Problēmas

Latvijas tiesību normas un starptautiskās tiesību normas

Tieslietu ministrijas Starptautisko un salīdzinošo tiesību departamenta Starptautisko tiesību nodaļas vadītājs Edgars Puriņš:

Referāts (pilnveidots) seminārā "Likumu izstrādāšanas tehnika" Rīgā 1998. gada 9. septembrī

Deklarācijas 1. pantā atzīta starptautisko tiesību pamatprincipu prioritāte pār valsts tiesību normām. Protams, minot šo pantu, kas ir viens no Latvijas likumdošanas attīstības stūrakmeņiem, ievērības cienīgs ir arī šīs deklarācijas 8. pants. Tas garantē Latvijas Republikas un citu valstu pilsoņiem, kas pastāvīgi dzīvo Latvijas teritorijā, sociālās, ekonomiskās un kultūras tiesības, arī politiskās brīvības, kuras atbilst vispāratzītām starptautiskām cilvēktiesību normām. Kā zināms, tajā pašā dienā — 1990. gada 4. maijā — Augstākā padome, bet nu jau Latvijas Republikas Augstākā padome, atzīstot, ka cilvēki piedzimst brīvi un tiesībās vienlīdzīgi, kā arī rūpējoties par Latvijas Republikas likumdošanas aktu atbilstību starptautisko tiesību normām cilvēktiesību jautājumos, pieņēma deklarāciju "Par Latvijas Republikas pievienošanos starptautisko tiesību dokumentiem cilvēktiesību jautājumos", kas ietvēra 51 starptautisko tiesību aktu. Šeit gan jāatzīmē, ka dažus mēnešus vēlāk šī deklarācija tika papildināta ar 52. pozīciju, proti, ar Konvenciju par bērna tiesībām, kas gaidāmā referenduma par grozījumiem Pilsonības likuma kontekstā ir izraisījusi daudz jautājumu par Latvijas likumu atbilstību starptautisko tiesību normām cilvēktiesību lietās.

Pievēršoties tiesību normu hierarhijai Latvijā un starptautisko līgumu vietai tajā, uz spēkā esošajiem likumiem balstītā likumdošanas prakse liecina par šādu tiesību normu hierarhiju Latvijā:

— Satversme;

— likumi;

— Satversmes 81. panta kārtībā pieņemtie Ministru kabineta noteikumi;

— pārējie Ministru kabineta noteikumi;

— vietējo pašvaldību noteikumi.

Šajās hierarhijas kāpnēs ar nolūku nav ietverti starptautiskie līgumi, kaut gan, ņemot par pamatu likuma par Latvijas Republikas starptautiskajiem līgumiem 13. pantu, valda uzskats, ka starptautiskie līgumi atrodas augstāk par likumiem, bet zemāk par Satversmi. Protams, šāda atbilde nebūtu nepareiza, bet nepilnīga gan. Tāpēc nepieciešams pakavēties pie dažiem jautājumiem, kas attiecas tieši uz starptautisko līgumu vietu iepriekšminētajās hierarhijas kāpnēs.

Likums par Latvijas Republikas starptautiskajiem līgumiem paredz trīs starptautisko līgumu veidus: starpvalstu, starpvaldību un starpresoru.

Šis likums arī nosaka šo trīs starptautisko līgumu veidu savstarpējo hierarhiju, kas tiek veidota atkarībā no tā, kurai institūcijai ar zināmiem nosacījumiem ir jāapstiprina šis līgums.

Satversmes augstāks juridiskais spēks pār starptautiskajiem līgumiem nebūt nav tik viennozīmīgs. Pieņemsim, ka Saeima ar likumu apstiprina starptautisku līgumu, kas groza Satversmi, turklāt ievērojot Satversmes 76. panta nosacījumus Satversmes grozīšanai:

— attiecīgajās Saeimas sēdēs ir piedalījušās vismaz divas trešdaļas Saeimas locekļu;

— likums par šādu līgumu pieņemts trijos lasījumos ar ne mazāk kā divu trešdaļu klātesošo deputātu balsu vairākumu.

Attīstot iesākto domu, nonākam pie Satversmes "neaizskaramajiem" pantiem. Kā zināms, ja Saeima mainījusi Satversmes pirmo, otro, trešo vai sesto pantu, tad šādi grozījumi, lai tie iegūtu likuma spēku, ir nododami tautas nobalsošanai. Iedomāsimies, ka ir pienācis brīdis, kad Latvija stājas Eiropas Savienībā. No juridiskā viedokļa Latvijai būs jāpievienojas tiem starptautiskajiem līgumiem, kas veido Eiropas Savienību, apstiprinot šos līgumus Saeimā ar likumu. Iestāšanās Eiropas Savienībā savukārt būs saistīta ar tādu Eiropas Savienību veidojošu starptautisku līgumu apstiprināšanu, kas grozīs tos Satversmes pantus, kam nepieciešama tautas nobalsošana. Diemžēl šeit sastopamies ar normu kolīziju, jo Satversmes 73. pants nosaka, ka tautas nobalsošanai nevar nodot līgumus ar ārvalstīm. Argumentācija iepriekš izklāstītajai situācijai būtu šāda. Satversmes 68. pants paredz, ka visiem starptautiskajiem līgumiem, kuri nokārto likumdošanas ceļā izšķiramus jautājumus, nepieciešama Saeimas apstiprināšana. Ņemot vērā to, ka Saeima starptautiskos līgumus apstiprina ar likumu un Satversmes, arī tās 1., 2., 3. un 6. panta grozīšana ir likumdošanas ceļā izšķirams jautājums, jāsecina, ka starptautisks līgums ar minētajiem nosacījumiem hierarhijas ziņā var būt līdzvērtīgs Satversmei, turklāt termins "starptautisks līgums" nacionālo tiesību izpratnē būtu jāsaprot kā likums par starptautiska līguma apstiprināšanu, ar kura palīdzību starptautiskais līgums tiek nostiprināts Latvijas tiesību sistēmā, un starptautiskā līguma teksts pēc būtības kļūst tā likuma, ar kuru to Saeima apstiprina, sastāvdaļas. Šeit gan jāizdara atruna, jo šī termina "starptautisks līgums" izpratne nedaudz mainās atkarībā no tā, vai to apstiprina Saeima vai Ministru kabinets un ar kādu aktu tas tiek apstiprināts. Nobeidzot par normu kolīziju, kas saistīta ar Satversmes 73. panta aizliegumu nodot tautas nobalsošanai līgumus ar ārvalstīm, kuri groza Satversmes 1., 2., 3. un 6. pantu un kuriem nepieciešama šī tautas nobalsošana, jau tagad būtu kritiski jāizvērtē šādas situācijas iespējamība un jāapsver attiecīgu grozījumu iespēja Satversmē.

Starptautisko līgumu attiecības ar Satversmes 81. panta kārtībā izdotajiem noteikumiem ir nedaudz pretrunīgas. Ministru kabinetam nav aizliegts ar šādiem noteikumiem apstiprināt starptautisku līgumu, ja tā apstiprināšana Saeimā nepieciešama saskaņā ar likumu par Latvijas Republikas starptautiskajiem līgumiem un ir ievēroti Satversmes 81. panta nosacījumi. Tomēr būtu jāizceļ divi jautājumi. Pirmais — starptautiskam līgumam, kas apstiprināts ar šādiem noteikumiem, kuriem ir likuma spēks, nebūs augstāks juridiskais spēks pār Saeimas apstiprinātajiem likumiem, kamēr tas netiks akceptēts Saeimā, kā to paredz likuma par Latvijas Republikas starptautiskajiem līgumiem 13. pants un arī Satversmes 68. pants. Otrais — starptautiska līguma apstiprināšanai Ministru kabinetā Satversmes 81. panta kārtībā pēc būtības nav nozīmes, jo Latvijas Satversme un likums par Latvijas Republikas starptautiskajiem līgumiem skaidri nosaka, ka Latvija savu piekrišanu par Saeimas kompetencē esošo starptautisko līgumu saistošo raksturu izsaka, tikai un vienīgi tos apstiprinot ar likumu Saeimā. Šādai starptautiska līguma divpakāpju apstiprināšanai būtu praktiska nozīme, ja, domājot par šī procesa ilguma saīsināšanu, būtu aprēķināts, ka šādā kārtībā starptautiskais līgums tiks ātrāk apstiprināts nekā parastajā kārtībā.

Uz nākamā pakāpiena atrodas gan starpvaldību un starpresoru līgumi, gan arī daudzpusējie starptautiskie līgumi, ievērojot likuma par Latvijas Republikas starptautiskajiem līgumiem 11. panta nosacījumus, kas tiek apstiprināti Ministru kabinetā un kas nevar pretendēt uz augstāku spēku pār Saeimas pieņemtajiem likumiem. Diemžēl šobrīd šo starptautisko līgumu vietas noteikšanu hierarhijas kāpnēs apgrūtina tas, ka Ministru kabinets šos līgumus apstiprina ar tādu lēmuma veidu, kurš nav normatīvs tiesību akts, kas saturētu saistošas normas visām fiziskām un juridiskām personām vai atsevišķām to grupām, proti, ar administratīvu tiesību aktu — rīkojumu. Šo nesaderību starp starptautiskā līguma saistošo normatīvo raksturu un tiesību akta administratīvo raksturu, ar kuru to nostiprina Latvijas tiesību sistēmā, ir paredzēts novērst. Konkrēti — jaunā likuma par starptautiskajiem līgumiem projektā ir iestrādāts, ka Ministru kabinets starptautiskos līgumus apstiprinās noteikumu formā. Attiecībā uz starpresoru līgumiem jāatzīmē: pēc 1994. gada, kad tika pieņemts likums par Latvijas Republikas starptautiskajiem līgumiem, vairākas ministrijas slēdza līgumus, kas pēc būtības atbilda starptautiskiem starpresoru līgumiem, bet netika apstiprināti ne Saeimā, ne Ministru kabinetā. Šādus starptautiskos līgumus ne tikai nevar uzskatīt par augstākiem par likumu, bet arī no Vīnes 1969. gada konvencijas "Par starptautisko līgumu tiesībām" 46. panta izriet: valsts, šajā gadījumā attiecīgās ministrijas, piekrišana par līguma saistošo raksturu, kas tika izteikta pretrunā ar valsts nacionālo likumu un attiecas uz kompetenci slēgt līgumus, ir pietiekams pamats līguma spēkā neesamībai, ja šāds pārkāpums ir acīmredzams un attiecas uz iekšējās likumdošanas normu, kurai ir īpaši svarīga nozīme. Kamēr nevienai no līgumslēdzējām pusēm nerodas pretenzijas pret šādu līgumu un tās praksē ar konkludentām darbībām akceptē šāda līguma saistošo raksturu, tikmēr nebūs nepieciešamības pēc Satversmes tiesas, kurai tad iepriekšminētajā kontekstā, iespējams, būtu jālemj par pārkāpto likuma normu svarīguma pakāpi.

Šī jautājuma nobeigumā varētu vēl minēt līgumus, ko slēdz, piemēram, pašvaldības ar ārvalstu pašvaldībām, kuri gan likuma par Latvijas Republikas starptautiskajiem līgumiem izpratnē netiek atzīti par starptautiskiem līgumiem, kā arī Vīnes 1969. gada konvencija neattiecas uz šiem līgumiem, bet kuriem arī ir vieta Latvijas tiesību normu hierarhijā.

 

Tiesību normu izstrāde starptautisko līgumu jomā

Pievienošanos konvencijām un citiem daudzpusējiem starptautiskiem līgumiem raksturo nacionālo tiesību aktu daudzveidība, ar kuriem Latvija pievienojas tiem. Nacionālā tiesību akta veids atkarīgs no tā, vai tas ir jāapstiprina Saeimā vai Ministru kabinetā, ievērojot likuma par starptautiskajiem līgumiem nosacījumus. Savukārt paša akta noformēšana atkarīga no vairākiem aspektiem, piemēram:

1) vai konvencija ir stājusies pati par sevi spēkā vai ne;

2) kāda pievienošanās kārtība paredzēta konvencijā;

3) vai konvencija paredz atrunu izdarīšanu, ja jā, vai Latvijai tās būtu jāizdara;

4) Ministru kabineta stadijā — vai pievienošanās šai konvencijai būs jāapstiprina Saeimā vai ne.

Tā kā ikdienas darbā nākas saskarties ar šādiem tiesību aktu projektiem, kuros dažreiz netiek ievēroti šie aspekti, ieteikums kolēģiem šajā gadījumā būtu: izstrādājot šos projektus, vadīties pēc analoģiska rakstura tiesību akta, kas pieņemts pēdējā laikā.

Kas attiecas uz divpusējiem starptautiskajiem līgumiem, kurus parasti sagatavo attiecīgās ministrijas, bet retāk arī speciāli izveidotas starpministriju darba grupas, jautājums par juridisko tehniku šajā jomā ir — vai līguma projekts ietver elementārās prasības, kas attiecas uz starptautisku līgumu izstrādāšanu un saskaņošanu ar nacionālajām tiesību normām un Latvijai saistošajām starptautisko tiesību normām. Piemēram, būtiska ir līgumā lietotā terminoloģija un tās vienveidīgā izpratne abām līgumslēdzējām pusēm. Nereti nākas sastapties ar pārāk lielu toleranci pret otras puses, vai tā būtu valsts vai starptautiska organizācija, izteiktajiem priekšlikumiem, aizmirstot, ka Latvija tagad ir līdzvērtīga partnere jebkurās attiecībās ar citiem starptautisko tiesību subjektiem, kam arī var būt atšķirīgs viedoklis kādā jautājumā un par ko būtu jādiskutē pirms līguma noslēgšanas.

Raksturojot kopumā situāciju Latvijā starptautisko līgumu jomā, jāatzīmē šādi trīs virzieni, kur būtu jāveltī īpaša uzmanība juridiskās tehnikas kontekstā:

1.

Līgumu tekstu autentisks tulkojums. Šajā sakarā jāteic, ka nesen izveidotais Tulkošanas un terminoloģijas centrs pagaidām nav attaisnojis uz to liktās cerības, un joprojām nekvalitatīvs tulkojums ir klupšanas akmens.

2.

Atsauču uz citiem starptautiskajiem līgumiem lietošana līgumos. Neapstrīdot to, ka puses līgumā var vienoties, ka šī līguma ietvaros tās vadīsies pēc tāda starptautiska dokumenta normām, kurām tās iepriekš nebija pievienojušās. Šādā gadījumā ar vienkāršu atsauci vien nepietiek, jo valsts var atsaukties tikai uz tādu aktu, kas ir likumā noteiktajā kārtībā ietverts tās tiesību sistēmā. Pastāv dažādi risinājumi:

1) ja līgumā tiek izdarīta atsauce uz kādu nesaistošu līgumu kopumā, tad arī šis līgums kopā ar līgumu, kurš satur uz to atsauci, būtu jānostiprina attiecīgās valsts tiesību sistēmā individuālā kārtā saskaņā ar likumā un Ministru kabineta noteikumos noteikto kārtību;

2) ja līgumā tiek izdarīta atsauce tikai uz kāda nesaistoša līguma daļu, tad šī daļa būtu jāiestrādā vai nu pašā līguma tekstā, līdz ar to atsakoties no atsauces izdarīšanas, vai arī, noformējot to kā līguma pielikumu, jāpievieno līgumam.

To, cik būtiska var izrādīties atsauču lietošana starptautiskā līgumā, raksturo gadījums, kad 1997. gadā tika noslēgts starpvaldību līgums starp Latviju un Igauniju par ietekmes uz vidi novērtējumu pārrobežu kontekstā. Šī līguma gandrīz visi panti saturēja tikai vienu normu — ka attiecīgās darbības tiks veiktas saskaņā ar Espo konvencijas "Par ietekmes uz vidi novērtējumu pārrobežu kontekstā" attiecīgā panta noteikumiem. Praktiski šo līgumu nebija iespējams piemērot bez šīs konvencijas. Turklāt, ne Igaunija, ne Latvija tad vēl nebija šīs konvencijas dalībvalstis. Risinājums bija šāds — Ministru kabinets apstiprināja minēto līgumu, un, atbildot uz aizrādījumu, ka šo līgumu nevarēs piemērot, nezinot attiecīgos minētās konvencijas pantus, tika nolemts publicēt šo konvenciju oficiālā preses izdevumā. Konvenciju publicēja, kaut gan tā netika saskaņota starp ministrijām, netika apspriesta Ministru kabinetā un akceptēta jeb, citiem vārdiem sakot, šai publikācijai bija tīri informatīvs raksturs, jo pati konvencija netika nostiprināta Latvijas tiesību sistēmā likumā noteiktajā kārtībā. Tikai šogad Latvija pievienojās šai konvencijai, kad Saeima to apstiprināja ar likumu. Rezultātā radās jautājums par minētā starpvaldību līguma apstiprināšanas likumību, Ministru kabinets noslēdza līgumu, kas ar atsauču palīdzību principā ietvēra tādas konvencijas normas, kurai, kā vēlāk izrādījās, bija nepieciešama Saeimas apstiprināšana.

3.

Promulgācija jeb konkrētāk pēc starptautiska līguma apstiprināšanas Saeimā vai Ministru kabinetā tam sekojošā līguma publikācija oficiālā preses izdevumā. Raksta sākumā tika minēti 52 dokumenti cilvēktiesību jomā, kuriem Latvija pievienojās 1990. gadā. Cik man zināms, paši šie dokumenti tā arī nav tikuši publicēti oficiālā preses izdevumā — ne oriģinālvalodā, ne to tulkojumi latviešu valodā. Dažkārt sastopamies ar tādu parādību, ka publicēts tiek tikai līguma pamatteksts bez tā pielikumiem, lai gan līgumā skaidri un gaiši pateikts, ka tā pielikumi ir līguma neatņemama sastāvdaļa un būtu publicējami kopā ar līguma pamattekstu. Kaut gan daļai apjomīgo starptautisko līgumu publikācijas problēma daļēji tiek atrisināta, "Latvijas Vēstnesim" izdodot tos speciālās burtnīcās, tomēr, kamēr būs tādi oficiāli nepublicētie starptautiskie līgumi, kuriem ir tiešā iedarbība uz fizisku personu, pastāvēs reāla iespēja uzsākt tiesvedību par pienākumus uzliekoša tiesību akta, kas izdots, pamatojoties uz nekur nepublicētu un latviešu valodā nepieejamu starptautisku līgumu, saistošo raksturu un likumību.

Tomēr galvenā problēma, kas ir un paliek starptautisko līgumu izstrādāšanā, ir tiesiskais nihilisms attiecībā pret starptautisko līgumu apstiprināšanas procedūru. Regulāri jāsastopas ar tādiem gadījumiem, kad starptautiskā līguma saturs skaidri norāda, ka tam nepieciešama Saeimas apstiprināšana saskaņā gan ar Satversmes 68. pantu, gan attiecīgajiem likuma par Latvijas Republikas starptautiskajiem līgumiem pantiem, bet tas tiek apstiprināts tikai Ministru kabinetā. Jau ir precedents, ka Ministru kabinets praktiski apstiprina ne starptautisku līgumu, bet gan īsu anotāciju latviešu valodā līguma tekstam svešvalodā. Diemžēl jāatzīst, ka praksē likums dažreiz ir pakārtota parādība, kad saskaramies ar tādu argumentāciju: līguma tūlītēja noslēgšana ir ārpolitiski ļoti svarīga; līguma teksts jau saskaņots ar otru pusi; līguma teksta tulkošanai latviešu valodā nepieciešams laiks un papildu finansu līdzekļi u.c. Šeit tikai var atgādināt — "Viens likums — viena taisnība", kā arī atcerēties Vīnes 1969. gada konvencijas "Par starptautisko līgumu tiesībām" 46. panta noteikumus.

 

Likumu saskaņošana

Pašreiz, saskaņojot Latvijas likumus ar Eiropas Savienības normatīvajiem aktiem, Pasaules tirdzniecības organizācijas līgumiem un starptautiskajiem dokumentiem cilvēktiesību jomā, likumu izstrādāšanas juridiskajai tehnikai ir būtiska nozīme. Šo starptautisko dokumentu, kas uzliek tās vai citas saistības Latvijai, katru dienu kļūst vairāk un vairāk. Tās parasti saistās vai nu ar grozījumu izdarīšanu jau spēkā esošajos Latvijas tiesību aktos, vai arī ar jaunu izstrādāšanu. Prakse liecina, ka no juridiskās tehnikas viedokļa, pirms kaut ko darām, rūpīgi būtu jāizvērtē, vai tiešām vieglākais ceļš ir arī pareizākais. Piemēram, ne vienmēr automātiska likuma papildināšana ar iztrūkstošo normu no attiecīgā starptautiskā dokumenta atrisinās visas problēmas. Tā var galīgi vai daļēji izjaukt papildināmā likuma struktūru, terminoloģisko vienveidību, kā arī neatbilst likuma mērķiem; ne vienmēr atsevišķa likuma izdošana ir nepieciešama, jo bieži vien, nedaudz lietojot kādu no interpretācijas metodēm, var izrādīties, ka attiecīgo jautājumu jau regulē kāds likums vai arī, ka to var atrisināt, izdarot grozījumus vairākos likumos, kuri tieši vai netieši regulē attiecīgo jautājumu.

Cilvēki, kas diemžēl reizēm nav juristi un kas strādā pie likumu saskaņošanas un starptautisko līgumu prasību iedzīvināšanas, ir kā filtrs, caur kuru visas starptautiskajās saistībās ietvertās tiesību normas ar visām to terminoloģiskām, strukturālām, principiālām atšķirībām tiek izsijātas un pārveidotas tā, lai, neizjaucot Latvijas tiesību sistēmā nodibināto kārtību, integrētos tajā. Var jau saprast, ka, rodoties lielākiem apjomiem, kas mūs arī nākotnē sagaida, šis filtrs, nespējot visu pārstrādāt, vai nu bremzēs visu procesu, par ko, starp citu, jau tagad juristi saņem pārmetumus, vai arī Latvijas tiesību sistēmā tiks ietvertas nepārstrādātas tiesību normas, kas vairāk vai mazāk kropļos to. Visvairāk jau tas attiecas uz ES normatīvajiem aktiem, kuriem ir atšķirīga terminoloģija, uzbūve. Piemēram, direktīvu daudzveidīgā juridiskā daba, kuras satur gan konkrētas normas, gan vadlīnijas, kas ļauj valstij pašai izstrādāt atbilstošu mehānismu, gan principus, pēc kuriem būtu jāvadās, izstrādājot tos. Šeit jāatzīmē ārvalstu, starptautisko organizāciju finansiālā un ekspertu palīdzība šajā procesā.

Nobeigumā vēlreiz jāatzīmē līdz šim nopietni neizvērtēto starptautisko un Eiropas tiesību ietekme uz nacionālo likumdošanu.