Ministru kabineta rīkojums Nr. 445

Rīgā 2019. gada 18. septembrī (prot. Nr. 42 26. §)

Par konceptuālo ziņojumu "Par administratīvi teritoriālo iedalījumu"

1. Atbalstīt konceptuālā ziņojuma "Par administratīvi teritoriālo iedalījumu" (turpmāk – konceptuālais ziņojums) VI sadaļā iekļauto risinājumu.

2. Noteikt Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministriju par atbildīgo institūciju konceptuālā ziņojuma īstenošanā.

3. Lai nodrošinātu Saeimas 2019. gada 21. marta lēmuma "Par administratīvi teritoriālās reformas turpināšanu" izpildi, Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijai sagatavot un vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministram līdz 2019. gada 21. novembrim iesniegt noteiktā kārtībā Ministru kabinetā likumprojektu par administratīvi teritoriālo iedalījumu.

Ministru prezidents A. K. Kariņš

Vides aizsardzības un
reģionālās attīstības ministrs J. Pūce

(Ministru kabineta
2019. gada 18. septembra
rīkojums Nr. 445)

Konceptuālais ziņojums
"Par administratīvi teritoriālo iedalījumu"

Saturs

Izmantotie saīsinājumi

I. Konceptuālā ziņojuma kopsavilkums

II. Konceptuālā ziņojuma izstrādes pamatojums

III. Iespējamie riski, ja situācija netiks mainīta

IV. Administratīvi teritoriālā iedalījuma noteikšanai izvirzāmie jautājumi

4.1. Administratīvo teritoriju veidi

4.2. Novadu administratīvie centri un to saistība ar valsts pārvaldes darbību

4.3. Novadu izveidošanas kritēriji un to raksturojums

V. Konsultācijas ar pašvaldībām un izmaiņas 35 administratīvo teritoriju modelī

VI. Administratīvi teritoriālā iedalījuma projekts

VII. Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likuma jaunā redakcija

VIII. Noslēgums

IX. Ietekme uz valsts un pašvaldību budžetu

Izmantotie saīsinājumi

I. Konceptuālā ziņojuma kopsavilkums

Latvijas Republikas Saeima (turpmāk – Saeima) šā gada 21. marta sēdē pieņēma lēmumu turpināt 1998. gadā iesākto teritoriālo reformu un līdz 2021. gadam izveidot ekonomiski attīstīties spējīgas administratīvās teritorijas ar vietējām pašvaldībām, un pēc konsultācijām ar pašvaldībām saskaņā ar Eiropas Vietējo pašvaldību hartas (turpmāk – Harta) 5. pantu un konceptuālā ziņojuma par administratīvi teritoriālo iedalījumu sagatavošanas (turpmāk – Konceptuālais ziņojums) izstrādāt un līdz 2019. gada 1. decembrim iesniegt Saeimai attiecīgu likumprojektu (turpmāk – Likumprojekts).

Ņemot vērā iepriekšminēto, Konceptuālā ziņojuma satura izstrādei atskaites punkts ir 2019. gada 14. maijā MK izskatītais informatīvais ziņojums "Par sabiedriskai apspriešanai izvirzāmo administratīvi teritoriālā iedalījuma modeli".¹ Tajā 119 administratīvo teritoriju vietā apspriešanai tika izvirzīts 35 administratīvo teritoriju modelis ar pamatkritēriju teritorijas veidot ap reģionālās un nacionālās nozīmes attīstības centriem (atsevišķi skatot Pierīgas jautājumu), par kuru notika konsultācijas ar pašvaldībām.

Šajā Konceptuālajā ziņojumā ir iekļauts tā izstrādes pamatojums, iespējamie riski, nemainoties esošajai situācijai, administratīvi teritoriālā iedalījuma noteikšanai izvirzāmie kritēriji, pārskats par konsultācijām ar pašvaldībām, pilnveidotais administratīvi teritoriālā iedalījuma projekts, kā arī pamatnosacījumi Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likuma izstrādei jaunā redakcijā un informācija par administratīvi teritoriālās reformas īstenošanai nepieciešamajiem finanšu līdzekļiem. Papildus, lai radītu priekšstatu par pašvaldību darbības un atbildību loku, ziņojuma 1. pielikumā ir uzskaitītas pašvaldību darbības jomas nozaru griezumā.

Pēc konsultācijām ar pašvaldībām administratīvi teritoriālā iedalījuma modelī ir veikti precizējumi attiecībā pret Ādažu, Siguldas un Salaspils novadiem. Rezultātā Konceptuālajā ziņojumā ir piedāvāts 36 administratīvo teritoriju modelis, sākotnējam 35 teritoriju modelim pievienojot Ulbrokas novadu.

II. Konceptuālā ziņojuma izstrādes pamatojums

Kā jau tika minēts, Saeima šā gada 21. marta sēdē pieņēma lēmumu turpināt 1998. gadā iesākto teritoriālo reformu un līdz 2021. gadam izveidot ekonomiski attīstīties spējīgas administratīvās teritorijas ar vietējām pašvaldībām, kas spēj nodrošināt tām likumos noteikto autonomo funkciju izpildi salīdzināmā kvalitātē un pieejamībā un sniedz iedzīvotājiem kvalitatīvus pakalpojumus par samērīgām izmaksām (turpmāk – Saeimas Lēmums).²

Vienlaikus Saeima Lēmumā MK uzdeva pēc Konceptuālā ziņojuma sagatavošanas un konsultācijām ar pašvaldībām saskaņā ar Hartas 5. pantu izstrādāt un līdz 2019. gada 1. decembrim iesniegt Saeimai Likumprojektu, kurā nosaka:

1) valsts administratīvo teritoriju izveidošanas kritērijus, administratīvi teritoriālo iedalījumu un tā veidus;

2) administratīvo teritoriju un novadu teritoriālā iedalījuma vienību izveidošanas, uzskaites un robežu grozīšanas kārtību, kā arī administratīvo centru noteikšanas nosacījumus un kārtību;

3) apdzīvoto vietu statusa noteikšanas un uzskaites kārtību un attiecīgo institūciju kompetenci;

4) kārtību, kādā tiek pabeigta administratīvi teritoriālā reforma un sagatavotas 2021. gada pašvaldību vēlēšanas;

5) kārtību, kādā pašvaldībām tiek piešķirti valsts finanšu līdzekļi administratīvi teritoriālās reformas īstenošanai;

6) nosacījumus pašvaldību budžetu apstiprināšanai un saistību pārņemšanai, kā arī rīcībai ar pašvaldību finanšu līdzekļiem un mantu administratīvi teritoriālās reformas ietvaros;

7) citus jautājumus, kas izriet no konceptuālā ziņojuma.

Saeimas Lēmumā ir arī noteikts, ka MK iesniedz Saeimai ziņojumu, kurā izvērtēts valsts reģionālā administratīvi teritoriālā iedalījuma (apriņķu) izveidošanas pamatojums.

2019. gada 14. maijā MK tika izskatīts informatīvais ziņojums "Par sabiedriskai apspriešanai izvirzāmo administratīvi teritoriālā iedalījuma modeli". Minētajā informatīvajā ziņojumā ir apskatīti jautājumi, kas raksturo esošā administratīvi teritoriālā iedalījuma trūkumus un pamato ATR nepieciešamību: 2009. gada teritoriālā reforma un tās sekas; esošās situācijas raksturojums (sociālekonomiski rādītāji un pašvaldību darbības aspekti); teritoriālās reformas iespējamā ietekme uz pašvaldību darbību; ārvalstu pieredze teritoriālo reformu īstenošanā. MK 2019. gada 14. maija protokollēmumā Nr. 24., 23. § par informatīvo ziņojumu "Par sabiedriskai apspriešanai izvirzāmo administratīvi teritoriālā iedalījuma modeli" (turpmāk – MK protokollēmums) 2.2. punktā VARAM uzdots līdz 2019. gada 2. septembrim izstrādāt un iesniegt izskatīšanai MK Konceptuālo ziņojumu.³

Ņemot vērā iepriekšminēto, Konceptuālais ziņojums sagatavots, pamatojoties uz Saeimas Lēmumu un MK Protokollēmumu.

Konceptuālais ziņojums neaptver jautājumus par pašvaldību darbības funkcionalitāti, jo piedāvātais administratīvi teritoriālais iedalījums tiek veidots, ņemot vērā pašvaldībām normatīvajos aktos noteikto funkciju apjomu un Valsts pārvaldes iekārtas likumā noteikto principu, ka valsts pārvaldi organizē, ievērojot subsidiaritātes principu. Vienlaikus Konceptuālajā ziņojumā, īstenojot vietējo pašvaldību administratīvi teritoriālo reformu un ievērojot subsidiaritātes principu, netiek ietverti risinājumi attiecībā par otrā līmeņa pašvaldību ieviešanas nepieciešamību, atbilstoši deklarācijas par Artura Krišjāņa Kariņa vadītā Ministru kabineta iecerēto darbību 225. punktam. Jautājumi par iespējamo reģionālās pārvaldes darbību tiks vērtēti pakārtoti, sākotnēji izskatot ministriju viedokļus par iespējamu funkciju deleģēšanu (decentralizēšanu) un plānošanas reģionu turpmāko darbību.

III. Iespējamie riski, ja situācija netiks mainīta

1) Netiks nodrošināta racionāla valsts budžeta līdzekļu izlietošana un netiks rastas iespējas būtiski samazināt administratīvo un birokrātisko slogu visai valsts pārvaldes sistēmai. Samazinoties pašvaldību skaitam un pieaugot to kapacitātei, arī pārējā valsts pārvaldes sistēmā būtiski samazināsies administratīvais slogs. Savukārt nostiprinot pašvaldību autonomiju un kapacitāti un, nodrošinot subsidiaritātes principa ievērošanu, pastāv iespēja mazināt ne tikai birokrātiju, bet arī pieaugošo normatīvismu.

2) Teritorijas attīstība vienas pašvaldības ietvaros netiks plānota kopsakarībās ap reģionālās un nacionālās nozīmes centriem, ap kuriem veidojas augstāka ekonomiskā aktivitāte un pieprasījums pēc pakalpojumiem, radot labākus priekšnosacījumus tautsaimniecības attīstībai un iedzīvotāju dzīves kvalitātes nodrošināšanai. Tas attiecas uz efektīvu izglītības, veselības aprūpes, sociālās palīdzības, ceļu un transporta un komunālās saimniecības infrastruktūras tīkla izveidi, kā arī atbilstoši uzņēmēju vēlmēm un vajadzībām attīstīt perspektīvos saimnieciskās darbības virzienus teritorijā un attiecīgi pakārtot tiem visu veidu nepieciešamo infrastruktūru.

3) Netiks izveidota platforma efektīvas valsts pārvaldes sistēmas attīstībai, tai skaitā citu neatliekamu nozaru reformu īstenošanā, jo valsts administratīvi teritoriālais iedalījums ietekmē ne tikai pašvaldības, bet arī pārējo valsts pārvaldi un tās sniegtos pakalpojumus iedzīvotājiem.

4) Daudzas pašvaldības joprojām nevarēs izveidot augsti profesionālas struktūras, izveidojot sabalansētu pakalpojumu izmaksu attiecību pret kvalitāti.

5) Saglabājoties nevienlīdzīgai pašvaldību sistēmai (primāri pēc iedzīvotāju skaita un pašvaldību nodokļu ieņēmumiem), nebūs iespējams pilnvērtīgi nostiprināt pašvaldību autonomiju un kapacitāti, kā arī nodrošināt subsidiaritātes principa ievērošanu – īstenot decentralizāciju.⁴

6) Neņemot vērā faktiskos 26 rajonu pašvaldību reorganizācijas aspektus, proti, kad rajonu funkcijas pakāpeniski no 90. gadiem līdz 2010. gadam tika nodotas vietējām pašvaldībām, virknei pašvaldību saglabāsies nesamērīgs funkciju apjoms attiecībā pret iedzīvotāju skaitu tajās, it sevišķi tas attiecas uz funkcijām, kuras ir racionālāk izpildāmas rajonu mērogu teritorijās.

7) Ir risks, ka esošo demogrāfisko tendenču situācijā saglabājoties esošajam pašvaldību iedalījumam, būtiski pieaugs pašvaldību uzturēšanas izdevumu apjoms. Piemēram, Latvijas Banka 2019. gadā publicētajā diskusiju materiālā "Kas nosaka Latvijas pašvaldību budžeta izdevumu atšķirības?" pēc noteiktiem aprēķiniem izsaka šādu pieņēmumu: "Balstoties uz pētījumā gūtajiem novērtējumiem, iespējams aplēst potenciālo līdzekļu ietaupījumu, ko varētu sniegt pašvaldību pakalpojumu koncentrēšana iedzīvotāju skaita ziņā lielākās administratīvi teritoriālajās vienībās. Aprēķināts, kāds būtu uzturēšanas izdevumu ietaupījums, ja vidējais iedzīvotāju skaits novados būtu attiecīgi 10 tūkst., 15 tūkst. vai 20 tūkst. (sk. att.). Potenciālais pašvaldību budžeta līdzekļu ietaupījums izglītības, sociālās aizsardzības un vispārējo valdības dienestu uzturēšanas jomā var būt ievērojams – no 17 milj. eiro līdz 130 milj. eiro gadā. Pieņemot, ka līdzīga sakarība starp iedzīvotāju skaitu novadu pašvaldībās un uzturēšanas izdevumiem uz vienu iedzīvotāju pastāv arī novērtējumos neiekļautajām funkcijām, potenciālais līdzekļu ietaupījums būtu vēl lielāks."⁵ Latvijas Bankas aprēķinu par prognozējamajiem ietaupījumiem rezultāti skatāmi 3.1. attēlā.

3.1. attēls. Potenciālais uzturēšanas izdevumu ietaupījums gadā novadiem ar dažādu vidējo iedzīvotāju skaitu
(milj. eiro). Avots: Latvijas Banka⁶

Vienlaikus VARAM uzskata, ka ietaupījums varētu būt lielāks, jo, neskaitot Rīgu un Jūrmalu, saskaņā ar precizēto modeli (34 novadu pašvaldības) vidējais iedzīvotāju skaits novados būtu 36 413 iedzīvotāji.

1) Demogrāfisko tendenču prognozes norāda, ka neviendabība starp pašvaldībām saglabāsies. Pašvaldību (119) skaits dalījumā pēc iedzīvotāju skaita 2019. gada sākumā⁷ un pēc iedzīvotāju skaita prognozes 2030. gadam (Jāņa sēta) ir atspoguļots 3.2. attēlā.

3.2. attēls. Pašvaldību skaits dalījumā pēc iedzīvotāju skaita 2019. gadā un prognoze uz 2030. gadu

Kā redzams, saglabājoties esošajam pašvaldību iedalījumam, visvairāk pieaugs to pašvaldību skaits, kurās ir mazāk nekā 4000 iedzīvotāju. Atbilstoši kopējām iedzīvotāju skaita sarukšanas tendencēm valstī samazināsies pašvaldību skaits arī citās grupās (vidējās un lielās). Tomēr kopumā prognozes norāda uz to, ka turpināsies noslāņošanās starp pašvaldībām, veidojoties divām izteiktām grupām – lielās pašvaldības ar iedzīvotāju skaitu virs 10 000 un mazās ar mazāk nekā 4000 iedzīvotājiem.

Arī Latvijas Banka 2019. gadā publicētajā diskusiju materiālā "Kas nosaka Latvijas pašvaldību budžeta izdevumu atšķirības?" prognozē, ka 2040. gadā vidējais iedzīvotāju skaits novados saruks. Piemēram, 2018. gadā Latvijas novadu pašvaldībās vidēji dzīvoja ap 8460 cilvēku, bet 2040. gadā gaidāms, ka vidējais iedzīvotāju skaits būs par 15% mazāks – ap 7200 cilvēkiem.⁸ Samazinoties kopējam iedzīvotāju skaitam un vidējam iedzīvotāju skaitam pašvaldībā, prognozējams uzturēšanas izdevumu pieaugums. Latvijas Banka secina, ka vidējie uzturēšanas izdevumi uz vienu iedzīvotāju novadu pašvaldībām ar šādu mazāku iedzīvotāju skaitu būtu aptuveni par 2,1% lielāki nekā pašlaik, kas pašvaldību budžetiem izglītības, sociālās aizsardzības un vispārējo valdības dienestu funkciju izpildei līdz 2040. gadam varētu papildus prasīt gandrīz 180 miljonus eiro.⁹

IV. Administratīvi teritoriālā iedalījuma noteikšanai izvirzāmie jautājumi

Saskaņā ar Saeimas Lēmumu Likumprojektā ir jānosaka administratīvo teritoriju izveidošanas kritēriji, administratīvi teritoriālais iedalījums un tā veidi. Nodaļas turpinājumā ir apskatīti pēc konsultācijām ar pašvaldībām Likumprojektam izvirzītie administratīvo teritoriju iedalījuma veidi, administratīvo centru noteikšanas kārtība, novadu izveidošanas kritēriji un to raksturojums.

4.1. Administratīvo teritoriju veidi

Teritorijas būtu iedalāmas divos veidos:

• republikas pilsētas – Rīga un Jūrmala;

• novadi, kurus iedala teritoriālajās vienībās:

▫ novada pilsētās;

▫ novada pagastos.

Republikas pilsētas – Rīgu un Jūrmalu – likumā nosaka Saeima.

4.2. Novadu administratīvie centri un to saistība ar valsts pārvaldes darbību

Iedzīvotāju interesēs ir veidot skaidri pārskatāmu valsts pārvaldes iestāžu darbību neatkarīgi no tā, vai pakalpojumu sniedzējs ir pašvaldība vai kāda cita valsts pārvaldes institūcija. Viens no pamatkritērijiem administratīvi teritoriālā iedalījumā pilnveidošanā ir teritorijas veidot ap nacionālās un reģionālās nozīmes attīstības centriem. Līdz ar to novadu administratīvie centri turpmāk būtu jānosaka Saeimai, jo tajos darbosies arī citas valsts pārvaldes institūcijas, tai skaitā tās, kuras sniedz pakalpojumus iedzīvotājiem.

Ja novada teritorijā nav nacionālās vai reģionālās nozīmes attīstības centra, tad primāri izvērtē par administratīvo centru noteikt ciemu vai pilsētu, kurā ir lielākais pastāvīgo iedzīvotāju skaits.

Pašvaldībām būtu tiesības iesniegt pamatotu priekšlikumu likumā mainīt administratīvā centra atrašanās vietu.

4.3. Novadu izveidošanas kritēriji un to raksturojums

Apvienojot vai sadalot novadu, kā arī grozot tā robežu, tiek ievēroti šādi kritēriji:

1) teritorija ir ģeogrāfiski vienota;

2) novada teritorijā ir reģionālās vai nacionālās nozīmes attīstības centrs, izņemot Pierīgu;

3) Pierīga ir Rīgai pieguļošās novada teritorijas, un tajās ir ne mazāk par 15 000 pastāvīgo iedzīvotāju;

4) iespējama ilgtspējīga teritorijas ekonomiskā attīstība, un pašvaldībai ir spēja teritorijai piesaistīt nozīmīgas investīcijas;

5) iespējams izveidot efektīvu izglītības, veselības aprūpes un sociālo pakalpojumu iestāžu tīklu, sabiedriskā transporta un ceļu tīklu, kā arī komunālās saimniecības tīklu;

6) teritorija ir optimāli izveidota, lai pašvaldība patstāvīgi izpildītu tai likumos noteiktās autonomās funkcijas, izņemot gadījumus, ja likumos noteikts citādi;

7) ir pietiekams skolēnu skaits vismaz vienai perspektīvai vidusskolai.

Novadu izveidošanas kritēriju raksturojums

1) Teritorija ir ģeogrāfiski vienota. Kritēriju pamato vispārpieņemts princips, kas atbilst starptautiskai tiesību praksei un vēsturiski ir nostiprināts arī Latvijas Republikas likumdošanā attiecībā uz administratīvās teritorijas jēdzienu. Proti, administratīvā teritorija ir Latvijas teritoriālā iedalījuma vienība, kurā pašvaldība savas kompetences ietvaros realizē pārvaldi.

2) Novada teritorijā ir reģionālās vai nacionālās nozīmes attīstības centrs. 2010. gada 10. jūnijā Saeima ar lēmumu apstiprināja Latvijas ilgtspējīgas attīstības stratēģiju līdz 2030. gadam.¹⁰ Minētajā stratēģijā ir norādīts, ka: "Attīstības centrs ir teritorija, kur ir resursu (t.sk. cilvēkresursu), sociālo un ekonomisko aktivitāšu koncentrācija un kas veicina apkārtējās teritorijas attīstību. Valsts nozīmīgāko (primāro) attīstības centru tīklu veido starptautiskas, nacionālas un reģionālas nozīmes attīstības centri, jo tajos koncentrējas lielākā daļa valsts iedzīvotāju, ekonomiskā un sociālā aktivitāte." Šajā gadījumā attīstības centri ir trīsdesmit nozīmīgākās valsts pilsētas. Ievērojot iepriekšminēto, kā arī šo attīstības centru funkcionālu sasaisti ar tām pieguļošām lauku teritorijām, šāda kritērija noteikšana likumā nodrošinātu policentrisku valsts attīstību, ņemot vērā valsts budžeta iespējas. Tas arī ļautu veidot racionālu publisko pakalpojumu sniegšanas tīklu, veicinot pakalpojumu sniegšanu par samērīgām izmaksām. Saglabājot esošo situāciju, arvien palielināsies atšķirība starp pašvaldībām, kuru teritorijās ir zemi ekonomiskās izaugsmes rādītāji vai slikti demogrāfiskie rādītāji, vai arī kuras pamatā sevi pozicionē tikai kā dzīvesvieta blakus esošajā attīstības centrā nodarbinātajiem iedzīvotājiem, un ekonomiski spēcīgākām pašvaldībām ar labāku infrastruktūru un pakalpojumu klāstu.

Jāpiebilst, ka arī izvērtējuma "Publisko individuālo pakalpojumu klāsta izvērtējums atbilstoši apdzīvojumam" 2015. gada gala atskaitē ietverti šādi būtiskākie secinājumi:

▫ Lai optimizētu publisko individuālo pakalpojumu – izglītības, kultūras, sociālos un veselības aprūpes pakalpojumu – izmaksas, tie jākoncentrē deviņās republikas pilsētās un 21 pilsētā, kas definēta kā reģiona nozīmes attīstības centrs.

▫ Lai arī 2009. gadā veiktā administratīvā reforma būtiski samazinājusi pašvaldību skaitu valstī, tomēr esošais novadu dalījums vairumā gadījumu teritoriālā izvietojuma un saimnieciskajā ziņā ir neloģisks. Pašvaldību savstarpējā konkurence bieži ir šķērslis racionālu, uz attīstību orientētu lēmumu pieņemšanā saistībā ar publisko pakalpojumu organizāciju un nodrošināšanu. Tā kavē izglītības tīkla un citas neatliekamas reformas. Latvijā reāli funkcionē ne vairāk kā 30 attīstības centri, tāpēc svarīgi būtu vistuvākajā nākotnē arī administratīvo iedalījumu pārveidot atbilstoši šai realitātei.¹¹

3) Pierīga ir Rīgai pieguļošās novada teritorijas, un tajās ir ne mazāk par 15 000 pastāvīgo iedzīvotāju. Rīga kā nozīmīgākais valsts attīstības centrs un galvaspilsēta nodrošina darbavietas un pakalpojumu sniegšanu būtiskai daļai apkārtējo pašvaldību iedzīvotāju. Ņemot vērā esošo pašvaldību budžeta veidošanās kārtību un pašvaldību finanšu izlīdzināšanas nosacījumus, ir veidojusies situācija, kur pamatā Rīga un Pierīgas pašvaldības ir no pašvaldību budžeta viedokļa visnodrošinātākās pašvaldības un iemaksātāji PFIF. Tomēr, lai nodrošinātu efektīvāku publisko resursu izmantošanu un pašvaldību darbību attiecībā pret pašvaldībām noteikto izpildāmo funkciju apjomu, iedzīvotāju skaitam arī Pierīgas pašvaldībās vajadzētu būt vismaz 15 000. Tāpat, saskaņoti un racionāli plānojot teritorijas attīstību, arī Pierīgā ir iespējas radīt darbavietas un piesaistīt investīcijas, līdz ar to vienas pašvaldības ietvaros veidojot gan industriālās zonas, gan dzīvojamās zonas.

4) Iespējama ilgtspējīga teritorijas ekonomiskā attīstība, un pašvaldībai ir spēja teritorijai piesaistīt nozīmīgas investīcijas. Investīciju piesaistei liela ietekme ir valsts institūciju politikai un tās realizācijai. Tomēr daudzos gadījumos praktiskie darbības aspekti tieši norāda arī uz pašvaldību lomu nozīmīgu investīciju piesaistīšanā savai teritorijai, tādējādi radot darbavietas un veicinot teritorijas ekonomisko attīstību. To ir iespējams veiksmīgi izdarīt, ja veidojas vairāku apstākļu kopums, kas rada labvēlīgu vidi investīcijām. VARAM ieskatā tie ir saskaņota teritorijas attīstības plānošana un spēcīgu uzņēmēju atbalsta struktūru radīšana pašvaldībās, bet pats būtiskākais ir pašvaldību budžeta iespējas veikt ieguldījumus savas teritorijas attīstībai. Ja pašvaldībā dzīvo ap 15 000 pastāvīgo iedzīvotāju, tad tās ieņēmumiem vajadzētu veidoties ap 20 milj. EUR gadā, kas savukārt rada iespēju pašvaldībai būt finansiāli pašpietiekamai. Piemēram, tas ļauj īstenot salīdzinoši mazākus projektus bez aizņēmuma Valsts kasē. Pašvaldību funkciju apjomam atbilstošs pašvaldību budžets var palīdzēt nozīmīgu investīciju piesaistē un radīt darbavietas, un mazināt iedzīvotāju aizbraukšanu labāku darba vietu meklējumos. Latvijas un ārvalstu prakse pierāda, ka investoriem ir svarīga pašvaldību kapacitāte un iespējas, kā arī iedzīvotāju skaits.

5) Iespējams izveidot efektīvu izglītības, veselības aprūpes un sociālo pakalpojumu iestāžu tīklu, sabiedriskā transporta un ceļu tīklu, kā arī komunālās saimniecības tīklu. Būtiski ir teritorijas attīstību plānot kopsakarībās – tostarp ap reģionālās un nacionālās nozīmes centriem, ap kuriem veidojas augstāka ekonomiskā aktivitāte un pieprasījums pēc pakalpojumiem. Tas attiecas, pirmkārt, uz efektīva izglītības, veselības aprūpes, sociālās palīdzības, ceļu un transporta infrastruktūras tīkla izveidi. Otrkārt, tas ļautu attīstīt perspektīvos saimnieciskās darbības virzienus teritorijā un atbilstoši uzņēmēju vēlmēm un vajadzībām pakārtot tiem visu veidu nepieciešamo infrastruktūru.

6) Teritorija ir optimāli izveidota, lai pašvaldība patstāvīgi izpildītu tai likumos noteiktās autonomās funkcijas, izņemot gadījumus, ja likumos noteikts citādi. Ņemot vērā pašvaldību sistēmā notikušās funkcionālās reformas, secināms, ka Latvijā pakāpeniski ir izveidota bāze funkcionāli spēcīgu vietējo pašvaldību darbībai. Ziņojumā ir uzskaitītas pašvaldību darbības jomas nozaru griezumā (sk. 1. pielikumu). Šodienas situācijā pašvaldību loma valsts pārvaldes sistēmā tikai pieaug, kas pašvaldībām prasa atbildīgi risināt jautājumus savu iedzīvotāju interesēs. Jāuzsver, ka juridiskā loģika norāda, ka, likumā uzdodot publiskai personai izpildīt valsts pārvaldes funkciju, publiska persona citai publiskai personai vai privātpersonai var deleģēt tikai no funkcijas izrietošus pārvaldes uzdevumus. Pretējā gadījumā, proti, ja publiska persona izpildei citai publiskai personai deleģē savas funkcijas, zūd jēga šādas publiskas personas darbībai. Pašvaldību gadījumā tas neattiektos uz pašvaldību kopīgu iestāžu izveidi, kā arī gadījumiem, kur likumos noteikts citādi – piemēram, īpašu sadarbības formu veidošana noteiktu jautājumu risināšanai.

7) Pietiekams skolēnu skaits vismaz vienai perspektīvai vidusskolai. Likums nosaka pašvaldībām nodrošināt tiesības iedzīvotājiem iegūt vispārējo vidējo izglītību, un izglītība ir funkcija, kurai pašvaldības kopumā tērē vislielāko daļu no sava budžeta. 2019. gada 14. maija sēdē MK izskatīja informatīvo ziņojumu "Par skolu tīkla sakārtošanu", kurā Izglītības un zinātnes ministrija piedāvā šādu minimālo skolēnu skaitu 10.–12. klašu grupā piedāvātajos administratīvajos centros: pilsētām ar vairāk nekā 50 000 iedzīvotāju 150 skolēni, administratīvo teritoriju attīstības centros – 120 skolēni.¹² Vienlaikus norādām, ka Igaunijā pašreiz šāds minimālais kritērijs ir 252 skolēni, turklāt šis kritērijs nākotnē varētu tikt palielināts vairāk nekā divas reizes.¹³

V. Konsultācijas ar pašvaldībām un izmaiņas 35 administratīvo teritoriju modelī

Saskaņā ar Saeimas lēmumu un MK Protokollēmuma 2.1. punktu VARAM uzdots organizēt un nodrošināt konsultācijas ar pašvaldībām un sabiedrību par informatīvajā ziņojumā noteikto administratīvi teritoriālā iedalījuma modeli. Izpildot iepriekšminēto, un atbilstoši Hartas 5. punktam, kas nosaka, ka vietējās varas teritoriju robežu izmaiņas nav atļauts izdarīt bez iepriekšējas konsultēšanās ar attiecīgo vietējo varu, VARAM laika posmā no 2019. gada 27. maija līdz 2019. gada 2. augustam ir organizējusi 30 konsultācijas ar pašvaldību domēm par sabiedriskai apspriešanai izvirzāmo administratīvi teritoriālā iedalījuma modeli.

Piedalīties minētajās konsultācijās tika aicināti visu attiecīgo pašvaldību domju deputāti, kuru teritoriju varētu skart apvienošanās. Lai nodrošinātu konsultāciju procesu, VARAM visām pašvaldībām nosūtīja uzaicinājumus, kuros bija iekļauta saite uz MK mājaslapā publicēto informatīvo ziņojumu "Par sabiedriskai apspriešanai izvirzāmo administratīvi teritoriālā iedalījuma modeli".

Konsultācijās VARAM pašvaldību domju deputātiem skaidroja administratīvi teritoriālas reformas nepieciešamību un nozīmīgumu, un pašvaldību lomu valsts iedzīvotāju labklājības nodrošināšanā. Saeimas Lēmums uzdod turpināt 1998. gadā iesākto teritoriālo reformu un līdz 2021. gadam izveidot ekonomiski attīstīties spējīgas administratīvās teritorijas ar vietējām pašvaldībām, kas spēj nodrošināt tām likumos noteikto autonomo funkciju izpildi salīdzināmā kvalitātē un pieejamībā un sniedz iedzīvotājiem kvalitatīvus pakalpojumus par samērīgām izmaksām. Līdz ar to arī šajā gadījumā administratīvi teritoriālās reformas mērķi sasaucas arī ar Satversmes tiesas secinājumu, pieņemot lēmumu Par tiesvedības izbeigšanu lietā Nr. 2008-08-0306, proti: "9.1. Administratīvi teritoriālās reformas mērķis saskaņā ar Reformas likuma 2. pantu bija izveidot ekonomiski attīstīties spējīgas administratīvās teritorijas ar vietējām pašvaldībām. Reforma lielā mērā ir saistīta ar racionāla vietējās pašvaldības lieluma (teritorijas) noteikšanu, lai pašvaldība spētu efektīvi un optimāli pildīt visas savas autonomās, kā arī tai uzdotās vai deleģētās funkcijas. Reformas mērķis ir atrast piemērotu modeli, kurš novērstu pastāvošo vietējo pašvaldību sadrumstalotību un līdz ar to arī mazinātu resursu neracionālu izmantošanu. Lielākā vietējā pašvaldībā ir labākas iespējas koncentrēt finanšu līdzekļus, piesaistīt investīcijas, pieņemt darbā kvalificētus speciālistus un nodrošināt darbinieku specializāciju, kā arī plašāk izmantot uzņēmējdarbības veicināšanas līdzekļus. Lielākas pašvaldības ir vairāk atvērtas inovācijām un var labāk sadarboties ar citām vietējām pašvaldībām un valsts pārvaldes iestādēm, kā arī uzņēmējiem [..]".¹⁴

VARAM ministrs konsultācijās izskaidroja administratīvi teritoriālās reformas mērķus, uzklausīja klātesošo viedokļus un jautājumus, sniedza uz tiem atbildes un arī aicināja pašvaldību deputātus iesniegt VARAM konkrētus un pamatotus priekšlikumus par izmaiņām piedāvātajā administratīvi teritoriālā iedalījuma modelī.

Tāpat konsultācijās pašvaldību domju deputāti tika iepazīstināti ar apvienojamo teritoriju pašvaldību profiliem, kuros bija iekļauta šāda informācija:

• novadu veidojošās pilsētas un pagasti, apvienotā novada teritorijas raksturojums;

• iedzīvotāju skaits un tā prognozes, budžets (2018. gada budžeta ieņēmumi un izdevumi);

• 2019. gada budžeta ieņēmumu plāns, administratīvie izdevumi;

• iemaksas PFIF;

• pašvaldības budžeta IIN uz 1 iedzīvotāju;

• pašvaldības budžeta izdevumi izglītībai uz vienu izglītojamo;

• investīcijas;

• darbaspēka migrācija;

• pašvaldību iespējas uzņēmējdarbības veicināšanā;

• vispārējās izglītības iestādes;

• pārvaldība un pakalpojumi, t.sk. VPVKAC darbība un pagastu pārvalžu izvietojums;

• pašvaldību sadarbība;

• teritoriju ekonomiskās aktivitātes izvērtējums.

Apvienojamo teritoriju pašvaldību profili un cita ar administratīvi teritoriālo reformu saistīta informācija tika publicēta un joprojām ir pieejama arī VARAM mājaslapas sadaļā "Administratīvi teritoriālā reforma".

Pavisam minētajā laika posmā konsultācijās piedalījās 1312 dalībnieki, no kuriem 947 bija pašvaldību domju deputāti (63% no kopējā deputātu skaita uz konsultācijām aicināto pašvaldību domēs).

Pēc konsultācijām ar pašvaldībām ir iestrādāti administratīvi teritoriālā iedalījuma projektā šādi grozījumi atbilstoši izvirzītajiem administratīvo teritoriju izveides veidiem un kritērijiem:

1. Lai saskaņā ar Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likumu nodrošinātu administratīvās teritorijas ģeogrāfisko vienotību Olaines novadam, Likumprojektā vai atbilstoši spēkā esošajam normatīvajos aktos noteiktajam tiesiskajam regulējumam izvirzāms uzstādījums par Olaines novada un Ķekavas novada administratīvi teritoriālās robežas grozīšanu.

2. Ņemot vērā Ropažu novada un Stopiņu novada pašvaldību un šajās teritorijās darbojošos uzņēmēju viedokļus, administratīvi teritoriālā iedalījuma modelī ir piedāvāts izveidot Ulbrokas novadu, kurā tiktu apvienotas Ropažu, Stopiņu un Garkalnes novadu pašvaldības, par administratīvo centru nosakot Ulbroku. Šāds risinājums atbilstu kritērijam, kas nosaka, ka Pierīga ir Rīgai pieguļošās novada teritorijas, un tajās ir ne mazāk par 15 000 pastāvīgo iedzīvotāju un šajā teritorijā (ieskaitot zemāk 3. punktā piedāvāto risinājumu) būtu 29 487 pastāvīgo iedzīvotāju (sk. 6.1. tabulu).

3. Administratīvi teritoriālā iedalījuma modelī ir piedāvāts Inčukalna novada teritoriālo vienību Vangažu pilsētu iekļaut jaunizveidojamā Ulbrokas novadā, tādejādi Vangažu pilsētu administratīvi sasaistot ar Pierīgu.

Tāpat konsultācijās ar pašvaldību deputātiem un citiem sabiedrības pārstāvjiem apspriešanai tika izvirzīti arī citi priekšlikumi 35 administratīvo teritoriju iedalījuma modeļa maiņai, taču šajos gadījumos izmaiņas vairs neatbilstu izvirzītam kritēriju kopumam un šāda pieeja uzdotu mainīt kritērijus, kur galvenais teritoriju izveides kritērijs, neskaitot Pierīgu, tomēr ir teritoriju izveide ap reģionālās un nacionālās nozīmes attīstības centriem. Piemēram, tika piedāvāti izņēmumi, veidojot atsevišķus Saulkrastu un Priekules novadus, vai pat izveidojot īpašu Sēlijas novadu. Šajā gadījumā gan Saulkrasti, gan Priekule LIAS 2030 neklasificējas kā pietiekami nozīmīgi ekonomiskās aktivitātes un pakalpojumu saņemšanas reģionālās nozīmes attīstības centri, tie vērtējami kā novada nozīmes attīstības centri. Savukārt attiecīgo pašvaldību izveidotajā Sēlijas novadu apvienībā neietilpst pilsētas, kuras LIAS 2030 ir noteiktas kā reģionālās un nacionālās nozīmes attīstības centri. Līdz ar to tādās pilsētās kā Aknīste, Nereta, Jaunjelgava, un Viesīte ir salīdzinoši mazs iedzīvotāju skaits, kas turpina samazināties. Šodienas apstākļos šīm pilsētām likums neļautu pat iegūt pilsētas statusu, jo pilsētas statusu var iegūt, ja ciemā ir vismaz 2000 pastāvīgo iedzīvotāju, kur šādam kritērijam ar minimālu pārsvaru atbilst tikai Ilūkste. Līdz ar to Sēlijas novadu apvienībā ietilpstošajām pašvaldībām nav pilsētu, kuras būtu perspektīvi ieskaitāmas reģionālo centru kategorijā kā nozīmīgi ekonomiskās aktivitātes un pakalpojumu saņemšanas centri, kā arī attālums ceļā starp Jaunjelgavu un Ilūksti ir aptuveni 140 km, kas būtu vērtējams kā nesamērīgs vienas pašvaldības ietvaros. Izvirzot sabiedriskai apspriešanai 35 pašvaldību modeli, VARAM iespēju robežās tika ievērtējis arī teritoriju kultūrvēsturiskos aspektus, bet primāri pamatā ir iedzīvotāju svārstmigrācija uz darbavietām un paradumi saņemt dažādu veidu pakalpojumus reģionālās vai nacionālās nozīmes centros.

Atbilstoši MK š.g. 14. maija lēmumam VARAM turpina informēt un skaidrot sabiedrību jautājumus, kas ietverti informatīvajā ziņojumā "Par sabiedriskai apspriešanai izvirzāmo administratīvi teritoriālā iedalījuma modeli". Paralēli notiek darbs pie Likumprojekta virzības, kurš saskaņā ar Saeimas lēmumu MK Saeimā jāiesniedz līdz š.g. 1. decembrim. Līdz ar to sabiedrības informēšana un konsultācijas ar iesaistītajām institūcijām, nosakot jauno administratīvi teritoriālo iedalījumu, turpināsies visa procesa gaitā, līdz Saeima Likumprojektu pieņems galīgā lasījumā, nodrošinot 2021. gada pašvaldību vēlēšanas jaunajās administratīvajās teritorijās.

VI. Administratīvi teritoriālā iedalījuma projekts

ATR mērķu un uzstādījumu īstenošanai tiek piedāvāts šāds Latvijas administratīvi teritoriālā iedalījuma projekts ar 6.1. tabulā norādītajām administratīvajām teritorijām un to administratīvajiem centriem (skatīt arī 2. un 3. pielikumus).

6.1. tabula. Administratīvi teritoriālā iedalījuma projekts

VII. Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likuma jaunā redakcija

Lai izpildītu Saeimas Lēmumu un līdz 2019. gada 1. decembrim iesniegtu Saeimā Likumprojektu, Konceptuālajā ziņojumā ir ietverti galvenie aspekti, kas saistīti ar Likumprojekta izstrādi. Viens no tiem ir saistīts ar to, ka Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likuma pārejas noteikumos plaši regulēti 2009. gadā īstenotās administratīvi teritoriālās reformas noslēguma jautājumi. Tāpēc, lai radītu nepārprotami skaidru tiesisko regulējumu par pašreiz īstenojamo administratīvi teritoriālo reformu un tajā veicamajiem uzdevumiem, vēsturiskais un šī brīža tiesiskais regulējums nebūtu ietverams vienā likumā.

Likumprojektā praktiski nav paredzēts mainīt regulējumu, kas attiecas uz apdzīvoto vietu statusa jautājumu izlemšanu un pastāvošo adresācijas sistēmu.

Kā jauninājums Likumprojektā ir paredzēts Ministru kabinetam uzdot noteikt kārtību, kādā notiek pašvaldību tiesību un saistību pārdale administratīvo teritoriju robežu grozīšanas vai sadalīšanas gadījumā. Savukārt pašvaldībām ir tiesības pieņemt lēmumus par robežu grozīšanu u.tml., taču nav kārtības, kā pēc tam tiek sakārtoti institūciju, finanšu, mantas, tiesību un saistību jautājumi starp pašvaldībām. Esošais likums minētos jautājumus neregulē, un tas ir vērtējams kā likuma robs.

Likumprojektā ir veikti papildinājumi jautājumos, par kuriem jau ir lēmis MK un attiecīgos likumprojektus virzījis izskatīšanai Saeimā, un kuri atrodas starp lasījumiem un nerada savstarpējas pretrunas jautājumos, nosakot jauno administratīvi teritoriālo iedalījumu. Tie ir: likumprojekts "Grozījums Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likumā" Nr:30/Lp13, kurš Saeimā 2019. gada 21. februārī izskatīts 2. lasījumā un regulē mazciemu jautājumu; kā arī likumprojekts "Grozījumi Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likumā" Nr: 161/Lp13, kurš 2018. gada 20. decembrī Saeimā izskatīts 1. lasījumā, izslēdzot no likuma apriņķu pašvaldību izveidi.

Likumprojektā ir iestrādāts regulējums, kam pamatu veido 2008. gadā pieņemtā Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likuma precedents, ka jauno administratīvi teritoriālo iedalījumu nosaka savlaicīgi, lai Centrālā vēlēšanu komisija 2021. gada pašvaldību vēlēšanas varētu izsludināt jaunajās likumā noteiktajās administratīvajās teritorijās. Tāpat minētais precedents veido identisku 2008. gada administratīvi teritoriālās reformas tiesiskā regulējuma analoģiju pašvaldību darbībai pārejas posmā, jo arī 2009. gadā jaunievēlētās pašvaldību domes vienlaikus uzsāka savu darbību 1. jūlijā. Noslēdzot administratīvi teritoriālo reformu 2009. gadā, Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likuma piemērošanā ministrija netika konstatējusi problēmas ar tiesiskā regulējuma realizāciju. Tāpēc Likumprojekta pārejas noteikumos noteikts, ka ar šā likuma spēkā stāšanos republikas pilsētu un novadu pašvaldības turpina pildīt savas funkcijas un uzdevumus normatīvajos aktos noteiktajā kārtībā līdz 2021. gada pašvaldību vēlēšanās ievēlētās pašvaldības domes pirmajai sēdei, kura tiek sasaukta šā likuma noteiktajā kārtībā 2021. gada 1. jūlijā. Līdz ar 2021. gada pašvaldību vēlēšanās jaunievēlētās pašvaldības domes pirmo sēdi izbeidzas visu bijušo pašvaldību domju pilnvaras. Novada pašvaldība ir attiecīgajā novadā iekļauto pašvaldību institūciju, finanšu, mantas, tiesību un saistību pārņēmēja. Likumprojekta virzības gaitā tiks izvērtēta tiesiskā regulējuma izstrāde situācijai, kad administratīvo teritoriju apvienošanas rezultātā būs jāapvieno pašvaldību saimnieciskā gada budžeti, kā arī risināmi ir jautājumi, kas saistīti ar ilgtermiņu saistību uzņemšanos pirms pašvaldību apvienošanās fakta 2021. gada 1. jūlijā un jautājumi, kas saistīti ar Eiropas Savienības fondu projektu realizāciju.

VIII. Noslēgums

Pilnveidots valsts administratīvi teritoriālais iedalījums nostiprinās pašvaldību kapacitāti un tādejādi radīs labākus priekšnosacījumus tautsaimniecības attīstībai un iedzīvotāju dzīves kvalitātes nodrošināšanai, kā arī veidos platformu efektīvas valsts pārvaldes sistēmas attīstībai. Optimizējot pakalpojumu izmaksas, efektīvāk un lietderīgāk tiks izmantoti valsts budžeta līdzekļi, it sevišķi attiecībā uz tādām funkcijām, kuras savulaik tika izpildītas rajonu un republikas pilsētu mērogos.

IX. Ietekme uz valsts un pašvaldību budžetu

Saskaņā ar Ministru kabineta 2019. gada 20. marta rīkojumu Nr. 116 " Par likumprojekta "Par vidēja termiņa budžeta ietvaru 2020., 2021. un 2022. gadam" un likumprojekta "Par valsts budžetu 2020. gadam" sagatavošanas grafiku, VARAM 2019. gada 15. jūlijā iesniedza Finanšu ministrijai un Pārresoru koordinācijas centram pieteikumu par nepieciešamajiem valsts budžeta līdzekļiem prioritārajiem pasākumiem. Pieteikumā iekļauts prioritārais pasākums "Administratīvi teritoriālās reformas īstenošana", kurš ietver zemāk minētos pasākumus. Pārskats par risinājuma ietekmi uz valsts un pašvaldību budžetu (aprēķini ietverti 4. pielikumā).

Paredzēts, ka ietekme uz citām valsts pārvaldes iestādēm un to budžetiem tiks vērtēta likumprojekta "Administratīvo teritoriju un apdzīvoto vietu likums" (VSS-861) izstrādes un saskaņošanas procesā.

Vides aizsardzības un
reģionālās attīstības ministrs J. Pūce

1. pielikums

Pašvaldībām normatīvajos aktos noteiktie uzdevumi nozaru griezumā

Vides aizsardzības un
reģionālās attīstības ministrs J. Pūce

2. pielikums

Administratīvi teritoriālā iedalījuma projekts

Vides aizsardzības un
reģionālās attīstības ministrs J. Pūce

3. pielikums

Administratīvi teritoriālā iedalījuma projekts: administratīvās teritorijas, to administratīvie centri un tajās ietilpstošās teritoriālās vienības

Vides aizsardzības un
reģionālās attīstības ministrs J. Pūce

4. pielikums

Administratīvi teritoriālās reformas īstenošanai nepieciešamais finansējums

1. Novadu administratīvās struktūras projektu izstrāde (apvienošanās projekts)

Katram novadam, kurš veidojas apvienojoties, jāiztrādā jaunās administratīvās struktūras projekts, lai spētu 2021.gadā veiksmīgi uzsākt jaunā novada darbību.

Finansējuma sadalījums (70% 2020.gadā, 30% 2021.gadā)

Aprēķins:

2. Attīstības plānošanas dokumentu projektu izstrāde jaunajiem novadiem

Pašvaldības attīstības programmas izstrāde veicot iepirkumu (ārpakalpojumus) vai algojot speciālistus izstrādei pašvaldības ietvaros.

Finansējums noteikts pēc aktuālākajiem lielāko pašvaldību iepirkumiem. (2010.gadā arī bija šāds finansējums no ESF, kurā bija noteikta tikai maksimālā summa (25 000 LVL), uz kuru katra pašvaldība varēja pretendēt.)

Aprēķins:

3. Vienreizējā dotācija pašvaldībām, kuras veic administratīvi teritoriālo reformu

Mērķdotācija katarm jaunveidojamam novadam, kas izveidosies apvienojoties, lai pašvaldības segtu papildus izdevumus (Sociālā nodrošinājuma pakete- priekšsēdētājiem, darbiniekiem; veidlapu, plāksnīšu nomaiņai u.c.)

Aprēķins:

3.1. aprēķins Vienreizējā dotācija pašvaldībām, kuras veic administratīvi teritoriālo reformu

Vides aizsardzības un
reģionālās attīstības ministrs J. Pūce