Eiropas vietējo un reģionālo pašvaldību kongress

Piektā sesija, Strasbūrā 1998. gada 29.aprīlī

Vietējā un reģionālā demokrātija Latvijā

Skaidrojuma memorands

Tekstu sagatavojuši eksperti: Marku Pohjola (Somija), Leons Kieress (Polija).

1. Vispārējs ieskats

Latvijas Republika aizņem 64 000 kvadrātkilometru lielu platību. Tās kopējais iedzīvotāju skaits 1997. gadā ir 2 456 000, no kuriem ievērojama daļa dzīvo galvaspilsētā Rīgā un tās apkārtējā teritorijā (aptuveni 900 000 iedzīvotāju).

Latvijā ir daudzu tautību sabiedrība, kas ir piedzīvojusi ievērojamu attīstību pēc Otrā pasaules kara. Saskaņā ar 1997. gada oficiālo statistiku 56,7procenti no kopējā iedzīvotāju skaita bija latvieši. Otra pēc skaita lielākā etniskā grupa ir krievi, kuri veido 30,2 procentus no kopējā iedzīvotāju skaita. Tad seko baltkrievi, ukraiņi, poļi un lietuvieši. Jāņem vērā , ka krieviski runājošā minoritāte sešās valsts pilsētās veido majoritāti.

Šāda situācija ir mantojums no Latvijas pievienošanas Padomju Savienībai 1940. gadā. Otrajam pasaules karam beidzoties, Latvija kļuva par imigrācijas valsti, uz kuru devās krievu strādnieki un karavīri. Statistikas dati rāda šādu attīstību: 1935. gadā 75,5 procenti no iedzīvotājiem bija latvieši , 1959. gadā 62 procenti, 1979. gadā 53,7 procenti, un, atgūstot neatkarību, 1990. gadā — 52 procenti.

Latvijas Republikas konstitūcija (Satversme) tika pieņemta 1922. gadā un pēc neatkarības pasludināšanas pilnībā atjaunota 1993. gadā. Tā ir īsa, un tai ir sava simboliska vērtība. Tā nosaka, ka Latvija ir demokrātiska republika ar klasisku parlamentāro sistēmu: parlaments (Saeima) ievēl Valsts prezidentu, un valdības galva ir atbildīgs tā priekšā.

Kopš neatkarības pasludināšanas politisko spēku sadrumstalotības rezultātā iekšpolitika ir cietusi no vājām koalīcijām un valdības nestabilitātes. Neatkarīgu vietējo pašvaldību izveide bija viens no galvenajiem uzdevumiem pirmajos pārejas posma gados. Līdz 1995. gadam valsts reformu ministrs bija vienīgais atbildīgais par decentralizācijas pamata pasākumu ieviešanu.

Tomēr jāteic, ka reformas un pašreizējā vietējo un reģionālo pašvaldību darbība balstās uz likumu precedentu, kas bija spēkā neatkarības pirmajā periodā no 1922. līdz 1926. gadam. Tajā laikā Latvija bija sadalīta 19 apriņķos, 519 pagastos un 60 pilsētās, ieskaitot Rīgu.

Ekonomiskā un kultūras dažādība, attīstības dinamisms koncentrējas Rīgā un tās piepilsētā, kā arī Ventspilī. Ekonomisko situāciju raksturo augsts bezdarba līmenis, īpaši lauku teritorijās, nav algas un nenorit pārstrukturēšanas process lauksaimniecībā un rūpniecībā. Šajā ziņā austrumu reģions — Latgale, kas robežojas ar Krieviju un Baltkrieviju, ir visneizdevīgākajā stāvoklī.

 

2. Ziņojuma juridiskais pamats,

izstrādes procedūras

Sekojot Eiropas Padomes vietējo un reģionālo varu kongresa (VRVK) 58. rezolūcijai (1997. gadā) , kas pieprasīja ziņojumu par vietējo un reģionālo demokrātiju sešās organizācijas dalībvalstīs, VRVK delegācija apmeklēja Latviju divas reizes: 1997. gadā no 8. līdz 11. decembrim un 1998. gadā no 1. līdz 2. martam.

Pirmās vizītes delegācijas sastāvs: Marku Pohjola (Somija), eksperts jautājumos par vietējām pašvaldībām, Leons Kieress (Polija ) eksperts jautājumos par reģionālajām pašvaldībām, Maikls O’Braiens (Īrija), biroja loceklis , Mišels Rivoljē, eksperts, un Rikardo Priore, Eiropas Padomes sekretariāta pārstāvis. O’Braiena kungs nevarēja piedalīties otrajā tikšanās reizē. Viņa vietā piedalījās cits Īrijas pārstāvis.

Vizīšu laikā delegācija tikās ar dažādu institūciju pārstāvjiem: Ministru prezidenta biedru Juri Kaksīti, Saeimas Valsts pārvaldes un pašvaldību komisijas priekšsēdētāju Jāni Kalviņu, tās pašas komisijas locekli un bijušās Valsts reformu ministrijas valsts sekretāru Jāni Bunkšu, pašvaldību lietu valsts ministru Ēriku Zundu, kā arī pārstāvjiem no Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijas, no Finansu ministrijas un Valsts kontroles, kā arī Pašvaldību savienības vadītāju, vietējo un reģionālo pašvaldību pārstāvjiem. Latvijas amatpersonas bija pateicīgas par piedāvāto iespēju izskatīt un apspriest priekšprojektu šim ziņojumam. Šī procedūra deva tiem iespēju pienācīgai diskusijai ar VRVK delegāciju. Ēriks Zunda iesniedza minētā priekšprojekta rakstisku novērtējumu.

 

3. Galvenie apspriestie jautājumi

1. Pašvaldību atzīšana konstitūcijā un likumos

1.1 Eiropas Pašvaldību hartas 2. pants nosaka, ka " vietējās pašpārvaldes princips ir jāatzīst nacionālajā likumdošanā un konstitūcijā". Eiropas Padomes darbības kontekstā vietējo pašpārvalžu konstitucionālas atzīšanas problēma tika jau skarta ekspertu ziņojumā 1995. gada februārī. Tas vēl joprojām ir aktuāls jautājums. Šobrīd Satversmē, kura tika pieņemta neatkarīgajā Latvijā 1922. gadā un atjaunota 1993. gadā, ir tikai viena netieša atsauce uz vietējo pašvaldību koncepciju. 25. pants atsaucas uz pašvaldību attiecībām ar parlamentārajām komisijām to darbības kontekstā. Visi aptaujātie piekrita principam, ka Satversmē un likumdošanā ir jābūt konkrētai, precīzai atsaucei uz šo vietējo pašvaldību koncepciju, bet, neskatoties uz to, pastāv virkne šķēršļu.

1.1.1 Pozitīvie faktori

Tie, kuri atbalsta vietējās demokrātijas atzīšanu Satversmē, uzskata, ka nesenie Satversmes labojumi, kurus apstiprināja Saeima, parāda, ka šobrīd ir īstais laiks nosacījumam par pašvaldībām. Kopš 1994./1995. gada ir bijuši vairāki ierosinājumi konstitucionāli nostiprināt pašvaldību statusu, bet līdz šim tie nav īstenoti . Šobrīd ir trīs projekti labojumiem Satversmē:

• pirmo projektu izstrādāja Latvijas Pašvaldību savienība (Savienība), tas ietver visu līdz šim sasniegto decentralizācijas jomā, ko Savienība vēlētos redzēt ietvertu speciālā Satversmes nodaļā;

• pārējo divu, daudz nesenāku projektu autors ir Saeimas Valsts pārvaldes un pašvaldību komisija. Tā ierosina papildināt Satversmi ar 8. nodaļu par pašvaldībām. Pati pēdējā versija (1996. gada februāris) ir daudz detalizētāka. Projekta 89. pants attiecas uz vēlētu vietējo pašvaldību, vēlēšanu sistēmu un juridiski definētu kompetenci, bet 90. pants attiecas uz neatkarīgu budžetu.

1.1.2 Šķēršļi

Politiskie šķēršļi: jebkuras izmaiņas Satversmē prasa kvalificētu vairākumu. Latvijas politisko partiju sadrumstalotības dēļ ir ļoti grūti sasniegt šāda veida balsu vairākumu, kaut gan Saeima tomēr ir panākusi konsensu jautājumā par cilvēktiesību un brīvību nodaļas iekļaušanu Satversmē.

Nesenā Satversmes papildinājumu pieņemšana, ko parlamentārā komisija uzskata par salīdzinoši mazām izmaiņām, nevar tikt vērtēta kā tāda, kas veicinātu daudz pamatīgākas izmaiņas.

Pastāv arī pretestība, kuras pamatā ir vēsturiski un filozofiski iemesli. Komisijas priekšsēdētāja vietnieks uzskata, ka, paturot prātā Eiropas Pašvaldību hartas 2. pantu, vietējo pašvaldību principa atzīšana konstitūcijā ir vienkārši izvēles iespēja, bet nevis obligāta prasība. Turklāt Latvijas konstitūcija ir koncentrēts teksts, tādējādi jaunas nodaļas iekļaušana nonāktu pretrunā ar tās autoru nodomu. Visbeidzot — esošā konstitūcija tika uzrakstīta 1922. gadā un pilnībā atjaunota 1993.gadā. Satversme pati par sevi ir simbols Latvijas neatkarības turpināšanai.

Delegācijas aptaujātie apstiprināja, ka Satversmes papildināšana ar cilvēktiesību nodaļu ir prioritāte. Eksperti nonāca pie secinājuma, ka vietējās pašvaldības principa konstitucionāla atzīšana ir ierobežota gan tāpēc, ka Latvijas varas iestādes ierobežoti tulko Hartas 2. pantu, gan arī politiskas blokādes dēļ, kas ir saistīta ar stipra parlamentāra balsu vairākuma trūkumu. Parlamenta komisijas locekļi, kas ir atbildīgi par šo jautājumu, neskatoties uz iepriekš minēto, teica, ka jautājums tiks iekļauts politisko partiju programmās rudens parlamenta vēlēšanās.

Atzīstot, ka diskusijas varētu sasniegt labvēlīgu pozitīvu risinājumu pēc parlamenta vēlēšanām, ziņotāji uzskata, ka Eiropas Pašvaldību Hartas 2. pantam būtu jākalpo par ceļvedi pašvaldību koncepcijas iekļaušanai konstitūcijā.

1.1.3. Juridiskā atzīšana

Pieņemot 1996. gada 22. februāra likumu, Latvijas parlaments apstiprināja valsts pievienošanos Eiropas Pašvaldību hartai, kaut arī atsakoties ratificēt paragrāfus 6.2, 7.2, 9.4 un 9.8 ( no Hartas 30 paragrāfiem). Tas stājās spēkā 1997. gada 1. aprīlī. Vietējo pašvaldību juridiskais pamatojums sastāv no atsevišķiem likumiem par statusu un deputātu ievēlēšanu, vietējiem budžetiem un finansu izlīdzināšanu. Tomēr galvenais dokuments vēl joprojām ir 1994. gada 19. maija likums par pašvaldībām ( ar 1997.gada 25. novembra grozījumiem). VRVK delegācija apstiprināja, ka visnesenākā šī likuma versija neizpilda Hartas 3. panta prasības, kaut arī tās ir pieņemtas un ratificētas. Delegācija izpētīja grozītā likuma jauno 3. panta redakciju, kas definē pašvaldības kā "vietējās valsts pārvaldes formu, kas ar ievēlēto pārstāvju palīdzību ... nodrošina, ka pienākumi, ko nosaka likums tiek pildīti ...". Visi delegācijas aptaujātie ( ministri, eksperti, augstākie ierēdņi un parlamentārieši) atsaucās uz grūtībām izveidot precīzu latviskās versijas tulkojumu, un piekrita, ka trīs galveno vārdu novietojums un termina "valsts" lietojums ir nepiemērots.

Eksperti uzsvēra, ka likumdošanā ir jālieto termini saskaņā ar decentralizācijas garu, un it īpaši , ka vārds "valsts" ir jāaizstāj ar "publisko pārvaldi".

Konstitucionalitātes pārbaude attiecas arī uz citu pašvaldību juridiskās aizsardzības aspektu, kas saistīts ar Eiropas Pašvaldību hartas 11. pantu. 1996. gada jūlijā tika izveidota Satversmes tiesa (konstitucionālā tiesa) ar pienākumu pārbaudīt, vai iekšzemes likumdošana ir saskaņā ar Satversmi un starptautiskiem līgumiem. Tomēr tiesības iesniegt pieteikumu par lietas ierosināšanu Satversmes tiesā ir tikai Valsts prezidentam, Ministru kabinetam, Augstākās tiesas plēnumam, ne mazāk kā 20 Saeimas deputātiem. Kaut gan vietējām un reģionālām pašvaldībām nav tiesības tieši griezties Satversmes tiesā ar iebildumiem par likumiem, kas ir pretrunā ar Hartas principiem, tās var griezties Satversmes tiesā ar iebildumiem par Ministru kabineta lēmuma pieņemšanas novilcināšanu.

Speciālisti uzskata, ka būtu pāragri izteikt galējo spriedumu par reālo konstitucionalitātes pārbaudes mehānismu eksistenci, bet tāds apstāklis kā Satversmes tiesas ieviešana un pašvaldību kaut netieša dalība jautājumu risināšanā atbilst Eiropas Pašvaldību hartas 11. panta garam, paredzot vietējo pašvaldību iespēju "tiesības griezties pēc palīdzības, aizstāvēt savas tiesības un prasīt tiesas noteiktu līdzekli tiesību realizēšanai un zaudējumu atlīdzināšanai, lai nodrošinātu brīvu to kompetences pielietojuma iespēju un tādu vietējo pašvaldību principu ievērošanu, kā tas ir noteikts konstitūcijā vai iekšzemes likumdošanā".

 

2. Valsts kontrole pār pašvaldībām

2.1 Vietējās un reģionālās pašvaldības ir pakļautas juridiskai un finansiālai pārraudzībai.

2.1.1 Saskaņā ar 1994. gada likuma 45., 47. un 49. pantu atbildība par lēmumu likumības izvērtēšanu piekrita attiecīgajai ministrijai, Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijas Pašvaldību lietu pārvaldei. Pirmais solis uz likumības kontrolēšanu ir to pašvaldību lēmumu, kuriem ir saistoša kompetence, obligāta nosūtīšana ministrijai trīs dienu laikā. Jebkuru lēmumu vai lēmuma daļu, kas ir nelikumīgi, ministrs var apturēt, izdodot pavēli ar paskaidrojumu. Pašvaldības priekšsēdētājam tad 15 dienu laikā jāsasauc attiecīgā institūcija un jāizdara nepieciešamās izmaiņas lēmumā. Priekšsēdētājs arī var pārsūdzēt lēmuma apturējumu. Nesasaucot minēto tikšanos noteiktajā laika termiņā, konkrētais lēmums ir anulēts. Praksē pārraudzības orgāns parasti iepriekš brīdina konkrēto pašvaldību, iesakot nepieciešamās izmaiņas.

2.1.2 Vietējo un reģionālo pašvaldību finansiālo pārraudzību veic nesen izveidotā Valsts kontrole, kas tieši atskaitās Saeimai. Tā ir post facto pārraudzība, kas kontrolē valsts budžetu un vietējo un reģionālo pašvaldību budžetu izlietojumu, un, kā mēs tikām informēti, balstās uz trīs principiem: efektivitāti, ekonomiku un līdzekļu izlietošanas sabalansētību. Valsts kontrole iesniedz atskaites un rekomendācijas parlamentārajai Revīzijas komisijai. Tai ir arī pastāvīgs kontakts ar Finansu ministriju.

2.2 Šādas pārraudzības princips ir noteikts Eiropas Pašvaldību hartas 8. pantā. Speciālisti atzīmēja post facto pārraudzības pozitīvos aspektus un Valsts kontroles strukturālo neatkarību .

2.3 Paliek neliela neskaidrība par likumības pārbaudes patieso raksturu un par reālu aiztures eksistenci attiecībā uz lietderības kontroli un uz pašvaldību un centrālās valsts pārvaldes attiecībām uz Latvijas kopējā fona, kas vēl joprojām veidojas.

2.4 Kaut gan Valsts kontrole apgalvo, ka tai ir pilnīga rīcības brīvība attiecībā uz centrālo valdību, Latvijas Pašvaldību savienība ir izteikusi zināmas šaubas par tās neatkarību no Finansu ministrijas. To arī apstiprināja VRVK delegācijas dalībniekiem, ka auditi nepārbauda projekta faktisko saturu un grafiku, ja tas tiek finansēts no pašvaldības pašas līdzekļiem. Tomēr šķiet, ka ir pamats šaubīties par faktisko apjomu, kurā pašvaldības ir spējīgas pašfinansēt visu projektu, paturot prātā pašvaldību kopīgo ienākumu niecīgo daudzumu.

 

3. Vietējās finanses

Vietējo un reģionālo pašvaldību finansiālos aspektus regulē virkne likumu un valdības noteikumu, no kuriem vissvarīgākie ir:

• nodokļu likums (1995. gada 2. februāris), kas ir galvenais dokuments;

• vietējo un reģionālo pašvaldību budžeta likums ( 1995. gada marts);

• finansu un budžeta vadības likums (1995).

Turklāt pašvaldību finansiālā situācija ir atkarīga no ikgadējā budžeta ( sedzot valsts budžetu un daļu, kas ir paredzēta pašvaldībām) un ikgadējās finansu izlīdzināšanas sistēmas.

3.1 Vietējo un reģionālo pašvaldību "pašu resursu" koncepcija

Delegācijas aptaujāto vidū bija neskaidrība par šādiem aspektiem:

• pašvaldība nosaka pati savus vietējos nodokļus;

• tās pašas pašvaldības ievāc nacionālos nodokļus;

• valsts nodokļu pārskaitījumi vietējo un reģionālo pašvaldību budžetos.

3.1.1 Ienākuma nodoklis, īpašuma nodoklis un zemes nodoklis ir galvenie pašvaldību ienākumu avoti. Katru gadu šie valsts nodokļi tiek pilnībā vai daļēji pārskaitīti pašvaldībām:

• Īpašuma nodokli pārskaita Valsts ieņēmumu dienests. (VID)

• Zemes nodoklis tiek tieši iemaksāts pašvaldību budžetā. 1998. gadā šis nodoklis tiks aizstāts ar nekustamā īpašuma nodokli, kura pamata apjoms būs 1,5% no īpašuma likmes vērtības

• 71,6% no ienākuma nodokļa pārskaita Valsts ieņēmumu dienests, atlikums tiek novirzīts uz Labklājības ministriju, lai finansētu veselības aizsardzības pakalpojumus. Pašvaldību savienība apgalvo, ka ienākuma nodoklis veido 65% no visiem pašvaldību ieņēmumiem.

Praksē Latvijas vietējās un reģionālās pašvaldības nevar izlemt par tiešu pašvaldību nodokļa ieviešanu un tādēļ tām nav "pašu resursu" Eiropas Pašvaldību hartas 9. panta izpratnē.

Visi delegācijas aptaujātie apstiprināja, ka vēl ar ļoti ierobežotiem izņēmumiem, vietējās un reģionālās pašvaldības nevar iekasēt nodokli, tās to vienīgi administrē, un tas, ka pastāv vēlme pašvaldībām pašām iekasēt nodokļus, tajā pašā laikā pastāvot valsts nodokļu pārskaitījumam uz vietējiem un reģionālajiem budžetiem, joprojām ir fundamentāls princips.

Pašvaldības ne vien cieš no finansiālas autonomijas trūkuma , tām arvien vairāk samazinās darbības lauks, lai iekasētu nodokļus, un tās ir nespējīgas izmainīt nodokļu likmi, ja neskaita vienīgo izņēmumu attiecībā uz zemes nodokli (0,5 un 1,5% ietvaros).

3.1.2 Mērķdotācijas un speciālās dotācijas no valsts ir otrais pats svarīgākais vietējo un reģionālo pašvaldību ienākuma avots. Tās galvenokārt nāk no Finansu izlīdzināšanas fonda. Mērķdotācijas un speciālās dotācijas sedz algas apmācības personālam pamatskolās, vidusskolās un profesionālās apmācības skolās. Nacionālais budžets ir avots mērķdotācijām un speciālajām dotācijām, īpaši vietējām investīcijām.

3.1.3 Nodevas un nodokļi veido vietējo un reģionālo pašvaldību ienākuma atlikušo daļu. Tie nonāk katras pašvaldības pašas pārziņā , bet pārstāv tikai 1-2% no visa ienākuma, izņemot atsevišķas pilsētas, Rīgu un Jūrmalu. Tādējādi paliek absurdi maza telpa finansiāliem manevriem.

Pašreizējais nodokļu sakārtojums, šķiet, tikai daļēji saskan ar Eiropas Pašvaldību hartas 9.3 pantu un ar koncepciju. "adekvātu pašu finansu resursi".

3.2 Pieeja nacionālajam kapitāla tirgum

Kopš 1995. gada centrālā valdība ir pakāpeniski samazinājusi vietējo un reģionālo pašvaldību pieeju privāto kapitālu tirgum. Tagad tās var aizņemties vienīgi caur Finansu ministrijas Valsts kasi, kas apgalvo, ka tā var piedāvāt izdevīgas procentu likmes un ka pašvaldības nav pietiekami maksātspējīgas.

Tādējādi pašvaldībām ir pilnīgi neiespējami izdarīt pašu ieguldījumus, kas ir pretrunā ar Eiropas Pašvaldību hartas 9.8 pantu, kaut gan Latvija to nav ratificējusi.

3.3 Finansiālā izlīdzināšana

Kopš 1995. gada ir pastāvējusi finansiālās izlīdzināšanas sistēma, kas ir gan vertikāla (no valsts un pašvaldībām), gan horizontāla (starp pašvaldībām). Tomēr tā ir neapmierinoša divu iemeslu dēļ:

• sistēma ir nestabila, jo tā attiecas tikai uz vienu finansu gadu;

• ir ļoti maz pašvaldību, no kurām resursi tiek paņemti "priekš sliktāk pārtikušajām", galvenokārt tas attiecas tikai uz Rīgu un Ventspili.

Ir jāuzsver, ka finansiālās izlīdzināšanas princips saskan ar Hartas 9.5 panta prasībām par finansiālo pašvaldību aizsardzību ar "finansu izlīdzināšanas procedūru institūciju palīdzību". Neskatoties uz to, esošā sistēma tiks padarīta par pastāvīgu, kā to paredz likumdošanas plāni 1998. gadam. Būtu vēlams arī likumā paredzēt katra izlīdzināšanas kritērija nozīmīgumu, ņemot vērā valsts iekšējo dažādību, lai sasniegtu lauku apvidu un pilsētu sabalansētību.

3.4 Vietējo un reģionālo pašvaldību finansiālā situācija valsts budžetā

Lielākā daļa vietējo un reģionālo pašvaldību nav spējīgas uzņemties kādus lielāka mēroga projektus, jo kopumā to budžetu proporcija, kas piešķirta investīcijām, reti kad pārsniedz 1—2% no kopējiem finansu resursiem.

Kopš 1994. gada notiek diskusija par vietējo un reģionālo pašvaldību finansēm valsts budžetā un izmaiņām tajā. Latvijas Pašvaldību savienības viedoklis ir tāds, ka nacionālā ieņēmuma daļa, kas piešķirta vietējām un reģionālajām pašvaldībām, ir no 20 līdz 25% 1992. gadā un 1995.gadā, taču 1997.gadā skaitlis bija tikai 16,7% . Tas izrietēja no valsts pasludinātās vēlmes drastiski samazināt budžeta deficītu un palielināt nodevas no varas iestādēm. Turklāt papildus likumos noteiktajiem uzdevumiem valsts tām deleģēja uzdevumus bez atbilstošiem fondiem. Latvijas varas iestādes uzskata, ka tas nevar tikt fiksēts kā budžeta samazinājums: Finansu ministrija un Saeimas Valsts pārvaldes un pašvaldību komisijas amatpersonas apstiprināja, ka 1998. gadam skaitlis bija 22,6 %. Viņi atšķirību starp skaitļiem, kurus izvirzīja Latvijas Pašvaldību savienība, kā arī citas institūcijas, kuras apmeklēja delegācija, skaidroja ar to, ka tiekot samazināti pašvaldību apmaksātie izdevumi, par ko esot pietiekama kompensācija speciālo dotāciju apjoma palielināšanas formā, ko valsts izmaksājot šīm pašvaldībām.

Salīdzinājumā ar 1994. gadu, gadu, kad pašvaldības bija pilnībā atkarīgas budžeta jomā, situācija esot uzlabojusies.

Ziņojuma autori apzinās lielās grūtības, ko piedzīvoja pašvaldības, izpildot to pienākumus bez pienācīga finansu resursu daudzuma viņu rīcībā. Bet, neskatoties uz to, ir jāņem vērā, ka centrālā valdība šobrīd saskaras ar ievērojamām problēmām, kas attiecas uz valsts sociāli ekonomisko attīstību, un tā nespēj izpildīt pašvaldību prasības līdz laikam, kad vietējās un reģionālās pašvaldības tiks reformētas. Ņemot vērā to, tika ieteikts, lai Latvijas parlaments un valdība atbalstītu vietējo un reģionālo pašvaldību reformu, lai atzītu nepieciešamību konsolidēt politisko, administratīvo un finansiālo vietējo un reģionālo pašvaldību neatkarību, lai liktu lietā subsidaritātes principu, kā tas noteikts Eiropas Pašvaldību hartas 4.3 pantā.

 

4. Vietējo un reģionālo pašvaldību reforma

Latvijai šajā jomā ir divas kategorijas: vietējās pašvaldības un reģionālās pašvaldības:

A. Vietējās pašvaldības

• municipalitātes ( pagasti) — 491, ar iedzīvotāju skaitu no 400 līdz 3.000;

• pilsētas — 70;

• lielākās pilsētas — 7 (Rīga, Daugavpils, Liepāja , Ventspils, Jūrmala, Rēzekne un Jelgava). No tām galvaspilsētā Rīgā dzīvo 36% no Latvijas iedzīvotāju kopskaita (2,5 miljoniem);

B. Reģionālās pašvaldības

• reģioni ( rajoni) — 26, katrs ietver pagastus un pilsētas, izņēmums ir septiņas lielās pilsētas.

4.1 Dokuments ar nosaukumu "Plāns reģionālajai attīstībai Latvijā".

To pieņēma Ministru kabinets 1996. gada decembrī, un paredzams, ka tas novedīs pie likumprojekta izstrādes. Tas ir par pamatu reformai, ko ierosināja Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrija. Tās galvenais mērķis ir samazināt rajonu skaitu.

Šobrīd ir divas iespējas

(I) pieci rajoni, kas balstīti uz kritērijiem, kuri ir noteikti iepriekš minētajā dokumentā, arī uz valsts vēsturiskajām provincēm;

(II) astoņi rajoni, kas koncentrēti apkārt lielākajām pilsētām.

Vispārīgi runājot, šai reformai ir šādi iemesli:

— esošais rajonu sadalījums tika mantots no pirmās decentralizācijas, kas notika 1926. gadā,

— process, kas tika pastiprināts padomju okupācijas laikā;

— lielākas reģionālās vienības padarītu dialogu ar valsti daudz vienkāršāku un samazinātu municipalitāšu un reģionu funkciju pārklāšanos, turklāt tie šobrīd ir pārāk mazi.

Kritēriji, uz kuriem šis 1996. gada dokuments balsta savus priekšlikumus, lai noteiktu nākotnes reģionus, ir: ģeogrāfija, iepriekšējās ekonomikās un tirdzniecības attiecības, tāpat "nacionālās intereses", tā ka tiek saglabāta robežu un piejūras zonas koncepcija;

— nākotnes reģionu apjoms būtu noteikts tādā veidā, ka dotu stimulu reģionālās attīstības politikai, kas virzīta uz iekšējo atšķirību samazināšanu.

Ministrija piedāvā finansiālu atbalstu jebkuram priekšlikumam, kas sekotu šīm nostādnēm un nāktu tieši no iedzīvotājiem. Tādējādi pieci rajoni, kuri šobrīd veido Austrumu provinci , Latgali, ir uzsākuši diskusiju par nākotnes reģiona veidolu.

4.2 Tomēr šī reforma nevar tikt atdalīta no citiem projektiem, kas skar reģionus un municipalitātes.

4.3 Reģioni. Parlaments pēc iepriekšējās valdības ieteikuma atcēla 1997 gada martā paredzētās reģionālās vēlēšanas. 1997. gada 25. novembra grozījums 1994. gada likumā paredz, ka reģionus pārstāv municipalitāšu vēlēti pārstāvji, kas savukārt ieceļ savu priekšsēdi. Kaut arī šīs netiešās vēlēšanas nespēj izpildīt Hartas 3. panta prasības, to var uzskatīt par pagaidu kompromisu , kas ir pieņemams līdz šim eksistējošās situācijas kontekstā.

4.4 Municipalitātes. Dažādu valdību laikā ir izteikta vēlme samazināt pašvaldību skaitu. Formālie oficiāli izvirzītie iemesli ir mazais iedzīvotāju skaits, trūcīgie finansu resursi un sadrumstalotība, kas padara par neiespējamu uzdevumu: nodrošināt apmierinošus pakalpojumus iedzīvotājiem, kā arī valstij saglabāt saikni ar katru no tām. Iespējamais nākotnes pašvaldību skaits varētu būt 200.

4.5 Šobrīd Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijā norit darbs pie likumprojekta, ko ir paredzēts iesniegt Ministru kabinetā 1998. gada aprīlī, pirms tam tas tiks apspriests ar Pašvaldību savienību, kura līdz šim vēl oficiāli nav saņēmusi dokumentu, kas attiektos uz šo projektu. Vispārējā filozofija, kas pamatā piedāvātajai reformai, ir pamata pašvaldību ( pagasti un rajoni) integrēšana, balstoties uz pašnodrošinošas attīstības kritērijiem: pamatienākumu stabilitāte, eksistējošā infrastruktūra, ģeogrāfiskā un vēsturiskā kopība, vienotība un rīcībspēja. Ir izteikts priekšlikums, lai process notiktu divās stadijās:

— līdz 2000. gada 1. janvārim pašvaldībām brīvprātīgi jāuzsāk jauno municipalitāšu veidošanas apspriešana un jāizsaka priekšlikumi;

— laika posmā no 2000. gada janvāra līdz 2001. gada martam tiks izdarīti finansiālie aprēķini, kas noslēgsies ar reformas pieņemšanu Saeimā. Šajā laikā risinās problēmas, kas saistītas ar pašvaldībām, kuras būs atteikušās no dalības sadarbības integrācijas procesā vai arī ar tām, kuras nebūs izstrādājušas attiecīgu plānu.

Koordinācijas komisija, kuras sastāvā būs valsts pārstāvji, Saeimas un Pašvaldību savienības pārstāvji, lems par šiem strīdus gadījumiem, un komisijas priekšlikumi tiks iekļauti reformas projektā.

4.6 Dažas pašvaldības ir izmantojušas iespējas, ko piedāvā Pašvaldību likums un Eiropas Pašvaldību hartas 10. pants, kas nosaka, kā izveidot starp-pašvaldību sadarbības mehānismu, lai veiktu kopēju interešu uzdevumus. Tiekoties ar pašvaldībām, delegācija noteica divu pavisam atšķirīgu veidu sadarbības modeļus:

— nesenie eksperimenti, veidojot "novadus", sekojot Kandavas paraugam, Latvijas dienvidrietumos. Šī ir integrētas sadarbības vai apvienošanās forma. Trīs municipalitātes ir izlēmušas strādāt kopā, lai kopīgi risinātu un veiktu uzdevumus izglītības un sociālā darba jomās. Šo apgabalu ar 9000 iedzīvotājiem, pārstāv priekšsēdētājs un padome, kuru veido visu ieinteresēto pašvaldību deputāti. Tai ir savs budžets. Divu pašvaldību padomes pieņēma lēmumu par šādas integrētas sadarbības formu, un projektu apstiprināja trešā pašvaldība, sekojot pozitīvam balsojumam referendumā par šo jautājumu;

— elastīga pieeja dalībai sadarbībā. Koncepcijas pamatā ir apsvērums, ka starppašvaldību sadarbība attīstās laika gaitā, tas ir laikietilpīgs process. Te ir piemērs ar astoņām pašvaldībām, ieskaitot Cēsu pilsētu ( 20 000 iedz.), kur uzsākta starppašvaldību rīcības programma, kas ietver izglītības, ceļu infrastruktūras un ūdens piegādes jautājumus. Katra dalībpašvaldība patur savas institūcijas un līdzfinansē katru starppašvaldību projektu no tās budžeta.

4.7 Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrija izteikti dod priekšroku pirmajai pieejai, kas tiek uzskatīta par paraugu, kuram jāseko. Pašvaldību savienība tomēr ir ļoti piesardzīga pret jebkuru starppašvaldību grupējumu projektu un drīzāk dotu priekšroku daudz elastīgākai sadarbības formai, saglabājot pašvaldības tādas, kādas tās šobrīd ir. Šķiet, ka šajā stadijā, kad tiek uzsākts darbs pie vietējo un reģionālo pašvaldību reformas, iepriekšējās konsultācijas ar Pašvaldību savienību, konsultāciju un priekšlikumu stadija pamatpašvaldībām, ko nosaka likumprojekts, izpilda konsultāciju prasību tā, kā tas noteikts Eiropas Pašvaldību hartas 4.6 pantā ( konsultācija "visus jautājums, kas tieši tās skar") un 5.pantā ("konsultācija attiecībā uz izmaiņām pašvaldību robežās").

Ziņojuma autori piedāvā galveno virzību, lai pārveidotu municipalitātes, balstīt uz jaunāko likumu par pašvaldību aptaujām, lai izpildītu prasību nodrošināt konsultācijas tiesības iedzīvotājiem, uz kuriem attiecas reforma , kā to nosaka Hartas 5. un 4.6 panti.

 

5. Vietējā demokrātija un pilsonība

Saskaņā ar Eiropas Pašvaldību hartas preambulu "pilsoņu tiesības piedalīties sabiedriskās dzīves vadīšanā" ir viens no demokrātijas principiem, kurus ievēro Eiropas Padomes dalībvalstis. Latvijai ir problēma : lielas iedzīvotāju daļas demokrātiska integrācija, jo šo daļu veido nepilsoņi.

5.1 Vairāk par pusgadsimtu ilgās PSRS aneksijas laikā Latvija kļuva par imigrācijas valsti: latvieši 1997. gadā veidoja 56.75 % no kopējā iedzīvotāju skaita, tajā pašā laikā minoritāte, kas galvenokārt ir krievi, baltkrievi un ukraiņi bija 37%, turklāt iedzīvotāji ir sadalīti pilsoņos un nepilsoņos. 1997. gadā aptuveni 675 000 iedzīvotāju no iedzīvotāju kopskaita (2 500 000 )bija iedzīvotāji bez pilsonības, aptuveni 27%. Bet 66% no visiem nepilsoņiem bija krievi, kuru ir visvairāk astoņās lielajās pilsētās. Etnisko grupu jautājums, šķiet, sasaucas ar pilsonības jautājumu.

Iedzīvotājiem, izņemot latviešus, kuri piesakās naturalizācijai, ir jābūt nodzīvojušiem Latvijā, skaitot no 1990.gada maija, vismaz piecus gadus, un tiem ir jānoliek eksāmens latviešu valodā, vēsturē un valsts mācībā. Šie nosacījumi ir padarīti vēl stingrāki ar vecuma grupu sistēmu: vienīgi nepilsoņi, kas ir jaunāki par 30 gadiem, šobrīd var pieteikties naturalizācijai. Praksē dažādas aptaujas un statistikas pētījumi ir atklājuši intereses trūkumu par Latvijas pilsonību jauno nepilsoņu vidū. Nesen izdarītais EDSO pētījums parādīja, ka tikai 6% no šīs vecuma grupas ir iesnieguši pieteikumu naturalizācijai. Iemesli šādai situācijai ir daudzi: Latvijas jaunatne nav uzņēmīga, tie, kuri nav pilsoņi, ir atbrīvoti no dienesta armijā, un krievu pases dod viņiem iespēju ceļot uz Krieviju, šīs pases būs spēkā līdz 1998.gada martam. Par spīti šiem daudzajiem šķēršļiem, faktiski visi no šiem iedzīvotājiem vēlas palikt Latvijā, kur tie sadzīvo harmonijā ar Latviešu kopienu.

5.2 Saskaņā ar likumu tie, kuriem bija Latvijas pilsonība 1940.gada jūnijā, kad PSRS armija ienāca Latvijā, kopā ar pēcnācējiem ir Latvijas pilsoņi. Latvijas pilsonības iegūšana tomēr ir komplicēta procedūra: bērniem, kas nāk no jauktām laulībām, 16 gadu vecumā jāizšķiras par piederību tai etniskajai grupai, ko pārstāv viens no vecākiem.

5.3. Pašreizējā situācija Latvijas pilsonības jautājumā skar arī pašvaldību demokrātiju: kāda vieta būs šiem iedzīvotājiem nākotnes vietējo un reģionālo pašvaldību reformas kontekstā? Daži no ievēlētajiem pašvaldību pārstāvjiem cenšas integrēt šo cilvēku kategoriju pašvaldību politiskajā un ekonomiskajā apritē ar konsultatīvo orgānu institūciju vai pārstāvju asociāciju atzīšanas palīdzību.

Tādās pilsētās kā Daugavpils, Ventspils un Dobele, kur nepilsoņu skaits ir lielāks par 25 % no kopējā pašvaldības iedzīvotāju skaita, izveidotas konsultatīvās komisijas, lai risinātu problēmas, ar kurām saskaras nepilsoņi.

Visbeidzot nesen pieņemtais likums par pašvaldību referendumu dod iespēju nepilsoņiem piedalīties to jautājumu risināšanā, kuru izlemšana referendumā ir izvēles iespēja.

Delegācija ņem vērā, ka šīs iniciatīvas ir solis uz nepilsoņu lielāku integrāciju Latvijas sabiedrībā, un tā iesaka virzīties uz nākotnes Eiropas Konvenciju par svešzemnieku dalību pašvaldību sabiedriskajā dzīvē.

 

4. Secinājumi

Viens no galvenajiem nosacījumiem jebkādam progresam pašvaldību demokrātijai Latvijā ir stabila politiskā sistēma, kas būtu spējīga ierosināt strukturālas reformas pēcpārejas posmā. Tomēr, ņemot vērā šādu viedokli, pašreizējās institūcijas ir pārāk vājas šādās jomās:

• Stabila parlamentārā vairākuma trūkums, kā arī politisko partiju sadrumstalotība. Jebkādas izmaiņas konstitūcijā ir jāakceptē speciālam vairākumam, ko ir ārkārtīgi grūti panākt. Piemēram, parlamentārā komisija, kas atbild par pašvaldībām, sastāv no 11 locekļiem, no 5 dažādām grupām parlamentārā vairākuma ietvaros plus trīs opozīcijas dalībnieki.

• Trūkst spēcīgas pašvaldību un to asociācijas pārstāvības nacionālajā politikā, jo ir stingri noteikumi par ne vairāk kā viena vēlēta amata ieņemšanu, kā arī partiju ierobežotā loma pašvaldību politikā. VRVK delegācija divu vizīšu laikā ievēroja, ka lielākā daļa pašvaldību deputātu ir tikuši izvirzīti par kandidātiem pašvaldību vēlēšanās kā neformālu iedzīvotāju grupu kandidāti. Visās pašvaldībās kopumā tikai 16% no pašvaldību deputātiem ir ievēlēti kā partiju pārstāvji .

• Ikgadējā vienošanās starp Latvijas Pašvaldību savienību un iepriekšējo valdību, kā to paredz 1994.gada pašvaldību likumdošana, nenodrošināja stabilu līgumu noslēgšanu no 1995. līdz 1997.gadam. Pašvaldībām šī ir galvenā dialoga iespēja un visnozīmīgākais līdzeklis, ar kura palīdzību var ietekmēt centrālo valdību.

• Attiecības ir uzlabojušās līdz ar jaunā Ministru prezidenta ievēlēšanu, un pārrunas par ikgadējo līgumu var nonākt pie pozitīva slēdziena. Tomēr delegācijai radās iespaids, ka šobrīd jebkāds progress vietējā un reģionālā demokrātijā vēl joprojām ir atkarīgs no tās valdības labās gribas, kura ir pie varas.

Piektā sesija. Strasbūrā, 1998.gada 26.–28.maijā

Rekomendācijas

par vietējo un reģionālo demokrātiju Latvijā

1. Atsaucoties uz tā 58. rezolūciju (1997), ko pieņēma ceturtajā plenārsesijā (Strasbūrā, 1997. gada 3.–5.jūnijā), kas balstīta uz ziņojumu par pašvaldību demokrātijas stāvokli dalībvalstīs (eksperts: A.Šenārs, Francija) un šī ziņojuma pielikumu, ieskaitot dokumentu ar nosaukumu "Pašvaldības Latvijā kopš 1989. gada", ko sagatavojusi Latvijas Pašvaldību savienība, kā arī Latvijas valdības šī dokumenta vērtējumu, un, vēl precīzāk, ņemot vērā:

a) minētās rezolūcijas 14. paragrāfu, kurā atzīmētas Latvijas pašvaldību sūdzības par ievērojamu finansu resursu samazinājumu, kas ierobežo to izredzes uz autonomiju, kā arī valdības centralizācijas tendences, tai skaitā reģionālo pašvaldību deputātu vēlēšanu atcelšanu;

b) minētās rezolūcijas 18. paragrāfu, kas iesaka kongresam sagatavot īpašu ziņojumu par Latvijas vietējās un reģionālās demokrātijas stāvokli Latvijā.

2. Iepazīstoties ar ziņojumu par vietējās un reģionālās demokrātijas stāvokli Latvijā, ko sagatavoja Marku Pohjola — eksperts par vietējo pašvaldību jautājumiem (Somija), un Leons Kieress — eksperts par reģionālo pašvaldību jautājumiem (Polija), un darba grupu atzinumiem par vietējās demokrātijas stāvokli dalībvalstīs un par Eiropas reģionalizāciju.

3. Apsveicot:

a) procedūru, kas tika izmantota, rakstot 2. paragrāfā minēto ziņojumu, ar kura palīdzību tika nodibināts tiešs, atklāts dialogs ar iesaistītajiem Latvijas centrālās, reģionālās un vietējās varas pārstāvjiem;

b) faktu, ka Latvija ir ratificējusi Eiropas Pašvaldību hartu, kas stājusies spēkā šajā valstī kopš 1997. gada 1. aprīļa, bet, nožēlojot Latvijas nespēju uzņemties saistības pakļauties Hartas 6.2., 7.2., 9.4 un 9.8 paragrāfiem, kuri regulē nosacījumus pakalpojumu sniegšanai un pašvaldību darbinieku pieņemšanai darbā, finansiālo kompensāciju par izdevumiem, kas radušies pašvaldību deputātiem, kamēr tie darbojas politikā, kā arī finansiālo sistēmu veidus, uz kuriem ir balstīti pašvaldībām pieejamie resursi, kā arī pašvaldību pieeja nacionālajam kapitāla tirgum.

4. Attiecībā uz vietējo pašvaldību principu konstitucionālu atzīšanu, paturot prātā Eiropas pašvaldību hartas 2. pantu:

Uzaicina Latvijas parlamentu — Saeimu — grozīt Satversmi tā, lai tā tieši atsauktos uz iepriekš minēto principu saskaņā ar hartas 3. panta 1. paragrāfu.

5. Attiecībā uz juridisku 4. paragrāfā minētā principa atzīšanu: iesaka Latvijas parlamentam un valdībai izdarīt grozījumus 1994. gada 19. maija likumā "Par pašvaldībām" tā, lai tas pilnībā atbilstu Eiropas pašvaldību hartas 2.pantam, vairs neraksturojot vietējo pašvaldību kā "valsts administrācijas formu".

6. Attiecībā uz pašvaldību finansu resursiem;

Iesaka Latvijas parlamentam un valdībai:

a) izmainīt likumdošanu un praksi tā, lai nākotnē vietējo un reģionālo pašvaldību rīcībā būtu lielāka pašu resursu daļa, kuri tiktu iekasēti no ekskluzīvi vietējiem nodokļiem, kuru likmi tās būtu kompetentas noteikt saskaņā ar Eiropas Pašvaldību hartas 9.panta 1. un 3. paragrāfiem;

b) balstīt finansu izlīdzināšanas funkciju uz standartizētu sistēmu, izveidojot objektīvus kritērijus, lai novērstu atkarību no centrālās administrācijas šajā jomā;

c) nekavējoties rīkoties, lai mazinātu nedrošo vietējo un reģionālo pašvaldību finansu resursu nestabilitāti un nepietiekamību, jau tuvākajā nākotnē dažādotu ieņēmumu veidus un atļautu kapitāla palielināšanu, rosinot vietējo un reģionālo pašvaldību investīcijas.

7. Apzinoties to, ka, no vienas puses, centrālā pārvalde saskaras ar lielām valsts mēroga sociāli ekonomiskām problēmām, bet uzsverot, no otras puses, lielās grūtības, kas saistītas ar finansu trūkumu, ar kurām saskaras pašvaldības, cenšoties veikt savus uzdevumus:

Iesaka Latvijas parlamentam un valdībai, īstenojot vietējo un reģionālo pašvaldību reformas, balstīties uz:

a) iepriekšējām konsultācijām ar vietējām un reģionālām pašvaldībām un to pārstāvniecības institūcijām saskaņā ar Eiropas Pašvaldību hartas 4. panta 6. paragrāfu un 5. pantu;

b) nepieciešamību stiprināt vietējo un reģionālo pašvaldību politisko, administratīvo un finansiālo autonomiju un likt lietā subsidiaritātes principu, kā tas izteikts Eiropas Pašvaldību hartas 4. panta 3. paragrāfā.

8. Izsakot nožēlu, ka 1997. gada reģionālo vēlēšanu atcelšanas rezultātā reģionālo likumdošanas un izpildvaru šobrīd veido vietēji ievēlēti pārstāvji, kurus izraudzījušas municipalitātes:

Iesaka Latvijas parlamentam un valdībai nodrošināt to, ka, tikko 7. paragrāfā minētās reformas būs pabeigtas, reģionālo pašvaldību pārstāvjus tauta atkal ievēlēs tieši.

9. Ievērojot to, ka Latvijā ir prāvs iedzīvotāju skaits, kam nav politisko vai pilsoņu tiesību, kuri dažās lielpilsētās, tādās kā galvaspilsēta, sasniedz aptuveni 50% no visu iedzīvotāju kopskaita, kā arī atsaucoties uz Eiropas Pašvaldības hartas preambulu:

a) tic, ka ir svarīgi integrēt šos iedzīvotājus valsts demokrātiskajā sistēmā un ka nozīmīgu iespēju to panākt piedāvā vietējā demokrātija;

b) iesaka Latvijas parlamentam un valdībai atzīt šo cilvēku tiesības balsot par vietējās varas kompetencē esošiem jautājumiem, pievienojoties Eiropas konvencijai par ārzemnieku dalību sabiedriskajā dzīvē vietējā līmenī.

Tekstu sagatavojuši eksperti: Marku Pohjola (Somija), Leons Kieress (Polija).

Rekomendāciju izstrādāšanā piedalījušies:

Darba grupas "Pašvaldību demokrātijas stāvoklis dalībvalstīs" dalībnieki ar A.Šenāru (Francija) priekšgalā. Tajā bija Itālijas, Dānijas, Nīderlandes, Somijas, Kipras, Maltas, Polijas Apvienotās Karalistes un Ukrainas pārstāvji.

Tāpat rekomendāciju izstrādāšanā piedalījušies darba grupas "Eiropas reģionalizācija" dalībnieki L.Kieresa (Polija) vadībā, pārstāvot Spāniju, Vāciju, Franciju, Zviedriju, Apvienoto Karalisti, Šveici, Bulgāriju, Čehiju, Slovākiju un Ukrainu.