Referāti

Ričards I.G. Allens, angļu ekonomists,
bij. Anglijas finansu ministra vietnieks, starptautisko finansu organizāciju konsultants:

“Vadības kontrole mūsdienu valsts pārvaldē”

Vadības kontrole ir tāds praktisku sasniegumu kopums, kas visā pasaulē atzīts par vienu no efektīvas vadības raksturīgākajām īpatnībām gan sabiedriskā, gan privātā sektora visa izmēru diapazona organizācijās.

Vadības kontrole īsumā ir definējama kā organizatoriskā struktūra, metodes un procedūras. To izmantošana palīdz garantēt, ka valdības programmu īstenošanā tiek sasniegti iecerētie rezultāti; ka šo programmu panākumu nodrošinājumam izmantotie resursi atbilst attiecīgo organizāciju noteiktajiem mērķiem un uzdevumiem; ka programmu īstenošanā netiek pieļauta izšķērdība, blēdības un nepareiza vadība un lēmumu pieņemšanas nodrošinājumam tiek iegūta, analizēta, piegādāta un izmantota droša un savlaicīga informācija.

Šī publikācija vairāk ir centrēta uz tiem kontroles mehānismiem un procedūrām, kuras integrējamas organizācijas sistēmās, lai garantētu pamatotu pārliecību par augstākā posma vadības mērķu sasniegšanu, nevis uz tādu vadības informācijas sistēmu izstrādāšanu un pielietošanu, kādas, pēc mūsu pārliecības, ir vispārpieņemtas Viduseiropas un Austrumeiropas valstīs (CAEV). Iekļautajos pētījumos doti piemēri, kas raksturo vadības kontroli ļoti atšķirīgās sabiedriskā sektora nozarēs — tādās kā ceļu būve, ārvalstu palīdzība un sociālā labklājība — un valstīs ar atšķirīgiem konstitucionālajiem un kulturālajiem apstākļiem, politiskajām un likumdošanas struktūrām, kā arī valsts funkciju īstenošanas tradīcijām. Tajos analizēts vadības kontroles sistēmu svarīgums attiecībā uz vadītāju un auditoru, kā arī argumentēti izvērtēta dažādu valdības institūciju — tajā skaitā finansu vai budžeta ministrijas, augstākās audita institūcijas (AAI) un citu centrālo institūciju — īstenotā loma vadības kontroles sistēmu izstrādāšanā un ieviešanā.

Efektīva vadības kontrole ir nepieciešama valdības organizāciju veiksmei un labklājībai gan kā nodrošinājums pret izšķērdību, ļaunprātīgu dienesta stāvokļa izmantošanu un krāpšanu, gan kā līdzekļi, ar kuriem var panākt, ka organizācijas pienācīgi īstenos augstākā līmeņa vadības noformulēto politiku. Tomēr pat visrūpīgāk izstrādātajām kontroles sistēmām ir savas nepilnības — daļēji tāpēc, ka tās, dodot iespēju augstākā posma vadītājiem kontrolēt organizāciju, nekontrolē pašus augstākā posma vadītājus. Ir nepieciešama pastāvīga modrība, lai garantētu, ka šīs sistēmas nezaudēs savu ietekmi sakarā ar krāpšanas gadījumiem un to, ka zudusi spēja reaģēt uz apstākļu un operatīvo procedūru izmaiņām.

Efektīvu vadības kontroles procedūru iedibināšana nenotiek viegli nevienā organizācijā. Jo sarežģītāka ir valdīšanas sistēma un savstarpējās attiecības ar pārējām tautsaimniecības daļām, jo plašāka un sarežģītāka vadības kontrole ir nepieciešama. Bez tam šeit iekļautie raksti akcentē tādu svarīgu momentu, ka, kaut gan visas aplūkotās valstis tieši vai netieši piemēro INTOSAI standartus, tās atkarībā no savām konstitucionālajām un kulturālajām īpatnībām to dara ļoti atšķirīgos veidos. Visām valstīm nav piemērojams viens vienīgs vadības kontroles modelis, tāpat kā nepastāv viens vienīgs unikāls paraugs šo kontroles sistēmu iespējamai evolūcijai laika gaitā. Tas varētu būt tikpat pareizi attiecībā uz CAEV, cik tas ir pareizi attiecībā uz šeit analizētajām valstīm.

Sfēras, attiecībā uz kurām vērojamas sevišķi spilgtas atšķirības starp aplūkotajām valstīm, ir iekšējā audita definīcija un loma; vadības kontroles sistēmu centralizācijas un decentralizācijas pakāpe; tā pakāpe, kādā kontroles sistēmas oficiāli deklarē primārā likumdošana, ar likumdošanu pastiprinātie noteikumi vai administratīvās procedūras; tā pakāpe, kādā vadības kontroles sistēmas vai nu veido organizācijas vadības un lēmumu pieņemšanas struktūras integrālo daļu, vai arī tiek īstenotas ar neatkarīgu vienību palīdzību ārpus tiešās vadības kompetences; kā arī AAI konstitucionālais statuss un loma, un pakāpe kādā tās funkcionē neatkarīgi no valdības.

 

1. Ievads

Šis sējums ir centrēts uz tādu praksi, kura pēdējās desmitgadēs ir atzīta par vienu no efektīvas vadības stūrakmeņiem gan lielās, gan mazās organizācijās.

Laba vadības kontroles sistēma ir būtisks organizācijas labas darbības priekšnosacījums. Tā augstākā līmeņa vadītājiem dod iespēju būt pārliecinātiem, ka visas procedūras un procesi, kas nepieciešami, lai racionāli pārvaldītu organizācijas resursus — finanses, kadrus, informācijas tehnoloģijas aprīkojumu, telpas, kapitalizētās iekārtas un tā tālāk — notiek efektīvi un īstā laikā un vietā, kā arī īstenot koriģējošus pasākumus gadījumā, ja tas tā nav. Augstākā līmeņa vadība tad var koncentrēties uz tādiem jautājumiem, par kuriem tā ir atbildīga, — saimnieciskās rosmes stratēģiju un pamatdarbības plānošanu un īstenošanu.

Dažādās valstīs un organizācijās tiek izmantota atšķirīga terminoloģija. Šeit iekļautie raksti par vadības kontroles sistēmām un procedūrām aptver to pašu tēmu kā INTOSAI “Norādījumi par iekšējās kontroles standartu īstenošanu”, kuri iesaka vairākus fundamentālus principus un standartus efektīvu vadības kontroles sistēmu pamatošanai. Šie Norādījumi (kuru reprints sniegts 1. pielikumā) aplūkojamo disciplīnu kopumu traktē kā “iekšējo kontroli”, nevis kā “vadības kontroli”. Neskatoties uz atšķirīgo terminoloģiju, aprakstītie principi un praktiskās metodes vienā vai kādā citā formā ir akceptēti izmantošanai sabiedriskā un privātā sektora organizācijās visā pasaulē. Dažreiz tā tiek aprakstīta kā integrētā kontrole, kas iebūvēta vadības sistēmās un procesos. Citos gadījumos tā var tikt traktēta kā pašregulējošies vai automātiskie procesi. Tomēr neattīstītās ekonomiskās sistēmās to nedrīkst uztvert un klasificēt kā neatņemamu vadības funkciju. Dotās publikācijas nolūks ir veicināt šī mērķa sasniegšanu.

OECD dalībvalstīs pēdējo 25 gadu laikā jēdziens “vadības kontrole” ir ticis nesaraujami saistīts ar vadības zinātni un praksi, kaut gan vēl joprojām ir tikpat daudzu konceptuālu un praktisku strīdu un grūtību objekts kā jebkuras citas vadības funkcijas.

Saskaņā ar tradicionālo biznesa skolas definīciju “vadītāja funkcijas” ir “plānot, organizēt, kontrolēt, rīkot un motivēt”. INTOSAI II nodaļa (I., 9.§) precizē trešo no šīm funkcijām:

Vadības kontrole ... ir organizācijas balsts — visi plāni, stratēģijas, procedūras un praktiskās metodes, kas darbiniekiem nepieciešamas, lai sasniegtu ekonomiskā objekta mērķus.

ITOSAI Norādījumos aprakstīts standartu kopums vadības kontroles sistēmu izstrādāšanai un auditēšanai. Savukārt šeit iekļauto rakstu nolūks ir sniegt šādu kontroles sistēmu piemērus, parādīt to nozīmīgumu attiecībā uz vadītāju un auditoru, kā arī argumentēti izvērtēt dažādu valsts institūciju lomu vadības kontroles sistēmu definēšanā un īstenošanā.

Dotā ievada pārējā daļā tiek argumentēti izvērtētas svarīgas atšķirības dažu ar vadības kontroles sistēmām saistītu jēdzienu definējumā un lietošanā (piem., iekšējais audits); vadības kontroles sistēmas jēdziens un diapazons; vadības kontroles sistēmu nepilnības praksē; INTOSAI Norādījumu svarīgākās īpatnības; atbilstošie Eiropas Savienības orientieri; sakarība starp vadības kontroles sistēmām un tā saukto “jauno publisko menedžmentu”; vadības kontroles sistēmu auditēšanas un to efektivitātes novērtēšanas metodoloģija, kā arī dažādu valstu kontrastējošā prakse un pieredze, smelta no turpmākajos rakstos iekļautās informācijas un analītiskajiem pētījumiem. Pēc tam tiek sniegts īss secinājums.

Definējuma atšķirības;

iekšējais audits

Rūpīgi izlasot šajā sējumā iekļautos rakstus, konstatējamas dažas atšķirības pamatjēdzienu definēšanā un izmantošanā. It sevišķi tas attiecas uz iekšējā audita definīciju. 1994. gada septembra EUROSAI ekspertu apspriedē par tēmu “Augstākā audita institūcija un tās saikne ar iekšējo auditu” tika secināts, ka:

Nav iekšējo auditu definējoša INTOSAI standarta. Iekšējā audita definīcija nav iekļauta arī starptautiskajos standartos.

Apvienotajā Karalistē, piemēram, AK Iekšējo auditoru institūts iekšējo auditu definē kā “neatkarīgas ekspertīzes funkciju, kas iedibināta organizācijā kā pakalpojums šai organizācijai, lai pārbaudītu un novērtētu tās darbību”. Britānijas Nacionālās audita pārvaldes metodiskā pieeja un standarti attiecībā uz valdības ministriju un resoru iekšējo auditu ir tādi paši kā attiecībā uz privātā sektora iekšējo auditu.

Amerikas Savienotajās Valstīs ASV Iekšējo auditoru institūts lieto tādu iekšējā audita definīciju, kura ir analoģiska Apvienotajā Karalistē lietotajai definīcijai, proti:

... organizācijā kā pakalpojums šai organizācijai iedibināta neatkarīgas ekspertīzes darbība. Cita veida kontroles efektivitātes kvantitatīva noteikšana un novērtēšana ietilpst tieši administratīvās vadības kontroles funkcijās.

Tomēr Heivenss savā šai sējumā iekļautajā rakstā atzīmē, ka “Amerikas Savienoto Valstu valdības sarežģītā struktūra un atšķirīgās funkcijas noteikušas tādu iekšējās auditēšanas praksi, kas daudzējādi atšķiras no iekšējās auditēšanas prakses privātajā sektorā”. Viņa rakstā tiek plaši diskutēti šo atšķirību cēloņi un sekas.

Iekšējais audits ir organizācijas vadības kontroles sistēmas daļa gandrīz visās valstīs, tikai ne Vācijā, jo Špārbergs savā pētījumā uzsver:

... Vācijā iekšējais audits ir ārējā audita sastāvdaļa. Neskatoties uz to, ka iekšējais audits ir neatņemama administratīvo orgānu darba sastāvdaļa, iekšējie auditori ievēro tikai FCA (Vācijas Augstākās audita institūcijas) profesionālos un tehniskos norādījumus. Viņi sniedz pārskatus tikai FCA un nedrīkst akceptēt nekādus citus profesionālus norādījumus. Tādējādi Vācijā iekšējie auditi tiek saukti par “priekšauditiem” nevis tādēļ, ka tie būtu jāsaprot kā a priori auditi (pirmsauditi), bet gan tādēļ, ka iekšējie auditori savus auditus veic, pakļaujoties FCA priekšrakstiem.

Atsaucoties uz vēl citiem definīciju un metodiskās pieejas atšķirību piemēriem, EUROSAI Ekspertu apspriedes ziņojumā norādīts, ka Francijā un Itālijā “iekšējais audits paredz aptvert iekšējās kontroles aspektus, tādus kā Francijas sabiedriskā sektora grāmatvežu un inspektoru īstenotās pamatfunkcijas izdevumu kontrolē”, savukārt tādās valstīs kā Polija “iekšējais audits paredz aptvert noteiktus (valsts) regulējošos un uzraudzības orgānus; bez sabiedriskā sektora izdevumu kontroles šie orgāni ir atbildīgi arī par tehnisko standartu un drošības lietu kontroli. Kaut kur citur, piemēram, Rumānijā, iekšējais audits aptver kontroles orgānus, kas funkcionē pašās komerciālajās kompānijās, (atspoguļojot) augstākās Audita institūcijas tiesības ... sniegt ziņojumus arī par šiem orgāniem, ne tikai par ... Valsts institūcijām”.

2. Vadības kontroles jēdziens un diapazons

Vadības kontrole īsumā ir definējama kā organizācija, metodes un procedūras, kas tiek izmantotas kā palīglīdzeklis pārliecības garantēšanai par to, ka valdības programmas gūst iecerētos rezultātus; ka šo programmu īstenošanai piegādātie resursi atbilst atbildīgo organizāciju noteiktajiem mērķiem un uzdevumiem; ka programmas un resursi ir pasargāti pret izšķērdību, apmānu un nepareizu vadību un ka lēmumu pieņemšanas nodrošinājumam tiek iegūta, apstrādāta, paziņota un izmantota neapšaubāma un savlaicīga informācija.

Ir svarīgi vadības kontroli uzskatīt nevis par atsevišķu sistēmu savā pašu statusā, bet par kontroles mehānismu, kas integrējams tajās sistēmās, kuras apkalpo visu plānošanas, budžeta sastādīšanas, vadības, pārskatu sniegšanas un auditēšanas ciklu. Šo sistēmu uzdevums ir veicināt katra šā cikla etapa lietderību un integritāti, kā arī nodrošināt vadībai nepārtrauktu atgriezenisko saiti.

Makkrindels savā šajā sējumā iekļautajā rakstā uzsver, ka viens no svarīgākajiem efektīvas vadības kontroles sistēmas uzdevumiem un lietderīguma faktoriem būtu paaugstināt vadītāju spēju vadīt, īstenot savu vadītspējas potenciālu, kā arī pozitīvi ietekmēt organizācijas nolūku un mērķu sasniegšanu. Šāda kontrole veicinātu to, ka atsevišķi vadītāji kļūtu atbildīgi par pārskatu sniegšanu, bet nebūtu uzskatāma par ierobežojumu attiecībā uz viņu tiesībām brīvi pieņemt lēmumus tajās sfērās, kurās viņiem ir deleģētas pilnvaras.

Vadības kontrole negarantē ne valdības programmu efektivitāti, ne arī nodrošinājumu pret izšķērdību, apmānu vai nepareizu vadību. Tomēr tā ir ar valdības programmām un pasākumiem saistītā riska regulēšanas līdzeklis. Kontrolei jābūt atbilstošai un rentablai, un pastiprinātai ar pareizu riska analīzi un novērtējumu. Lai šajās jomās valdības ministrijām un resoriem nodrošinātu profesionālu atbalstu, ir izstrādātas komplicētas riska vadības tehnoloģijas.

Vadības kontrole aplūkojama divos aspektos:

— vadības informēšanas sistēma, kura vadībai nepieciešama organizācijas darba orientēšanai, operatīvo procesu gaitas un kvalitātes uzraudzīšanai, kā arī organizācijas rezultātu un darbības efektivitātes rādītāju noērtēšanai;

— metodes, sistēmas, procedūras, pilnvaru deleģējumi u.c., kas integrēti organizāciju procesos, lai garantētu pamatotu pārliecību, ka vadības mērķi tiek sasniegti.

Mēs esam pārliecināti, ka CAEV pirmo no šiem aspektiem vispār izprot labi, tādēļ šajā sējumā galvenā vērība tiks koncentrēta uz otro aspektu, proti, kontroles mehānismiem un procedūrām, nevis uz vadības informēšanas sistēmām.

Kirbijs savā argumentētajā izvērtējumā sakarību starp šiem diviem aspektiem raksturo šādi:

Aktīvo procesu vadīšanai nepieciešama infomācija, kas iegūta gan organizācijas iekšienē, gan ārpus tās. Viena šīs informācijas daļa attiecas uz resursu izmantošanu, pārējā daļa attiecas uz tādiem jautājumiem kā preču piegāde un pakalpojumu sniegšana vai “klientu” vajadzību izmaiņas. Vadības informācija ir neatņemama vadības kontroles sastāvdaļa, bet ne vienmēr kontroles efektivitātes nodrošināšanai ir nepieciešama informācija.

Lielākajā organizāciju daļā efektīvu vadības kontroles sistēmu sākumpunktā ir cerība, ka individuālie vadītāji būs atbildīgi un spējīgi atskaitīties par viņu vadīto operāciju un programmu kvalitāti un savlaicīgumu, par viņu izmantoto resursu izmaksu kontroli un par nodrošinājumu tam, ka viņu operācijas un programmas tiek vadītas, nepieļaujot korupciju un saskaņā ar likuma prasībām, centrālo resoru (tādu kā Premjerministra institūcijas vai Ministru kabineta institūcijas, finansu vai budžeta ministrijas un augstākā audita institūcijas) deklarētiem noteikumiem un instrukcijām.

INTOSAI Norādījumu 1. nodaļā (I., 1.§) ir analoģisks formulējums:

Iekšējā kontrole ir vadības instruments, kura izmantošana palīdz garantēt pamatotu pārliecību par to, ka vadības mērķi tiek sasniegti. Tādējādi atbildība par iekšējās kontroles struktūru pareizību un lietderīgumu gulstas uz vadības pleciem. Katras valdības organizācijas visaugstākā vadītāja pienākums ir nodrošināt pareizas iekšējās kontroles struktūras iedibināšanu, kritisku pārvērtēšanu un modernizēšanu tās efektivitātes nodrošināšanas aspektā.

Svarīga šādas struktūras sastāvdaļa ir “agrās brīdināšanas” sistēma, kuras uzdevums ir palīdzēt gūt pārliecību, ka visi organizācijas vadītāji — gan augstākās stratēģiskās vadības posmā, gan pamatdarbības organizatorisko struktūru lineāro vadītāju posteņos — ir snieguši savlaicīgu un precīzu informāciju par neveiksmēm un ka viņi tiek saukti pie atbildības ar atbilstošas kontroles sistēmas palīdzību vai, ja nepieciešams, ar sankciju un sodu piemērošanu. Šāda veida aizsargprocedūras ir būtiski nepieciešamas visās sabiedriskā un privātā sektora organizācijās, jo sistēmu defektu sekas var būt dārgas un postošas.

Vēl viens būtisks pareizi izveidotu vadības kontroles sistēmu priekšnosacījums ir tāds, ka tām jānodrošina augstākā vadība ar neapšaubāmu, savlaicīgu informāciju, tajā skaitā finansu datiem par svarīgākajiem rentabilitātes aspektiem. No tā izriet svarīgs Kirbija akcentēts secinājums, ka vadības kontroles sistēmas izveidojamas ar iterāciju (cikla atkārtošanas) algoritma palīdzību, sākot no organizācijas augstākās vadības:

Jānosaka visaugstākā ranga vadošo darbinieku pašreizējās un iespējamās turpmākās vajadzības, jāizstrādā nepieciešamās informācijas savākšanas līdzekļu koncepcija, un šis process, kā arī pārējām kontroles sistēmām nepieciešamie procesi, jāintegrē un jānodod augstākā ranga vadītāju rīcībā. Visbeidzot jāievada process augstākā ranga vadītāju lēmumu pārvēršanai darbībā.

3. Vadības kontroles sistēmu nepilnības praksē

Efektīvas vadības kontroles sistēmas valdības organizācijās ir ļoti vajadzīgas gan kā nodrošinājums pret izšķērdību, ļaunprātīgu izmantošanu un apmānu, gan kā līdzeklis, ar kura palīdzību tiek panākts, ka organizācija pienācīgi īsteno vadības noteikto politiku. Heivenss akcentē, ka tomēr ir vajadzīga pastāvīga modrība, jo mainīgie apstākļi un operatīvās procedūras var padarīt neefektīvu pat visrūpīgāk izstrādāto kontroles sistēmu.

Pastāv arī citi ierobežojumi attiecībā uz vadības kontroles efektivitāti. Heivenss atsaucas uz ASV Medicare (veco ļaužu veselības apdrošināšanas federāli finansēto) programmu. Sakarā ar tās lielo apjomu un sarežģītību —desmitiem miljonu darījumu gadā — ir izrādījies, ka nav iespējams izstrādāt rentablas vadības kontroles un auditēšanas procedūras, kas droši novērš vai konstatē ļaunprātības. Tāpat ir grūti kontrolēt militārās rūpniecības materiāli tehniskās apgādes un kontraktu slēgšanas sistēmas. Bez tam Heivenss akcentē, ka pat labi izstrādāta vadības kontrole kalpo saviem mērķiem tikai tad, ja personāls ievēro kontroles sistēmas prasības un vadība reaģē uz ziņojumiem par inkriminētajiem defektiem. Kontrole viegli var dot maldinošu pārliecību par drošību. Šis apgalvojums ir pareizs gan attiecībā uz sabiedrisko sektoru, gan attiecībā uz privāto sektoru. Piemēram, presē plaši atspoguļotajā nesenajā gadījumā ar Barings Bankas Singapūras filiāli izrādījās, ka uzraudzītāji neveica koriģējošus pasākumus attiecībā uz ziņojumiem, ka viens no bankas mākleriem savā darbībā neiekļaujas bankas noteiktajos limitos. Relatīvi īsā laika intervālā milzīgie māklera ciestie zaudējumi — kuri sasniedza vairākus simtmiljonus sterliņu mārciņu — izraisīja bankas maksātnespēju.

Heivenss norāda uz vadības kontroles sistēmu potenciālo nedrošumu. Šādas sistēmas paredzētas, lai augstākā līmeņa vadītāji gūtu pamatotu pārliecību par to, ka visi organizācijas līmeņi ievēro vadības politiku un sargā organizācijas finansiālās intereses. Bet, kaut gan tās augstākā līmeņa vadītājiem ļauj kontrolēt organizāciju, tās nekontrolē pašus vadītājus. Ja augstākā līmeņa vadītājiem uz to ir nosliece, tad viņi relatīvi viegli var no vadības kontroles izvairīties vai tās pārspēt. Privātajā sektorā ir pieredzēti daudzi gadījumi, kad augstākā līmeņa vadītāji ir nelikumīgi piesavinājušies milzīgas kompānijas aktīvu summas. Dažos gadījumos tas ir noskaidrojies tikai pēc kompānijas deklarēšanas par maksātnespējīgu. Arī sabiedriskajā sektorā ir bijuši šādi dokumentāri pierādīti gadījumi. Heivenss kā piemēru apraksta 1980. gadu beigās atklātībai atspoguļoto “DCPAM” skandālu Amerikas Savienotajās Valstīs, kad Dzīvokļu celtniecības un pilsētu attīstības ministrijā korupcija bija aizsniegusi pat visaugstākos vadības līmeņus:

Noteiktās aprindās kļuva vispārzināms, ka (DCPAM) ministrs, darbojoties kopā ar savu administratīvo palīgu vai viņa ietekmē, bija sagatavojies piešķirt programmas finansēšanas līdzekļus atkarībā no politiskās labvēlības. Investētāji, kuri gribēja, lai DCPAM sankcionētu kādu projektu, noskaidroja, ka panākumu gūšanai vajag nolīgt par “konsultantu tādu cilvēku”, kuram viņa politiskie sakari nodrošināja piekļūšanu pie ministra vai viņa administratīvā vietnieka. Pēc konsultanta lūguma ministrs vai viņa administratīvais vietnieks vai nu sankcionēja projektu, vai arī lika to izdarīt citām oficiālajām DCPAM amatpersonām.

Trijos šajā sējumā iekļauto gadījumu pētījumos aprakstīti līdzīgi vadības kontroles sistēmu ievainojamības piemēri no Dānijas, Nīderlandes un Vācijas pieredzes atbilstoši attiecībā uz lauksaimniecības, sociālās labklājības, kā arī ceļu būves programmām. Piemēram, Špārbergs Vācijas piemēra analīzē parāda racionālu vadības kontroles sistēmu izstrādāšanas nozīmi daudzo problēmu atrisināšanā ceļu būves nozarē, kur, kā izrādījās, efektīvas kontroles praktisko īstenošanu apgrūtināja:

— cenu fiksēšana, kad pieteikumu iesniedzēji valsts kontraktu slēgšanas izsolē savā starpā izlemj, kuram būs jāiesniedz pieteikums par viszemāko cenu un par kādām (augstākām) cenāms savus pieteikumus iesniegs pārējie solītāji;

— nepilnības kontraktu iegūšanas procedūrā, kad, piemēram, pēc solīšanas perioda izbeigšanās, bet pirms kontraktu noslēgšanas, solītāji var mēģināt sagrozīt savu pieteikumu sev par labu;

— krāpnieciska noruna, kad kontraktu piešķiršanas departamenta vai resora atbildīgais civildienesta ierēdnis slepeni sadarbojas ar solītāju, lai kompānijai nodrošinātu konkurences priekšrocības kontraktu piešķiršanas procedūrā.

Tāpat arī Lašmers Apvienotās Karalistes piemēru analīzē apraksta nesenos gadījumus tajās nozarēs, kur vadības kontroles sistēmas bija izrādījušās neadekvātas, kā rezultātā nacionālajam budžetam radās lieli zaudējumi. Tie ir Aizsardzības ministrijas darbu programma, abpusējo pierobežas tirdzniecību regulējošā muitas un importa kontrole, kā arī Veselības aizsardzības ministrijas izdarītie maksājumi par nodarbinātības izbeigšanos. Kirbijs kā piemēru apraksta divus Kanādas federālos resorus — Kanādas Starptautiskās situācijas aģentūru un Nacionālā kapitāla komisiju — kur jaunā vadība bija spiesta ķerties pie svarīgu, ar blēdībām un nerentabilitāti saistītu problēmu atrisināšanas, ieviešot jaunas vadības kontroles sistēmas.

4. INTOSAI principi un standarti

INTOSAI Norādījumos (I, 18.–62.paragr.) formulēti četri vispārējie standarti un seši speciālie standarti kā pamats, kuru valstīm iesaka izmantot vadības kontroles sistēmu izstrādāšanā un pilnveidošanā.

INTOSAI ieteiktie vispārējie standarti ir šādi:

 

— Vadības kontroles struktūras nodrošina saprātīgu vispārējo mērķu izpildes garantiju.

[“Saprātīga garantija” nozīmē, ka vadības kontroles izmaksa nav lielāka par iegūtajiem labumiem.]

 

— Vadītāji un pakļautie vienmēr aktīvi pauž pozitīvu un atbalstošu attieksmi pret vadības kontroli.

[Ar to tiek akcentēts fakts, ka izšķirošais faktors šī mērķa sasniegšanai ir visaugstākā ranga vadītāju apņēmība uzdot atbilstošu “toni augšā”.]

 

— Čpašie kontroles uzdevumi attiecībā uz katru ministriju/pārvaldi/resoru nosakāmi vai izstrādājami atsevišķi, un tiem jābūt atbilstošiem, vispusīgiem, pamatotiem un integrētiem ar kopīgajiem organizācijas mērķiem.

[INTOSAI rekomendē organizācijām īpašo kontroles uzdevumu izstrādāšanas nolūkā sagrupēt operācijas pēc to “regulārās atkārtojamības” pazīmes, un tad šos grupējumus sadalīt pa tādām kategorijām kā vadības aktivitātes, programmātiskās (vai operacionālās) aktivitātes, finansu aktivitiātes (budžeti, fondu plūsma, aktīvi un pasīvi, un pārējā finansu informācija), un administratīvās aktivitātes (palīgdienestu funkcijas, tādas kā bibliotēku pakalpojumi, pasta apstrāde un piegāde, tekstu drukāšana un materiāli tehniskās sagādes).]

 

— Vadītāji pastāvīgi pārrauga savas operācijas un nekavējoties veic atbildes pasākumus visos gadījumos, kad tiek konstatēts, ka operācijas nav regulāras, ekonomiskas, lietderīgas un efektīvas.

[Pārraudzīšanā ietilpst uzmanības pievēršana tām problēmām, kuras izgaismojušās sakarā ar iekšējo un ārējo auditoru paziņotajiem audita konstatējumiem un ieteikumiem nepieciešamo koriģējošo pasākumu noteikšanas aspektā.]

Speciālie standarti ir šādi:

 

— [Vadības] kontroles struktūra, visi darījumi un svarīgi pasākumi ir skaidri dokumentējami, un šai dokumentācijai ir vienmēr jābūt brīvi pieejamai attiecībā uz pārbaudēm.

— Darījumi un svarīgie pasākumi ir savlaicīgi iegrāmatojami un pienācīgi klasificējami.

— Darījumus un svarīgos pasākumus amatpersonas sankcionē un izpilda tikai savu pilnvaru ietvaros.

— Vissvarīgākie pienākumi un atbildība attiecībā uz darījumu un pasākumu sankcionēšanu, izpildīšanu, iegrāmatošanu un koriģēšanu ir sadalāmi starp atsevišķām amatpersonām.

— Lai garantētu [vadības] kontroles mērķu sasniegšanu, ir jānodrošina kompetenta uzraudzība.

— Resursi un uzskaites grāmatojumi drīkst būt pieejami tikai tām konkrētajām amatpersonām, kuru pienākums ir sniegt atbildīgos pārskatus par to glabāšanu vai izmantošanu. Atbildīgo pārskatu garantēšanas nolūkā esošo resursu apjomi ir periodiski salīdzināmi ar iegrāmatotajiem apjomiem, lai noteiktu to atbilstību. Salīdzināšanas biežums ir atkarīgs no aktīvu neaizsargātības pret izsaimniekošanu.

INTOSAI Norādījumos ir teikts, ka šiem standartiem jābūt tādiem, kas:

... piemērojami visām valdības organizatoriskajām struktūrām. Tie uzskatāmi par tādu akceptējamo standartu minimumu, kas organizācijai jāievēro, iedibinot iekšējās kontroles un izvirzot kritērijus auditoriem, kad tie auditē šo iekšējās kontroles struktūru. Šeit sniegtie standarti nav nekas jauns. Daudzi no tiem jau ir iekļauti valdības operācijās. Tomēr jauns varētu būt tas, ka tie tiek traktēti kā pamats.

Kopš 1992.gada INTOSAI Iekšējās kontroles komitejas priekšsēdētāja amata pienākumu izpilde no Amerikas Savienoto Valstu Galvenās budžeta kontroles pārvaldes nonākusi Ungārijas augstākās audita institūcijas rokās. Šī komiteja turpina pilnveidot idejas, kas formulētas vairākās valodās pārtulkotajos Norādījumos. Ir sagatavota biogrāfija par vadības kontroles sistēmām visā pasaulē. 1995.gada septembrī Kairā notikušais INTOSAI kongress apstiprināja Iekšējās kontroles komitejas turpmākā darba plānus. Tajos paredzēts, ka tuvākajos trijos gados tiks izdots precīzu norādījumu apkopojums par kontroles standartu īstenošanu.

5. INTOSAI

standartu piemērošana Eiropas Savienībā

1993.gada septembrī Eiropas Savienības (ES) valstu augstākās audita institūcijas izdeva uz ieviešanu orientētu norādījumu apkopojumu, kas paredzēts audita vajadzībām Eiropas pasākumos. Salīdzinot ar INTOSAI Norādījumiem, šie norādījumi ir konkrētāki attiecībā uz diapazonu un definīciju tādā aspektā, lai tiem būtu lielāka funkcionālā vērtība organizācijās, kuras tos izmanto. Tie definē iekšējo jeb vadības kontroli kā tādu instrumentu, procedūru, metožu un sistēmu kopumu, ko organizācija pielieto, lai garantētu, ka tā stingri ievēros ārējos un iekšējos noteikumus un prasības (likumus, instrukcijas, vadības direktīvas u.c.); ka tā ekonomisku, lietderīgu un efektīvu operāciju veicināšanas nolūkā sargās resursus; un ka tā sniegs neapstrīdami drošu finansiālo un vadības informāciju.

Eiropas norādījumos sevišķa uzmanība pievērsta ES kopīgās lauksaimniecības politikas administrēšanai. Tieši šajā jomā konstatētas nopietnas problēmas sakarā ar kontroles trūkumu, kā arī liela apjoma blēdību gadījumi, ko izpētījuši un dokumentējuši tādi orgāni kā Eiropas Auditoru palāta. Tiešām, Eiropas Savienības norādījumi satur pielikumu, kurā ir standarti attiecībā uz apmāna izraisītajiem auditēšanas traucējumiem. Ir svarīgi izveidot efektīvu vadības kontroles sistēmu attiecībā uz tiem darījumiem, kas balstās uz ES programmām vai izmaksājumiem no budžeta; tām jābūt piemērojamām gan Kopienas līmenī, gan nacionālā līmenī. Bet, kā parāda Elm–Larsens savā Dānijas piemēra analīzē, praksē to nav viegli īstenot.

6. Sakarība starp vadības kontroli un “jauno publisko menedžmentu”

Sabiedriskā sektora reformas, kas bieži tiek traktētas kā “Jaunais publiskais menedžments” (JPM), akcentē nevis atbilstību iepriekšnoteiktiem procesiem un noteikumiem, bet gan rezultativitāti (“trīs “E” — ekonomiju, ekonomisko lietderīgumu un efektivitāti). Būtiski tiek akcentēta:

— vadības uzmanības novēršana no cilvēku darba resursu, kapitāla un citu ievadīto faktoru izlietošanas un kontroles un tās koncentrēšana uz organizācijas lietderīgās atdeves noteikšanu un izmērīšanu;

— iespēja vadītājiem vadīt tādos apstākļos, kad viņi paši tiek mazāk kontrolēti, bet viņiem tiek uzlikta lielāka atbildība par lēmumu pieņemšanu attiecībā uz viņu pārvaldītajām programmām un resursiem;

— kā šīs palielinātās brīvības auglis tiek realizēts lielāks atbildīgums ar tādu mehānismu palīdzību kā funkciju vienkāršošana un pārskatu sniegšana.

Šai metodiskajai pieejai ir divi būtiski aspekti. Pirmkārt, pastāv zināms kompromiss starp noteikto normu un procedūru ievērošanu un tādu pasākumu veikšanu, kas vērsti uz organizācijas darba rezultativitātes paaugstināšanu. Piemēram, to procedūru vienkāršošana, kas paredzētas valsts kapitālieguldījumu projektu apstiprināšanai, var paaugstināt kļūdīšanās risku, bet, no otras puses, var samazināt izmaksas. Riska vadība attiecas uz pasākumu izstrādāšanu šā riska vadībai, kaut tā nevar to novērst. Otrkārt, iekšējās kontroles mehānismiem un ārējās uzraudzības vai audita institūcijām sava izmeklēšana jāpārcentrē no attiecīgo organizāciju “rāšanas” uz to “orientēšanu”.

Dažas valstis, ir īpaši tās, kurām raksturīgas “angļu–sakšu” valdīšanas tradīcijas, ir pārņēmušas JPM principu piemērošanu vēlāk nekā citas. Šādās valstīs vadības kontroles procedūrām un sistēmām, lai tās pielāgotu JPM vajadzībām, varētu būt nepieciešama modifikācija (skat., piemēram, rakstus par Kanādu un Apvienoto Karalisti).

Būtiskākais visā šajā lietā ir tas, ka efektīva vadības kontrole ir svarīga gan centralizētām vadības sistēmām, gan decentralizētām. Kontroles sistēmas jāpielāgo tad, ja organizācijas decentralizē savas vadības struktūras. Notiekot decentralizācijai, jaunapstiprinātā vadītāja pienākums ir uzņemties savu daļu atbildības par kontroles sistēmas efektivitātes nodrošināšanu. INTOSAI Norādījumu priekšvārdā teikts, ka:

... valsts vadībai kļūstot sarežģītākai, ir pieaugusi interese par [vadības] kontroli. Šīs sarežģītības dēļ vadībai nav iespējams kritiski pārvērtēt katra atsevišķa darbinieka darba normu pareizību. Daudzas valdības meklē veidus, kā nodrošināt ekonomiskākus, rentablākus un efektīvākus dienestus un kontrolēt deficītus un parādu. Tas bieži vien ir saistīts ar veco struktūru reorganizāciju, veco procedūru kritisku pārvērtēšanu, lielākas brīvības piešķiršanu vadītājiem un pieaugušo paļaušanos uz automatizētajām tehnoloģijām. Tādos apstākļos efektīva [vadības] kontroles struktūra var dot pietiekošu garantiju, ka vadības mērķi tiek sasniegti.

7. Vadības kontroles sistēmu auditēšanas, uzraudzības un novērtēšanas metodika

Dažādās valstīs tiek pielietotas ļoti atšķirīgas tehnoloģijas un metodiskās pieejas vadības kontroles sistēmu auditēšanai un to efektivitātes uzraudzīšanai un novērtēšanai. Dažās valstīs likumdošanas prasības ir precīzas un iepriekšnoteiktas. Piemēram, Amerikas Savienotajās Valstīs valdības resora visaugstākajam vadītājam ir pienākums sniegt ikgadējo pārskatu un organizācijas vadības kontroles sistēmas novērtējumu. Citās valstīs pastāv ne tik formāli, mazākā mērā uz likumu balstīti noteikumi. Dažās valstīs pastāv lielā mērā decentralizētas sistēmas, kurās valdības organizācijas visaugstākajam vadītājam ir dota liela brīvība savu vadības kontroles sistēmu izstrādāšanā, bet ārējās auditēšanas orgānam (vai orgāniem) un/vai parlamentam ir pilnīgas pārbaudes tiesības.

Vadības kontroles auditēšanai var ieteikt “nestandartizētu” tehnoloģiju kompleksu. Praktiskie paņēmieni dažādās valstīs ir atšķirīgi. Vadības kontroles sistēmu lielākajā daļā ietilpst šāds komplekss:

— pirmsaudita kontrole, kurā, piemēram, darījumiem nepieciešams ne tikai atbilstošā uzrauga vai vadītāja sankcionējums, bet arī kādas augstāka ranga amatpersonas paraksts;

— paralēlā audita kontrole, kurā, piemēram, tiek pārbaudīts budžeta projekts vai pakalpojumu sniegšana atbilstoši noteiktam kalendārajam grafikam;

— pēcaudita kontrole, kurā tiek pārbaudīts un novērtēts darbību kopuma, izdevumu vai metožu rezultāts un efektivitāte.

Ir arī krasi jānorobežo iekšējais audits no ārējā audita, kaut gan iepriekšizskaidrotu iemeslu dēļ šī atšķirība dažreiz (kā Vācijā) ir izplūdusi, daļēji tāpēc, ka nav starptautiski atzītas iekšējā audita definīcijas. Daudzās valstīs paļāvības pakāpe uz ministrijas vai vadības resora kontroles sistēmām ir noteicošais faktors, lai izlemtu, kuru metodisko pieeju ārējais auditors pielietos. Ja valdības organizācija var pierādīt, ka tāja darbojas efektīvs iekšējā audita mehānisms līdz ar precīzu, pareizi iedibinātu vadības kontroli, tad ārējais auditors var pieņemt lēmumu paļauties uz šo vadības kontroles sistēmu, tādējādi izslēdzot dārga un pilnīga ārējā audita nepieciešamību.

Novērtējot organizācijas vadības kontroles efektivitāti, ārējais auditors tipiskā gadījumā piemēros daudzus testus. Tos tālāk tekstā izpalīdzīgi ir aprakstījis Lešmers, un tie aptver šādus pasākumus:

— fona informācija par organizāciju: ģeogrāfiskais novietojums; operatīvo sistēmu un datorizēto funkciju tips; ārējie apstākļi (juridiskā un regulējošā bāze); organizatoriskā un vadības struktūra, kadru problēmas u.c.;

— ievadīto resursu finansiālās kontroles novērtējums; darījumu noformējums; darba rezultāti; nodrošinājums ar datoriem, ieskaitot sistēmu modernizāciju; elektroniskās datu apstrādes procedūras u.c.;

— organizācijas grāmatvedības sistēmas raksturojums, it sevišķi attiecībā uz adekvātu uzskaitvedību un to, vai sistēma nodrošina adekvātu visaptverošu audita gaitu;

— to galveno kontroles veidu identificēšana, kuri funkcionē attiecībā uz katru organizācijas grāmatvedības sfēru, tādu kā faktūrrēķinu saskaņošana ar maksājumiem; tāds darījumu sankcionējums, ko veicis pareizais parakstītājs; kontroles atzīmes uz čekiem un pavaddokumentiem; bankās esošo kontu verifikācijas u.c.;

— kontroles sistēmas būtisko nepilnību identificēšana, piemēram, ja kādas sfēras grāmatvedībā nav pamatkontroles;

— lēmumu pieņemšana par to, kā ar attiecīgo ministriju vai resoru īstenot atgriezenisko saikni attiecībā uz nepilnībām.

Pārraugot un novērtējot vadības kontroles efektivitāti, gan pašas organizācijas (ieskaitot iekšējā audita sfēru), gan ārējie auditori izmanto kādu informācijas avotu grupu. Tajā ietilpst:

— atsevišķo vadītāju zināšanas, kas iegūtas ikdienas pieredzē, vadot savas programmas un resursus;

— iekšējās vadības analītiskie pārskati;

— finansiālo sistēmu kritiski novērtējošie apskati, kurus sagatavojusi ministrija vai ārējais auditors, vai cits orgāns;

— atskaites par programmu novērtējumiem;

— parlamenta vai kongresa ziņojumi;

— Augstāko audita institūciju ziņojumi, tajā skaitā par auditiem, inspekcijām, pārskatiem izmeklēšanām;

_ ministrijas vai resoru iesniegtie plāni — dažās valstīs tie ir analoģiski biznesa vai korporatīvajiem plāniem, ko sastāda daudzas komercsabiedrības.

Ideālā gadījumā kontrolei jābūt nesaraujami saistītai ar organizācijas vadības struktūru un ar to programmu plānošanu un īstenošanu, par kurām šī organizācija ir atbildība. Hagvalla pētījumā, piemēram, dots piemērs attiecībā uz Zviedrijas valdības organizācijām, kurās speciālas pie lineārās organizatoriskās struktūras nepiederošas struktūrvienības tradicionāli īsteno vadības kontroli priekšauditu formā. Tomēr mūsdienu Zviedrijā kontrole kā decentralizācijas procesa komponents, tiek integrēta pašā lineārajā organizatoriskajā struktūrā.

8. Dažādu valstu prakses un pieredzes salīdzinājums

Rakstu autoriem iepriekš bija lūgts raksturot vadības kontroles sistēmu sava valstī, atbildot uz šādiem sešiem jautājumiem:

— Kādas organizācijas, pašā valdībā vai ārpus tās, ir atbildīgas par valdības kontroles standartu izstrādāšanu oficiālo deklarēšanu?

— Vai šie standarti ir noteikti ar likumu vai administratīvā kārtā?

Kādā veidā tie tiek oficiāli deklarēti? Kāda brīvība ir dota valdības organizācijas visaugstākajam vadītājam attiecībā uz šo standartu pielāgošanu savas vadības vajadzībām?

— Kādas ir AAI un citu centrālo resoru (it īpaši Finansu ministrijas) respektīvās lomas attiecībā uz vadības kontroles standartu oficiālo deklarēšanu, uzraudzības funkciju pret tiem un labākās prakses stimulēšanu?

— Kādā mērā valstis ir īstenojušas vispārīgos un konkrētos standartus, kas rekomendēti INTOSAI Norādījumos?

— Kā vadības kontroles sistēmu darbība tiek uzraudzīta un novērtēta? kāda loma šajā procesā ir iekšējam un ārējam auditam? Cik efektīvas (rentablas) ir šīs sistēmas?

— Kādi pasākumi būtu īstā laikā un īstā vietā, lai garantētu, ka vadībai un darbiniekiem ir nepieciešamie resursi, kvalifikācija un apmācības programmas efektīvu vadības kontroles sistēmu ekspluatācijai?

Domājams, ka visas šajā sējumā aplūkotās valstis, ja ne tieši, tad vismaz netieši, visumā ievēro INTOSAI Norādījumos aprakstītos vadības kontroles principus un standartus. Tomēr nav nekādu šaubu, ka praksē dažādas valstis ļoti atšķirīgi izstrādā, oficiāli deklarē un izmanto savas kontroles sistēmas. Tas daļēji izskaidrojams ar konstitucionālajām atšķirībām (piemēram, vai valstī ir parlamentārā valdīšanas sistēma, kā Eiropā, vai uz pilnvaru nodalīšanu balstīta sistēma, kā Amerikas Savienotajās Valstīs), daļēji ar milzīgo politisko, tiesisko un kulturālo ietekmju dažādību un valsts dienestu vadības struktūru nevienādību. Dažas svarīgākās atšķirības ir aprakstītas turpmākajā tekstā.

Kanāda

Formāli atbildība par vadības kontroli Kanādas valdībā gulstas uz Finansu ministriju, kura ministrijām un resoriem dod norādījumus un ieteikumus grāmatvedības un finansu vadības jautājumos. Tomēr pēdējos gados Finansu ministrija, ņemot vērā attiecīgos riskus, ir ieviesusi lielāku elastību vadības kontroles piemērošanā nozaru ministriju līmenī. Ar to centās panākt ministriju un resoru atbildīguma pieaugumu apmaiņā pret lielāku decentralizāciju — augstākminētā “jaunā publiskā menedžmenta” pilnveidošanu. Šī metodiskās pieejas izmaiņa izraisīja uzsvara pārlikšanu uz atsevišķu sistēmu izstrādāšanu saimnieciskās darbības plānošanai, kvalitātes nodrošināšanas dienestiem un atbildīgumam par pārskatu sniegšanu, nevis jaunu kontroles sistēmu radīšanu.

Atbildība par vadības kontroles efektivitātes uzraudzību un novērtēšanu gulstas uz attiecīgo ministriju vai resoru. Katrai ministrijai ir pašai sava iekšējā audita un ekspertīzes grupa, kas sniedz pārskatus organizācijas visaugstākajam vadītājam vai audita komitejai. Galvenā auditora pārvaldei arī ir vērā ņemama ietekme: tās funkcija ir kā parlamenta interešu pārstāvim novērtēt vadības kontroles adekvātumu un ziņot par nepilnībām un uzlabošanas iespējām. Šie ziņojumi ir atklātībai pieejami dokumenti, tiem tiek pievērsta liela uzmanība parlamentā (it īpaši Sabiedrisko pārskatu komitejā), un tie var stimulēt ministrijas novērst nepilnības un/vai Finansu ministriju uzlabot savu attieksmi pret vadības kontroli.

Dānija

Dānijas sistēma ir ļoti decentralizēta. Attiecībā uz grāmatvedības procedūrām un vadības kontroli Finansu ministrija izdod ļoti plaša diapazona noteikumus un norādījumus ministrijām un resoriem, no kurām savukārt tiek prasīts izstrādāt sev piemērotas konkrētas sistēmas. Finansu ministrijas institūcija sniedz grāmatvedības pakalpojumus valdības sektoram. Ministriju/resoru izstrādātas vadības kontroles sistēmas ir pieejamas sabiedrības pētījošajam skatienam. Nav nekādas centralizētas sistēmas, kas uzraudzītu un novērtētu atsevišķo ministriju kontroles sistēmu efektivitāti — tas vispār tiek izdarīts ar attiecīgās ministrijas/resora iekšējā audita procedūru palīdzību, — ne arī kāda centrālā mehānisma informācijas un ieteikumu izplatīšanai pa “labākās prakses” sistēmām. Galvenā auditora pārvalde tomēr drīkst ziņot Sabiedrisko pārskatu komitejai parlamentā par jebkurām nepilnībām vadības kontroles sistēmās, kas idenfiticētas kā daļa no tās veiktajiem ministriju/resoru regulārajiem finansu pārskatu auditiem.

Vācija

Vadības kontroles sistēma Vācijā nav tāda kā citās šajā sējumā aplūkotajās valstīs. Nepastāv nekādi iepriekš noteikti, valdības formulēti plāni attiecībā uz vadības kontroles sistēmām nepieciešamo standartu izstrādāšanu un oficiālo deklarēšanu. Katrs valdības sektors un katra valdības organizācija pati ir atbildīga par savas vadības kontroles sistēmas izstrādāšanu. Pie dotās Vācijas valsts administrācijas hierarhiskās struktūras lēmumu pieņemšanas tiesības ir sadalītas starp dažādiem administrācijas līmeņiem. Parasti augstāka līmeņa varas institūcija ir tiesīga dot rīkojumu zemāka līmeņa varas institūcijai ieviest specifisku vadības kontroles sistēmu, kā arī uzraudzīt tās piemērošanu. Praksē šāda kārtība valdības organizācijām nodrošina pietiekošu brīvību savām vajadzībām piemērotu vadības kontroles sistēmu izveidošanā.

Federālajai audita palātai (Bundesrechnungshof) ir svarīga loma, lai nodrošinātu, ka valdības organizācijas izstrādā efektīvas vadības kontroles sistēmas. Ja palāta, regulāri auditējot valdības organizācijas, atklāj kādas vadības kontroles nepilnības, tad tā var rekomendēt šīs sistēmas izmaiņas. Kaut gan palātai nav likumīgu tiesību panākt šo rekomendāciju īstenošanu piespiedu kārtā, tā realizē savu stipro ietekmi, lai panāktu savu, un ekstremālos gadījumos tā drīkst ziņot parlamentam par šiem saviem konstatējumiem. Bez tam palāta izmanto savu ietekmi, lai panāktu, ka visos priekšrakstos un instrukcijās, kas attiecas uz valdības organizāciju darbību, būtu paredzēta vadības kontrole. Tas ir iespējams tādēļ, ka Vācijas sistēma paredz konsultēties ar palātu, pirms tiek pieņemti administratīvie noteikumi par Federālā budžeta kodeksa (reglamentējošo noteikumu par valsts izdevumu nozīmi) īstenošanu. Palāta savu regulāro auditu gaitā arī pārliecinās par šo vadības kontroles reglamentu konsekventu īstenošanu.

Nīderlande

Kā noteikts likumā “Par budžetu un grāmatvedību”, augstākā autoritāte attiecībā uz vadības kontroli Dānijas valdībā ir parlamenta likumdevēja vara. Parlaments vadības kontroles instrumentus paredz arī citos likumos (piem., likumā “Par nacionālo labklājību”). Saskaņā ar likumu “Par budžetu un grāmatvedību” Finansu ministrija ir atbildīga par vispārējo standartu noteikšanu attiecībā uz finansu pārskatiem un vadības kontroli. Tomēr no nozaru ministrijām tiek prasīts izstrādāt detalizētas procedūras, pie kam visaugstākais civildienesta ierēdnis (ģenerālsekretārs) ir tieši atbildīgs par viņa ministrijas sistēmas kvalitāti un efektivitāti. Katrā ministrijā ir arī Audita komiteja, atbildīga par šīs organizācijas finansiālo vadību, vadības kontroli un departamentālo auditu. 1980.gadu vidū, reaģējot uz vispārēju defektu konstatēšanu vadības kontroles sistēmā, tika uzsākta “Valdības finansu pārskatu sniegšanas reformas realizācija”. Tā rezultātā ievērojami pilnveidojās vadības kontrole, departamentālā audita procedūras un finansu informācijas apgrozība valdībā un starp valdību un parlamentu.

Nīderlandes Audita palātai (Algemene Rekenkamer) nav nekādas formālas lomas attiecībā uz vadības kontroles standartu izstrādāšanu un oficiālo deklarēšanu. Tomēr palāta vadības kontroles sistēmu funkcionēšanā ir iesaistīta netieši, jo tās auditi balstās uz sistēmām. Ar to paplašināšanās tās iespējas, proti, paaugstināt valdības funkciju lietderību un efektivitāti, nevis tikai auditēt valsts ieņēmumus un izdevumus šauri noteiktā izpratnē. Tādējādi palātas veiktie finansu pārskatu auditi dažu pēdējo gadu laikā ir aptvēruši arī administratīvās sistēmas un finansu vadību. Praktiski palātas auditi galvenokārt balstās uz iekšēja audita dienestu konstatējumiem nozaru ministrijās.

Zviedrija

Salīdzinājumā ar OECD standartiem Zviedrijā pastāv neparasta un lielā mērā decentralizēta centrālās valdības sistēma. Ministrijās strādā mazāk nekā 1 procents civildienesta ierēdņu, 99 procenti nodarbināti resoros, kuriem salīdzinājumā ar ministrijam ir lielāka autonomija.

Valdība attiecībā uz vadības kontroli dod vispārīgus norādījumus likumdošanas kārtā nostiprinātu noteikumu formā. Tomēr vispārējā atbildība par resoru finansu vadību un auditu gulstas uz Zviedrijas Nacionālo audita pārvaldi (RRV), kurai ir relatīvi lielāka loma nekā citās valstīs. RRV veiktā finansu vadības darba ievērojama daļa saistīta ar specifisku un pilnīgu vadības kontroles standartu izstrādāšanu katram resoram. Pēc tam tiek gaidīts, ka resori izstrādās tādas kontroles procedūras, kas nepieciešamas, lai nodrošinātu šo prasību izpildi. Katra resora visaugstākais vadītājs ir atbildīgs par šo RRV regulārajiem auditiem pakļauto resora vadības kontroles sistēmu efektivitātes uzraudzīšanu un novērtēšanu. Gadījumos, kad tiek konstatētas nepilnības vai rodas svarīgas problēmas attiecībā uz principiem vai praksi, RRV drīkst pieņemt lēmumu informēt valdību. Bez tam parlaments bieži vien lūdz informāciju par RRV veiktajiem auditiem.

Apvienotā Karaliste

Apvienotajā Karalistē ievērojamākās valsts institūcijas, kas nodarbojas ar vadības kontroles sistēmam, ir Valsts kases departaments, Nacionālā audita pārvalde (NAP) un Sabiedrisko pārskatu komiteja (SPK). Valsts kases departaments ir tā valdības daļa, kuras kompetencē ir noteikt valsts izdevumu kā vienota veseluma kontroles veidus; NAP atbild par centrālās valdības publisko izdevumu ārējo auditu; SPK kā parlamenta interešu pārstāvja kompetencē ir uzraudzīt valsts izdevumu pienācīgas kontroles nodrošinājumu.

Galvenais līdzeklis, ar kura palīdzību Valsts kases departaments ir oficiāli deklarējis standartus attiecībā uz vadības kontroles sistēmām, ir instrukciju krājums ar virsrakstu Valdības finansu uzskaite. Šajā instrukciju krājumā ir formulēti principi, kas nosaka uzskaites un vadības kontroles sistēmas plašā valdības aktivitāšu diapazonā, taču detalizēta instrukciju īstenošana ir atstāta ministriju un resoru ziņā. Šīs instrukcijas nosaka arī finansu direktora — valdības ministrijas vai resora visaugstākā ranga civildienesta ierēdņa — noteicošo lomu, kurš ir personīgi atbildīgs par viņa organizācijas finansu un pārskatu pareizību un regularitāti, par apdomīgu un saimniecisku administrēšanu, par izšķērdības un ekstravagances nepieļaušanu, kā arī par organizācijas resursu lietderīgu un efektīvu izmantošanu.

Savā regulārajā auditēšanas darbā NAP drīkst pievērst uzmanību konstatētajām nepilnībām ministrijas vai resora vadības kontroles sistēmā, ja tā ir parliecināta, ka tās negatīvi ietekmē organizācijas finansu pārskatu datus. NAP īsteno arī iegūto vērtību un par tām iztērētās naudas atbilstības analīzes, kur viens no svarīgākajiem uzdevumiem ir noteikt, vai racionālas vadības kontroles sistēmas ir īstajā vietā un īstajā laikā, lai garantētu saimnieciskumu, lietderīgumu un efektivitāti. SPK bieži vien izmanto šīs atskaites kā pamatu ministrijas finansu direktora izjautāšanai par radušamies problēmām. Komiteja savus konstatējumus līdz ar turpmākās rīcības ieteikumiem pēc tam publicē. Tajos bieži vien norādīts uz nepieciešamību pilnveidot vadības kontroles sistēmu.

Amerikas Savienotās Valstis

ASV metodiskā pieeja vadības kontrolei ir diezgan fragmentāra. Daži pamatnoteikumi (piemēram, pārskatu sniegšana par valsts ieņēmumiem un izdevumiem) ir paredzēti Konstitūcijā. Citi vadības kontroles veidi ir noteikti īpašos Kongresa pieņemtos likumos. Tie paredz izveidot Galveno finansu kontroles pārvaldi (GFKP) kā augstāko audita institūciju, kā arī Personāla un Vadības pārvaldi, lai regulētu valdības politiku un praksi attiecībā uz kadriem. Ir pieņemti arī citi likumi, kas pieprasa finansu pārskatu auditus un ikgadējus vadības kontroļu novērtējumus.

Amerikas Savienotajās Valstīs centrālajiem resoriem teorētiski būtu vēl lielāka loma efektīvas vadības kontroles izveidošanā nekā lielākajā daļā pārējo valstu. To nosaka tas, ka visaugstākos vadības amatus valdības resoros parasti ieņem politiski ieceltas amatpersonas ar ierobežotu amata pilnvaru laiku, kurām ir maza vai nav nekādas praktiskas pieredzes valdības organizāciju vadīšanā. Uz šāda fona bieži izrādās, ka nerealizējas no centrālajiem resoriem prasītā virsvadība efektīvas vadības kontroles sistēmas izveidošanā, Cita problēma ir tāda, ka Kongress enerģiski sargā savu varu pār funkcionālajiem resoriem un bieži vien rīkojas tā, lai izolētu tos no tā, ko Kongress un šie resori uzskata par iejaukšanos no centrālo resoru puses.

Līdz pat pēdējam laikam resoru vadības kontroles audits galvenokārt bija pašu resoru kompetencē, kaut gan dažreiz tas tika papildināts ar GAP veiktajiem auditiem. Tomēr šīs procedūras tika nostiprinātas ar diviem svarīgiem likumdošanas aktiem. 1982.gada likums “Par federālo vadītāju finansiālo nepieejamību” nosaka, ka katra resora visaugstākais vadītājs izdara resora vadības kontroles sistēmas ikgadējo novērtējumu, par šī novērtējuma rezultātiem sniedz pārskatu prezidentam un Kongresam, un izstrādā rekomendācijas nepilnību novēršanai. Likums “Par augstākajiem finansu direktoriem” pieprasa 24 lielāko resoru ikgadēju finansiālu auditēšanu līdz ar slēdzienu došanu par audita rezultātiem, kurā iekļauts vadības kontroles novērtējums.

9. Secinājums

Šajā sējumā iekļautie raksti satur daudz vērtīgas informācijas par vadības kontroles sistēmām dažādās valstīs un par veidiem, kā tiek auditēta un novērtēta šo sistēmu efektivitāte. Ir skaidrs, ka nav neviena tāda atsevišķa modeļa vai metodiskās pieejas, kas būtu piemērota visos gadījumos. Tas varētu būt tikpat pareizi attiecībā uz CEAEV, cik pareizi tas ir attiecībā uz šeit analizētajām valstīm. Kaut gan lielākā daļa valstu ir — gan tieši, gan, visbiežāk, netieši — akceptējušas noteicošos INTOSAI principus un standartus, tie tika pielāgoti attiecīgo valstu konstitucionālajām, politiskajām, likumdošanas un kulturālajām īpatnībām.

Sevišķi izteiktas atšķirības dažādu valstu metodiskajā pieejā ir šādas:

— iekšējā audita definīcija un loma;

— pakāpe, kādā valstis savas vadības kontroli ir decentralizējušas atbilstoši “jaunā publiskā menedžmenta” principiem;

— pakāpe, kādā kontrole ir oficiāli deklarēta, izmantojot primāro likumdošanu, ar likumdošanu pastiprinātus noteikumus vai administratīvās procedūras;

— pakāpe, kādā vadības kontrole ir integrēta vai nu tieši lēmumos par valdības izdevumu programmām, vai arī izveidotas neatkarīgi.

Efektīvas vadības kontroles struktūras izveidošana nav viegls process. Jo kompleksāka ir valsts pārvaldes sistēma un savstarpējās attiecības ar pārējām ekonomikas sfērām, jo komplicētāka un plašāka vadības kontrole ir nepieciešama. Bez tam, kā savā pētījumā akcentē Heivenss, labi domāti likumdošanas akti vai administratīvie pasākumi var izraisīt perversus efektus. Likums "Par ģenerālinspektoru”, piemēram, bija paredzēts Amerikas Savienoto Valstu iekšējā audita un izmeklēšanas funkciju nostiprināšanai, nosakot ģenerālinspektora pienākumu sniegt pārskatus prezidentam un Kongresam. Tā vietā tas izraisīja separātus un potenciāli konfliktējošus lojalitātes apliecinājumus attiecībā uz savām tiesībām un pienākumiem.

---

Referāta pamattēzes nolasītas seminārā “Vadības kontrole mūsdienu valsts pārvaldē” Rīgā 9. maijā.

Referāta autors: starptautiski pazīstams ekonomists, līdz 1995. gadam — Viņas Augstības finansu ministra vietnieks, pēc tam — Pasaules bankas, OECD un Britu Aizjūras teritoriju attīstības administrācijas konsultants un Bahreinas valdības padomnieks, Viņas Majestātes Valsts kases departamenta eksperts.