Satversmes tiesas lēmums

Rīgā 2017.gada 28.februārī

Par jautājumu uzdošanu Eiropas Savienības Tiesai prejudiciāla nolēmuma pieņemšanai lietā Nr. 2016-04-03

Latvijas Republikas Satversmes tiesa šādā sastāvā: tiesas sēdes priekšsēdētājs Aldis Laviņš, tiesneši Kaspars Balodis, Gunārs Kusiņš, Uldis Ķinis, Sanita Osipova, Daiga Rezevska un Ineta Ziemele,

pēc Administratīvās rajona tiesas pieteikuma,

piedaloties institūcijas, kas izdevusi apstrīdēto aktu, – Ministru kabineta – pilnvarotajai pārstāvei Gunitai Aizstrautai,

ar tiesas sēdes sekretāri Mariju Paulu Pēci,

pamatojoties uz Latvijas Republikas Satversmes 85. pantu un Satversmes tiesas likuma 16. panta 3. punktu, 17. panta pirmās daļas 9. punktu, kā arī 19.¹ un 28. pantu,

2017. gada 31. janvārī, kā arī 8. un 28. februārī atklātās tiesas sēdēs izskatot lietu "Par Ministru kabineta 2015. gada 14. aprīļa noteikumu Nr. 187 "Grozījums Ministru kabineta 2004. gada 30. novembra noteikumos Nr. 1002 "Kārtība, kādā ieviešams programmdokuments "Latvijas Lauku attīstības plāns Lauku attīstības programmas īstenošanai 2004.–2006. gadam""" atbilstību Latvijas Republikas Satversmes 105. pantam",

konstatēja:

1. Saeima 2004. gada 7. aprīlī pieņēma Lauksaimniecības un lauku attīstības likumu (turpmāk – Lauku attīstības likums), kas stājās spēkā 2004. gada 24. aprīlī. Atbilstoši Lauku attīstības likuma 2. pantam šā likuma mērķis ir radīt tiesisku pamatu lauksaimniecības attīstībai un noteikt ilglaicīgu lauksaimniecības un lauku attīstības politiku saskaņā ar Eiropas Savienības kopējo lauksaimniecības politiku un kopējo zivsaimniecības politiku.

Lauku attīstības likuma 5. panta septītā daļa nosaka: "Kārtību, kādā tiek administrēts un uzraudzīts valsts un Eiropas Savienības atbalsts lauksaimniecībai, un kārtību, kādā tiek administrēts un uzraudzīts valsts un Eiropas Savienības atbalsts lauku un zivsaimniecības attīstībai, nosaka Ministru kabinets."

Ministru kabinets 2004. gada 30. novembrī saskaņā ar minēto Lauku attīstības likuma normu izdeva noteikumus Nr. 1002 "Kārtība, kādā ieviešams programmdokuments "Latvijas Lauku attīstības plāns Lauku attīstības programmas īstenošanai 2004.–2006. gadam"" (turpmāk – Noteikumi Nr. 1002), kas stājās spēkā 2004. gada 7. decembrī. Šie noteikumi apstiprina programmdokumentu "Latvijas Lauku attīstības plāns Lauku attīstības programmas īstenošanai 2004.–2006. gadam" (turpmāk – Lauku attīstības plāns) un nosaka tā ieviešanas kārtību.

Lauku attīstības plāna 9.3. apakšnodaļā ir ietverts pasākums "Priekšlaicīgā pensionēšanās" (turpmāk – Pasākums), citstarp norādot, ka tas rada iespēju gados veciem saimniecību īpašniekiem, kuri nevēlas vai dažādu iemeslu dēļ nespēj turpināt un attīstīt saimniecisko darbību, atdot, pārdot, dāvināt savu saimniecību vai tās daļu citam, saņemot priekšlaicīgas pensionēšanās atbalstu un paturot zināmus resursus pārtikas ražošanai savam un ģimenes pašpatēriņam. Šajā apakšnodaļā ir norādīts Pasākuma pamatojums, mērķi, mērķa auditorija, atbalsta saņēmēji, atbalsta saņemšanas nosacījumi, atbalsta veids un apjoms, ierobežojumi, ieviešanas laiks, administrēšana, saistība ar citiem pasākumiem un gaidāmie rezultāti.

Lauku attīstības plāna 9.3. apakšnodaļā arī norādīts, ka Pasākuma juridiskais pamats ir Padomes 1999. gada 17. maija regulas (EK) Nr. 1257/1999 par Eiropas Lauksaimniecības virzības un garantiju fonda (ELVGF) atbalstu lauku attīstībai un dažu regulu grozīšanu un atcelšanu (turpmāk – Regula Nr. 1257/1999) IV sadaļa (10.–12. pants) un Komisijas 2004. gada 29. aprīļa regulas (EK) Nr. 817/2004, ar ko paredz sīki izstrādātus piemērošanas noteikumus Padomes regulai (EK) Nr. 1257/1999 par Eiropas Lauksaimniecības virzības un garantiju fonda (ELVGF) atbalstu lauku attīstībai (turpmāk – Regula Nr. 817/2004) 4. nodaļa (7.–10. pants). Minētās regulas bija spēkā līdz 2007. gada 31. decembrim.

Lauku attīstības plāna 12.3.2. apakšnodaļa "Katra pasākuma administrēšanas specifika" citstarp ietver sadaļu "Priekšlaicīgā pensionēšanās". Ar Ministru kabineta 2015. gada 14. aprīļa noteikumiem Nr. 187 "Grozījums Ministru kabineta 2004. gada 30. novembra noteikumos Nr. 1002 "Kārtība, kādā ieviešams programmdokuments "Latvijas Lauku attīstības plāns Lauku attīstības programmas īstenošanai 2004.–2006. gadam""" (turpmāk – apstrīdētā norma) ir svītroti Lauku attīstības plāna 12.3.2. apakšnodaļas sadaļas "Priekšlaicīgā pensionēšanās" "a" apakšpunkta vārdi "Ja atbalsta saņēmējs mirst periodā, kurā ir spēkā noslēgtais līgums par priekšlaicīgās pensijas saņemšanu, viņa ikmēneša pensiju par atlikušo periodu turpina izmaksāt personai, kurai saskaņā ar nacionālajiem tiesību aktiem ir apstiprinātas mantojuma tiesības". Apstrīdētā norma stājās spēkā 2015. gada 30. aprīlī.

2. Pieteikuma iesniedzēja – Administratīvā rajona tiesa (turpmāk – Pieteikuma iesniedzēja) – uzskata, ka apstrīdētā norma neatbilst Latvijas Republikas Satversmes (turpmāk – Satversme) 105. pantam.

Pieteikuma iesniedzējas tiesvedībā ir administratīvā lieta Nr. A420301915, kas ierosināta pēc privātpersonu pieteikuma par publisko tiesību līguma spēkā esamību. Lauku atbalsta dienests esot pārtraucis ar līgumu par atbalsta piešķiršanu Pasākuma ietvaros uzņemtās saistības pret pieteicējiem minētajā administratīvajā lietā.

Pieteikuma iesniedzēja citstarp norāda, ka apstrīdētajā normā ir ietverts Satversmes 105. pantā noteikto pamattiesību – tiesību uz īpašumu – ierobežojums. Pēc apstrīdētās normas pieņemšanas esot izveidojusies tāda situācija, ka saimniecības atdevēja mantinieki var zaudēt gan tiesības uz mantojumu atdotā īpašuma veidā – ja lauksaimnieks saimniecību atdevis citai personai –, gan arī tiesības saņemt Pasākuma ietvaros piešķirto atbalstu. Apstrīdētās normas anotācijā esot norādīts, ka pēc Pasākuma ieviešanas daudzi atbalsta saņēmēji ir saimniecību uzdāvinājuši saviem potenciālajiem mantiniekiem, tāpēc saimniecības atdevēja nāves gadījumā saimniecības pārņēmējs saņem arī Pasākuma ietvaros piešķirto atbalstu. Pieteikuma iesniedzēja uzskata, ka apstrīdētā norma pieņemta bez faktiskās situācijas vispusīgas izvērtēšanas, proti, neievērojot gadījumus, kad saimniecību pārņem persona, kura nav konkrētā saimniecības atdevēja mantinieks.

Nedz Regula Nr. 1257/1999, nedz Lauku attīstības plāns neaizliedzot saimniecības atdevējam nodot saimniecību savam potenciālajam mantiniekam. Tādēļ valstij, jau uzsākot Pasākuma administrēšanu, vajadzējis izvērtēt Pasākuma mērķi un lietderību, citstarp rēķinoties ar to, ka saimniecība var tikt atdota personai, kura mantotu arī Pasākuma ietvaros piešķirto atbalstu. Ministru kabinets esot garantējis personām tiesības pretendēt uz atbalsta mantošanu, bet pēc tam noteicis šo tiesību ierobežojumu, vispār neizvērtējot tā samērīgumu.

Noslēdzot līgumu par priekšlaicīgās pensijas saņemšanu, saimniecības atdevējam un viņa mantiniekiem varējusi izveidoties tiesiski aizsargājama paļāvība uz to, ka mantojamā īpašuma vietā personām būs tiesības mantot konkrēto Pasākuma ietvaros piešķirto atbalstu, ja tiks turpinātas ar līgumu uzņemtās saistības.

3. Institūcija, kas izdevusi apstrīdēto aktu, – Ministru kabinets – nepiekrīt Pieteikuma iesniedzējas viedoklim un uzskata, ka apstrīdētā norma atbilst Satversmes 105. pantam.

Ministru kabinets norāda, ka Eiropas Komisija 2004. gada 30. jūnijā pieņēma lēmumu "Par "Latvijas lauku attīstības programmēšanas dokumenta 2004.–2006. gada programmēšanas periodam" apstiprināšanu". Šis Eiropas Komisijas apstiprinātais dokuments esot pamatots uz Lauku attīstības plānu tādā pašā redakcijā, kāda tika ieviesta ar Noteikumiem Nr. 1002 un ietvēra nosacījumu par Pasākuma ietvaros piešķirtā atbalsta mantošanu.

Beidzoties attiecīgajam plānošanas periodam, esot konstatēts, ka Pasākums nesasniedz vēlamo rezultātu un izvirzītos mērķus. Tāpēc esot nolemts Pasākumu neturpināt, tas ir, neiekļaut nākamajos Latvijas lauku attīstības programmēšanas dokumentos. Atbilstoši Padomes 2005. gada 20. septembra regulas (EK) Nr. 1698/2005 par atbalstu lauku attīstībai no Eiropas Lauksaimniecības fonda lauku attīstībai (ELFLA) (turpmāk – Regula Nr. 1698/2005) 93. panta 1. punktam 2007.–2013. gada un 2014.–2020. gada plānošanas periodos finansējums attiecīgā atbalsta turpmākajiem maksājumiem līdz 2021. gadam esot paredzēts tikai tām personām, kuras Pasākumā bija iesaistījušās jau 2004.–2006. gada plānošanas periodā.

Eiropas Komisijas Lauku attīstības komitejas 2011. gada 19. oktobra sanāksmē esot secināts, ka Eiropas Lauksaimniecības virzības un garantiju fonda (turpmāk – Lauksaimniecības garantiju fonds) finansējums nav attiecināms uz priekšlaicīgās pensionēšanās atbalsta mantošanu. Ministru kabinets uzskata, ka šā atbalsta mantošana neatbilst Regulā Nr. 1257/1999 noteiktajam mērķim un noved pie Eiropas Savienības un Latvijas Republikas finanšu līdzekļu nelietderīgas izmantošanas.

Viens no apstrīdētajā normā ietvertā pamattiesību ierobežojuma leģitīmajiem mērķiem esot novērst Noteikumu Nr. 1002 neatbilstību Regulas Nr. 1257/1999 prasībām, kā arī lietderīgas un efektīvas finansējuma izlietošanas principam. Lauksaimnieki varot paļauties tikai uz tāda atbalsta saņemšanu, kas atbilst Eiropas Savienības tiesībām.

4. Izskatāmajā lietā par pieaicinātajām personām atzīti Latvijas Republikas tiesībsargs (turpmāk – Tiesībsargs), Valsts kontrole, Labklājības ministrija, Lauku atbalsta dienests, LL.M. Solvita Harbaceviča, Ministru kabineta pārstāvis Eiropas Savienības Tiesā (no 2011. gada līdz 2016. gadam) Mg. sc. soc. Inguss Kalniņš, Ministru kabineta pārstāve Eiropas Savienības Tiesā Dr. iur. Irēna Kucina, zvērināta advokāte M.Jur. (Oxon) Debora Pāvila, Latvijas Universitātes Juridiskās fakultātes Starptautisko un Eiropas tiesību zinātņu katedras asociētais viesprofesors Dr. iur. Kristofs Johans Ulrihs Šēve (Christoph Johann Ulrich Schewe), Mg. iur. Anita Zikmane un Latvijas Universitātes Juridiskās fakultātes Civiltiesisko zinātņu katedras lektore Mg. iur. Kristīne Zīle.

Minētās personas ir sniegušas atšķirīgus viedokļus par Regulas Nr. 1257/1999 normu interpretāciju un to, vai apstrīdētajā normā ir ietverts īpašuma tiesību ierobežojums.

Satversmes tiesa secināja:

5. Lai izvērtētu apstrīdētās normas atbilstību Satversmes 105. pantā nostiprinātajām tiesībām uz īpašumu, Satversmes tiesai visupirms nepieciešams noskaidrot, kas izskatāmajā lietā uzskatāms par īpašuma tiesību objektu un vai apstrīdētā norma šīs tiesības ierobežo.

5.1. Atbalstu Pasākuma ietvaros saimniecības atdevēji saņem saskaņā ar līgumu par atbalsta piešķiršanu, kas noslēgts, citstarp pamatojoties uz Regulas Nr. 1257/1999 un Noteikumu Nr. 1002 normām. Lauku attīstības plāna 12.3.2. apakšnodaļas sadaļas "Priekšlaicīgā pensionēšanās" "a" apakšpunkts līdz apstrīdētās normas spēkā stāšanās brīdim paredzēja, ka gadījumā, ja atbalsta saņēmējs mirst periodā, kurā ir spēkā noslēgtais līgums par priekšlaicīgās pensijas saņemšanu, viņa ikmēneša pensiju par atlikušo periodu turpina izmaksāt personai, kurai saskaņā ar nacionālajiem tiesību aktiem ir apstiprinātas mantojuma tiesības.

Satversmes tiesa ir secinājusi, ka Satversmes 105. panta tvērumā ietilpst tiesības uz normatīvajā aktā noteiktu valsts tiešo atbalstu konkrētas naudas summas veidā, ja ir izpildītas noteiktas normatīvo aktu prasības (sk., piemēram, Satversmes tiesas 2010. gada 27. oktobra sprieduma lietā Nr. 2010-12-03 8.–10. punktu). Saimniecības atdevēja tiesības saņemt atbalstu Pasākuma ietvaros atbilstoši līgumiem, kurus viņš noslēdzis ar Lauku atbalsta dienestu, ir īpašuma tiesību objekts.

Savukārt līdz apstrīdētās normas pieņemšanai Lauku attīstības plāna 12.3.2. apakšnodaļas sadaļas "Priekšlaicīgā pensionēšanās" "a" apakšpunkts tiešā veidā noteica, ka tiesības saņemt atbalstu Pasākuma ietvaros ir iespējams mantot. Lietas materiālos atrodas arī mantojuma apliecība, kurā kā pieņemtā mantojuma sastāvā ietilpstošs norādīts arī priekšlaicīgās pensijas kapitāls – noteikta naudas summa – Pasākuma ietvaros (sk. lietas materiālu 1. sēj. 17. lpp.). Tāpat no lietas materiāliem izriet, ka saimniecības atdevējam Pasākuma ietvaros piešķirto atbalstu turpināja izmaksāt viņa mantiniekiem (sk. lietas materiālu 1. sēj. 12. un 21. lpp.). Tas nozīmē, ka saimniecības atdevēja mantinieki saskaņā ar nacionālajām tiesību normām faktiski saņēma mantojumā Pasākuma ietvaros piešķirto atbalstu.

5.2. Atbilstoši Lauku attīstības plāna 9.3. apakšnodaļā minētajam Pasākuma juridiskais pamats ir Regulas Nr. 1257/1999 IV sadaļa (10.–12. pants) un Regulas Nr. 817/2004 4. nodaļa (7.–10. pants). Satversmes tiesa ir atzinusi, ka Latvijai pēc iestāšanās Eiropas Savienībā ir pienākums pildīt saistības, kas tai izriet no līguma par Latvijas pievienošanos Eiropas Savienībai. Proti, līdz ar šā līguma ratifikāciju Eiropas Savienības tiesības ir kļuvušas par neatņemamu Latvijas tiesību sastāvdaļu. Saskaņā ar šo līgumu Latvijai ir saistoši arī Eiropas Savienības institūciju pieņemtie tiesību akti. Eiropas Savienības tiesību akti un Eiropas Savienības Tiesas (turpmāk arī – EST) judikatūrā nostiprinātā to interpretācija ir jāņem vērā, piemērojot nacionālos normatīvos aktus, lai novērstu iespējamās pretrunas starp Latvijas un Eiropas Savienības tiesībām (sk. Satversmes tiesas 2004. gada 7. jūnija sprieduma lietā Nr. 2004-01-06 7. punktu un 2008. gada 17. janvāra sprieduma lietā Nr. 2007-11-03 24.2. punktu).

Eiropas Komisija, 2004. gada 30. jūnijā apstiprinot Lauku attīstības plānu, kurā bija paredzēta Pasākuma ietvaros piešķirtā atbalsta mantošanas iespēja, atzina šo plānu par atbilstošu Regulai Nr. 1257/1999. Savukārt Eiropas Komisijas Lauku attīstības komitejas 2011. gada 19. oktobra sanāksmē tika secināts, ka priekšlaicīgās pensionēšanās atbalsta mantošana neatbilst Regulas Nr. 1698/2005 noteikumiem (sk. protokola 10. punktu lietas materiālu 1. sēj. 94. lpp.). Ministru kabinets uzskatīja, ka tādējādi Lauksaimniecības garantiju fonda finansējums nav attiecināms uz Pasākuma ietvaros piešķirtā atbalsta mantošanu (sk. Ministru kabineta atbildes rakstu lietas materiālu 1. sēj. 79. un 80. lpp.). Jau pēc apstrīdētās normas pieņemšanas, 2015. gada 11. maijā, Eiropas Komisijas Lauksaimniecības un lauku attīstības ģenerāldirektorāts nosūtīja Ministru kabinetam vēstuli, atkārtoti apstiprinot Eiropas Komisijas Lauku attīstības komitejas 2011. gada 19. oktobra sanāksmē pausto nostāju un norādot, ka atbalsts Pasākuma ietvaros nav attiecināms uz saimniecības atdevēja mantiniekiem un ka pēc 2011. gada 19. oktobra jaunas saistības nav paredzētas (sk. lietas materiālu 1. sēj. 98. un 99. lpp.).

EST ir atzinusi, ka Eiropas Savienības tiesiskajam regulējumam neatbilstoša dalībvalsts prakse nevar radīt tiesisko paļāvību privātpersonai, kas gūst labumu no šīs situācijas. No tā izriet, ka par Eiropas Savienības tiesību piemērošanu atbildīgās valsts iestādes rīcība, kas ir pretrunā ar Eiropas Savienības tiesībām, nevar privātpersonai radīt tiesisko paļāvību uz turpmāku labuma gūšanu no Eiropas Savienības tiesībām neatbilstošas attieksmes (sk. EST 2012. gada 14. jūnija sprieduma lietā C-606/10 ANAFE, ECLI:EU:C:2012:348, 57.–83. punktu).

Izskatāmajā lietā ir būtiski noskaidrot, vai personas (gan saimniecības atdevējs, gan arī viņa mantinieki) varēja paļauties uz Pasākuma ietvaros saņemamā atbalsta pāreju saimniecības atdevēja mantiniekiem. Šajā sakarā Satversmes tiesai ir jāvērtē Pasākuma ietvaros piešķirtā atbalsta mantošanas juridiskā daba kopsakarā ar Eiropas Savienības tiesību aktos ietverto regulējumu, proti, jānoskaidro, vai Regula Nr. 1257/1999 aizliedza Noteikumos Nr. 1002 ietvert regulējumu par Pasākuma ietvaros piešķirtā atbalsta mantošanu.

Ja Regula Nr. 1257/1999 aizliedza dalībvalstij paredzēt Pasākuma ietvaros piešķirtā atbalsta mantošanas iespēju, tad saimniecības atdevēja mantinieku tiesības saņemt atbalstu Pasākuma ietvaros nebūtu uzskatāmas par īpašuma tiesību objektu un līdz ar to apstrīdētā norma nevarētu radīt pamattiesību ierobežojumu.

6. Lai gan regulas kā Eiropas Savienības tiesību avoti ir vispārpiemērojamas – tās uzliek saistības kopumā un ir tieši piemērojamas visās dalībvalstīs (Līguma par Eiropas Savienības darbību 288. pants), tomēr dažu regulas noteikumu ieviešanai dalībvalstīm ir jāveic piemērošanas pasākumi (sk. EST 2011. gada 7. jūlija sprieduma lietā C-523/09 "Rakvere Piim un Maag Piimatööstus", ECLI:EU:C:2011:460, 18. punktu). Eiropas Savienības tiesību kontekstā piemērošanas pasākumu pieļaujamību vērtē pēc tā, vai regula ir atstājusi dalībvalstīm rīcības brīvību un vai tā prasa pieņemt piemērošanas pasākumus (sk. EST 2004. gada 24. jūnija sprieduma lietā C-278/02 "Handlbauer", ECLI:EU:C:2004:388, 27. punktu). Satversmes tiesa vērš uzmanību uz apstākļiem, kas liek šaubīties par Eiropas Savienības tiesību normu interpretāciju.

6.1. Pirmšķietami varētu uzskatīt, ka Regulas Nr. 1257/1999 10.–12. panta normas paredz skaidrus un precīzus pienākumus. Regulā Nr. 1257/1999 paredzētie nosacījumi atbalsta saņemšanai Pasākuma ietvaros varētu norādīt uz attiecīgo tiesību personisko raksturu, proti, uz to, ka tiesības šādu atbalstu saņemt piemīt tikai personai, kura pati nodevusi savu saimniecību citai personai.

Vērtējot izskatāmajā lietā Regulas Nr. 1257/1999 10.–12. pantu un Regulas Nr. 817/2004 7.–10. pantu, varētu secināt, ka ir nepieciešams pieņemt regulas piemērošanas pasākumus, tomēr atbalsta maksājumu saņemšanas nosacījumu papildināšana nav paredzēta. Šie nosacījumi ir ietverti Regulas Nr. 1257/1999 11. pantā, atbilstoši kuram persona, kas var pretendēt uz minēto atbalstu, nav jaunāka par 55 gadiem un saimniecības nodošanas brīdī vēl nav sasniegusi parasto pensijas vecumu, vismaz desmit gadus pirms saimniecības nodošanas nodarbojusies ar lauksaimniecību un, nododot saimniecību, izbeidz jebkādu komerciālu lauksaimniecisko darbību. Izmaksājamā atbalsta personisko raksturu apstiprina arī Regulas Nr. 1257/1999 12. panta 2. punkts, saskaņā ar kuru šo atbalstu, no kā atskaitīta dalībvalsts maksātā vecuma pensija, saimniecības atdevējs var saņemt maksimāli 15 gadus vai līdz savai 75. dzimšanas dienai. Regulas Nr. 817/2004 7. pants apstiprina, ka maksājamais pabalsts tiek saistīts ar vienu saimniecību un konkrētajiem tās īpašniekiem, kas tādi bijuši nodošanas brīdī. Savukārt saimniecības atdevēja mantinieki ir personas, kuras nav līguma par atbalsta piešķiršanu Pasākuma ietvaros puses, un attiecībā uz tām normatīvajos aktos nav paredzēti nekādi kritēriji vai prasības.

Atbalsts Pasākuma ietvaros nebūtu pielīdzināms kompensācijai par īpašumu, kas pienāktos gan saimniecības atdevējam, gan arī viņa mantiniekiem. Uz to norāda arī lietas materiālos esošais pirkuma līgums, kurā minētā atdotā īpašuma pārdošanas summa ir nesalīdzināmi mazāka par Pasākuma ietvaros piešķirtā atbalsta apmēru (sk. lietas materiālu 1. sēj. 29. lpp.). Būtībā atbalsts Pasākuma ietvaros saimniecības atdevējam tiek piešķirts par viņa paša personisko izšķiršanos pilnībā izbeigt komerciālo lauksaimniecisko darbību. Tādējādi naudas līdzekļi Pasākuma ietvaros saimniecības atdevējam tiek piešķirti par viņa atteikšanos no savas saimnieciskās darbības turpināšanas.

6.2. No otras puses, Regulas Nr. 1257/1999 23. apsvērumā ir uzsvērts, ka būtu jāveicina priekšlaicīga aiziešana pensijā, lai uzlabotu lauku saimniecību dzīvotspēju, ņemot vērā Padomes 1992. gada 30. jūnija regulas (EEK) Nr. 2079/92, ar ko izveido Kopienas atbalsta sistēmu tiem, kas priekšlaicīgi aizgājuši pensijā no darba lauksaimniecībā (turpmāk – Regula Nr. 2079/92) ieviešanas gaitā gūto pieredzi. Tādējādi izskatāmajā lietā ir jāņem vērā Regulā Nr. 2079/92 noteiktie Pasākuma pamatprincipi un mērķi.

Lietā pieaicinātā persona Mg. sc. soc. Inguss Kalniņš uzskata, ka šajā regulā noteiktie mērķi ir samērā plaši interpretējami, jo tās primārais uzdevums bija nodrošināt ienākumus gados vecākiem lauksaimniekiem, kas nolemj izbeigt lauksaimniecisko darbību. Tikai nākamais mērķis esot bijis nomainīt šos vecāka gadagājuma lauksaimniekus ar tādiem lauksaimniekiem, kuri var uzlabot saimniecības dzīvotspēju. Atbilstoši Regulas Nr. 2079/92 7. pantam dalībvalstīm vajadzējis pieņemt visus nepieciešamos tiesību aktus, lai nodrošinātu to, ka šāda veida atbalsts ir pietiekami pievilcīgs salīdzinājumā ar jebkuru citu šajā jomā pastāvošu priekšlaicīgas pensionēšanās shēmu (sk. Satversmes tiesas 2017. gada 31. janvāra tiesas sēdes stenogrammu lietas materiālu 2. sēj. 65.–67. lpp.). Arī pieaicinātās personas Lauku atbalsta dienests un LL.M. Solvita Harbaceviča piekrīt, ka atbalsta mantošana varētu būt instruments (stimuls) tam, lai lauksaimnieki vispār iesaistītos Pasākumā (sk. Satversmes tiesas 2017. gada 31. janvāra tiesas sēdes stenogrammu lietas materiālu 2. sēj. 73., 75., 100. un 101. lpp.). Savukārt pieaicinātā persona Tiesībsargs uzsver, ka bieži vien lauku saimniecībā ir nodarbināti vairāki ģimenes locekļi un tādējādi saimniecības atdevējam izvirzīto nosacījumu nenodarboties ar komerciālo lauksaimniecību netieši ievēro arī viņa mantinieki (sk. Tiesībsarga viedokli lietas materiālu 1. sēj. 135. lpp.).

Līdz ar to varētu secināt, ka Regulas Nr. 1257/1999 normas par priekšlaicīgo pensionēšanos piešķir dalībvalstīm rīcības brīvību attiecībā uz tās piemērošanas pasākumiem un atbalsta mantošanas iespēja izriet no Regulas Nr. 1257/1999 mērķiem. Turklāt Regulas Nr. 1257/1999 noteikumos ietvertajā atbalsta piešķiršanas aizliegumu uzskaitījumā expressis verbis nav paredzēts atbalsta mantošanas aizliegums.

Izskatāmajā tiesiskajā un faktiskajā jautājumā EST judikatūra vēl nav izveidojusies. Ņemot vērā minētos apstākļus, Regulas Nr. 1257/1999 normas varētu neuzskatīt par tādām, kas paredz skaidrus un precīzus pienākumus, kuri to izpildes vai seku ziņā nav atkarīgi no jebkāda turpmāka akta pieņemšanas. Tādējādi acte clair doktrīna konkrētajā gadījumā nebūtu piemērojama un pastāv šaubas par to, vai Regula Nr. 1257/1999 patiešām aizliedza dalībvalstīm iekļaut savos normatīvajos aktos atbalsta mantošanas institūtu.

7. Izskatāmajā lietā jāņem vērā Līguma par Eiropas Savienības darbību 2. panta 1. un 2. punkts par Eiropas Savienības un dalībvalstu kompetenci noteiktās jomās. Atbilstoši Līguma par Eiropas Savienības darbību 4. panta 2. punkta "d" apakšpunktam lauksaimniecības jomā Eiropas Savienības un dalībvalstu kompetence ir dalīta.

Eiropas Savienības Padome, pieņemot Regulu Nr. 1257/1999, ir īstenojusi Eiropas Savienības kompetenci lauksaimniecības jomā. Tomēr izskatāmajā lietā pastāv šaubas par to, kāda nozīme Eiropas Savienības un dalībvalstu dalītās kompetences īstenošanas aspektā ir Eiropas Komisijas lēmumam, ar kuru tika apstiprināta Noteikumu Nr. 1002 norma par Pasākuma ietvaros piešķirtā atbalsta mantošanu.

7.1. Attiecībā uz Regulas Nr. 1257/1999 piemērošanas pasākumiem tās 41. pants un tam sekojošie panti paredz nosacījumus, ar kādiem izstrādājami lauku attīstības plāni kā daļa no lauku attīstības programmēšanas, kas minēta regulas 40. panta 3. punktā. Savukārt Regulas Nr. 1257/1999 41. panta 1. punkts uzliek dalībvalstīm pienākumu iesniegt Eiropas Komisijai lauku attīstības plānus, kuru saturs ir noteikts šīs regulas 43. pantā un Regulas Nr. 817/2004 2. pielikumā. Saskaņā ar Regulas Nr. 1257/1999 44. panta 2. punktu Eiropas Komisija izvērtē pieteiktos plānus, lai noteiktu to atbilstību šai regulai. Pamatojoties uz šiem lauku attīstības plāniem, Eiropas Komisija apstiprina lauku attīstības programmēšanas dokumentus.

7.2. Īstenojot Regulas Nr. 1257/1999 piemērošanas pasākumus, Latvijas Republika iesniedza Lauku attīstības plānu apstiprināšanai Eiropas Komisijā.

EST savā praksē ir norādījusi uz tiesiskajām sekām, ko rada nacionālā regulējuma apstiprināšana Eiropas Komisijā. Attiecīgā tiesiskā regulējuma projekts pēc apstiprināšanas Eiropas Komisijā ir uzskatāms par galīgu, un tādējādi attiecīgā dalībvalsts to var pieņemt (sk., piemēram, EST 2013. gada 3. oktobra sprieduma lietā C‑267/11 P "European Commission v. Republic of Latvia", ECLI:EU:C:2013:624, 45.–59. punktu).

Eiropas Komisija 2004. gada 30. jūnijā pieņēma lēmumu "Par "Latvijas lauku attīstības programmēšanas dokumenta 2004.–2006. gada programmēšanas periodam" apstiprināšanu". Šis programmēšanas dokuments ir pamatots uz Lauku attīstības plānu tādā pašā redakcijā, kāda tika ieviesta ar Noteikumiem Nr. 1002 un ietvēra regulējumu par Pasākuma ietvaros piešķirtā atbalsta mantošanu.

Tādējādi Lauku attīstības plāna 12.3.2. apakšnodaļas sadaļas "Priekšlaicīgā pensionēšanās" "a" apakšpunkta noteikums "Ja atbalsta saņēmējs mirst periodā, kurā ir spēkā noslēgtais līgums par priekšlaicīgās pensijas saņemšanu, viņa ikmēneša pensiju par atlikušo periodu turpina izmaksāt personai, kurai saskaņā ar nacionālajiem tiesību aktiem ir apstiprinātas mantojuma tiesības" tika pienācīgā kārtībā saskaņots ar Eiropas Komisiju, kas šo noteikumu kopā ar visu Lauku attīstības plānu atzina par atbilstošu Regulai Nr. 1257/1999. Ja Regulas Nr. 1257/1999 noteikumi tomēr aizliedza Pasākuma ietvaros piešķirtā atbalsta mantošanu, tad būtu uzskatāms, ka Eiropas Komisijas 2004. gada 30. jūnija lēmums par attiecīgās kārtības apstiprināšanu ir pretrunā ar šīs regulas noteikumiem.

7.3. Lai gan Eiropas Komisija 2004. gada 30. jūnijā Lauku attīstības plānu, kurā bija noteikta Pasākuma ietvaros piešķirtā atbalsta mantošanas iespēja, atzina par atbilstošu Regulai Nr. 1257/1999, tomēr Eiropas Komisijas Lauku attīstības komitejas 2011. gada 19. oktobra sanāksmē tika secināts, ka priekšlaicīgās pensionēšanās atbalsta mantošana neatbilst Regulas Nr. 1698/2005 noteikumiem. Pieaicinātā persona Lauku atbalsta dienests šo secinājumu pēc analoģijas attiecina arī uz Regulu Nr. 1257/1999 (sk. Satversmes tiesas 2017. gada 31. janvāra tiesas sēdes stenogrammu lietas materiālu 2. sēj. 73. un 79. lpp.).

Līgumā par atbalsta piešķiršanu Pasākuma ietvaros ir iekļauts noteikums par valsts tiesībām mainīt atbalsta saņemšanas kārtību (sk. lietas materiālu 1. sēj. 15. un 16. lpp.). Ministru kabinets norāda, ka apstrīdētā norma pieņemta, vērtējot un ievērojot Eiropas Komisijas Lauku attīstības komitejas 2011. gada 19. oktobra sanāksmē izdarītos secinājumus (sk. Satversmes tiesas 2017. gada 31. janvāra tiesas sēdes stenogrammu lietas materiālu 2. sēj. 51. lpp.).

Šaubas par Regulas Nr. 1257/1999 normu interpretāciju izriet arī no Eiropas Komisijas Lauksaimniecības un lauku attīstības ģenerāldirektorāta 2015. gada 11. maija vēstules Ministru kabinetam, kura sagatavota jau pēc apstrīdētās normas pieņemšanas (sk. lietas materiālu 1. sēj. 98. un 99. lpp.). Tajā norādīts, ka pat tad, ja Eiropas Komisijas apstiprinātajos lauku attīstības plānos būtu paredzēta priekšlaicīgas pensionēšanās atbalsta mantošanas iespēja un tādējādi radīta tiesiskā paļāvība, attiecīgie nosacījumi ar 2011. gada 19. oktobri ir mainījušies. No šā datuma visām dalībvalstīm vajagot būt skaidram, ka maksājumi no priekšlaicīgas pensionēšanās shēmas nav attiecināmi uz atbalsta saņēmēja mantiniekiem un turpmāk šajā ziņā nevar atsaukties uz tiesisko paļāvību. 2011. gada 19. oktobris esot uzskatāms par "robeždatumu jaunām saistībām" (jaunu saistību uzņemšanās šajā kontekstā esot jaunu atbalsta līgumu ar iespējamu mantojuma klauzulu parakstīšana).

No minētā varētu izrietēt secinājums, ka Regulas Nr. 1257/1999 normas līdz 2011. gada 19. oktobrim paredzēja personām tiesības mantot Pasākuma ietvaros piešķirto atbalstu, bet pēc šā datuma Regulas Nr. 1257/1999 noteikumi minētās subjektīvās tiesības personām vairs neparedz. Līdzīgu viedokli sniedz arī pieaicinātā persona Dr. iur. Kristofs Johans Ulrihs Šēve (sk. Satversmes tiesas 2017. gada 31. janvāra tiesas sēdes stenogrammu lietas materiālu 2. sēj. 55.–61. lpp.).

Turpretim pieaicinātā persona M.Jur. (Oxon) Debora Pāvila citstarp vērsa uzmanību uz to, ka Eiropas Komisijas Lauku attīstības komiteja ir izveidota, lai uzraudzītu Regulas Nr. 1698/2005, nevis Regulas Nr. 1257/1999 noteikumu īstenošanu, tāpēc 2011. gada 19. oktobra sanāksmē izdarītie secinājumi attiecas uz Regulas Nr. 1698/2005 normu interpretāciju sakarā ar 2007.–2013. gada plānošanas periodu, nevis uz izskatāmo jautājumu (sk. Satversmes tiesas 2017. gada 31. janvāra tiesas sēdes stenogrammu lietas materiālu 2. sēj. 107.–111. lpp.).

Tādējādi šajā sanāksmē izdarītie secinājumi var tikt interpretēti atšķirīgi, jo, lai arī tie attiecas tieši uz Pasākuma ietvaros piešķirtā atbalsta mantošanu, pati sanāksme formāli nav attiekusies uz to plānošanas periodu, kurā šādu regulējumu būtu paredzējuši Latvijas Republikas normatīvie akti. Turklāt no Eiropas Komisijas Lauksaimniecības un lauku attīstības ģenerāldirektorāta 2015. gada 11. maija vēstules Ministru kabinetam izriet, ka minētie secinājumi attiecas tikai uz jaunām saistībām. Jāņem vērā arī tas, ka šos secinājumus izdarījusi nevis Eiropas Komisija, bet gan tās struktūrvienība, proti, komiteja.

8. No šā lēmuma 7. punktā minētā varētu izrietēt papildu apsvērumi attiecībā uz personas subjektīvo tiesību rašanos un brīdi, no kura šādas tiesības, iespējams, vairs nepastāv.

8.1. Ja mantošanas tiesību paredzēšana Pasākuma ietvaros jau sākotnēji bijusi aizliegta ar Regulu Nr. 1257/1999, tad ir būtiski noskaidrot, vai konkrētais faktiskais gadījums ir tāds, kurā Eiropas Savienības tiesību normām neatbilstoša valsts prakse varēja radīt tiesiskas sekas. Uz šādu iespējamību norāda pieaicinātā persona Mg. iur. Anita Zikmane. Proti, situācijā, kāda izveidojusies Latvijā, varot prezumēt, ka administratīvā līguma slēdzējs nevarēja zināt par valsts un Eiropas Komisijas iespējamo kļūdu, tas ir, zināt to, ka Pasākuma ietvaros piešķirtais atbalsts nav mantojams (sk. Satversmes tiesas 2017. gada 31. janvāra tiesas sēdes stenogrammu lietas materiālu 2. sēj. 93.–99. lpp.).

EST ir atzinusi par vērā ņemamu apstākli to, ka no lauksaimniekiem kā profesionāļiem tiek gaidīts, ka viņi, iesniedzot atbalsta pieteikumu, būs informēti par šā atbalsta piešķiršanas nosacījumiem un tiem veltīs īpašu uzmanību. Tomēr var būt arī tādas situācijas, kurās persona faktiski nevarēja uzzināt to, ka valsts īstenotā prakse ir kļūdaina (sk. EST 2015. gada 2. jūlija sprieduma lietā C-684/13 "Johannes Demmer v. Fødevareministeriets Klagecenter", ECLI: EU:C:2015:439, 83.–93. punktu).

Ministru kabinets uzskata, ka saimniecības atdevēja mantiniekiem bija subjektīvas tiesības uz Pasākuma ietvaros piešķirtā atbalsta mantošanu līdz pat apstrīdētās normas pieņemšanai (sk. Satversmes tiesas 2017. gada 8. februāra tiesas sēdes stenogrammu lietas materiālu 2. sēj. 119. un 120. lpp.).

Konkrētajā situācijā Pasākumā iesaistījās daudzi nelielu saimniecību īpašnieki, kas izpildīja virkni no nacionālajām un Eiropas Savienības tiesību normām izrietošu prasību. Šādos apstākļos lauksaimniekus varētu neuzskatīt par subjektiem, kuriem detalizēti jāpārzina Eiropas Savienības tiesiskais regulējums un tā interpretācija.

8.2. Savukārt tad, ja EST atzīs, ka Pasākuma ietvaros piešķirtā atbalsta mantošana nav bijusi atbilstoša Regulas Nr. 1257/1999 noteikumiem, taču lauksaimniekiem konkrētajā situācijā bija radušās subjektīvas tiesības uz atbalstu Pasākuma ietvaros, nozīmīga var būt Eiropas Komisijas Lauku attīstības komitejas 2011. gada 19. oktobra sanāksmē izdarīto secinājumu attiecināmība uz izskatāmo lietu. Minētie secinājumi formāli attiecas uz Regulas Nr. 1698/2005 noteikumiem un 2007.–2013. gada plānošanas periodu, kurā Ministru kabinets nebija paredzējis atbalstu Pasākuma ietvaros. Tomēr sanāksmes protokols bija nosūtīts arī Latvijas Republikas Zemkopības ministrijai.

Ņemot vērā minēto, varētu tikt izdarīti atšķirīgi secinājumi, proti:

1) Regulas Nr. 1257/1999 mērķis pieļāva un joprojām pieļauj Pasākuma ietvaros piešķirtā atbalsta mantošanu, savukārt Eiropas Komisijas Lauku attīstības komitejas 2011. gada 19. oktobra sanāksmē izdarītie secinājumi attiecas uz citu regulu un 2007.–2013. gada plānošanas periodu;

2) Eiropas Komisija 2004. gada 30. jūnijā ir apstiprinājusi Pasākuma ietvaros piešķirtā atbalsta mantošanu kā atbilstošu Regulas Nr. 1257/1999 noteikumiem, taču Eiropas Komisijas Lauku attīstības komiteja savā 2011. gada 19. oktobra sanāksmē attiecīgo kārtību atcēlusi, tāpēc no šā datuma personas ir zaudējušas savas subjektīvās tiesības uz atbalsta mantošanu.

Satversmes tiesa 2017. gada 28. februārī ir pieņēmusi lēmumu par kārtību, kādā tā pieņem lēmumu par jautājuma uzdošanu EST prejudiciāla nolēmuma pieņemšanai.

Ņemot vērā minēto un pamatojoties uz Satversmes tiesas likuma 26. panta pirmo daļu un Līguma par Eiropas Savienības darbību 267. pantu,

Satversmes tiesa nolēma:

1. Uzdot Eiropas Savienības Tiesai šādus jautājumus:

1.1. Vai, ievērojot Eiropas Savienības un dalībvalstu dalīto kompetenci lauksaimniecības jomā, Regulas Nr. 1257/1999 normas kopsakarā ar vienu no šīs regulas mērķiem – iesaistīt lauksaimniekus priekšlaicīgās pensionēšanās pasākumā – ir interpretējamas tādējādi, ka Regulas Nr. 1257/1999 piemērošanas pasākumu ietvaros dalībvalstij ir aizliegts pieņemt tādu tiesisko regulējumu, kas ļautu mantot priekšlaicīgās pensionēšanās atbalstu?

1.2. Ja atbilde uz pirmo jautājumu ir apstiprinoša, proti, Regulas Nr. 1257/1999 normas aizliedz mantot priekšlaicīgās pensionēšanās atbalstu, vai faktiskajā situācijā, kurā dalībvalsts tiesību norma tika pienācīgā kārtībā saskaņota ar Eiropas Komisiju kā atbilstoša Regulas Nr. 1257/1999 noteikumiem un lauksaimnieki iesaistījās priekšlaicīgās pensionēšanās pasākumā atbilstoši valsts īstenotajai praksei, personai varēja rasties subjektīvas tiesības uz šāda pasākuma ietvaros piešķirtā atbalsta mantošanu?

1.3. Ja atbilde uz otro jautājumu ir apstiprinoša, proti, personai šādas subjektīvās tiesības varēja rasties, vai Eiropas Komisijas Lauku attīstības komitejas 2011. gada 19. oktobra sanāksmes secinājums, ka priekšlaicīgās pensionēšanās atbalsts nav attiecināms uz saimniecības atdevēja mantiniekiem, var tikt uzskatīts par minēto iegūto subjektīvo tiesību priekšlaicīgas izbeigšanās pamatu?

2. Apturēt tiesvedību lietā līdz brīdim, kad stājas spēkā Eiropas Savienības Tiesas nolēmums.

Lēmums nav pārsūdzams.

Tiesas sēdes priekšsēdētājs A.Laviņš