REFERĀTI. RUNAS

LZA Ekonomikas institūta direktore,
Dr. ekon. Raita Karnīte:
“Budžets un valsts neatkarība”

Es neesmu pirmā, kas šodien runā par valsts budžetu, un droši vien par to vēl runās arī citi. Un tas ir saprotams. Mūsu šīsdienas sarunas temats ir krīze Latvijā. Esam nosaukuši šīs krīzes visnepievilcīgākās izpausmes, tās ir nabadzība, noziedzība un korupcija, morāles krīze. Visas šeit apspriestās problēmas vieno valsts budžets. No valsts budžeta labvēlības vistiešākā veidā ir atkarīga vairāk nekā trešdaļa Latvijas valsts iedzīvotāju — budžeta iestādēs nodarbināto, izglītības, zinātnes, kultūras darbinieku un pensionāru — labklājība, bet netiešā — visas valsts iedzīvotāju labklājība. Zināmā mērā valsts budžets ir valsts politiskās un ekonomiskās neatkarības garants. Tāpēc budžeta pieņemšanas laiks parasti ir satraukuma pilns visiem Latvijas iedzīvotājiem. Un atkal izrādās, ka naudas ir par maz, izdevumu par daudz, un atskan aicinājums: taupīt, pieciest, saprast. Latvijā pat ir radies īpašs termins — taupības režīms. Tā vien liekas, ka Latvijā ir aizmirsuši, kas ir valsts budžets.

Tirgus ekonomikā valsts budžeta līdzekļi ir visvieglāk iegūstamā nauda. Visa pārējā nauda ir jānopelna, bet budžeta līdzekļus samaksā valsts iedzīvotāji bezierunu kārtībā. Taču nodokļus maksā ar noteiktu mērķi. Iedzīvotāji nodod savu naudu valsts vadības institūta rokās, lai tas nodrošinātu to funkciju izpildi, kuras nevar vai nav lietderīgi veikt katram atsevišķi. Tās, pirmkārt, ir valsts aizsardzība, sabiedriskā kārtība, muita, vides aizsardzība, pašlaik arī sociālā nodrošināšana (pensijas), izglītība, veselības aizsardzība, zinātne, māksla. Otrkārt, valsts budžetu lieto valsts regulējošo un finansu pārdales funkciju izpildei — valsts dotācijas ekonomikas nozarēm, kuru attīstība sabiedrībai ir nozīmīga, bet kuras nevar nodrošināt tirgus, valsts īpašuma apsaimniekošana, valsts investīciju programma un citi. Un, visbeidzot, valsts budžetu lieto valsts vadības institūta uzturēšanai.

No teiktā izriet divi secinājumi:

1) valsts budžetam ir noteikts un skaidri formulēts mērķis un prioritātes,

2) valsts budžeta pārvaldīšana ir visas sabiedrības lieta.

Ne velti valsts un pašvaldību budžetu stratēģiskā vadība ir uzticēta nevis valsts vadības izpildinstitūcijām, bet gan tautas ievēlētajiem Saeimas un pašvaldību deputātiem. Abas minētās ir valsts pašpārvaldes institūcijas, kas pakļautas savu vēlētāju ietekmei. Tās abas ir pilnīgi atbildības par valsts budžeta politiku un līdzekļu izlietošanu. To nevajadzētu aizmirst.

Latvijas valsts budžeta politikai piemīt vairāki būtiski trūkumi.

Pirmkārt, tai trūkst mērķtiecības un ilglaicīguma. Gadu no gada valsts un pašvaldību budžeti risina ikdienas problēmas, atsakoties no izdevumiem attīstībai vai esošo finansiāli ietilpīgo tehnoloģiju nomaiņai, tā atražojot un pat palielinot budžeta politikas tuvredzību. Ikdienas patēriņam tiek izlietoti arī aizņemtie līdzekļi, līdz ar to netiek radīta bāze to atdošanai. Tāpēc starptautisko finansu institūciju bažas par Latvijas nesaprātīgo budžeta politiku ir pamatotas un uzklausāmas. Protams, ir grūti atteikties no šodienas patēriņa nākotnes vārdā, bet bez šāda lēmuma pieņemšanas nav iespējams panākt uzlabojumu nākotnē.

Otrkārt, visai dīvaina ir izpratne par valsts budžeta prioritātēm. Izrādās, ka Latvijas valstij pietrūkst naudas tieši tiem mērķiem, kam budžets ir paredzēts,— valsts drošībai, sabiedriskās kārtības uzturēšanai, izglītībai, veselības aizsardzībai, sociālajai nodrošināšanai, nemaz nerunājot par valsts regulējošām funkcijām. Kam tad pietiek? Tikai paša valsts vadības institūta uzturēšanai? Bet tad jau var iznākt, ka valsts vadības institūts nemaz nav vajadzīgs, jo tas ir zaudējis savu uzdevumu.

Treškārt, Latvijā maz rūpējas par budžeta līdzekļu izmantošanas efektivitāti. Tādi jēdzieni kā budžeta līdzekļu atmaksāšanās, budžeta finansējuma blakusefekti un citi — te ir sveši. Politiķi nedomā, cik nākotnē maksās šodienas taupīšana uz tautas veselības un izglītības rēķina, cik maksās sagrautās zinātnes atjaunošana? Vai arī, kāda ir no budžeta finansēto iestāžu, tai skaitā valsts pārvaldes institūciju, atdeve? Valsts budžeta līdzekļu avots ir tautsaimniecība, un — tāpat kā visa pārējā tautsaimniecībā funkcionējošā nauda — tā ir jāizmanto pēc iespējas efektīvāk. Bet, lai to izdarītu, jāvienkāršo pastāvošā budžeta sistēma un beidzot jānodod atklātībai budžeta izlietojuma statistika, kas budžeta izdevumu daļu padarītu analizējamu.

Ceturtkārt, ir jārunā par atbildību attiecībā uz budžeta līdzekļu izlietošanu. Pašlaik aktīvi notiek muitas tīrīšana, un tas ir pamatoti. Muitas ierēdņiem, kas nav tikuši galā ar savu pienākumu izpildi, muita jāatstāj. Bet kurš izmēzīs pienākumus nepildošos ierēdņus? Piemēram, tos, kuri, nenodrošinājuši valsts budžeta izpildi, pamanās par to saņemt gan algu, gan prēmiju. Atbildība kļūst par realitāti tikai tad, ja to kāds pieprasa. Demokrātijas apstākļos pieprasīt atbildību par mūsu kopējās naudas izlietošanu ir sabiedrības uzdevums.

Protams, tērēt var tikai to, kas ir savākts valsts budžetā. Apmēram 90% valsts budžeta veido ieņēmumi no nodokļiem. Kā zināms, nodokļu iekasēšana Latvijā ir kļuvusi par lielu problēmu.

Lai nodokļu maksātājs piekristu maksāt nodokļus, nepietiek ar žēliem lūgumiem Latvijas televīzijā — “nezāģēt zaru, uz kura paši sēžam”. Arī nodokļu maksāšanas kontroles pastiprināšana nav brīnumlīdzeklis — var izrādīties, ka tā maksā dārgāk, nekā izdodas iegūt tās rezultātā. Lai maksātu nodokļus, ir jābūt motivācijai to darīt. Ja uzņēmējam būtu jāizšķiras, vai ieguldīt naudu sava uzņēmuma attīstībā vai maksāt nodokļus, kas pēc tam valsts un pašvaldību budžeta veidā tiek neracionāli izmantota, izšķērdēta vai pat nejēdzīgi izsaimniekota, viņš, protams, vēlēsies maksāt pēc iespējas mazāk. Ne visi nodokļu maksātāji piekristu nodrošināt par saviem līdzekļiem trīs mēnešu kompensāciju izmaksu valdībai, no kuras viņi nekādu labumu nav saņēmuši. Vai arī — vai viņi uzskatītu Saeimas sēžu zāles piemērošanu kārtējā deputātu sasaukuma gaumei par visnepieciešamāko izdevumu posteni krīzes apstākļos?

Pašlaik ir uzsākts darbs, lai uzlabotu nodokļu iekasēšanu. Taču tam nebūs rezultātu, ja nebūs novērsti nodokļu iekasēšanas nepilnību dziļākie cēloņi. Minēšu dažus piemērus.

Interesanta situācija veidojas ar muitas nodokli. 1936./1937.gadā muitas nodoklis deva 30,4% kopbudžeta ieņēmumu, pašlaik — mazāk par 4% , ar tendenci samazināties līdz 1,7% 1996.gada budžeta projektā. 1936./1937.gadā Latvijas valsts budžets bija 163 miljonu latu, tagad — 1020, 5 miljoni latu, muitas nodoklis attiecīgi — 27,5 miljoni latu, tagad — 17 milj. latu. Toreiz lietoja terminu “muitas nodoklis”, tagad “ieņēmumi no muitas”, arī nodokļa saturs bija cits, taču zināmas paralēles pastāv. 1995.gadā muitas nodokļa izpilde stipri atpalika no plānotā, un, precizējot budžetu, nodokļa prognoze samazinājās gandrīz uz pusi (45,5%). 1996.gada prognoze ir par 6,4 miljoniem latu zemāka nekā 1995.gadā un veido tikai 74% no 1994.gada līmeņa. Kā saprast šīs tendences? Vai preču kustība pāri robežai ir samazinājusies, mainījusies nodokļu likumdošana? Nekas tāds nav noticis. Eksporta un importa apjoms naudas izteiksmē ir palielinājies — eksports no 553,4 miljoniem latu 1994.gadā pieaudzis līdz 622,9 miljoniem latu 1995.gada 11 mēnešos, imports — no 694,6 milj. latu 1994.gadā līdz 826,8 milj. latu 1995.gada 11 mēnešos. Vai valsts būtu atzinusi savu nespēju izmantot savas ekonomikas priekšrocības?

Muitas ieņēmumu samazinājumā pierasts vainot Latvijas muitu, uzsverot muitas korumpētību un slikto darbu. Šajos apgalvojumos ir liela daļa patiesības. Tomēr jāsaprot, ka muita darbojas noteiktos apstākļos. Vajadzētu nevis izteikt pārmetumus, bet noskaidrot muitas darba negatīvo iezīmju cēloņus un novērst tos. Jau labu laiku Latvijas muitu plosa nesaskaņas ar Valsts robežapsardzes dienestu, ar Valsts ieņēmumu dienestu, ekonomisko likumdošanu, kas attiecas uz muitu, muitas darbību regulējošo likumdošanu.

Šo pretrunu cēlonis zināmā mērā ir muitas organizācija, tās juridiskā pakļautība. Pēc vairākkārtējām reorganizācijām Latvijas muita ir zaudējusi savu juridisko patstāvību un pašlaik ir pilnīgā Valsts ieņēmumu dienesta pakļautībā. Šo reorganizāciju rezultātā muita ir pazaudējusi tiesības risināt sava personāla jautājumus un uzkrāto muitas statistiku. Pat gadījumos, kad muitas vadība ierosina jautājumu par muitas ierēdņu negodīgumu vai nolaidību dienesta pienākumu izpildē, galīgo lēmumu pieņem Valsts ieņēmumu dienests, un nereti tas ir saudzējošs vainīgajam. Sarežģītā subordinācija paildzina dokumentu kustību un ierobežo muitas kā valsts institūcijas atbildību lēmumu pieņemšanā. Muitas pēdējo reorganizāciju neefektivitāti apliecina tas, ka krasi samazinājušies ieņēmumi no muitas.

Lai uzlabotu muitas darbu, vajadzētu atjaunot tās iepriekšējo statusu Finansu ministrijas sastāvā, nodrošinot tās juridisko patstāvību, atbildību par muitas sistēmas attīstību un sava personāla lietām, ieskaitot muitas darbinieku apmācību un tiesības izdot iekšējos likumus un normatīvus, kas novērstu nekompetenci un kļūdas muitas likumdošanā. Gatavojoties šai konferencei, es uzzināju, ka Latvijai pat nav sava muitas kodeksa, 1991.gadā pieņemtā muitas dokumentācija būtībā ir PSRS muitas kodekss, bet jaunais muitas kodekss, tāpat kā cita muitas dokumentācija, neiziet aprobāciju muitā, tāpēc vairākos gadījumos ir pretrunīga.

Nekāds uzlabojums nav panākts arī muitas statistikas lietā. Valsts ieņēmumu dienests, kas izceļas ar savu nespēju sakārtot darbam nepieciešamo informāciju, arī šoreiz nav mainījis darba stilu. Beidzot uzsāktā nodokļu maksātāju reģistra veidošana, kas visumā vērtējama pozitīvi, liekas, ir ačgārns process. Tā saglabā situāciju, ka nodokļu maksātājs kļūst par nodokļu maksātāju ar to brīdi, kad viņš pirmo reizi samaksā nodokli.

Protams, darba darītāju pamācīt no malas ir visvieglākais uzdevums, tomēr mums liekas, ka valsts finansu vadības sakārtošana ir kompleksa reģistru sistēma, kuras pamatā ir trīs galvenie reģistri — iedzīvotāju, nekustamā īpašuma un uzņēmējdarbības reģistri. Visi pārējie reģistri, tādi kā nodokļu maksātāju reģistri, muitas operāciju dalībnieku reģistrs un citi, ir atvasināti no galvenajiem reģistriem. Reģistru sistēma ir pastāvīgi jāaktualizē, izmaiņas vienā no reģistriem rada izmaiņas visos pārējos saistītajos reģistros. Šāda reģistru sistēma automātiski nodrošinātu saistītu tautsaimniecības sektoru kompleksu uzskaiti un kontroli, kas ir nepieciešams efektīvas nodokļu administrēšanas nosacījums. Turpretī atsevišķu nesaistītu reģistru izveidošana ir dārga un neefektīva.

Šajā sistēmā labi iekļautos tāpat muitas reģistru bloks, kurā jāietilpst arī muitas ierēdņu reģistram, lai personificētu muitas dienesta pienākumu izpildi un nodrošinātu muitas operāciju un kontroli starp muitas punktiem. Muitas reģistru izveidošanas pamatā jābūt vienotam muitas informācijas un datoru tīklam ar centru Latvijas Muitas departamentā. Šāda tīkla izveidošana būtu daudz efektīvāka nekā atbilstoša finansu apjoma izmantošana atsevišķu muitas punktu labiekārtošanai, svaru ierīkošanai utt. Muitas tehniskā un informatīvā aprīkojuma uzlabošana ir neatliekams uzdevums, ja gribam sagaidīt augstākus rezultātus no muitas darba. Protams, šādu paškontroles sistēmu ieviešana stipri apgrūtinātu muitas izmantošanu negodīgos nolūkos. Tāpēc tās ieviešana rit tik gausi. Grūti iedomāties, ka Latvijas valsts atbildīgie ierēdņi nesaprastu korektas reģistru un kontroles sistēmas nozīmi. Bez precīzas informācijas par vadāmo objektu nav iespējama tā efektīva pārvaldīšana. Nepārliecina arī aizbildināšanās ar šādas sistēmas ieviešanas tehniskajām un finansiālajām grūtībām — ja pirms pieciem gadiem šis darbs būtu uzsākts pat vislēnākajos tempos, ieguldītie līdzekļi būtu jau daļēji atmaksājušies. Tāpēc gribot negribot jādomā par citiem šādas rīcības iemesliem.

Sekmīgu nodokļu iekasēšanu traucē pretrunas pieņemtajos likumos. Dažkārt nodokļu iekasēšana nepamatotu likumu normu vai to papildinošo skaidrojumu dēļ kļūst absurda. Viens no šāda absurda piemēriem ir pievienotās vērtības nodokļa pielietošanas kārtība attiecībā uz pasažieru pārvadājumiem. Saskaņā ar Ministru kabineta instrukciju pievienotās vērtības nodoklis par pasažieru pārvadājumiem iekasējams uz robežas muitas punktā par pārvadājuma daļu Latvijas teritorijā. Bet kā to izdarīt, ja Latvijā nav juridiski pamatota dokumenta par ceļu vai maršrutu garumiem. Tātad, kāds skaitlis muitniekam muitas punktā jālieto kā reizinātājs, lai noteiktu nodokļa maksājumu? Vai šeit atkal nerodas nekontrolējama situācija? Līdzīgi ir ar nekustamās mantas nodokli. Atbilstoši nodokļa koncepcijai šī nodokļa bāzē ietilpst arī zemes kadastrālā vērtība, kas vēl nav izstrādāta pat koncepcijas līmenī. Valdība deklarējusi savu vēlēšanos pēc iespējas ātrāk pieņemt likumu par nekustamās mantas nodokli. Tādā gadījumā par nodokļa bāzi būs jāizmanto (citēju likumu par pilsētu zemes vērtēšanu) “zemes vērtības izteiksme latos atkarībā no zemes reģionālās nozīmes sociāli ekonomiskā potenciāla”, ja vien kāds zinās pateikt, kas tas ir un kā to izmērīt.

Par to, kāda nozīme budžeta palielināšanā ir precīzas reģistru sistēmas izveidošanai, liecina pagājušā gada pieredze, kad dažas pašvaldības, izmantojot savus nodokļu maksātāju reģistrus, pašas iekasēja iedzīvotāju ienākuma nodokli un spēja ievērojami paaugstināt nodokļu ieņēmumu. Neskatoties uz izcilajiem rezultātiem, šogad pašvaldībām nākas no jauna pierādīt, ka to līdzdalība nodokļu iekasēšanā ir nevis kavējama, bet veicināma.

Protams, vislabāko ideju realizēšana galu galā ir atkarīga no valsts vadības vēlēšanās tās realizēt un prasmes to darīt profesionāli. Šai ziņā Latvijai nav paveicies. Semināros, kas notika šīs konferences sagatavošanas gaitā, izskanēja doma par pastāvošās valsts pārvaldes metodes absurdumu. Man dažkārt rodas šaubas, vai Latvijā vispār pastāv kāda valsts pārvaldes metode. Stabilai valsts pārvaldes sistēmai ir nepieciešams augsti kvalificētu ierēdņu kontingents. Latvijas ierēdņi savas neprofesionalitātes vai citu motīvu dēļ ir spējīgi pārvērst par farsu jebkuru labu ideju. Galvenais, ka neviens pie tā nav vainīgs. Saeimu ir kavējis Ministru kabinets, Ministru kabinetu ir kavējusi Saeima, bet ierēdņi dara savu. Man jāpiekrīt domai, ko pirms manis šeit izteica akadēmiķis Elmārs Grēns, ka Latvijas valsti pārvalda nevis politiķi un ministri, bet ierēdņi. Bet lielākās daļas Latvijas ierēdņu darba stils ir darbības imitācija. Protams, valsts pārvaldes institūcijās ir arī spējīgi un profesionāli cilvēki, bet tādu ir maz. Pārējiem nav līdzējušas ne dārgās ierēdņu apmācības programmas, ne ārvalstu komandējumi, ne modernā tehnika. Tieši ierēdņu zemās darba kvalitātes un nepamatoto ambīciju dēļ Latvijas valsts pārvaldes sistēma ir tik dārga. Rodas jautājums, kāpēc pastāv šāds stāvoklis, turklāt problēma ar katru gadu saasinās. Atbilde ir viena — tāpēc, ka ierēdņu darba kvalitāte netiek prasīta. Līdz šim nav pārvarēta nevajadzīgā, sociālisma laikā iemantotā pietāte pret valsts pārvaldes institūtu, un nav arī iedibinājusies efektīva ierēdņu darba kvalitātes kontroles kārtība.

Mēs pašlaik runājam par valsts budžetu. Valsts finansu institūcijas nozīmīguma ziņā ir pašas svarīgākās. Tieši tās ir atbildīgas par finansu likumu ievērošanu, garantē valsts finansiālo neatkarību. Kas notiek Latvijā? Gan budžeta iestādes, gan pašvaldības var apliecināt, ka tieši Latvijas finansu institūcijas ir tās, kas brīvi pārkāpj finansu likumu normas, ieskaitot finansu pamatlikumu — likumu par valsts budžetu. Kopš 1991.gada Latvijā vēl ne reizi nav izdevies pieņemt valsts budžetu likumā noteiktajā kārtībā. Bieži gadās, ka finansu likumus, piemēram, izmaiņas nodokļu likumos, pieņem ar atpakaļejošu datumu. Nav jāpaskaidro, kā tas kaitē tautsaimniecībai un grauj pašas valsts vadības sistēmas prestižu. 1995.gadā, brīvi traktējot likuma par valsts budžetu normu, kas piešķīra Finansu ministrijai tiesības finansēt budžeta iestādes un pasākumus proporcionāli valsts budžeta pamatieņēmumiem, Finansu ministrija atļāvās izmainīt arī budžeta iekšējās proporcijas. Izveidojās absurda situācija — atsevišķa valsts institūcija uzņēmās atbildību izmainīt valsts finansu prioritātes, ko bija noteikusi Saeima. Galvenais, ka tas nevienu neuztrauca.

Šīs ļoti smagās problēmas atrisinājums ir pavisam vienkāršs — Latvijas valsts institūcijām jāiemācās ievērot likumus, kurus tās pašas ir radījušas. Ja tā notiktu, daudzas pašreizējās problēmas atrisinātos pašas no sevis.

Pārsteidzoša ir manipulācija ar skaitļiem valsts budžeta pieņemšanas laikā. Pašlaik mērķtiecīgi tiek veidots priekšstats par lielajiem pašvaldību izdevumiem. Apgalvojums, ka pašvaldību budžets līdz šim bijis pietiekošs, ir tikpat absurds kā pretējs apgalvojums, jo valsts institūcijas nav spējīgas pierādīt ne vienu, ne otru. Tikpat maz pierādījumu ir apgalvojumam, ka pašvaldības tām atvēlētos līdzekļus izlieto neekonomiski, jo Latvijā nav nevienas valsts institūcijas, kas regulāri analizētu pašvaldību finansu izlietojumu. 1996.gadā pašvaldību izdevumi neizbēgami būs lielāki nekā 1995.gadā, jo papildus esošajiem uzdevumiem tām jānodrošina bāreņu tiesas darbība, jāsamaksā iepriekšējo gadu parādi un ikgadējais pašvaldības iestāžu uzturēšanas izdevumu palielinājums — par elektrību, gāzi, telefonu, sakariem utt. pēc paaugstinātiem tarifiem, jānodrošina dzīvokļu privatizācija un jātiek galā ar citiem izdevumiem.

Valdība pasludinājusi taupības režīmu savā budžeta daļā, kas koncentrē sevī visu budžeta deficītu, un noteikusi pašvaldību budžeta samazinājumu, salīdzinot ar 1995.gadu, par 12 miljoniem latu. Taču faktiski valdības rīcībā nodotās finanses 1996.gadā, salīdzinot ar 1995.gadu, izsludinātā 5,6 miljonu latu samazinājuma vietā ir palielinājušās par 24,5 miljoniem latu (jo par 31,9 miljoniem latu samazinājušās valsts dotācijas pašvaldību budžetos, kas ir valdības budžeta sastāvdaļa). Kā jāsaprot šāds reālā stāvokļa noklusējums? Un kādas būs pašvaldību budžeta samazinājuma sekas?

Protams, nav lielas nozīmes, cik patērē katrs valsts ierēdnis, ja vien viņš attaisnotu tam izlietotos mūsu kopējos līdzekļus. Lūk, par ko būtu jādomā jaunajai valdībai, kas, kā redzams, nolēmusi saglabāt un pat palielināt jau tā uzblīdušo valsts pārvaldes institūtu. Pretējā gadījumā var iznākt, ka jau tuvākajā nākotnē viss budžets būs jāizlieto valsts un pašvaldību institūciju uzturēšanai un to pieļauto kļūdu labošanai.