tiks ieviesta veiksmīgi, sniegtu šādas priekšrocības cīņai ar korupciju:

— tiktu savākts pilns pārskats par Latvijas rezidentiem piederošas mantas struktūru, veidu un vērtību, ko varētu izmantot par atskaiti nākotnē;

— šāds pilns pārskats tiktu iegūts ātri, jo sistēma tiek ieviesta uzreiz;

— varētu veikt dažādus salīdzinājumus un pārbaudes, līdz minimumam samazinot iespēju aizdomās turamajiem izgudrot ticamus avotus savai neskaidras izcelsmes mantai.

Tomēr “Phare” ziņojumā tiek atzīmēti arī šādas sākumdeklarāciju sistēmas galvenie riska veidi un vājās vietas:

• iespējamās administrēšanas procesa vājās vietas (jāadministrē liels skaits deklarāciju), kuras nekavējoties iedragās gan visu rezidentu gatavību pareizi aizpildīt deklarācijas, gan apdraudēs visas savāktās informācijas pilnīgumu un acīmredzamo noderīgumu,

• nepastāv salīdzināma starptautiskā pieredze,

• nepieciešams detalizēts īpašumu novērtēšanas mehānisms,

• augstas administrēšanas izmaksas,

• slēptās izmaksas, kas izpaužas kā zaudēti valsts ieņēmumi, pārdalot VID resursus un pieredzējušos darbiniekus, kas pašlaik nodarbojas tikai ar nodokļu iekasēšanu,

• nav iespējams koncentrēties tikai korupcijas atklāšanai,

• tiek legalizēti nākotnē pieņemtie kukuļi, deklarējot pārmērīgu īpašumu.

“Phare” eksperti secina, ka sākumdeklarāciju sistēmas ieviešana, kas domāta, tikai lai pastiprinātu cīņu ar korupciju, nav ieteicama.

Apzinoties lielos resursus, kādi būs nepieciešami, lai izveidotu šādas visaptverošas sākumdeklarāciju sistēmas administrēšanu, un zinot, ka ar deklarācijām vien nav iespējams saskatīt atšķirību starp ienākumiem no korupcijas un citiem nelikumīgiem ienākumiem, “Phare” eksperti iesaka pirmām kārtām uzlabot pašreizējās deklarāciju sistēmas (valsts amatpersonu deklarācijas un papildu deklarācijas saskaņā ar likuma "Par iedzīvotāju ienākuma nodokli" 22.pantu) līdz to efektīvai funkcionēšanai.

Par legālo prezumpciju

Korupcijas apkarošanas jomā atbilstīgi šim principam tiktu uzskatīts, ka visi līdzekļi, kas pieder amatpersonai, tiek uzskatīti par legāli iegūtiem. Persona tiek saukta pie atbildības, ja tai pieder īpašums, kurš pārsniedz amatpersonas atalgojumu un kura izcelsmi tā nevar izskaidrot (nelikumīga iedzīvošanās). Ieviešot šādu principu, "pierādījuma nasta" (jāpierāda attaisnojoši apstākļi), kas atbilstīgi spēkā esošajai tiesiskajai sistēmai ir apsūdzības puses uzdevums, pāriet aizstāvības pusei (aizdomās turētai personai).

Legālās prezumpcijas ieviešanai nepieciešami grozījumi gan Krimināllikumā, gan arī Kriminālprocesa kodeksā attiecībā uz pierādījuma nastas pārnešanu.

Par šo jautājumu Latvijā vēl daudz diskutē krimināltiesību zinātņu pārstāvji.

Argumenti “par”: tas ļautu efektīvāk cīnīties pret korupciju, jo tā ir ļoti grūti pierādāma. Turklāt apsūdzētā persona nevis pierādītu savu nevainīgumu, bet gan norādītu uz pierādījumu avotu, lai atspēkotu, piemēram, prezumpciju, ka attiecīgi ienākumi ir nelikumīgi iegūti. Pierādījumu fiksēšana tik un tā paliks procesa virzītāja kompetencē.

Argumenti “pret”: legālā prezumpcija grauj klasisko kriminālprocesa principu – nevainīguma prezumpciju, jo faktiski, prasot kādai personai uzrādīt šos ienākumu avotus, tiek paziņots, ka ir aizdomas par tās ienākumu nelikumīgumu.

Arī “Phare” eksperti norāda, ka pierādījumu nastas pārnešana var tikt ieviesta administratīvajās tiesībās (piemēram, nodokļu lietās), bet ne krimināltiesībās.

Pēc Valsts civildienesta

pārvaldes materiāliem