Ministru kabineta rīkojums Nr. 618

Rīgā 2022. gada 15. septembrī (prot. Nr. 46 34. §)

Par publisku personu kapitālsabiedrību un publisku personu kapitāla daļu pārvaldības politikas nepieciešamajām izmaiņām

1. Atbalstīt konceptuālā ziņojuma "Par publisku personu kapitālsabiedrību un publisku personu kapitāla daļu pārvaldības politikas nepieciešamajām izmaiņām" priekšlikumu kopsavilkumā ietvertos risinājumus.

2. Pārresoru koordinācijas centram līdz 2023. gada 1. aprīlim sagatavot grozījumus Publiskas personas kapitāla daļu un kapitālsabiedrību pārvaldības likumā, paredzot:

2.1. valsts kapitālsabiedrību pārvaldības politikas regulāru pārskatīšanu Ministru kabineta līmenī katrā politiskajā ciklā, norādot konkrētus pārvaldības aspektus, kas tajā jāietver;

2.2. valsts kapitālsabiedrību iedalījumu grupās pēc to ieņēmumu avotiem un iekļaušanas vispārējā valdības sektorā:

2.2.1. I grupa – komerciāla valsts kapitālsabiedrība;

2.2.2. II grupa – no valsts atkarīga komerciāla valsts kapitālsabiedrība;

2.2.3. III grupa – no valsts atkarīga nekomerciāla valsts kapitālsabiedrība;

2.3. nepieciešamību izstrādāt īpašnieka gaidu vēstuli pirms vidēja termiņa darbības stratēģijas izstrādes uzsākšanas publisku personu kapitālsabiedrībām, kā arī izmaiņas valsts kapitālsabiedrību darbības rezultātu izvērtēšanā;

2.4. to valsts kapitālsabiedrību stratēģiskās attīstības izvērtēšanu, kuru kapitāla daļas vai akcijas nav atsavināmas;

2.5. konceptuālajā ziņojumā ietvertos centralizētas pārvaldības elementus, precizējot koordinācijas institūcijas funkcijas attiecībā uz kapitāla daļu turētāja pienākumu nodošanas un izpildes kārtību, informācijas apkopošanu par valsts kapitālsabiedrību ieguldījumiem pētniecībā un attīstībā un centralizētu valdes nominācijas procesu organizēšanu un dokumentēšanu valsts kapitālsabiedrībās, kurās nav izveidota padome, un kapitālsabiedrībās, kurās kapitāla daļas pieder valstij (bet ne 100 % apmērā), kā arī samazinot kapitāla daļu turētāja un koordinācijas institūcijas iesaisti uzraudzībā valsts kapitālsabiedrībās, kurās ir izveidota padome;

2.6. kārtību, kādā tiek pārvērtēta publisku personu kapitālsabiedrību līdzdalība atkarīgajās kapitālsabiedrībās un vērtēta lietderība publisku personu kapitālsabiedrību meitas sabiedrību līdzdalībai citās kapitālsabiedrībās.

3. Pārresoru koordinācijas centram sešu mēnešu laikā pēc attiecīgu grozījumu pieņemšanas Publiskas personas kapitāla daļu un kapitālsabiedrību pārvaldības likumā izstrādāt un apstiprināt:

3.1. optimālas kapitāla struktūras noteikšanas metodiku, lai nodrošinātu atbilstošu mērķu izvirzīšanu dažādu grupu valsts kapitālsabiedrībās;

3.2. izmaiņas valsts kapitālsabiedrību vidēja termiņa darbības stratēģiju izstrādes un darbības rezultātu izvērtēšanas vadlīnijās;

4. Pārresoru koordinācijas centram sadarbībā ar Finanšu ministriju līdz 2023. gada 1. aprīlim izstrādāt vadlīnijas valsts kapitālsabiedrību investīciju projektu finansēšanas instrumentu alternatīvu izvērtēšanai.

5. Valsts kapitāla daļu turētājiem nodrošināt, ka no 2023. gada 1. janvāra:

5.1. pirms tādu valsts kapitālsabiedrību investīciju projektu finansēšanas jautājumu izskatīšanas Ministru kabinetā, kas atbilst Publiskas personas kapitāla daļu un kapitālsabiedrību pārvaldības likuma 26. panta sestajā daļā norādītajai robežvērtībai – 15 % no kapitālsabiedrības aktīvu apjoma, tiek sagatavots izvērtējums par alternatīvu finanšu instrumentu piesaisti un to ekonomisko analīzi, t. sk. obligāciju emisijas potenciālu;

5.2. sagatavojot izskatīšanai jautājumus par finansējuma piesaisti inovatīvu risinājumu projektiem, izvērtēt meitas sabiedrību dibināšanas potenciālu, piesaistot arī privāto kapitālu.

6. Apstiprināt konceptuālā ziņojuma 8. daļā ietverto risinājuma 3. variantu turpmākai rīcībai privātā pašu kapitāla daļas palielināšanai valstij tieši un netieši piederošos aktīvos.

Ministru prezidents A. K. Kariņš

Ministru prezidenta vietā ārlietu ministrs E. Rinkēvičs

(Ministru kabineta
2022. gada 15. septembra
rīkojums Nr. 618)

Konceptuālais ziņojums par publisku personu kapitālsabiedrību un publisku personu kapitāla daļu pārvaldības politikas nepieciešamajām izmaiņām

Satura rādītājs

Ievads

1. Konceptuālā ziņojuma pamatojums

2. Uz ilgtspējīgu attīstību vērstas publiskas personas kapitālsabiedrību un kapitāla daļu vienotas pārvaldības politikas veidošana

2.1. Pašreizējais Latvijas publisku personu kapitālsabiedrību pārvaldības regulējuma ietvars

2.2. Konstatētā problemātika Latvijas publisku personu kapitālsabiedrību pārvaldības praksē

2.3. Pārvaldības politikas saturā ietveramie jautājumi

2.4. Valsts līdzdalības kapitālsabiedrībās mērķu izvērtēšana

3. Kapitālsabiedrību iedalījums grupās

4. Izmaiņas VKS mērķu izvirzīšanā un uzraudzībā

4.1. Publiskas personas līdzdalības kapitālsabiedrībā izvērtējums un vispārējais stratēģiskais mērķis

4.2. Īpašnieka gaidu vēstule un vidēja termiņa darbības stratēģija

5. Optimālas kapitāla struktūras noteikšana VKS

6. Kapitāla piesaiste VKS

7. Centralizētākas VKS pārvaldības ieviešana

8. Turpmākā rīcība privātā pašu kapitāla daļas palielināšanai valstij tieši un netieši piederošos aktīvos

Priekšlikumu kopsavilkums

Ziņojumā izmantoti termini un saīsinājumi:

Korporatīvā pārvaldība — pasākumu kopums kapitālsabiedrības darbības mērķu sasniegšanai un kapitālsabiedrības darbības kontrolei, kā arī ar kapitālsabiedrības darbību saistīto risku novērtēšanai un pārvaldīšanai¹.

Publisku personu kapitālsabiedrību pārvaldības politika – likumdevēja vai izpildvaras līmenī apstiprināts pamatprincipu un pasākumu kopums, kas veido vispārējo ietvaru par publisko kapitālsabiedrību pārraudzību atbildīgo iestāžu un publisko kapitālsabiedrību savstarpējai mijiedarbībai, vai definē publiskajām kapitālsabiedrībām saistošus vispārējos darbības principus, mērķus, un virzienus.

Valsts līdzdalības politika – likumdevēja līmenī apstiprināts pamatprincipu kopums, kas definē pamatu publiskā kapitāla iesaistei komercdarbībā un šādas iesaistes kārtību un formu.

Aktīva investora princips – OECD Valsts kapitālsabiedrību korporatīvās pārvaldības vadlīnijās definētais princips, kas piešķir valstij aktīva īpašnieka lomu, dodot uzdevumu nodrošināt, ka valsts kapitālsabiedrību pārvaldība tiek īstenota caurspīdīgā un atbildīgā veidā ar augstu profesionālisma un efektivitātes līmeni. Kā viens no galvenajiem līdzekļiem, kas palīdz īstenot aktīva investora principu OECD vadlīnijās ir norādīts skaidras un konsekventi piemērotas pārvaldības politikas esamība.

IPO – sākotnējais publiskais akciju piedāvājums (Initial Public Offering)

OECD – Ekonomiskās sadarbības un attīstības organizācija (Organisation for Economic Co-operation and Development)

PKC – Pārresoru koordinācijas centrs

VKS – valsts kapitālsabiedrības

Ziņojums – Konceptuālais ziņojums par publisku personu kapitālsabiedrību un publisku personu kapitāla daļu pārvaldības politikas nepieciešamajām izmaiņām.

Ievads

Atbilstoši OECD Valsts kapitālsabiedrību korporatīvās pārvaldības vadlīniju (turpmāk - OECD vadlīnijas) 1.sadaļas norādījumiem, lai nodrošinātu publisko līdzekļu efektīvu, un caurskatāmu pārvaldību, īstenotu aktīva akcionāra lomu, publisku kapitālsabiedrību pārvaldības politika ir regulāri pārskatāma. Valsts līdzdalības nolūkam kapitālsabiedrībās jābūt sabiedriskā labuma paaugstināšanai, efektīvi izvietojot un pārraugot resursus. Šī mērķa sasniegšanai ir jāveido vispārēja valsts līdzdalības politika, kurā definē vispārīgu pamatojumu valsts līdzdalībai kapitālsabiedrībās, valsts lomu VKS pārvaldībā, līdzdalības politikas ieviešanas kārtību un kapitālsabiedrību pārvaldībā iesaistīto pārvaldes institūciju lomu un pienākumus. Valsts līdzdalības politikai jābūt zināmai plašai sabiedrībai un pakļautai politiskās atbildības procedūrām un tā ir regulāri jāpārskata. Vadoties no vispārējās valsts līdzdalības politikas principiem, valsts attiecīgajām institūcijām ir jānosaka līdzdalības mērķis konkrētās VKS vai to grupās.²

Valstij, meklējot efektīvāko pārvaldības politikas pārskatīšanas veidu, jāņem vērā valsts sociāli ekonomiskās situācijas dinamiku, normatīvo aktu izstrādes procesa īpatnības, likumdevēja un izpildvaras kompetences robežas, turklāt jāveido tāds risinājums, kas ļautu pārvaldības politikas pārskatīšanas procesa gaitā identificēt ne tikai šķēršļus labai korporatīvajai pārvaldībai un valsts kapitāla izmantošanas efektivitātei, bet arī prognozēt sabiedrības un ekonomikas attīstības tendences un dinamiski atbildēt tām, maksimizējot sabiedrības ieguvumu.

Ņemot vērā dažādās OECD valstu sociāli-ekonomiskās nepieciešamības, resursu specifiku un valsts pārvaldes modeļus, valsts kapitālsabiedrību pārvaldības modelis OECD valstīs var atšķirties gan no normatīvā ietvara aspekta, gan pārvaldes institūciju kompetences, gan no valsts kapitāla izmantošanas mērķu aspekta. Ņemot vērā norādīto, valstīm nav pieejams universāli pielietojams pārvaldības politikas modelis, tādēļ tām patstāvīgi jāveido sava publisko personu kapitālsabiedrību pārvaldības politika, līdz ar ko Ziņojumā izmantotie OECD valstu pārvaldības modeļu piemēri tiks lietoti ilustratīvos nolūkos.

Šī ziņojuma mērķis ir sniegt ieskatu esošajā Latvijas publisko personu kapitālsabiedrību pārvaldībā, raksturot tās elementus, īpatnības, un norādīt uz aspektiem, kas pilnveidojami, lai uzlabotu publiskā kapitāla darbības efektivitāti, piedāvāt ieviest izmaiņas, kas pilnveidotu esošo Latvijas publisko personu kapitālsabiedrību pārvaldību.

1. Konceptuālā ziņojuma pamatojums

Latvijā spēkā esošais publisku personu kapitālsabiedrību pārvaldības modelis izstrādāts saskaņā ar OECD rekomendācijām pirms iestāšanās OECD 2016.gadā. Pamata normatīvo regulējumu publisku personu kapitālsabiedrību pārvaldībai veido Valsts pārvaldes iekārtas likuma³ (turpmāk - VPIL) 88.pants, un Publiskas personas kapitāla daļu un kapitālsabiedrību pārvaldības likums⁴ (turpmāk – Kapitālsabiedrību pārvaldības likums), kas izstrādāti saistībā ar Ministru kabineta 2012. gada 4. jūnija rīkojumu Nr. 246 "Par Valsts kapitāla daļu pārvaldības koncepciju"⁵ (turpmāk – Pārvaldības koncepcija) un Ministru kabineta 2012. gada 4. jūnija rīkojumu Nr. 245 "Par publisko personu komercdarbības koncepciju"⁶ (turpmāk – Komercdarbības koncepcija), un, pamatojoties uz iepriekš norādītajos likumos Ministru kabinetam deleģētajiem pilnvarojumiem, ir izstrādāti attiecīgi Ministru kabineta noteikumi.

Pēc korporatīvās pārvaldības modeļa ieviešanas konstatētas atsevišķas normatīvā regulējuma nepilnības un to novēršanai, kā arī vienotas izpratnes un prakses veidošanai publiskās kapitālsabiedrībās, PKC izstrādājis vadlīnijas, kā arī ir izdarīti atsevišķi precizējumi un grozījumi korporatīvās pārvaldības normatīvajā ietvarā.

Tomēr, lai arī korporatīvās pārvaldības principu ieviešanā pašās kapitālsabiedrībās pastāv pozitīva dinamika, ir vērojami trūkumi normatīvajā regulējumā, kas ietekmē publiskā kapitāla izmantošanas efektivitāti un valsts līdzdalības sociāli-ekonomisko mērķu sasniegšanu. Esošās situācijas analīzes rezultātā ir secināts, ka būtisks iemesls, kas traucē sasniegt publiskā kapitāla izmantošanas mērķus, ir nepietiekams normatīvais regulējums "aktīva īpašnieka" principa nostiprināšanā, tādēļ publiskajām kapitālsabiedrībām ne vienmēr tiek doti ambiciozi un nepārprotami mērķi un uzdevumi, kā arī īpašnieka aktivitātes trūkums ierobežo kapitālsabiedrībās ieguldītā publiskā kapitāla izmantošanas efektivitāti, veidojot homogēnu VKS kapitāla struktūru un neizmantojot kapitāla tirgus piedāvātās ārējā finansējuma iespējas. Līdz ar minēto, VKS ir tendence paļauties uz īpašnieka (valsts) kapitāla ieguldījumu, kas palielina neatļauta valsts atbalsta risku, līdz ar to arī konkurences apdraudējumu, un vienlaikus kavē inovatīvu projektu attīstību uz vispārējiem tirgus principiem.

Valdības rīcības plāns (Ministru kabineta 2019. gada 7. maija rīkojums Nr. 210 "Par Valdības rīcības plānu Deklarācijas par Artura Krišjāņa Kariņa vadītā Ministru kabineta iecerēto darbību īstenošanai") paredz noteiktu virzību uz izmaiņām kapitālsabiedrību pārvaldībā (skatīt 1. tabulu).

1. tabula Valdības deklarācijā dotie uzdevumi un attiecīgie rīcības plāna pasākumi valsts aktīvu pārvaldības uzlabošanai

Kā būtiskākās iecerētās kapitālsabiedrību pārvaldības politikas pārmaiņas valdības rīcības plānā ir minētas:

1) skaidras valsts un pašvaldību kapitālsabiedrību pārvaldības politikas izstrāde, nosakot valsts kapitālsabiedrību iedalījumu;

2) dažādu prasību piemērošana valsts un pašvaldību kapitālsabiedrībām, atbilstoši to iedalījumam;

3) risinājumu rašana valsts kapitālsabiedrību finanšu instrumentu dažādošanai, veicinot to akciju vai obligāciju nonākšanu biržā un

4) pārvaldības funkciju pakāpeniska centralizācija.

Uzdevumi attiecībā uz VKS finansēšanas instrumentiem ir iekļauti arī Finanšu sektora attīstības plānā (Ministru kabineta 2022. gada 31. maija rīkojums Nr. 396 "Par Finanšu sektora attīstības plānu 2022.–2023. gadam"⁷).

2. tabula Finanšu sektora attīstības plānā 2021.-2023. gadam dotais uzdevums valsts kapitālsabiedrību aktīvākai dalībai kapitāla tirgū

Lai veiktu valdības definētos uzdevumus, PKC no 2018.gada pievērsis pastiprinātu uzmanību minētajiem jautājumiem, piesaistot starptautiski atzītus konsultantus (PwC, KPMG, Eiropas Rekonstrukcijas un attīstības banka) un veicot apjomīgus pētījumus - 2019.gadā KPMG Baltics SIA veiktajā pētījumu "Latvijas valsts kapitālsabiedrību pārvaldības politikas izvērtējums" (turpmāk – KPMG pētījums)⁸ un 2021.gadā Eiropas Rekonstrukcijas un attīstības banka sadarbībā ar PricewaterhouseCoopers pētījumu "Latvia: State Ownership Policy Review [Part II]" (turpmāk – PwC pētījums)⁹ un. Pētījumi tika finansēti Eiropas Komisijas strukturālo reformu atbalsta programmas ietvaros Eiropas Komisijas uzraudzībā pār pētījuma rezultātu izstrādi, un to izstrādes gaitā tika iesaistīti gan kapitāla daļu turētāju, gan VKS pārstāvji. Pētījumu secinājumi balstās uz OECD un citu starptautisku institūciju labās prakses ieteikumiem, kā arī padziļināti pētīta atsevišķu OECD valstu pieredze un pieredze kaimiņvalstīs Lietuvā un Igaunijā.

KPMG pētījumā tika konstatēts, ka galvenais izaicinājums kapitālsabiedrību politikas veidošanā un koordinēšanā ir lielā VKS dažādība no finansējuma saņemšanas aspekta, kas ietekmē pret individuālo pret VKS vērsto prasību un darbības standartu noteikšanu, un šī uzdevuma risināšanai tika rosināts sadalīt valsts KS divās lielās grupās, balstoties uz noteiktiem parametriem, t.i., izvērtējot, vai uzņēmumam būtu jāizmanto savs komerciālais potenciāls vai jākoncentrējas uz konkrēta valdības deleģēta uzdevuma izpildi.

PwC pētījumā tika norādīts uz vairākām problēmām Latvijas VKS pārvaldības praksē:

(1) kapitālsabiedrību liels skaits un nepietiekama valsts līdzdalības mērķu izvērtēšana, pie tam bieži vien pārvaldībā iesaistītajās institūcijās trūkst kapacitātes un vienotas izpratnes;

(2) koordinācijas institūcijas padomdevēja loma ierobežo iespējas nodrošināt vienotu VKS pārvaldības praksi;

(3) vāji finanšu rezultāti, liels parādu slogs atsevišķu nozaru VKS un nepieciešamība stiprināt padomju lomu un veikt atbilstošu darbības rezultātu novērtējumu;

(4) nav vienota politikas dokumenta VKS pārvaldības jomā, netiek ievērots valsts kā aktīva investora princips.

2. Uz ilgtspējīgu attīstību vērstas publiskas personas kapitālsabiedrību un kapitāla daļu vienotas pārvaldības politikas veidošana

Uz ilgtspējīgu attīstību vērstas publiskas personas kapitālsabiedrību un kapitāla daļu vienotas pārvaldības politikas veidošana atbilst valdības rīcības plānā dotajam 1.uzdevuma pasākumam – izstrādāt skaidru valsts un pašvaldību kapitālsabiedrību pārvaldības politiku, nosakot valsts kapitālsabiedrību iedalījumu, ņemot vērā to stratēģisko nozīmi, darbību konkurences apstākļos, valsts deleģēto uzdevumu īpatsvaru. Šī uzdevuma ietvaros risināms jautājums par nepieciešamā pārvaldības politikas dokumenta veidu, saturu un praktisko īstenošanas kārtību, tādēļ konceptuālā risinājuma izstrādes procesā jāņem vērā vēsturiski radusies un šobrīd aktuālā VKS pārvaldības politikas sistēma un tās nepilnības.

2.1. Pašreizējais Latvijas publisku personu kapitālsabiedrību pārvaldības regulējuma ietvars

Šobrīd Latvijas publisku personu kapitāla daļu un kapitālsabiedrību pārvaldības, tai skaitā līdzdalības kapitālsabiedrībās, politika ir sadrumstalota: tā sakņojas dažāda līmeņa un formas dokumentos.

Pamata normatīvo regulējumu publisku personu kapitālsabiedrību pārvaldībai veido VPIL 88.pants, kas izstrādāts saistībā ar Ministru kabineta 2012. gada 4. jūnija rīkojumu Nr. 245 "Par publisko personu komercdarbības koncepciju"¹⁰ (turpmāk – Komercdarbības koncepcija), Publiskas personas kapitāla daļu un kapitālsabiedrību pārvaldības likums¹¹, kas izstrādāts saistībā ar Ministru kabineta 2012. gada 4. jūnija rīkojumu Nr. 246 "Par Valsts kapitāla daļu pārvaldības koncepciju"¹² (turpmāk – Pārvaldības koncepcija), Nacionālās drošības likums¹³, kā arī normatīvie akti par atsevišķu kapitālsabiedrību dibināšanu.

Dinamiku izpratnē par valsts līdzdalības kapitālsabiedrībās mērķi un valsts kā akcionāra dotajiem uzdevumiem kapitālsabiedrībām veido valsts ilgtermiņa un vidēja termiņa attīstības plānošanas dokumenti, piemēram, Latvijas ilgtspējīgas attīstības stratēģija, Latvijas Nacionālais attīstības plāns un valdības deklarācija par Ministru kabineta iecerēto darbību, un no tiem atvasinātie nozaru politikas dokumenti. Tomēr nozaru politikas dokumentos valsts kapitālsabiedrību mērķi tiek noteikti vai nu ļoti vispārēji, vai sektorāli, kā rezultātā tie netiek attiecināti uz visām valsts kapitālsabiedrībām. Vienlaikus, veidojas situācija, kurā norādes uz valsts līdzdalības mērķiem kapitālsabiedrībās ir izkliedētas vairākos politikas dokumentos, radot sadrumstalotu un fragmentāru izpratni.

Līdz ar norādīto, lai gan līdzdalības politikas pārskatīšana ir viens no aktīva investora rīcības principiem, Latvijā ir izveidojusies situācija, kur valsts līdzdalības politika tiek periodiski pārskatīta tikai attiecībā uz dažām kapitālsabiedrībām, kuras nav noteiktas kā neprivatizējamas.

Valsts līdzdalības politika ir stratēģiskās plānošanas joma, kurā definē valsts lomu VKS pārvaldībā, līdzdalības virsmērķus un principus, kapitālsabiedrību pārvaldībā iesaistīto pārvaldes institūciju lomu un tām deleģētās pilnvaras. Savukārt, līdzdalības politikas īstenošanas principus un kārtību izveido publisku personu kapitālsabiedrību un kapitāla daļu pārvaldības regulējumā – pārvaldības politikā. Valsts līdzdalības politikai jābūt publiskai un pakļautai politiskās atbildības izvērtēšanas procedūrām un tā ir regulāri jāpārskata. Vadoties no vispārējās līdzdalības politikas principiem, valsts attiecīgajām institūcijām ir jānosaka līdzdalības mērķis konkrētās VKS vai to grupās, kā arī jāveido citi pārvaldības politikas principi. 2021.gadā noslēdzies PKC vadībā īstenotais PwC pētījums¹⁴. Pētījumā akcentēts, ka valsti kā aktīva kapitāldaļu turētāja iesaisti VKS pārvaldībā traucē valsts pārvaldes kompetentās iestādes institucionālās kapacitātes trūkums, vienotas pārvaldības jautājumu izpratnes trūkums un atšķirības kapitālsabiedrību pārvaldības praksē. Šo jautājumu risināšanai pētījuma autori, cita starpā iesaka veidot skaidri definētu valsts kapitālsabiedrību pārvaldības politiku, veicināt aktīvāku kapitālsabiedrību pārvaldību, un ieviest vienotu valsts kapitālsabiedrību pārvaldības politikas veidošanas kārtību un īpašnieku gaidu vēstules.

2.2. Konstatētā problemātika Latvijas publisku personu kapitālsabiedrību pārvaldības praksē

PKC 2021.gadā sagatavotajā informatīvajā ziņojumā "Par inovāciju veicināšanu un pētniecības un attīstības mērķu noteikšanu valsts kapitālsabiedrībās"¹⁵ jau tika iezīmēta problemātika, kas saistīta ar neskaidrībām par valsts līdzdalības mērķu interpretāciju esošajā situācijā, kurā komerciāli orientētu valsts kapitālsabiedrību rezultāti un mērķi ir interpretējami, salīdzinot tos ar citiem komersantiem Latvijā vai ārvalstīs, kā arī nosakāmi uz pētniecību un attīstību un inovācijām vērsti mērķi, kas rezultētos jaunu, eksportspējīgu produktu radīšanā. Pēc minētā ziņojuma pieņemšanas zināšanai Ministru kabinets uzdeva PKC uzsākt pētniecības un attīstības atbalstošas valsts īpašumtiesību politikas izstrādi, izvērtējot arī grozījumu nepieciešamību normatīvajos aktos, lai novērstu atšķirīgu skatījumu uz valsts kapitālsabiedrību lomu un iesaisti komercdarbībā.

PwC pētījums kā būtisku trūkumu pašreizējā VKS pārvaldības politikā norādīja aktīva investora principa neīstenošanu praksē, norādot vairākus citus aspektus, kuros nepieciešami pārvaldības politikas uzlabojumi (skatīt 1. attēlā).

1.attēls Būtiskākie konstatētie trūkumi esošajā VKS pārvaldības politikā

Esošie trūkumi attiecināmi gan uz administratīvo pārvaldību ministrijās (kapitāla daļu turētāji/nozares ministrija) un kapitālsabiedrībās (padomju iecelšana), gan arī tie atstāj ietekmi uz VKS finanšu rezultātiem un investoriem, kas kopumā rada iespaidu par vienotas pieejas uz nākotnes attīstības virziena trūkumu. Šobrīd var novērot, ka nepilnības pārvaldības politikā atstāj ietekmi uz dažādiem lēmumu pieņemšanas līmeņiem (skatīt 2. attēlu).

2.attēls Nepilnības, kas rodas dažādos lēmumu pieņemšanas līmeņos, neesot valsts pārvaldības politikai

Līdz šim ir identificēti vairāki citu politiku sektori, kuros konstatētā problemātika attiecināma arī uz VKS pārvaldību. Piemēram, Finanšu sektora attīstības plāns 2021.-2023. gadam paredz, ka tiks meklēti risinājumi, lai VKS vairāk izmantotu tādus finanšu instrumentus kā obligāciju vai akciju emisija, kas varētu stiprināt vietējo kapitāla tirgu. Šī ziņojuma 8.nodaļā ir ietverti vairāki iespējamie risinājumu varianti un analizētas to priekšrocības un trūkumi, kā arī sagatavots priekšlikums turpmākai rīcībai, lai tiktu izvērtētas iespējas valsts kapitālsabiedrību aktīvākai iesaistei kapitāla tirgū, savukārt investīciju finansēšanas iespējas, t.sk. izmantojot privātā kapitāla piesaisti (aizdevumi, papildu pašu kapitāls, obligāciju emisijas u.c.) analizētas šī ziņojuma 6.nodaļā.

Tāpat, par spīti NAP un citu politikas dokumentu uzsvaram uz inovāciju un pētniecības attīstību, vairāku gadu garumā ir pierādījies, ka Latvijas pētniecības un attīstības (P&A) ieguldījumi, salīdzinot ar citām Eiropas Savienības valstīm ir vieni no zemākajiem vai pat zemākie. Tiek konstatēts, ka nacionālās attīstības politikas dokumentos noteiktie attīstības mērķi netiek kaskadēti līdz implementācijai VKS darbības stratēģijās, līdz ar ko netiek izmantots VKS potenciāls izvirzīto mērķu sasniegšanai.

No valsts politikas plānošanas dokumentiem atvasināta kapitāla struktūras veidošanas stratēģija un stratēģisko darbības virzienu un metožu plānošana ir kapitālsabiedrības īpašnieka kompetences jautājumi, un, tādēļ, konstatējot nepilnību valsts plānošanas politikas un VKS darbības stratēģiskās plānošanas sasaistē, risinājums ir īpašnieka iesaistes stiprināšana.

Lai ieviestu efektīvu sistēmu aktīvā investora principa īstenošanai praksē, PwC pētījumā sniegts ieteikums – tā vietā, lai vadītos no vairākiem politikas dokumentiem, veidot vienotu kapitālsabiedrību pārvaldības politikas dokumentu, kas ietver vispārēju kapitālsabiedrību pārvaldības stratēģiju, un nepieciešamības gadījumā izstrādāt specifisku nozaru valsts kapitālsabiedrību pārvaldības politiku. Kapitālsabiedrību pārvaldības politiku varētu nostiprināt vidēja termiņa politikas plānošanas dokumentā, kas saskaņots ar politisko ciklu¹⁶ un valdības darbības periodu. Kapitālsabiedrību pārvaldības politikas dokumentam jābūt vērstam uz konkrētu valsts nozīmes mērķu sasniegšanu un jāaptver sektorāli plašu jautājumu loku. Kapitālsabiedrību pārvaldības politikai jātiek publiskotai, un VKS īpašumtiesību politikai jātiek piemērotai bez izņēmumiem visās VKS, kurās valstij ir izšķiroša ietekme. Kapitālsabiedrībās, kurās valstij nav izšķirošas ietekmes, valstij būtu jāiesaistās dialogā ar pārējiem īpašniekiem, lai nodrošinātu pārvaldības politikas piemērošanu.

Šādā kārtībā izstrādātai VKS pārvaldības politikai ir jāveido pamats valsts līdzdalības mērķu un korporatīvās pārvaldības mērķu noteikšanai un sasniegšanai. Izstrādājot VKS pārvaldības politikas principus, jāņem vērā, ka atšķirīgi pārvaldības principi var tikt noteikti citos pārnacionālos tiesību aktos un šādos gadījumos atšķirības nav uzskatāmas par trūkumiem. Tomēr pat tad, ja atšķirīgi pārnacionālie pārvaldības politikas principi nav īpaši izdalīti vai uzsvērti pārvaldības politikas saturā, īpašniekam, pieņemot lēmumu par labāko atšķirīgas pārvaldības veidu kapitālsabiedrībā vai koncernā, jāizvērtē dažādi alternatīvie risinājumi no labas pārvaldības un ekonomiskās lietderības aspekta, atbilstoši pārvaldības politikas dokumentos un tiesību aktos definētajiem vienotajiem pārvaldības politikas principiem.

PwC pētījums iekļāva šādu priekšlikumu (skatīt 3. attēlu) par jauniem VKS korporatīvās pārvaldības elementiem, un kā galvenais instruments, kas ietekmēs arī citus atvasinātus pārvaldības politikas elementus, tika norādīta vienotas pārvaldības politikas dokumenta izstrāde.

3. attēls Jauni korporatīvās pārvaldības elementi kopējā VKS pārvaldības ietvarā

PwC izstrādātajā ieteikumā rosināts VKS pārvaldības politiku veidot kā atsevišķu atvasinātu dokumentu sasaistē ar normatīvo regulējumu un vairākiem politikas dokumentiem: Deklarāciju par Ministru kabineta iecerēto darbību, Valsts kapitāla daļu pārvaldības un Publisku personu komercdarbības koncepciju, Latvijas Nacionālo attīstības plānu un nozaru politikas dokumentiem. Šī ziņojuma autoru ieskatā šāds risinājums (patstāvīga politikas dokumenta izstrāde) ir lietderīgs, ja pārvaldības politikas dokumenta saturā iestrādā augsta līmeņa pārvaldības politikas principus un lēmumus, kas tieši implementējami turpmākajā VKS pārvaldības plānošanas un īstenošanas lēmumu un darbību ķēdē. Tomēr šī ziņojuma autoru ieskatā risinājuma trūkums ir smagnējais izstrādes process, nepieciešamība nodrošināt padziļinātu konceptuālo risinājumu izpēti jau pārvaldības politikas dokumenta sākotnējās izstrādes stadijā. Ņemot vērā, ka aktīva investora principa ietvaros no īpašnieka tiek gaidīta drīzāk ieinteresēta un dinamiska iesaiste VKS pārvaldībā, nevis augsta līmeņa uzdevumu pakāpe, prioritāte būtu piešķirama tādai pārvaldības politikas veidošanas un pārskatīšanas kārtībai, kas ļauj Ministru kabineta līmenī paredzamos termiņos efektīvi lemt par vienotiem VKS pārvaldības politikas principiem pārskatāmā periodā, iezīmējot VKS pārvaldības uzdevumus, plānojamos pasākumus pēc VKS grupas principa vai individuālām VKS, vienlaikus, nepieciešamības gadījumā deleģējot konceptuālo risinājumu detalizētu izstrādi Ministrijām un citiem pārvaldības principu veidotājiem.

Dinamiskāku, bet zemāka līmeņa (detalizētāku) aktīva investora iesaistes pārvaldībā rīku ir iespējams īstenot, ieviešot praksi veidot attiecīgas VKS pārvaldības principu sadaļas deklarācijā par Ministru kabineta iecerēto darbību un Ministru kabineta rīcības plānā.

Deklarācija par Ministru kabineta iecerēto darbību (turpmāk - Valdības deklarācija) ir politisko vadlīniju dokuments, kuru, izvērtējot hierarhiski augstākos ilgtermiņa un vidēja termiņa attīstības plānošanas dokumentus un nacionālās drošības politikas plānošanas dokumentus, izstrādā Ministru kabineta pilnvaru laikam un kurā ietver Ministru kabineta darbības prioritātes, sasniedzamos mērķus un rezultātus¹⁷, līdz ar ko Valdības deklarācija ietvars paredz iespēju iekļaut vienotas VKS pārvaldības politikas elementus, dabiski tos sasaistot ar citiem, hierarhiski augstākiem valsts attīstības plānošanas dokumentos nospraustiem mērķiem. Savukārt, mēneša laikā pēc Saeimas uzticības izteikšanas Ministru kabinetam, atbildīgās ministrijas attiecīgi sagatavotu rīcības plāna pasākumu projektu (līdz 5 pasākumiem attiecībā uz katru Valdības deklarācijas uzdevumu), iesniedzot to PKC (koordinācijas institūcijā), kurš apvieno, precizē vai lūdz svītrot neatbilstošos plānotos pasākumus¹⁸.

Īstenojot risinājumu VKS pārvaldības uzdevumu izvirzīšanai Valdības deklarācijā un tai sekojošai sīkākai detalizācijai Valdības rīcības plānā (turpmāk - Rīcības plāns), tiktu veidota dabiska sasaiste starp likumdevēja apstiprinātos valsts attīstības plānošanas dokumentos nospraustajiem virzieniem, jaunā politiskā cikla iecerētajām prioritātēm un uzdevumiem, vienlaikus nodrošinot vienotu, koordinētu un plānveidīgu VKS pārvaldības pasākumu īstenošanu. Ņemot vērā, ka Valdības deklarācijā un Rīcības plānā iekļautajiem risinājumiem nepiemīt individuāla (uz kapitālsabiedrību tieši attiecināma) tiesību akta raksturs, iespējama valdības maiņa neradīs nozīmīgus riskus kapitālsabiedrību darbības turpinātībai. Konkrētus tiesību aktus apstiprināšanai turpinās virzīt līdzšinējā tiesību aktu izstrādes kārtībā un izskatīs aktuālajā valdības sastāvā.

Šī Ziņojuma publiskās apspriešanas un saskaņošanas stadijā tika saņemti iebildumi, kuros paustas bažas par Ministru kabineta kompetences līmeni valsts īpašumtiesību politikas veidošanā, kā arī norādīts uz pretrunām, kas varētu rasties starp VKS pārvaldības politikas ietvara dokumentā norādītajiem uzdevumiem un likumdevēja iepriekš izteikto gribu (piemēram - neatsavināmām kapitālsabiedrībām). Saistībā ar minēto norādāms, ka OECD sagatavotais skaidrojums par valsts īpašumtiesību funkcijas īstenošanu - OECD (2020), "Organising the State Ownership Function"¹⁹ skaidro, ka labas korporatīvās pārvaldības standartiem atbilst četru līmeņu "komandķēdes" izveidošana, attiecīgi nodalot lēmumu pieņemšanas kompetenci:

1) Valdība - pārvaldības politiku jāveido valdībai koleģiāli. Tajā jāparedz valsts līdzdalības VKS pamats (mērķi), virzieni, kā valdība redz šo mērķu īstenošanu un specifiskas ekspektācijas pret VKS, kas pārsniedz vispārēji pieņemtos komerctiesību principus)²⁰;

2) Kapitāla daļu turētājs - pilda īpašuma tiesību īstenošanas administratīvo funkciju, ir atbildīgs par operatīvo un finanšu darbības mērķu izstrādi individuālas VKS (vai VKS grupas) līmenī, kā arī rezultātu vērtēšanu;

3) Padome - padome ir augstākā korporatīvās pārvaldības institūcija VKS iekšienē. Tā veido un apstiprina korporatīvās stratēģijas, uzrauga valdes darbību un ir atbildīga par vispārējo korporatīvo sniegumu;

4) Valde - vada operatīvo darbību un pārstāv sabiedrību.

No minētā skaidrojuma izriet, ka kopējā valsts kapitālsabiedrību pārvaldības politikā kā īpašniekam ir jāiesaistās valdībai, tās kompetencē ietverot gan valsts īpašumtiesību stratēģijas pārskatīšanu (ietver valsts līdzdalības komercdarbībā, virzienu un mērķu noteikšanu, kā arī valsts līdzdalības apmēra vērtēšanu), gan labas korporatīvās pārvaldības prakses vispārējo standartu veidošanu (kas ļauj politiskā cikla ietvaros "likt uzsvarus" attiecībā uz aktuālākajiem izvirzāmajiem nefinanšu mērķiem).

Latvijā Ministru kabinets ir izpildvaras institūcija (Ministru kabineta iekārtas likuma 2.pants) tomēr atbilstoši Satversmes 65.pantam, tam piemīt arī likumdošanas iniciatīva²¹. Ņemot vērā Ministru kabineta kompetenci un Valdības deklarācijas hierarhisko statusu, tajā var tikt iekļauti tikai tādi pārvaldības politikas uzdevumi, kas atbilst likumdevēja iepriekš apstiprinātiem valsts attīstības vispārējiem principiem un mērķiem, vai arī (mainoties sociāli ekonomiskajai situācijai) paredz konceptuāli jaunu pārvaldības principu izstrādi un to pamatojuma izvērtēšanu, bet ne īstenošanu pirms likumdevēja apstiprināšanas. Līdzīga valsts kapitālsabiedrību pārvaldības kompetences sadale tiek īstenota Somijā²².

Netiek plānots, ka Valdības deklarācijā un rīcības plānā varētu tikt ietvertie uzdevumi tieši piemēroti kapitālsabiedrībās. Valdība, īstenojot aktīvā investora rīcību (izvirzot uzdevumus politiskā cikla ietvaros) nosaka konceptuālo pārvaldības politikas ietvaru kapitāla daļu turētājiem, kas izmantojams veidojot gaidu vēstules saturu, vērtējot kapitālsabiedrību iesaisti stratēģiskas nozīmes komercdarbības sfērās, lemjot par pētniecības un attīstības virzieniem, kā arī domājot par tādiem korporatīvās pārvaldības aspektiem kā līdzdalība valsts sociālās atbildības, iedzīvotāju izglītības, uzņēmējdarbības vides vai citu mērķu sasniegšanā. Valdības kompetencē ietilpst arī uzdevuma došana valsts līdzdalības VKS nepieciešamības izvērtēšanai, tomēr tajos gadījumos, kad neatsavināmas kapitālsabiedrības statuss kapitālsabiedrībai noteikts likumā, kompetence pieņemt turpmākus lēmumus par līdzdalības saglabāšanu, izmaiņām līdzdalības apmērā (t.sk. akciju emisiju) vai līdzdalības izbeigšanu, piemīt tikai likumdevējam.

Izvērtējot kompetences sadalījumu starp Latvijas Republikas pārvaldes institūcijām un VKS pārvaldības normatīvo ietvaru, secinām, ka visefektīvāk aktīva investora rīcība īstenojama, piesaistot pārvaldības politikas veidošanas periodu politiskajam ciklam, papildinot Valdības deklarācijas saturu, bet neveicot izmaiņas pārvaldes institūciju kompetences sadalījumā.

Ne starptautiskas vienošanās, ne vadlīnijas nenosaka pienākumu piesaistīt VKS pārvaldības politikas plānošanu politiskajam ciklam, tomēr šādu piesaisti pamato nepieciešamība nodrošināt, ka publiskais kapitāls kalpo ne vien finanšu mērķu vai nozares vajadzību sasniegšanai, bet arī citu valsts un tās iedzīvotāju aktuālo interešu apmierināšanai. Ņemot vērā sociāli-ekonomiskās situācijas dinamiskās izmaiņas, piesaiste politiskajam ciklam potenciāli nodrošina, ka prioritātes VKS attīstībai akcentē tas politiskais spēks, kurš guvis lielāko valsts iedzīvotāju (suverēna) atbalstu.

Kā norādīts OECD sagatavotajā skaidrojumā par valsts īpašumtiesību funkcijas īstenošanu - OECD (2020), "Organising the State Ownership Function"²³ Čīle, Vācija, Nīderlande, Norvēģija un Zviedrija pārskata savu valsts līdzdalības politiku regulāri, savukārt Jaunzēlande un Šveice to pārskata ad hoc režīmā pēc nepieciešamības. Norvēģijā paredzēts līdzdalības politiku pārskatīt un aktualizēt katrā parlamenta sesijā, aptuveni reizi četros gados, bet Vācijā un Zviedrijā šāda pārvērtēšana tiek veikta ikgadējā valsts kapitālsabiedrību nozaru apvienotā ziņojuma kontekstā.

Būtiski atzīmēt, ka šī brīža pārvaldības sistēmā, iztrūkstot koleģiālam vienotas VKS pārvaldības politikas veidošanas posmam, katras VKS sasaisti ar valsts augstākajos ilgtermiņa un vidēja termiņa attīstības plānošanas dokumentos un nacionālās drošības politikas plānošanas dokumentos norādītajiem mērķiem veido individuāli katras kapitālsabiedrības kapitāla daļu turētājs sadarbībā ar VKS padomi un valdi. Koleģialitātes trūkums šī līmeņa lēmumu pieņemšanas procesā kopsakarā ar faktu, ka kapitāla daļu turētāja funkcijas pārsvarā nodotas ministrijām (nozares politikas veidotājām), rada pastiprinātu politiskās ietekmes risku, tādēļ veicināms tāds risinājums, kas paredz VKS vienotas pārvaldības principu koleģiālu izstrādi, kam teicami kalpo uzdevumu un plānoto pasākumu izvirzīšana Valdības deklarācijas un Rīcības plāna ietvaros.

2.3. Pārvaldības politikas saturā ietveramie jautājumi

Ņemot vērā, ka valsts līdzdalības un kapitālsabiedrību pārvaldības politiku veido augsta līmeņa politiskas izšķiršanās, lai veicinātu kapitālsabiedrību pārvaldības politikas vienveidīgu ieviešanu, VKS pārvaldības politikas saturam jāatklāj būtiskākie elementi, tostarp:

1. VKS pārvaldības politika jāveido ciešā sasaistē ar valsts līdzdalības politikas mērķiem, veidojot saprotamu VKS iedalījumu grupās jeb segmentāciju (tās principus), attiecīgi nosakot valsts pārvaldības politikas principus katrai VKS grupai.

2. Papildus segmentācijas principu un atbilstošu grupas/segmenta mērķu noteikšanai, kapitālsabiedrību pārvaldības politikā jāietver būtiskie korporatīvās pārvaldības prasību pamatprincipi attiecīgajam grupai/segmentam, kā arī korporatīvās sociālās atbildības un ilgtspējas prasību pamatprincipi.

3. Vadoties no valsts līdzdalības mērķiem grupā/segmentā, pārvaldības politikas ietvaros var noteikt atsevišķas VKS, kas nākotnē var būt IPO subjekti, kā rezultātā valsts kapitāla īpatsvars attiecīgajās VKS var samazināties. Protams, šādu lēmumu pamatā jānorāda precīzi apsvērumi, kas jāņem vērā, lemjot par IPO, piemēram, nākotnes izaugsmes iespēju nodrošināšana, ieņēmumi valsts budžetā, korporatīvās pārvaldības uzlabojums vai iekšējā kapitāla tirgus attīstība un uzkrājuma veidošanas kultūras stimulēšana. Ja potenciālo IPO subjektu skaitā tiek iekļautas kapitālsabiedrības, kuru kapitāla daļas nav atsavināmas, tad turpmākai rīcībai nepieciešams detalizēts izvērtējums un Saeimas akcepts - attiecīgi likuma grozījumi.

4. VKS pārvaldības politika tiek noteikta politiskā cikla perioda sākumā un atklāj valsts līdzdalības mērķu nākamā perioda galvenie virzieni (akcenti), piemēram jāpievērš uzmanība ilgtspējas aspektam. Izvirzot mērķus pārskatāma politiskā cikla ietvaros, ir iespējams izvērtēt aktuālo situāciju un izdarīt prognozes, kā rezultātā izvirzīt atbilstoši ambiciozus VKS darbības mērķus, izmantojot jaunas komercdarbības iespējas, inovatīvu domāšanu un ilgtspējīgu vērtību radīšanu, nozaru politiku mērķu sasniegšanu.

5. VKS pārvaldības politikā var iezīmēt nākotnes attīstības virzienus atsevišķos sektoros, piemēram, tirgus liberalizāciju vai plašāku privātā sektora izmantošanu pakalpojumu nodrošināšanā, definēt atsevišķus uzdevumus institūcijām nolūkā izpētīt un sagatavot turpmākas līdzdalības politikas dokumentus, vai organizēt jau konkrētus procesus.

VKS pārvaldības politikas saturs veidojams, norādot arī ar valsts līdzdalības mērķiem saskaņotu rīcībpolitiku valsts kapitāla pārvaldības sfērā, tādēļ papildus attiecīgajai Valdības deklarācijai, kurā tiek noteikti vispārējie pārvaldības virzieni, VKS pārvaldības politikas akcentētie risinājumi un mērķi ar detalizētāk atspoguļojami arī Rīcības plānā.

4. attēls VKS pārvaldības politikas nepieciešamības pamatojums

2.4. Valsts līdzdalības kapitālsabiedrībās mērķu izvērtēšana

Latvijā valsts līdzdalības kapitālsabiedrībās mērķa jautājums pēdējo reizi likumdevēja līmenī izvērtēts 2015.gadā, veicot grozījumus VPIL 88. pantā. Valsts līdzdalības jautājumi katras VKS dzīves ciklā tiek izvērtēti vairākkārtīgi: pie dibināšanas vai līdzdalības iegūšanas, līdzdalības apjoma izmaiņām, kā arī līdzdalības pārvērtēšanas, izņemot kapitālsabiedrības, kuras ar likumu noteiktas par neatsavināmām - attiecībā uz tām valsts līdzdalības jautājums pēc nodibināšanas vai iekļaušanas likumos vairs netiek vērtēts.

Pašreiz katra valsts līdzdalības izvērtēšana notiek individuāli katram uzņēmumam un process tiek veikts Ministru kabineta kā augstākās lēmējinstitūcijas kompetences ietvaros regulāri - ne retāk kā reizi piecos gados, tādēļ informācija par līdzdalības izvērtēšanu valsts kapitālsabiedrībās ir atrodama Ministru kabineta izskatītajos jautājumos. Vienīgais informācijas avots, kurā regulāri tiek apkopots viss valsts kapitālsabiedrību kopums, ir PKC veidotais ikgadējais gada pārskats (kā arī PKC mājas lapā uzturētā datu bāze: www.valstskapitals.lv). Tomēr līdzdalības izvērtējumi, kuros būtu atspoguļoti kapitāla daļu turētāja apsvērumi par valsts līdzdalības saglabāšanu kapitālsabiedrībā, nav vienkopus pieejami, dažkārt tiem piešķirts ierobežotas pieejamības informācijas statuss un sabiedrības locekļiem tie netiek atklāti. PwC pētījumā konsultanti norādīja uz to, ka līdzdalības izvērtējumiem nepieciešami skaidri satura izstrādes kritēriji, un to piemērošanā jābūt vienotai pieejai no visu kapitāla daļu turētāju puses.

OECD 2020.gadā ir sagatavojusi tematisko pārskatu par valstu līdzdalības funkcijas īstenošanas praksi ("Organising the state ownership function Implementing the OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises" ²⁴) (turpmāk - OECD Pārvaldības pārskats). OECD Pārvaldības pārskats atspoguļo OECD Sekretariāta centienus izsekot un uzraudzīt īpašumtiesību struktūras attīstību OECD dalībvalstīs, kurās politikas veidotāji aizvien detalizētāk izstrādā praksi, kas vērsta uz valsts kapitālsabiedrību funkciju pārklāšanās novēršanu un darbības efektivitātes uzlabošanu, vienlaikus veicinot konkurētspējīgāku uzņēmējdarbības vidi gan valsts, gan privātiem uzņēmumiem. OECD Pārvaldības pārskata fokusā ir 24 OECD valstu un 8 citu valstu²⁵ pieredze, īpašumtiesību politikas veidošanā un organizācijā.

OECD darba grupa pārskatā norāda, ka lai gan valstis izvēlas dažādus normatīvos ceļus to līdzdalības politikas nostiprināšanai, svarīga ir skaidras un konsekventas līdzdalības politikas izveide. Starptautiski pieņemtas rekomendācijas norāda, ka īpašumtiesību politikai jābūt nostiprinātai kodolīgā, augsta līmeņa politikas dokumentā, kurā aprakstīti vispārējie īpašumtiesību un konkrētas līdzdalības valsts kapitālsabiedrībās pamatojums.

Praksē dokuments, kurā nostiprināti valsts līdzdalības virsmērķi, ir publisku kapitālsabiedrību dibināšanas pamatu definējošais dokuments, un tā pieņemšanas kompetence piekrīt valsts institūcijai, kura ir tiesīga lemt par valsts finanšu līdzekļu izlietošanas mērķiem un kārtību - tradicionāli - parlamentam. Šī līmeņa dokumentā tiek noteikti valsts kapitāla iesaistes komercdarbībā vispārējie uzdevumi, kapitālsabiedrību veidi, struktūra, nodibināšanas kārtība un VKS pārvaldes iestāžu vispārējā kompetence.

Arī Latvijā kompetence par valsts finanšu resursu izlietojumu un valsts pārvaldes iestāžu kompetences robežām, funkcijām un uzdevumiem piekrīt Saeimai. Līdz ar minēto, ja šī ziņojuma vai nākotnē – valdības veidotās pārvaldības politikas konceptuālo risinājumu rezultātā tiek pieņemts lēmums pārskatīt valsts līdzdalības politikas principus, kompetento iestāžu funkciju apjomu vai jaunu uzdevumu deleģēšanu, galējā lēmuma pieņemšana nododama likumdevēja izlemšanai.

Savukārt, kapitālsabiedrību darbības nozares vai specifiski individuālas kapitālsabiedrības darbības mērķi, vai kapitālsabiedrību darbības aktuālais fokuss politiskajā periodā vai līdz mērķa sasniegšanai jau šobrīd pamatā tiek noteikti izpildvaras līmenī, nepārsniedzot valsts līdzdalības virsmērķu robežas. Tādā veidā izpildvara spēj virzīt un vadīt VKS darbību, nodrošinot ekonomiskajām tendencēm atbilstošu, līdz ar to - efektīvu, valsts kapitāla izmantošanu. Izpildvaras aktīva iesaiste pārvaldības politikas veidošanā nodrošina elastību un koordināciju valsts kapitāla līdzdalības virsmērķu interpretācijā un piemērošanā.

OECD Pārvaldības pārskatā norādīts, ka lai gan visās 32 pārskatā ietvertajās jurisdikcijās valsts dalība kapitālsabiedrībās var izpausties dažādi, tomēr pamatā valstu līdzdalības mērķis ir nacionālo ekonomisko un stratēģisko interešu nodrošināšana, uzņēmumu nacionālu pārvaldību, specifisku preču un pakalpojumu nodrošināšana, un komercdarbība dabiskā monopola apstākļos.

Iepazīstoties ar OECD Pārvaldības pārskatā norādīto un ar atsevišķu Ziemeļvalstu korporatīvās pārvaldības ziņojumiem (Somijā, Zviedrijā un Norvēģijā), varam secināt, ka OECD valstis bieži izvēlas VKS pārvaldības politiku apstiprināt kā atsevišķu dokumentu, kas turklāt pielāgots valdības maiņas ciklam, tā dodot iespēju politikā iestrādāt esošās valdības un arī sabiedrības prioritātes.

3. tabula Atsevišķu Ziemeļvalstu un kaimiņvalstu politiskā cikla pārvaldības dokumentos noteiktie līdzdalības nosacījumi un to saturs

Kā redzams 3. tabulā un raksturots arī OECD Pārvaldības pārskatā, atsevišķās valstīs valsts līdzdalības kapitālsabiedrībā nosacījumi ir salīdzinoši plašāki par Latvijā noteiktajām robežām. Papildu tabulā iekļautajiām ziņām, arī OECD Pārvaldības pārskata informācija liecina par valstu atšķirīgu pieeju. Tā, piemēram, Izraēlā, papildu stratēģisko interešu mērķim, darbībai tirgus nepilnības novēršanai un darbībai dabiskā monopola apstākļos, par līdzdalības nosacījumu var kalpot valsts monopola apzināta radīšana, ja tirgū nav iespējams ieviest efektīvu sfēras regulējumu, valsts līdzdalības saglabāšana, nacionālās ekonomikas atbalsta funkcija, ekonomiskās attīstības stimulēšana – darba vietu un infrastruktūras radīšana, ministriju darbības uzlabošana. OECD Pārvaldības pārskatā norādīts, ka caurmērā Izraēla gan cenšas samazināt valsts līdzdalību kapitālsabiedrībās, samazinot kapitālsabiedrību skaitu. Gadījumos, kad līdzdalības saglabāšanai kapitālsabiedrībā nav pamata, kapitāla daļas tiek privatizētas vai izbeigta uzņēmuma darbība. Tomēr ir atsevišķi gadījumi, kad šāda veida darbības netiek veiktas sakarā ar kompleksiem vēsturiskajiem un kultūras apstākļiem.

Norvēģijā papildu tipiskiem līdzdalības pamatnosacījumiem tiek identificēta nepieciešamība valsts līdzdalībai kapitālsabiedrībās arī gadījumos, kad kapitālsabiedrības galvenās mītnes vietas atrašanās Norvēģijā var veicināt sabiedrisko labumu: tostarp augsti kvalificētu profesionāļu nodarbinātību (palikšanu) Norvēģijā, kas rezultējas esošo un jauno speciālistu profesionālitātes veicināšanā un zināšanu paplašināšanā, dod pienesumu valsts ekonomikai ar apakšuzņēmēju tīkla veidošanu Norvēģijā, lielu uzņēmumu iesaistīšanos industrijas vai tehnoloģiju nacionālos klasteros, kas veicina sadarbību un zināšanu pārnesi dalībnieku starpā. Ņemot vērā, ka kapitāla īpašnieku maiņa var sekmēt galvenās mītnes pārvietošanu uz citu valsti, svarīgu uzņēmumu saiknes noturēšanai un stiprināšanai ar Norvēģiju, var tikt izmantota valsts līdzdalība. Šis nosacījums vairākās Norvēģijas kapitālsabiedrībās tiek atzīts par tik būtisku, ka patstāvīgi kalpo par valsts līdzdalības nosacījumu²⁹.

Somija pārvaldības politikā norādījusi, ka blakus stratēģisko aktīvu pārvaldīšanas mērķim, tās līdzdalības kapitālsabiedrībās mērķis var būt arī uzņēmumu saiknes ar Somiju nodrošināšana, ekonomikas diversifikācija, inovāciju radīšana un atbalsts ilgtspējīgām strukturālām pārmaiņām³⁰.

Zviedrijā papildus papildus stratēģisko interešu mērķim, darbībai tirgus nepilnības novēršanai, publiskā kapitāla līdzdalība kapitālsabiedrībā var kalpot arī citām sabiedriskām vajadzībām: kultūras vērtību saglabāšanai, ilgtspējas veicināšanai patēriņa jomā, zinātnes un inovāciju veicināšanai, medicīnas līdzekļu nodrošināšanai, kapitāla pieejamības un apgādes infrastruktūras nodrošināšanai, nodarbinātības veicināšanai sociālā grupā (personām ar invaliditāti)³¹.

Aprakstītā situācija liecina, ka valstis ar augstu attīstītu korporatīvo kultūru un ilggadēju praksi OECD regulāri pārskata valsts līdzdalības stratēģiju kontekstā ar specifisko valsts sociālekonomisko situāciju un nosaka sociālajām vajadzībām un valsts ekonomiskās attīstības mērķiem atbilstošus līdzdalības mērķus. Šīs valstis nemeklē pareizāko ekonomiskās teorijas statisko modeli, bet veido izpratni, ka efektīvas pārvaldības regulējuma ietvarā valsts kapitāls var elastīgi atbildēt uz dinamiskajām mūsdienu globālās ekonomikas izmaiņām, vienlaikus netraucējot privātā kapitāla darbību tirgū un pat veicinot privāto uzņēmumu un iekšējā tirgus attīstību un stabilitāti.

Norādītais liecina, ka praksē nav iespējams izveidot ne vien statiskus korporatīvās pārvaldības politikas principus, bet arī nemainīgus valsts līdzdalības kapitālsabiedrībās principus, tādēļ optimālākas valsts kapitāla pārvaldības nolūkos, valstij ir nepieciešams nodrošināt sistēmu, kā tiek iniciēti un pārskatīti valsts līdzdalības un kapitālsabiedrību pārvaldības jautājumi.

Latvijā izveidotā Valsts līdzdalības kapitālsabiedrībās principu sistēma ir statiska. PKC informatīvajā ziņojumā "Par inovāciju veicināšanu un pētniecības un attīstības mērķu noteikšanu valsts kapitālsabiedrībās" tika vērtēta VPIL 88.panta pirmās daļas regulējuma izmaiņas 2015.gadā, kur, pamatojoties uz Ekonomikas ministrijas 2012.gadā izstrādāto Publisko personu komercdarbības koncepciju, cita starpā tika paredzēts risinājums sašaurināt publisku personu komercdarbības robežas, izslēdzot no līdzdalības pamatojuma norādi, ka valsts līdzdalība kapitālsabiedrībā pieļaujama arī "jaunā nozarē", "nozarē, kuras infrastruktūras attīstībai nepieciešami lieli kapitālieguldījumi", "nozarē, kurā atbilstoši sabiedrības interesēm nepieciešams nodrošināt augstāku kvalitātes standartu", un saskaņā ar jauno konceptuālo risinājumu nosakot, ka publiskā persona var nodarboties ar komercdarbību stratēģiski svarīgā nozarē vai tirgus nepilnības apstākļos, tai skaitā situācijā, kad pastāv dabiskais monopols.

Kā izriet no Publisko personu komercdarbības koncepcijas autoru norādes 2012.gadā komercdarbības robežu regulējums tika izstrādāts, reaģējot uz publisku personu pārvaldības problēmjautājumiem, kā arī ar mērķi atturēt publisku personu kapitālsabiedrības no konkurences tirgu deformējošām darbībām, un koncepcijas pamatā ir arguments, ka valstij ir jācenšas maksimāli atturēties no komercdarbības, ļaujot privātā sektora kapitālsabiedrībām pašām noteikt tirgus attīstības tendences. Tomēr šīs koncepcijas izstrādes gaitā nav vērtēts jautājums par Latvijas publisku personu specifisko ekonomisko nozīmīgumu nacionālajā inovāciju sistēmā, un spēkā esošās redakcijas interpretācija var radīt neviendabīgu normas piemērošanas praksi un kavēt skaidru, ambiciozu VKS mērķu izvirzīšanu un sasniegšanu. Šo jautājumu iespējams risināt, izstrādājot jaunu, pētniecības un attīstības ieguldījumu atbalstošu valsts līdzdalības(īpašumtiesību) politiku.

Lai gan kapitālsabiedrības, kuras darbojas tirgū, sajūt nepieciešamību attīstīt jaunus produktus un pakalpojumus, vairākas Inovāciju iniciatīvas grupā esošas VKS ziņojuma "Par inovāciju veicināšanu un pētniecības un attīstības mērķu noteikšanu valsts kapitālsabiedrībās" izstrādes gaitā informēja PKC, ka VPIL 88.panta transformācija rada neskaidrību par atļautās komercdarbības robežām³².

Ņemot vērā iepriekš norādītos apstākļus, Latvijas situācijā politiskā līmenī varētu būt nepieciešams pārskatīt gan publisku personu komercdarbības vispārīgos principus, gan izvērtēt aktuālos sociāli-ekonomiskos aspektus, nepieciešamības gadījumā paplašinot publisku personu iesaistes komercdarbībā nosacījumus vai spēkā esošā regulējuma tvērumu, un dot iespēju izpildvarai politiskā cikla ietvaros piemērot valsts kapitāla izmantošanas virzienus aktuālajām ekonomiskajām nepieciešamībām.

Lai arī daudzas tēmas un nosacījumi ir atrodami Latvijas normatīvajos aktos un vadlīnijās, var konstatēt, ka citās valstīs VKS korporatīvās pārvaldības politikas ietver skaidrojumu par likumos ietvertām normām, to kontekstu. Šādi principi tiek apstiprināti augstākā līmenī nekā, piemēram, PKC vadlīnijas, kurām ir tikai ieteikuma raksturs. Iepriekšminētie piemēri ilustrē labas pārvaldības principu izpratnes veicināšanas un piemērošanas prakses vienādošanas paņēmienu, kas vienlaikus nodrošina lielāku elastību konkrētu kapitālsabiedrības lēmumu pieņemšanā (atalgojuma līmenis, padomes lielums, darbības veidi u.c.).

VKS līdzdalības un pārvaldības politikas regulārai pārskatīšanai potenciāli būtu vairāki pozitīvi aspekti un ieguvumi, kas norādīti 4. tabulā.

4. tabula Lielākie ieguvumi no VKS pārvaldības politikas

Domājot par tādām pārvaldības politikas izmaiņām, kas varētu skart VPIL 88.panta saturu, jāņem vērā, kas tas reglamentē ne vien VKS, bet arī atvasinātu publisku personu kapitālsabiedrības dibināšanas pamatu, tādēļ grozījumu normatīvajos aktos izstrādes procesā jāizvērtē to ietekme uz atvasinātu publisku personu kapitālsabiedrību pārvaldi, attiecīgi noskaidrojot atvasinātu publisku personu pārstāvošo organizāciju viedokli un aicinot tās piedalīties normatīvā akta saskaņošanas procesā.

Priekšlikums

Ņemot vērā iepriekšminētos apsvērumus un ieteikumus, kā arī starptautisko labo praksi, nepieciešams lemt par Latvijas VKS līdzdalības/pārvaldības politikas sadaļas ieviešanu katra politiskā cikla ietvaros veidotajā Ministru kabineta deklarācijā un Rīcības plānā.

3. Kapitālsabiedrību iedalījums grupās

Valdības rīcības plāna 238.1 punktā ietverts PKC uzdevums valsts un pašvaldību kapitālsabiedrību pārvaldības politikas izstrādes procesā noteikt valsts kapitālsabiedrību iedalījumu, ņemot vērā to stratēģisko nozīmi, darbību konkurences apstākļos, valsts deleģēto uzdevumu īpatsvaru. Šī uzdevuma izpildei PKC ir vērtējis citu OECD valstu pieredzi, kā arī saņēmis rekomendācijas KPMG un PwC sagatavoto pētījumu ietvaros.

Kapitālsabiedrību segmentēšanas mērķis ir vienkāršākas stratēģiskās plānošanas sistēmas izveide, līdz ar ko segmentēšanas principi valstīs var būt atšķirīgi, vadoties no vispārējiem valsts kapitāla līdzdalības mērķiem. Kapitālsabiedrību dalījums grupās dod iespēju vieglāk identificēt katras grupas darbības mērķus kopsakarā ar attiecīgā politiskā plānošanas perioda tendencēm un iecerēm, kā arī ļauj pārskatāmāk vērtēt kapitālsabiedrību darbības rezultātus, ieviest atšķirīgus pārvaldības elementus.

OECD 2021.gadā sagatavotajā tematiskajā pārskatā par valstu īpašumtiesību pārvaldības praksi³³ atrodama arī informācija par dažādu valstu kapitālsabiedrību klasifikācijas principiem un pieredzi. Ne visas OECD valstis ir izveidojušas vai uztur kapitālsabiedrību dalījumu segmentos, kas norāda uz nepieciešamību pirms kapitālsabiedrību grupēšanas izvērtēt segmentācijas priekšrocības, noteikt skaidrus segmentācijas mērķus un kritērijus. Tā piemēram, Polijā kopš 2018.gada Pārvaldības politikas atjauninājuma VKS vairs netiek klasificētas grupās, bet pašu kapitāla atdeves mērķi tiek noteikti visām VKS, kas ir iesaistītas komercdarbībā, pie tam, vairāk prasību tiek ietverts akcionāru gaidu vēstulēs.

Norvēģijā valsts līdzdalības stratēģija VKS tiek noteikta atbilstoši vienai no 3 kategorijām, kurā var klasificēt kapitālsabiedrību. Kapitālsabiedrību 1.kategorijā tiek iekļautas VKS ar komerciāliem mērķiem, 2.kategorijā ietilpst VKS ar komerciāliem un nekomerciāliem mērķiem, bet 3.kategorijā - VKS, kuru galvenais mērķis ir dažādu valsts politikas mērķu efektīva īstenošana.

Latvijā, jau 2012.gada Publisko personu komercdarbības koncepcija saturēja priekšlikumus valsts kapitālsabiedrību segmentēšanai, kur Ministru kabinets tolaik nolēma³⁴ uz šīs segmentācijas bāzes izveidot jauno Kapitālsabiedrību pārvaldības likumu, kā arī tika nolemts, ka tās kapitālsabiedrības, kas izdod administratīvos aktus vai (un) veic valsts nodevas administrēšanu, kā arī kuru ienākumi veidojas no dotācijas (subsīdijas) vai sniegtā pakalpojuma, izpildot tām deleģētos valsts pārvaldes uzdevumus, tiek pārveidotas par tiešās pārvaldes iestādēm, un tās, kuras sniedz publiskos pakalpojumus un (vai) publiskās personas vārdā īsteno projektus, kā arī kuru ienākumi veidojas no sniegtā pakalpojuma, izpildot tām deleģētos valsts pārvaldes uzdevumus, tiek pārveidotas par publiskajām aģentūrām. Šis uzdevums pilnībā netika veikts un to norāda arī konsultanti veiktajos pētījumos³⁵, sniedzot ieteikumu samazināt valsts kapitālsabiedrību skaitu, izvērtējot valsts līdzdalības mērķus kapitālsabiedrībās.

Papildus minētajam, 2021.gadā noslēgtajā PwC pētījumā³⁶ konsultanti norāda, ka Latvijā izmantotā kapitālsabiedrību pārvaldības metode, kas ir gandrīz identiska visām publiskām kapitālsabiedrībām, ir neefektīva, jo publisko kapitālsabiedrību uzņēmējdarbības profili ir atšķirīgi, tās ietilpst dažāda lieluma kapitālsabiedrību grupās, ir atšķirīgs valsts kontroles līmenis un tām dotie uzdevumi.

PwC pētījuma rezultātā tiek sniegts ieteikums ieviest pārskatāmu VKS segmentāciju (grupēšanu), ņemot vērā dažādus finanšu aspektus, un segmentācijas sistēmā piemērot konsolidācijas principu - meitas uzņēmumus grupēt atbilstoši mātes uzņēmuma segmentam.

Lai gan pārskatāma VKS grupēšana Latvijā nav ieviesta, arī šobrīd eksistē vairāki kritēriji, pēc kā tiek iedalītas VKS, specifisku pārvaldības prasību piemērošanai (skatīt 5. tabulu).

5. tabula Pārvaldības prasības, ņemot vērā VKS iedalījumu

5. tabulā nosauktie grupēšanas principi ietverti dažādos normatīvos aktos un tiek piemēroti individuāli, vērtējot katras kapitālsabiedrības rādītājus. Šobrīd pastāvošajai grupēšanai faktiski nav būtiskas ietekmes uz kapitālsabiedrību mērķu izvirzīšanu, dividenžu politiku, darbības efektivitātes izvērtēšanu. Grupēšana tiek izmantota, nosakot atsevišķus pārvaldības elementus un atļautās rīcības robežas, bet tā nav vērsta uz proaktīvu VKS darbības vadīšanu īpašnieka līmenī.

PKC jau 2016.gada 30.martā apstiprinātajās "Valsts līdzdalības vispārējo stratēģisko mērķu noteikšanas vadlīnijas" ieviesa kapitālsabiedrību iedalījumu atbilstoši to vispārējiem stratēģiskiem mērķiem, nošķirot 3 grupas: 1) komerciālās kapitālsabiedrības (kas nesaņem budžeta finansējumu, darbojas tirgus apstākļos, pārdod preces un sniedz pakalpojumus nozarē vai tirgū, kurā darbojas arī privātā sektora komersanti); 2) daļēji komerciālās kapitālsabiedrības (saņem budžeta finansējumu, pilda tiesību aktos noteikto pakalpojumu sniegšanas funkciju, darbojas ierobežotas konkurences apstākļos vai brīvā tirgus konkurences apstākļos un citādi atšķiras no privātā sektora komersantiem); 3) kapitālsabiedrības, kas veic īpašus uzdevumus (neietilpst iepriekš minētajās grupās un sniedz sabiedrībai nepieciešamus pakalpojumus, kuri ir stratēģiski svarīgi un kuri nav pieejami tirgū). Vadlīnijās norādītajai segmentācijai ir instrumentāla nozīme, kapitāla daļu turētājam vērtējot un nosakot VKS stratēģiskos mērķus, bet dalījums nav nostiprināts normatīvos aktos un neietekmē VKS darbību, uz to attiecināmos pārvaldības principus vai uzdevumus.

Viens no Nacionālā attīstības plānā ietvertajiem mērķiem ir uzņēmumu produktivitātes un konkurētspējas veicināšana, kura ir būtisks priekšnoteikums iedzīvotāju sociālās un materiālās labklājības nodrošināšanai. Uzņēmumu produktivitāte un konkurētspēja dinamiskas globālās ekonomikas attīstības periodā ir atkarīga no uzņēmuma spējas inovācijas rezultātā radīt un pārdot augstas pievienotās vērtības eksportējamus produktus un pakalpojumus, piesaistīt investīcijas tehnoloģiju un iekārtu modernizēšanai, celt darba ražīgumu, ieviešot inovatīvas tehnoloģijas, kā arī spēja rast jaunus tirgus.

Šie mērķi ir sasniedzami tikai proaktīvi plānojot un vadot kapitālsabiedrību darbību un elastīgi reaģējot uz izmaiņām globālajā un valsts ekonomiskajā situācijā, un šī līmeņa plānošana visefektīvāk īstenojama valdības līmenī, kur koncentrējas plaša spektra ekonomiskā un politiskā kompetence.

Neviens no 5. tabulā norādītajiem, šobrīd normatīvajos aktos nostiprinātajiem VKS grupēšanas principiem nav izmantojams, lai valdības līmenī pēc grupēšanas principa izvirzītu kapitālsabiedrībām vienotus mērķus un darbības vai kapitāla struktūras veidošanas principus, uzdevumus, savukārt PKC vadlīnijās norādītie grupēšanas principi nav izmantojami VKS pārvaldības politikas ietvara dokumentā satura veidošanai, jo tiem nav tiesību normas rakstura.

Efektīva plānošana un kapitālsabiedrību darbības izvērtēšana, savukārt, ir tieši atkarīga no aktīva īpašnieka principa īstenošanas, kas efektīvāk īstenojama, pastāvot pārskatāmai un saprotamai uzņēmumu segmentācijai, atbilstoši kurai Valdības deklarācijā un Rīcības plānā ir iespējams veidot vienotu pārvaldības principu ietvaru, ievērojot attiecīgā VKS segmenta īpatnības.

Līdz ar norādīto, ieviešot piemērotu VKS segmentāciju normatīvā aktā, vienlaikus būtu iespējams risināt vairākus Latvijas VKS pārvaldības neatrisinātos uzdevumus:

1) sekmēt VKS skaita samazināšanu līdz ekonomiski lietderīgajam apmēram;

2) definēt kapitālsabiedrību darbības mērķus augstā politiskā līmenī katrai grupai;

3) izvirzīt kapitālsabiedrībām ambiciozus mērķus/uzdevumus kopsakarā ar Nacionālajā attīstības plānā iezīmētajiem rīcības virzieniem;

4) uzlabot valsts kapitāla izmantošanas efektivitāti;

5) radīt pārskatāmu sistēmu investīciju piesaistei un uzraudzībai;

6) samazināt administratīvos resursus atsevišķu darbību veikšanai.

Balstoties uz 2019.gada KPMG pētījumu³⁷ un tajā ietverto VKS grupēšanu pēc to komerciālā potenciāla vai galvenā fokusa uz deleģēto uzdevumu izpildi, PKC 2020.gadā bija sagatavojis konceptuālo ziņojumu "Par valsts un pašvaldību kapitālsabiedrību pārvaldības politiku, valsts kapitālsabiedrību iedalījumu un valsts kapitālsabiedrību pārvaldības funkciju pakāpenisku centralizāciju"³⁸. Ierosinātais kapitālsabiedrību grupējums bija vērsts gan uz efektīvas pārvaldības veicināšanu, gan finanšu un nefinanšu mērķu atbilstošu noteikšanu, kā arī ar mērķi izveidot centralizētāku kapitālsabiedrību pārvaldību, nododot viena kapitāla daļu turētāja pārziņā komerciāli orientētās valsts kapitālsabiedrības.

Savukārt, 2021.gadā pabeigtais PwC pētījums izvērsa VKS kompleksu grupēšanu, vienlaikus pēc to ieņēmumu avota un iekļaušanas vispārējā valdības sektorā. Šī grupēšanas metode bija orientēta uz optimālas kapitāla struktūras nodrošināšanu un finanšu kapitāla instrumentu aktīvāku izmantošanu (sk. 5. attēlu).

PwC pētījumā sniegtais iedalījums ietver mazāku skaitu grupu un piederības grupai noteikšana ir ērtāka. Mainoties apstākļiem, t.i., publiskā finansējuma apmēram vai mainoties komerciālās darbības apmēriem, VKS var tikt klasificēta citā grupā.

5. attēls VKS grupēšana, ņemot vērā to ieņēmumu avotus

PwC pētījums rosina, ka tās VKS, kas nav iekļautas vispārējā valdības sektorā³⁹ un to saņemtais valsts atbalsts pēdējos trīs gados ir mazāks par 10% no pēdējo trīs gadu apgrozījuma, ir spējīgas un tām būtu jāizmanto plašāks finanšu instrumentu klāsts savu investīciju vajadzību finansēšanai. Lai atbalstītu Finanšu sektora attīstības plānā esošo uzdevumu izpildi, PwC pētījumā identificētajām VKS un to meitas sabiedrībām ieteicams izvērtēt obligāciju emisiju, iespējams, arī akciju emisijas potenciālu. Tomēr jāmin, ka lielākā daļa no šajā komerciālajā segmentā iekļautajām kapitālsabiedrībām normatīvajos aktos ir noteiktas kā neprivatizējamas (to kapitāla daļas nav atsavināmas). Jāpiemin, ka valsts līdzdalība neprivatizējamajās VKS, atbilstoši esošajām regulējumam netiek regulāri pārvērtēta, līdz ar ko to attīstība notiek ievērojami autonomi un tās ne vienmēr tiek aktīvi iesaistītas dinamiskā, īpašnieka vadītā, ekonomiskās attīstības procesā.

Attiecībā uz kapitālsabiedrību grupu, kas tiktu iekļautas Valsts atkarīgu nekomerciālu VKS grupā, norādāms, ka šajā grupā iekļauto kapitālsabiedrību kapitāla daļu turētājiem, veicot līdzdalības izvērtējumu, īpaša uzmanība jāpievērš lietderīguma aspektam attiecībā uz darbības formu. Gan KPMG pētījumā, gan PKC izstrādātajās vadlīnijās jau ir norādīts, ka, konstatējot VKS atkarību no publiskā kapitāla, varētu būt pamats vērtēt iespēju VKS pārveidot par publisku aģentūru vai iestādi. ^{40 41}

Priekšlikums

Veikto pētījumu rezultātā, kā arī ņemot vērā citu OECD valstu pieredzi, PKC rosina apstiprināt valsts kapitālsabiedrību segmentāciju pēc to ieņēmumu avotiem un iekļaušanas vispārējā valdības sektorā:

- I grupa - komerciāla VKS;

- II grupa - valsts atkarīga komerciāla VKS;

- III grupa - valsts atkarīga nekomerciāla VKS.

4. Izmaiņas VKS mērķu izvirzīšanā un uzraudzībā

4.1. Publiskas personas līdzdalības kapitālsabiedrībā izvērtējums un vispārējais stratēģiskais mērķis

PwC pētījumā tika secināts, ka šī brīža kapitālsabiedrību pārvaldības sistēmā pastāvošā mērķu izvirzīšanas un ikgadējās kontroles kārtība nenodrošina pietiekami efektīvu procesu, lai VKS palīdzētu sasniegt nozarei atbilstošus finanšu mērķus, kā arī pati ikgadējā novērtēšanas sistēma mudina kapitālsabiedrību valdes koncentrēties uz īstermiņa rezultātu sasniegšanu. Līdz ar norādīto, ir nepieciešams ieviest uzlabojumus arī kapitālsabiedrību individuālo mērķu izvirzīšanas un to izpildes kontroles kārtībā.

Šī brīža pārvaldības sistēmā Ministru kabinetam ir pasīva loma VKS individuālo mērķu noteikšanā. Atbilstoši Kapitālsabiedrību pārvaldības likuma 25.pantam, iniciatīva līdzdalības vai izšķirošās ietekmes iegūšanai un izbeigšanai kapitālsabiedrībā, var izteikt nozares ministrija vai valsts kapitāla daļu turētājs, un tā ir arī līdzdalības izvērtējuma iniciators. Kapitāla daļu turētājs arī līdzdalības izvērtējumā, sniedzot priekšlikumu saglabāt valsts līdzdalību kapitālsabiedrībā, ietver VKS vispārējo stratēģisko mērķi.

Kapitālsabiedrības finanšu un nefinanšu mērķi, savukārt, tiek izvirzīti kapitālsabiedrības vidēja termiņa darbības stratēģijās, kuru izstrāde tiek nodrošināta, savstarpēji sadarbojoties kapitāla daļu turētājam, kapitālsabiedrības padomei (vai dalībnieku sapulce, ja nav izveidota padome), un izstrādes procesu nodrošina valde (padome vai dalībnieku sapulce, ja nav izveidota padome, apstiprina vidēja termiņa stratēģiju). Kapitālsabiedrību ikgadējo darbības rezultātu vērtēšanu atbilstoši Kapitālsabiedrību pārvaldības likuma 27.pantam katru gadu veic vadoties no vidēja termiņa darbības stratēģijā noteiktajiem finanšu un nefinanšu mērķiem.

Aprakstītās sistēmas ietvaros VKS augstākajai lēmējinstitūcijai praktiski nav iniciatīvas iespēju vienotas VKS attīstības stratēģijas plānošanai un VKS mērķu konkretizācijai. Kapitāla daļu turētājiem netiek doti pietiekami skaidri norādījumi attiecībā uz vēlamajiem VKS plānošanas/attīstības virzieniem un valdības izvirzīto vispārējo politikas plānošanas mērķu interpretācija un implementācija ir atstāta pilnībā kapitāla daļu turētāju ieskatam, un tā kā valsts līdzdalības izvērtējums, vidēja termiņa stratēģijas izstrāde un kapitālsabiedrību darbības vērtēšana ir cieši saistītas darbības, kur vadošā loma ir kapitāla daļu turētājam, tad šādā sistēmā iztrūkst koordinētas virzības uz valdības politikas plānošanas dokumentos izvirzītajiem mērķiem, rodas pārvaldības principu īstenošanas nepilnības, un kapitālsabiedrību darbībai tiek izvirzīti šaurāki, valsts ekonomikas kontekstā nebūtiskāki mērķi.

Esošā prakse un uz Ziņojuma saskaņošanas laikā saņemtie iebildumi liecina, ka tiek pārprasts arī VKS līdzdalības izvērtējuma saturs un mērķis, uzsverot tikai tos apstākļus, kas attiecināmi uz publiskā kapitāla līdzdalības vispārējo pamatojumu (VPIL 88.panta pirmās daļas kritērijiem), un maz uzmanības pievēršot ne mazāk būtiskajam līdzdalības aspektam - kapitāla izmantošanas ekonomiskajai lietderībai un VKS darbībai konkrētos tirgus segmentos un konkrētas nākotnes stratēģijas plānošanai. Šāda "līdzdalības izvērtēšanas" jēdziena izpratne ir veicinājusi kapitāla daļu turētāju pārliecību, ka kapitālsabiedrībās, kuras ar likumu noteiktas kā neatsavināmas, valsts līdzdalības izvērtējums nav nepieciešams.

Saistībā ar norādīto, ziņojuma autori skaidro, ka valsts līdzdalības izvērtēšana kapitālsabiedrībā VPIL 88.panta izpratnē nav tikai VKS atbilstības (VPIL 88.p. pirmās daļas nosacījumiem) vērtēšana, bet gan koordinētas un integrālas VKS darbības stratēģijas veidošanas pamatnoteikums. Valsts kapitālsabiedrības, neatkarīgi no to atbilstības "neatsavināmas" kapitālsabiedrības statusam, nodarbojas arī ar tādu pakalpojumu sniegšanu, kas pārsniedz tām deleģētā stratēģiskā uzdevuma izpildi, kā arī to īpašumā var būt tādi mantiski aktīvi vai kapitāla daļas citās kapitālsabiedrībās, kuri nav saistīti ar VPIL 88.panta pirmajā daļā noteikto valsts kapitāla līdzdalības pamatu komercsabiedrībā un kuru turēšana būtu periodiski jāpārvērtē.

Līdz ar norādīto, lai nākotnē novērstu sašaurinātu valsts līdzdalības izvērtējuma izpratni un ar šādu izpratni saistītu paviršību līdzdalības izvērtēšanas procesā, ir jāveic papildinājumi publiskas personas līdzdalības izvērtēšanas procesā, precizējot gan izvērtējuma saturisko, gan procesuālo aspektu, kā arī aizstājot jēdzienu "valsts līdzdalības izvērtēšana" ar saturiski precīzāku jēdzienu "publiskas personas kapitālsabiedrības stratēģiskās attīstības izvērtēšana"

Publiskās personas kapitālsabiedrības stratēģiskās attīstības izvērtēšanai būtu jāietver pilna spektra līdzdalības tiesiskā pamata un ekonomiskās darbības izvērtējumu atbilstoši VPIL 88.panta otrās daļas noteikumiem. Tas nozīmē, ka kapitālsabiedrības stratēģiskās attīstības izvērtēšanas procesā jāvērtē ne vien valsts līdzdalības stratēģiskais pamats attiecīgās VKS pamatkapitālā, bet arī VKS iesaiste konkrētos preču/pakalpojumu tirgos, tādu nozīmīgu aktīvu nepieciešamība, kas nav uzskatāmi par valsts stratēģiskajiem aktīviem vai VKS līdzdalība citās kapitālsabiedrībās.

Jāņem vērā, ka atsevišķas VKS vienlaikus pārvalda valsts drošībai un attīstībai stratēģi svarīgus aktīvus un sniedz pakalpojumus tirgus nepilnības apstākļos, tomēr tirgus situācija ir dinamiska, tādēļ arī kapitālsabiedrībām, kuras ir noteiktas par neatsavināmām kapitālsabiedrībām, periodiski vēlams izvērtēt atbilstību VPIL 88.panta pirmās daļas nosacījumiem, iekļaujot visu to darbības aspektu vērtējumu. Pastāv iespēja, ka mainīgos tirgus apstākļos vērtējuma rezultātā var tikt konstatēts, ka neatsavināmai VKS nav pamata saglabāt līdzdalību meitas uzņēmumos vai turpināt noteiktus darbības virzienus, vai ir vēlams veikt darbības konkurences neitralitātes nodrošināšanai. Tāpat iespējama ir situācija, kur, ņemot vērā nozares politikas dokumentos iezīmētos virzienus, valsts kapitāla daļu turētājs konstatēs VKS iespējas uzsākt papildu virzienus, kas sekmētu tajā ieguldītā valsts kapitāla lietderīgāku izmantošanu vai sekmētu sabiedrības vajadzību apmierināšanu veidā, kādā līdz pārvērtēšanai VKS to nav darījusi. Attiecībā uz šīm (neatsavināmām) kapitālsabiedrībām apsverams risinājums veidot tādu stratēģiskās attīstības izvērtēšanas procedūru, kur valsts kapitāla izmantošanas lietderības jautājumi, kapitālsabiedrības strukturālā analīze un darbības ekonomiskie aspekti tiek pārvērtēti tādā kārtībā, kāda noteikta publisko personu kapitālsabiedrībām, kuru atsavināšanai nav noteikti normatīvi ierobežojumi, savukārt valsts līdzdalības pamats tiek pārvērtēts un rosinātas turpmākas darbības tikai tad, ja tāds uzdevums tiek dots Ministru kabineta Deklarācijā vai Rīcības plānā, vai ar Ministru kabineta lēmumu.

Valsts kontroles 2022.gada 7.aprīlī noslēgtās atbilstības revīzijas "Vai Satiksmes ministrija (turpmāk - SM) nodrošina normatīviem aktiem un labai praksei atbilstošu publiskas personas kapitālsabiedrību pārvaldību?"⁴² (turpmāk - Revīzijas ziņojums) ietverti atsevišķi priekšlikumi, ko iespējams īstenot vienlaikus ar citu šajā Ziņojumā norādīto VKS reglamentējošo normatīvo aktu papildināšanu. Tā, piemēram, Valsts kontrole, ar mērķi mazināt risku līdzekļu neefektīvai ieguldīšanai un kopumā uzlabot kapitāla daļu pārvaldību valstī, revīzijas ziņojumā izteikusi ierosinājumus: 1) izvērtēt vai 3.līmeņa kapitālsabiedrību (atkarīgās kapitālsabiedrības meitas sabiedrība) veidošana ir nepieciešama publiskas personas funkciju efektīvai izpildei, 2) vērtēt iespēju uzlikt par pienākumu kapitālsabiedrībai vai 1.līmeņa kapitālsabiedrības kapitāla daļu turētājam pārvērtēt iegūto līdzdalību citās kapitālsabiedrībās (2. un 3.līmeņa kapitālsabiedrībās neatkarīgi no tā, vai 1.līmeņa kapitālsabiedrības akcijas vai daļas ir atsavināmas vai nav) un tās vispārējo stratēģisko mērķi un 3) uzliktu par pienākumu 3.līmeņa kapitālsabiedrībām izstrādāt un saskaņot (gan ar nozares ministriju, gan ar koordinācijas institūciju) vidēja termiņa darbības stratēģiju atbilstoši Publiskas personas kapitāla daļu un kapitālsabiedrību pārvaldības likuma nosacījumiem.

Izvērtējot Valsts kontroles priekšlikumus secināms, tos daļēji iespējams īstenot šī konceptuālā ziņojuma paredzēto risinājumu ietvaros. Kapitālsabiedrību pārvaldības likuma 5.panta otrajā daļā noteikts, ka publiskas personas kapitālsabiedrībai ir nepieciešama augstākās lēmējinstitūcijas atļauja, lai iegūtu līdzdalību, iegūtu izšķirošo ietekmi vai izbeigtu izšķirošo ietekmi citā kapitālsabiedrībā, vienlaikus ceturtajā daļā skaidrojot, ka, pieņemot šādu lēmumu, tajos jānorāda vērtējumu attiecībā uz atbilstību VPIL 88.panta pirmās daļas nosacījumiem, jāvērtē vai līdzdalība tieši nodrošina publiskas personas kapitālsabiedrības vai publiski privātās kapitālsabiedrības vispārējo stratēģisko mērķu un vidēja termiņa darbības stratēģijā noteikto mērķu sasniegšanu, kā arī lēmumā jānorāda pašas atkarīgās kapitālsabiedrības vispārējo stratēģisko mērķi. Papildus minētajam, kontrolējošai kapitālsabiedrībai ir pienākums iesniegt augstākai lēmējinstitūcijai vērtējumu, vai ar līdzdalību citā kapitālsabiedrībā tās resursi tiks izmantoti racionāli un ekonomiski pamatoti, ievērojot labas korporatīvās pārvaldības principus.

Regulējuma mērķis ir nodrošināt, ka publiskas personas kapitālsabiedrība visās savās darbībās (tai skaitā lemjot par līdzdalību citās kapitālsabiedrībās) ievēros gan publiskā kapitāla iesaistes komercdarbībā principus, gan tai uzticētā stratēģiskā uzdevuma robežas, gan publisko līdzekļu izlietošanas lietderības principu, tomēr, lai arī Kapitālsabiedrību pārvaldības likumā ir nostiprināti šie iesaistes pamatprincipi, likums pagaidām nenosaka kārtību to ievērošanas uzraudzībai (monitorēšanai).

Vienlaikus, Kapitālsabiedrību pārvaldības likuma 8.pantā aktuālajā redakcijā ir regulētas atsevišķas 2.līmeņa kapitālsabiedrības (atkarīgās kapitālsabiedrības) darbības, tai skaitā noteikts pienākums izstrādāt vidēja termiņa darbības stratēģiju prasības, noteikt dividendēs izmaksājamo daļu atbilstoši Kapitālsabiedrību pārvaldības likuma 28. vai 35.pantam, noteiktas informācijas publiskošanas noteiktas prasības un prasības attiecībā uz padomes izveidi, kā arī valdes un padomes locekļu nomināciju kā arī noteikts, ka atkarīgās kapitālsabiedrības valdes un padomes locekļu skaitu, mēneša atlīdzību, prēmiju un atsaukšanas pabalstu nosaka, ievērojot valdes un padomes locekļiem šajā likumā un uz tā pamata izdotajos Ministru kabineta noteikumos paredzētos ierobežojumus.

Ņemot vērā, ka iesaistes pamatprincipu ievērošanai ir būtiska nozīme labas korporatīvās prakses veidošanā un publisko līdzekļu izmantošanas lietderīguma uzraudzībā, ziņojuma autori atzīst, ka Revīzijas ziņojumā ietvertais ierosinājums noteikt pienākumu kapitālsabiedrībai vai 1.līmeņa kapitālsabiedrības kapitāla daļu turētājam pārvērtēt iegūto līdzdalību citās kapitālsabiedrībās neatkarīgi no tā, vai 1.līmeņa kapitālsabiedrības akcijas vai daļas ir atsavināmas, ir uzskatāms par tādu priekšlikumu, kas īstenojams vienlaikus ar citiem šajā ziņojumā ietvertajiem risinājumiem.

Ņemot vērā, ka atkarīgās kapitālsabiedrības atbilstība iesaistes pamatprincipiem ir nesaraujami saistīta ar mātes sabiedrības stratēģiskās darbības robežām un ekonomiskajiem apsvērumiem visas uzņēmumu grupas kontekstā, atkarīgo kapitālsabiedrību stratēģiskās attīstības/līdzdalības izvērtējums būtu jāveic vienlaikus ar mātes sabiedrību, reizi piecos gados.

Vienlaikus nav vēlams likumā papildus ieviest regulējumu trešā līmeņa atkarīgo kapitālsabiedrību līdzdalības vērtējuma pielīdzināšanai publisko kapitālsabiedrību un to atkarīgo kapitālsabiedrību līdzdalības izvērtēšanai, jo trešā līmeņa kapitālsabiedrību veidošanas pamats ir lietderības vai tiesiskie apsvērumi, nevis VPIL 88.panta pirmās daļas nosacījumu pastāvēšana, līdz ar ko šajā līmenī līdzdalības pārvērtēšana ir VKS padomju uzdevums. Pie tam, jāņem vērā, ka līdzdalībai trešā līmeņa kapitālsabiedrībās jātiek atspoguļotai koncerna (uzņēmumu grupas) stratēģiskās attīstības izvērtējuma ietvaros no ekonomiskā un lietderības aspekta.

Nepilnīgu kapitāla īpašnieka iesaisti kapitālsabiedrību darbības izvērtēšanā un vadīšanā un tās sekas raksturo piemērs Revīzijas ziņojuma, kuras ietvaros Valsts kontrole konstatējusi nepilnības labas pārvaldības prakses principa par valsts kā kapitāla īpašnieka aktīvu un informētu iesaisti īstenošanā. Cita starpā ziņojumā norādīts, ka SM kā kapitāla daļu turētājs nav pietiekami veicinājusi kapitālsabiedrību efektīvu darbību un ekonomisku pakalpojumu sniegšanu, tai skaitā nav nodrošinājusi "atbildīgu pieeju izmaksu ziņā efektīva deleģētā valsts pārvaldes uzdevuma izpildē"⁴³, nav ticis atbilstoši pārvaldīts VKS ieguldījums atkarīgā kapitālsabiedrībā, proti, nav īstenots uzņēmuma vispārējais stratēģiskais mērķis un veicināta uzņēmuma attīstība, kā arī konstatēts, ka ministrija nav rīkojusies arī kā informēta kapitāla daļu turētāja, lai nodrošinātu, ka vidēja termiņa darbības stratēģija ne tikai formāli tiek izstrādāta, bet arī atbilst nozarē plānotajām izmaiņām un tirgus situācijai.

Norādītās nepilnības novēršamas, ieviešot kapitālsabiedrību stratēģiskās attīstības izvērtēšanas uzdevumu attiecībā uz visām (arī neatsavināmām) publisko personu kapitālsabiedrībām un kapitāla daļu turētājam saņemot konkrētāk definētus VKS pārvaldības politikas uzdevumus un aktīvāk iesaistoties VKS stratēģijas izstrādē, kur vidēja termiņa stratēģijas izstrāde nav iedomājama bez vispusīgas VKS darbības un publiskā kapitāla izmantošanas lietderības izvērtēšanas.

Vēlamo risinājumu iespējams panākt, Kapitālsabiedrību pārvaldības likumā:

1) aizstājot jēdzienu "valsts līdzdalības izvērtēšana" ar saturiski precīzāku jēdzienu "publiskas personas kapitālsabiedrības stratēģiskās attīstības izvērtēšana;

2) definējot, ka publiskas personas kapitālsabiedrības stratēģiskās attīstības izvērtējums sastāv no diviem blokiem: valsts līdzdalības pamata vērtējuma (atbilstība VPIL 88.panta 1.daļai) un stratēģiskās attīstības ekonomiskā izvērtējuma (kapitāla izmantošanas lietderības jautājumi, kapitālsabiedrības strukturālā analīze un darbības ekonomiskie aspekti, kā arī privātā kapitāla investīciju piesaistes nepieciešamība un modelis);

3) nosakot, ka publiskas personas kapitālsabiedrības stratēģiskās attīstības izvērtēšanas procesā tiek vērtēts publiskās personas kapitālsabiedrības līdzdalības pamats un ekonomiskie aspekti tās atkarīgajās kapitālsabiedrībās;

4) nosakot, ka attiecībā uz neatsavināmām kapitālsabiedrībām stratēģiskās attīstības ekonomiskais izvērtējums jāveic reizi piecos gados kopā ar vispārējā stratēģiskā mērķa noteikšanu;

5) nosakot, ka attiecībā uz neatsavināmām kapitālsabiedrībām valsts līdzdalības pamata vērtējums tiek veikts, ja šāds uzdevums dots Ministru kabineta deklarācijā vai Rīcības plānā vai kā atsevišķs Ministru kabineta uzdevums un ievērojot noteiktos termiņus;

Nostiprinot likumā konkrētu publiskas personas kapitālsabiedrības stratēģiskās attīstības izvērtēšanas kārtību (nodrošinot regulāru kontroli) attiecībā uz visām kapitālsabiedrībām, būtu pieļaujams piešķirt kapitālsabiedrībām lielāku rīcības brīvību attiecībā uz vidēja termiņa stratēģijā paredzētajām darbībām - investīciju projektu realizāciju, iesaisti jaunuzņēmumos. Piemēram, kapitālsabiedrībām, kuras pamato nepieciešamību iegādāties jaunuzņēmumus vai iesaistīties investīciju projektos, līdz ar stratēģiskās attīstības izvērtējuma izskatīšanu augstākā lēmējinstitūcija varētu izskatīt iespēju attiecīgas piekrišanas/pilnvaras došanai, nosakot paredzētās rīcības robežas.

Papildinot ziņojuma 3. nodaļā norādīto par VKS iespējamo segmentāciju un augsta līmeņa plānošanas dokumentos paredzēto mērķu kaskadēšanu, norādām, ka neatkarīgi no kapitālsabiedrību grupēšanas, tām tiek saglabāti dažādi individuālie mērķi un attīstības virzieni, jo tie var būt vairāk komerciāli (ja VKS darbojas tirgū un/ vai tā nodrošina preces vai pakalpojumu plašam klientu lokam) vai vairāk nekomerciāli (nav iespējas ietekmēt pakalpojuma cenu, nodrošina deleģēto uzdevumu veikšanu), līdz ar ko individuālie VKS attīstības virzieni būs specifiski. Šobrīd pārvaldības sistēmā bieži vien, veicot līdzdalības izvērtējumu un nosakot vispārējo stratēģisko mērķi, nav pietiekami skaidri pateikts, cik ambicioziem vai inovatīviem ir jābūt VKS mērķiem - tiek iezīmēti vispārīgie darbības virzieni, bet nepietiekoši skaidri tiek definēts tas rezultāts, ko īpašnieks sagaida no kapitālsabiedrības darbības.

Apskatot jautājumu par publisku personu kapitālsabiedrību stratēģiskās attīstības izvērtēšanu, vienlaikus jāatzīmē, ka VKS izvērtēšanas procesu dara smagnēju VPIL 88.panta otrajā daļā noteiktā konsultēšanās pienākuma ar Konkurences padomi⁴⁴ vispārīgums. Konkurences padomei atbilstoši Konkurences likuma⁴⁵ 6.pantam, ir piešķirtas konkurences tirgus uzraudzības funkcijas. Šī pienākuma ietvaros Konkurences padome uzrauga, kā tiešās pārvaldes un pastarpinātās pārvaldes iestāde, kā arī kapitālsabiedrība, kurā publiskai personai ir izšķiroša ietekme, ievēro pienākumu nodrošināt brīvu un godīgu konkurenci. Līdz ar norādīto, Konkurences padomes uzdevumam kapitālsabiedrību stratēģiskās attīstības izvērtējuma konsultācijas procedūras ietvaros nav jābūt visaptverošam, bet vērstam tikai uz to aspektu analīzi, kas skar tieši konkurences ievērošanas jautājumus. No minētā izriet, ka, paplašinot kapitālsabiedrību stratēģiskās attīstības izvērtēšanas pienākumam pakļauto subjektu loku, vienlaikus varētu tikt vērtēta iespēja strukturēt izvērtējuma sadaļas tā, lai saskaņošanas procesā Konkurences padome un komersantus pārstāvošas biedrības vai nodibinājumi tiktu piesaistīti tikai tādu aspektu izvērtēšanā, kas var atstāt konkrētu ietekmi uz konkurences tirgu. Kapitālsabiedrību stratēģiskās attīstības izvērtējuma vienotas struktūras veidošana veicinātu kapitālsabiedrību izpratni par izvērtējumā apskatāmajiem aspektiem un nodrošinātu to labāku pārskatāmību, savukārt, konsultāciju procedūras attiecināšana tikai uz atsevišķām kapitālsabiedrību stratēģiskās attīstības izvērtējuma sadaļām nodrošinātu kapitālsabiedrību sniegtās informācijas labāku aizsardzību, kā arī samazinātu saskaņošanas procedūrai nepieciešamo resursu apjomu.

4.2. Īpašnieka gaidu vēstule un vidēja termiņa darbības stratēģija

Nozares politikas un stratēģijas īstenošanas iespēja tiek nodrošināta nākamajā stratēģiskās plānošanas solī - īpašnieka gaidu vēstules izstrādes procesā. Īpašnieka gaidu vēstules pamatprincipi jau ir izstrādāti saskaņošanas procesā esošajās PKC Valsts kapitālsabiedrību vidēja termiņa darbības stratēģijas izstrādes vadlīnijās, un tajos ir paredzēts iekļaut gaidu vēstules saturā gan finanšu, gan nefinanšu gaidas, gan citus būtiskus kapitālsabiedrības attīstības un darbības aspektus. Īpašnieka gaidu vēstules izstrādes procesā tiek piesaistīta arī nozares ministrija, kurai ir arī īpašnieka gaidu vēstules aktualizēšanas iniciatīva. PwC pētījumā tika norādīts, ka ir nepieciešamas izmaiņas VKS pārvaldības sistēmā, ieviešot ilgtermiņa mērķu izvirzīšanu, un VKS darbības mērķu pārvērtēšanu atbilstoši līdzdalības (kapitālsabiedrību stratēģiskās attīstības izvērtēšanas) pārvērtēšanas periodam.

Attiecībā uz vidēja termiņa darbības stratēģijā noteikto mērķu ikgadējo izvērtēšanu tika norādīti šādi pastāvošās sistēmas trūkumi:

• VKS darbības rezultātu izvērtējuma sistēma attur VKS no tālejošu un izaicinošu mērķu noteikšanas vidēja termiņa stratēģijās. Esošais process palielina VKS administratīvo slogu, izvērtējuma ietvaros nenosakot uzņēmumiem vienotu formātu informācijas sniegšanai kapitāldaļu turētājam un koordinācijas institūcijai;

• Vidēja termiņa stratēģijas nereti tiek izmantotas kā kontroles mehānisms, nevis stratēģisks instruments VKS pārvaldībai.

Tai pat laikā tika secināts, ka ir jāveicina aktīva investora principa īstenošanu arī kapitāla daļu turētāja līmenī, nodrošinot kapitāla daļu turētājam iespēju un uzdevumu precīzāk noteikt sagaidāmos rezultātus no VKS⁴⁶.

Kā labākais risinājums konsultantu skatījumā ir ieviest īpašnieka gaidu vēstules, kas tiktu izstrādātas līdzdalības izvērtējuma rezultātā un precizētu īpašnieka gaidas uzņēmuma attīstībai. Gaidu vēstules ieviešana tika ieteikta arī KPMG⁴⁷ pētījumā. Galvenās īpašnieka gaidu vēstules sastāvdaļas būtu šādas:

• Valsts līdzdalības pamatojums un vispārējais stratēģiskais mērķis,

• No līdzdalības pamatojuma izrietoša VKS grupa, norādot uz VKS komerciālu vai nekomerciālu attīstības virzienu,

• Augsta līmeņa stratēģiski nefinanšu mērķi, kas atspoguļo vidējā termiņā sasniedzamus mērķus, kurus nozares ministrija ir izvirzījusi par būtiskiem,

• Augsta līmeņa finanšu mērķi, kas ietver īpašnieka gaidas attiecībā uz peļņu (kapitāla atdevi), dividendēm, kapitāla struktūru (jauni finansēšanas instrumenti, parāda vērtspapīri vai akciju kotācija biržā),

• Labas korporatīvās pārvaldības un citi horizontāli mērķi (piemēram, ilgtspējas, inovāciju jomā).

Īpašnieka gaidu vēstule būtu vispārpieejams publiskojams dokuments, kas veido VKS stratēģiskās attīstības vispārējo ietvaru.

Īpašnieka gaidu vēstules izstrādei būtu jānotiek diskusiju ceļā, kur iesaistīts gan kapitāla daļu turētāja pārstāvis, gan pati kapitālsabiedrība (padomes un valdes pārstāvji), nozares ministrijas pārstāvis, ja nozares ministrija atšķiras no kapitāla daļu turētāja, kā arī PKC. PKC iesaiste paredzēta vairāku iemeslu dēļ: pirmkārt, lai tiktu novērsta PwC pētījumā konstatētā nepilnība, ka PKC būtībā nav iespēja ietekmēt VKS mērķu izvirzīšanu un ieviest vienotu pārvaldības standartu, ja PKC nav kapitāla daļu turētāja funkcija, otrkārt, lai samazinātu PKC dalību vidēja termiņa darbības stratēģiju izstrādē, kur primārā atbildība būtu izveidotajām padomēm.

Kopumā īpašnieka gaidu vēstules ieviešana nozīmētu šādas pārmaiņas mērķu izvirzīšanā (skatīt arī 6. attēlu):

1. Īpašnieka aktīvāka iesaiste mērķu izvirzīšanā, tai skaitā, tiek noteikti korporatīvās pārvaldības un citi prioritāti mērķi (piemēram, ilgtspēja, inovācijas, finanšu instrumenti),

2. Augsta līmeņa finanšu un nefinanšu mērķi tiek noteikti, atbilstoši līdzdalības mērķim un to izvērtēšana notiek vidējā termiņā,

3. Padomes, kur tās izveidotas, ir primāri atbildīgas par vidēja termiņa darbības stratēģiju izstrādi, lai sasniegtu īpašnieka gaidas, kā arī par ikgadējo mērķu izvirzīšanu un rezultātu izvērtēšanu.

6. attēls Mērķu izvirzīšana īpašnieka gaidu vēstulē un vidēja termiņa stratēģijā

Kā papildu ieguvumi būs gan padomju lomu stiprināšana, gan valsts kā aktīva īpašnieka lomas stiprināšana, kā arī informācijas pieejamība sabiedrībai par valsts līdzdalības mērķiem vidējā termiņā. Turklāt paredzams, ka tiks mazināts administratīvais slogs, kas bija VKS, saskaņojot vidēja termiņa darbības stratēģijas ar kapitāla daļu turētāju, nozares ministriju un PKC, kā arī nodrošinot VKS darbības rezultātu izvērtējumus gan kapitāla daļu turētājam, gan PKC.

Īpašnieka gaidu vēstule sekmētu pārvaldības politikas mērķu un uzdevumu sasaisti ar individuālu VKS specifiskajiem mērķiem, līdz ar ko īpašnieka gaidu vēstules periods ieteicams atbilstošs politiskajam ciklam (periodam), kurā tiek noteikta pārvaldības politika.

Atsevišķos gadījumos VKS, kuras apsaimnieko valsts stratēģiskos aktīvus, ir izstrādātas to apsaimniekošanā esošās infrastruktūras attīstības stratēģijas, vai arī uz tām attiecināms speciālais (arī pārnacionālais) darbības regulējums. Šādos gadījumos VKS saistošās stratēģijas un darbības regulējumam ir speciālo tiesību normu raksturs, tādēļ, izstrādājot īpašnieka gaidu vēstules saturu, tas jāievēro. Neskatoties uz to, ja kapitāla daļu turētājs uzskata to par nepieciešamu, tad gaidu vēstulē var norādīt arī VKS plānojamos pasākumus, tostarp ar kādu mērķi, kādā periodā un iekļaujot kādus uzdevumus, ir nepieciešams izstrādāt jaunu indikatīvo plānu (stratēģiju). Pie tam, jāņem vērā, ka gaidu vēstules saturs jāveido, ievērojot visu VKS darbības spektru, kamēr infrastruktūras attīstības stratēģijas var būt attiecināmas tikai uz daļu no VKS darbības lauka.

Balstoties uz īpašnieka gaidu vēstuli, VKS valdei kļūtu vieglāk orientēties potenciālajās iespējās un darbības virzienos, un tā ikgadējos mērķus spētu izvirzīt kontekstā ar vidēja termiņa mērķiem, tādējādi pārdalot atbildību par vispārējo darbības virzienu noteikšanu un radot iespēju vērtēt valdes darbību ne vien finanšu rezultātu, bet plašākā kontekstā - attiecībā pret īpašnieka gaidu vēstulē definētu vidēja termiņa mērķu izpildes progresu. Šāda sistēma motivētu kapitālsabiedrību valdes uzņemties mērķtiecīgus, bet ambiciozākus uzdevumus, nebaidoties par to, ka tās darbības rezultāti tiks vērtēti tikai attiecīgā saimnieciskās darbības perioda finanšu rezultātu kontekstā.

Jāpiezīmē, ka īstenojot pārvaldības politikas veidotāja uzdevumu attiecībā uz valsts līdzdalības VKS nepieciešamību vai apmēru, vai kapitāla struktūru tādās kapitālsabiedrībās, kas ar likumu noteiktas kā neatsavināmas, kapitāla daļu turētājs konkrētus uzdevumus, kas vērsti uz valsts līdzdalības samazināšanu, gaidu vēstulē var izvirzīt tikai pēc tam, kad likumdevējs izdarījis attiecīgus grozījumus normatīvos aktos. Līdz likumdevēja attiecīgam gribas izteikumam, kapitāla daļu turētājs valsts līdzdalības pārvērtēšanas uzdevuma robežās ir tiesīgs tikai īstenot detalizētu VKS darbības analīzi un lemt par darbības veidu uzsākšanu, izbeigšanu, vērtēt darbības uzsākšanu vai izbeigšanu konkrētos tirgos, vai aizņemtā kapitāla apjoma piesaistē.

Tāpat arī jānorāda, ka PKC jau ir saņēmis Ministru kabineta uzdevumu⁴⁸ iestrādāt Valsts kapitālsabiedrību vidēja termiņa darbības stratēģijas izstrādes vadlīnijās norādījumus par gaidu vēstules sagatavošanu un ir uzsācis šo vadlīniju saskaņošanas procesu, savukārt, valsts kapitāla daļu turētājiem (ar nozares ministrijām) ir dots uzdevums pēc norādījumu par gaidu vēstules sagatavošanu iestrādāšanas Valsts kapitālsabiedrību vidēja termiņa darbības stratēģijas izstrādes vadlīnijās, pirms vidēja termiņa darbības stratēģijas (tai skaitā stratēģijas grozījumu) izstrādāšanas, precizēt valsts kapitālsabiedrībām sasniedzamos mērķus un izmantojamos instrumentus akcionāra (valsts kapitāla daļu turētāja) gaidu vēstulē, tai skaitā iesaistīšanos pētniecībā un attīstībā.

Baltijas korporatīvās pārvaldības institūta Politikas grupas ieteikumi attiecībā uz īpašnieka gaidu vēstuli valsts un pašvaldību kapitālsabiedrībās, kas tika prezentēti semināros 2021.gada 14. un 15.decembrī valsts un pašvaldību kapitāla daļu turētājiem, norāda, ka īpašnieks nosaka uzņēmuma attīstības virzienu, izvēloties vienu no savstarpēji izslēdzošām pieejām:

1. Ilgtermiņa vērtības palielināšana. īpašnieki rūpējas par galīgo derīgumu, peļņa tiek investēta nākotnes vērtībā R&D (pētniecība), patentos, unikālā idejā, sinerģijas veidošanā. Īpašniekus neuztrauc ātra peļņa vai strauja tirgus pozīcija, interesē nākotnes vērtība, kas rodas no uzkrātās kapacitātes. Sabiedriskā sektorā derīgums varētu būt servisa kvalitāte, pieejamība utt. Īpašnieki ir gatavi investēt šī servisa vai produkta attīstībā, nesagaidot atdevi īstermiņā, fokuss uz ilgtermiņa vērtība pieaugumu.

2. Izaugsmes (attīstības) maksimizēšana. Īpašnieki saprot, ka vērtība nākotnē ir svarīgāka kā vērtība šobrīd, maksimizēta nākotnes ieguldījuma vērtība. Peļņa netiek izņemta vai tiek izņemta minimāli, peļņa ir izaugsmes finansēšanas avots, novirzīta attīstībai. Būtisks finanšu mērķis ir apgrozījuma palielināšana.

3. Peļņas maksimizēšana. Īpašnieki izņem dividendes. Peļņa efektivitātes paaugstināšanas rezultātā, attīstību finansē ar aizņemtiem līdzekļiem. Attīstība lēna, bet stabila (stabilitāte kā prioritāte).

Īpašnieka gaidu vēstulē iekļaujamie augsta līmeņa finanšu mērķi būs saistīti ar īpašnieka redzējumu un gaidām attiecībā uz VKS attīstības virzienu.

Priekšlikums

PKC ierosina akceptēt īpašnieka gaidu vēstules ieviešanu pirms vidēja termiņa darbības stratēģijas izstrādes uzsākšanas, kā arī ieviest izmaiņas VKS darbības rezultātu izvērtēšanā.

5. Optimālas kapitāla struktūras noteikšana VKS

Latvijas publisko kapitālsabiedrību kapitāla struktūra pārsvarā ir samērā homogēna, to veido pašu kapitāls un reti tiek apsvērts jautājums par ārēja privāta kapitāla piesaisti. Daļēji tas ir skaidrojams ar kapitālsabiedrību pārvaldības modeli - kapitālsabiedrību valdes nav ieinteresētas un nevirza ārēja privāta kapitāla piesaistes jautājumus, jo šāda kapitāla piesaiste ir saistīta ar kapitāla izmantošanas izmaksu pieaugumu, savukārt kapitāla daļu turētājs, kuram ir cieša saistība ar nozares ministriju, raugās uz kapitālsabiedrības aktīviem kā nozares, nevis visas sabiedrības kopējo kapitālu, nevērtējot kapitāla izmantošanas efektivitāti (lietderību). Līdz ar minēto, pašreizējā pārvaldības modelī nav vienkārši ieraudzīt valsts kapitāla efektīvākas izmantošanas iespējas, un, gadījumos, kur privātas komercsabiedrības īpašnieki, apsvērtu ārējā kapitāla piesaisti, publisku kapitālsabiedrību pārvalde paļaujas uz budžeta finansējuma piedāvātajām iespējām.

Jautājums par optimālas kapitāla struktūras veidošanu kapitālsabiedrības darbības plānošanā ir ļoti svarīgs, lai līdzsvarotu finanšu risku veidošanos un nepieciešamību pēc īpašnieka papildu iemaksām, pārmērīgu aizņēmumu gadījumā, un vienlaikus izvairītos no situācijas, kad kapitālsabiedrībā ieguldītais kapitāls ir neaktīvs, neveicina uzņēmuma darbības izaugsmi un tādējādi samazina uzņēmuma nākotnes potenciālu, kā arī nerada kapitāla īpašniekam adekvātu peļņas līmeni. Kopumā optimāla kapitāla struktūra tiek saistīta ar izvēli attiecībā uz finanšu avotu starp pašu kapitālu un saistībām, kas ļauj sasniegt visaugstāko uzņēmuma vērtību, vienlaicīgi samazinot kapitāla izmaksas. Finanšu teorijā tiek pieņemts, ka aizņēmumi samazina kapitāla izmaksas, jo īpašnieks vēlas maksimālo atdevi no ieguldītā kapitāla, t.i., atbilstošu konkrētai nozarei dividenžu izmaksu. Tādējādi finansēšana tikai no pašu kapitāla tiek uzskatīta par neoptimālu, bet pārāk liels aizņēmumu īpatsvars tiek uzskatīts par pārāk riskantu. Tas liek uzņēmumiem meklēt vislabāko līdzsvaru starp pašu kapitālu un aizņēmumiem. Tomēr praksē bieži īstenojas kapitāla struktūras modelis, kas tiek apzīmēts kā Pecking order theory⁴⁹, atbilstoši kuram ir vieglāk izmantot iekšējos resursus, jo ārējo finanšu resursu piesaistē darbojas asimetriskās informācijas efekts, – ārējiem investoriem ir mazāk informācijas un tādēļ ārējo finanšu resursu piesaiste ir sarežģītāka, kā rezultātā priekšroka tiek dota iekšējiem resursiem. Respektīvi, finansēšanas instrumentu secība ir: (1) pašu kapitāls, (2) aizņēmumi, (3) papildus akciju emisija. Vienlaikus tiek norādīts arī uz to, ka aizņemtais kapitāls disciplinē uzņēmuma vadītājus, tāpēc empīriskie dati liecina, ka kopumā aizņemtais kapitāls atstāj pozitīvu ietekmi uz darbības rezultātiem – finanšu cikla ilgums kļūst īsāks un palielinās pašu kapitāla atdeve. Pētījuma "Komercsabiedrību kapitāla struktūras ietekme uz darbības finanšu rezultātiem" ⁵⁰ autore rekomendē Baltijas biržas uzņēmumiem pielietot un uzturēt finanšu saistību īpatsvaru, kurš atrodas intervālā no 10% līdz 30%. Savukārt rekomendējamais kopējais saistību īpatsvars ir no 18% līdz 42%. Ja tiek izmantoti iepriekšminētie kapitāla struktūras intervāli, tad uzņēmumiem ir īsāks finanšu cikla ilgums, augstāki atdeves un tirgus vērtības rādītāji. Savukārt Latvijas uzņēmumu vadošajiem speciālistiem tiek rekomendēts:

• Latvijas lauksaimniecības nozares uzņēmumu vadošajiem speciālistiem ir ieteicams palielināt kopējo ilgtermiņa saistību īpatsvaru kapitāla kopsummā. Veicot iepriekšminētā finansējuma piesaisti, var iegūt īsāku finanšu cikla ilgumu un augstāku pašu kapitāla atdevi.

• Latvijas ražošanas nozares vidējo un lielo uzņēmumu vadošajiem speciālistiem arī ir ieteicams palielināt ilgtermiņa aizņemto kapitālu, jo tas saistāms ar īsāku finanšu ciklu un augstāku pašu kapitāla atdevi.

• Kopumā visiem nozares uzņēmumiem vēlams izmantot tādu kapitāla struktūru, kad finanšu saistību īpatsvars kapitāla kopsummā nepārsniedz 25%. Ja nav pārsniegts 25% slieksnis, tad var tikt novērota pozitīva saistību ietekme uz finanšu cikla ilgumu (proti, palielinot saistību īpatsvaru, finanšu cikls ilgums kļūst īsāks).

Ņemot vērā gan teoriju, gan praksē novērotos rezultātus, var secināt, ka finanšu saistību īpatsvaram līdz 25% var būt pozitīvs efekts uz pašu kapitāla atdevi, tomēr būtu arī jāsecina, ka tiekšanās uz optimāla kapitāla struktūru kā tādu nav mērķis, bet mērķis būs panākt pozitīvu efektu uz uzņēmuma vērtību.

Tā kā VKS vērtības palielināšana ir valdības deklarācijā iekļautais mērķis, tad atbalstāma ir VKS finansēšanas instrumentu plašākas izmantošanas risinājuma meklēšana. Universāla, visām VKS optimāla kapitāla struktūras modeļa izstrāde nav iespējama, tomēr ir nepieciešams veidot sistēmu, kur kapitālsabiedrības, kurām ir privātā kapitāla piesaistes iespējas un potenciāls, apsvērtu šīs iespējas. Kapitāla struktūras modeļa veidošana nav publiskas personas kapitālsabiedrības augstākās lēmējinstitūcijas kompetences jautājums, tomēr augstākā lēmējinstitūcija aktīva akcionāra funkcijas ietvaros ir spējīga dot kapitālsabiedrībām uzdevumu apsvērt privātā kapitāla piesaistes rīku lietderību. Līdz ar minēto, ir nepieciešams identificēt VKS grupu, kur jautājumam par privātā kapitāla piesaisti investīciju projektu finansēšanai, ir jābūt kapitāla daļu turētāju uzmanības fokusā. Tā kā ne visām VKS privātā kapitāla piesaiste ir piemērots risinājums, 3.nodaļā izklāstītais PwC pētījumā piedāvātais VKS grupēšanas paņēmies ļautu identificēt kapitālsabiedrību grupu, attiecībā uz kuru augstākā lēmējinstitūcija pārvaldības politikas veidošanas dokumenta ietvaros varētu noteikt vispārējus kapitāla struktūras veidošanas norādījumus vai dot uzdevumus, izvērtēt jau konkrētu modeļu vai risinājumu piemērošanas iespējas.

Izprotot individuālās VKS atšķirības, arī nākotnē netiek paredzēts nostiprināt normatīvos aktos universāli izmantojamu VKS kapitāla struktūras modeli. Vadlīnijas VKS kapitāla struktūras veidošanai paredzēts izstrādāt, konsultējoties ar visām ieinteresētām pusēm un speciālistiem, lai tās būtu izmantojamas kā kapitāla daļu turētājam pieejams instruments, vērtējot, vai ir nepieciešams un iespējams uzlabot konkrētas VKS kapitāla struktūru. Kapitāla struktūras jautājums katrā kapitālsabiedrībā varētu tikt aktualizēts brīdī, kad VKS nepieciešami papildus finanšu līdzekļi. Nav arī paredzēts saistoši noteikt kapitāla piesaistes līdzekļus/veidus, atstājot izvēli kapitāla daļu turētāja kompetencē.

PwC pētījums norādīja uz vairākiem elementiem, kas kopā varētu sekmēt optimālas kapitāla struktūras izveidošanu (un uzņēmumu vērtības pieaugumu) valsts kapitālsabiedrībās, bet jāatzīst, ka jebkuru izvēli attiecībā uz finanšu avotiem nosaka īpašnieka līdzdalības mērķis VKS (t.sk. valsts specifiskie nefinanšu mērķi) un nākotnes izaugsmes plāni, tādēļ uzskatāms, ka gaidu vēstulē ietverts īpašnieka dotais attīstības virziens un iezīmēts VKS segments ietekmēs izvēlētos finanšu mērķus. Savukārt finanšu mērķi ietekmēs finansēšanas avotu izvēli un kapitāla struktūru.

PwC pētījums norāda uz trīs galvenajām finanšu mērķu grupām (optimāla kapitāla struktūru, atdeves mērķi, dividenžu politika) un finansēšanas instrumentiem, par kuriem jāietver informācija gaidu vēstulē, un ieteicamo attīstības virzienu atkarībā no VKS segmenta (skatīt 7.attēlu).

7. attēls Ieteicamā finanšu mērķu izvirzīšanas metodoloģija

PwC pētījums piedāvā komerciālām VKS pieteikties kredītreitinga noteikšanai un tiekties uz kapitāla struktūras finanšu rādītājiem, kas nodrošina investīciju līmeņa kredītreitingu (parasti uzņēmumiem maksimālais kredītreitings ir vienu pakāpi zem valsts kredītreitinga). Pārējos finanšu rādītājus lielā mērā nosaka, ņemot vērā industrijas vai nozares un tuvāko konkurentu līdzvērtīgus rādītājus.

Savukārt VKS, kuru segmentu akcionārs ir noteicis kā nekomerciālu, fokuss ir uz efektīvu un ilgtspējīgu nefinanšu mērķu izpildi. Detalizēti ieteikumi mērķu rādītājiem pieejami KPMG pētījumā⁵¹ (skatīt 8. attēlu).

8. attēls Nekomerciālo VKS primāro mērķu rādītāju piemēri

Līdz šim šķēršļus VKS vērtības pieaugumā ir radījusi situācija, ka vairums VKS un kapitāla daļu turētāji ir uzskatījuši, ka tie pārstāv nekomerciālu segmentu. Tomēr PwC pētījumā secinātais norāda, ka daļa VKS (aptuveni 15 VKS, kurās valstij pieder >50% kapitāla daļas) pēc PwC pētījumā piedāvātās segmentēšanas pieejas tomēr varētu atbilst komerciālas VKS segmentam un vēl daļa (11 VKS) atbilstu no valsts atkarīgas komerciālas VKS segmentam. Segmentēšana veicinātu arī korektas informācijas sniegšanu starptautiskajām organizācijām kā OECD un Eiropas Komisija. Šobrīd Latvija ziņo par visām izšķirošā ietekmē esošajām VKS. Tas rada iespaidu, ka Latvijā ir salīdzinoši liels VKS skaits, tomēr faktiski lielākā daļa – 48 VKS – ir nekomerciālas kapitālsabiedrības (iekļautas vispārējā valdības sektorā un saņem lielāko daļu ienākumu no valsts deleģēto pakalpojumu sniegšanas). Gan PwC, gan KPMG pētījums norādīja uz nepieciešamību konsolidēt kapitālsabiedrību skaitu.

Priekšlikums:

Ņemot vērā iepriekš analizēto mērķu kaskadēšanu un darbības rezultātu izvērtēšanas izmaiņas iespējas, akceptēt mērķu izvirzīšanu un darbības rezultātu noteikšanu, ņemot vērā kapitālsabiedrības pārvaldības struktūru un iedalījumu grupā. Lai nodrošinātu atbilstošu mērķu izvirzīšanu dažādu grupu VKS, izstrādāt metodiku optimālas kapitāla struktūras noteikšanai.

6. Kapitāla piesaiste VKS

Nākamais solis pēc optimālas kapitāla struktūras noteikšanas, kas aprakstīta šī ziņojuma 5.sadaļā, ir jautājums par kapitāla piesaisti. Lai gan līdz šim publiskās kapitālsabiedrības papildus resursus bieži meklē vēršoties pie īpašnieka, spēkā esošajā normatīvajā bāzē nav tiešu šķēršļu citu kapitāla piesaistes instrumentu izmantošanai. Tomēr jāņem vērā VKS, kam noteikti ierobežojumi kapitāla daļu vai akciju īpašumtiesību atsavināšanai, t.i., noteikts, ka tās visas pieder valstij. Atkarībā no publiskās kapitālsabiedrības darbības specifikas, lieluma un atkarības no publiskas personas budžeta līdzekļiem, kapitālsabiedrībai var būt pieejamas iespējas investīciju piesaistei aizņēmumu, akciju vai obligāciju emisijas ceļā.

Vienlaikus jāuzsver, ka kapitāla piesaistes prakse un potenciālās iespējas ir savstarpēji saistīti jautājumi. Kā norādīts FM sadarbībā ar Strukturālo reformu atbalsta institūciju 2019.gada ziņojumā "Latvia: Consultancy services to reach Frontier and, if feasible at a later stage, Emerging Market Status,⁵² Latvijas akciju tirgus ir neatbilstoši mazs attiecībā pret Latvijas ekonomikas lielumu. Vienlaikus tiek vērsta uzmanība, ka neliels akciju tirgus apjoms izraisa gan ārvalstu, gan vietējo investoru intereses kritumu un potenciālo finanšu ieguldījumu aizplūšanu uz ārvalstu akciju tirgiem. Tas, savukārt, kavē potenciālo emitentu interesi: ierobežotā vietējo investoru interese paaugstina finansēšanas likmes, ieguldījumu diversifikācijas iespējas ir šauras, tirgū ir iespējami tikai neliela apjoma darījumi. Lai gan Baltijas valstu akciju tirgus situācija ir līdzīga, tomēr Igaunija un Lietuva šobrīd jau ir sasniegušas MSCI Frontier Market statusu.

PwC pētījumā secināts, ka VKS pielietoto finansēšanas instrumentu spektrs ir nediversificēts, ar lielu uzsvaru uz valsts atbalstu, nesadalīto peļņu, un banku finansējumu (skatīt 9. attēlu).

9. attēls VKS izmantoto finansēšanas instrumentu klāsts

Attēlā ietverts plašs spektrs kapitālsabiedrībām teorētiski pieejamu dažādu finanšu instrumentu ar atšķirīgu riska, izmaksu līmeni, kā arī atšķirīgiem izmantošanas nosacījumiem un sekām uz īpašnieku struktūru. Pašreizējos apstākļos, ņemot vērā kapitāla daļu turētāju kompetences robežas, kā visām VKS pieejami nespecifiski finanšu instrumenti iezīmējama obligāciju emisijas iespēja un publiski-privātā partnerība. Papildu kapitāla piesaiste akciju emisijas veidā arī ir pieejams, nespecifisks finanšu instruments, tomēr apsverot tā izmantošanu, jāņem vērā valsts līdzdalības politikas aspekti attiecībā uz katru no kapitālsabiedrībām.

Finanšu ministrijas izstrādātajā Finanšu sektora attīstības plānā 2021.-2023.gadam⁵³ norādīts uz to, ka "Latvija akciju tirgus attīstības jomā būtiski atpaliek no tā potenciāla, kas būtu atbilstošs mūsu ekonomikas attīstības līmenim. Latvija 2019.gada beigās kapitalizācija ir pieaugusi līdz 2,7% no IKP, tomēr joprojām šis rādītājs ir ļoti zems." Ziņojumā, papildu informācijai par uzsāktajiem pasākumiem Latvijas kapitāla tirgus aktivizācijai, norādīts, ka "pie esošā kapitalizācijas līmeņa Latvija nav iekļauta nevienā starptautiskā indeksā, un arī bez klātbūtnes indeksam mazs un nelikvīds tirgus nav pietiekami pievilcīgs investoriem. Tādējādi ir būtiski, lai tirgū ienāktu arī lielāki uzņēmumi, kas spētu radīt būtisku kapitalizācijas un apgrozījuma pieaugumu. Lai šos mērķus sasniegtu, būtiski ir izvērtēt iespējas arī valsts kapitālsabiedrību akciju kotācijai biržā atbilstoši šo kapitālsabiedrību attīstības un finansējuma nepieciešamībām." 2020. gadā ir uzsākta valsts atbalsta programma MVU kotācijai biržā, un programmas ietvaros uzņēmumi var saņemt grantu, kas daļēji sedz akciju vai obligāciju emisijas sagatavošanas izdevumus. ⁵⁴ Programmas mērķis ir veicināt kapitāla tirgus attīstību, uzņēmumu interesi līdzekļu piesaisti veikt kapitāla tirgū, tādējādi diversificējot finansējuma piesaistes avotus, kas kopumā stiprinātu kapitāla tirgus attīstību.

Veicinot VKS iesaisti kapitāla tirgos, tiktu veiksmīgāk īstenots vietējā kapitāla tirgus attīstības mērķis, kā arī palielināta privātā pašu kapitāla daļa valstij piederošos aktīvos.

No valsts kā īpašnieka puses ir svarīgi, ka tiek veicināta kapitāla tirgus attīstība, kas palielinātu iespējas Latvijas pensiju fondiem veikt savus ieguldījumus Latvijas kapitālsabiedrībās. Par šo kapitāla tirgus investīciju piedāvājuma trūkumu tika norādīts Finanšu ministrijas un EBRD 2019.gada pētījumā "Latvia: Consultancy services to reach Frontier and, if feasible at a later stage, Emerging Market Status"⁵⁵ Mazāk kā 40% no pensiju fondu aktīviem tiek ieguldīti vietējā tirgū, tādēļ Latvijas pensiju fondi ir būtībā finanšu līdzekļu eksportētājs, jo lielāko daļu iegulda ārvalstīs. Arī FKTK 10 soļu programmā Latvijas kapitāla tirgus attīstībai pirmais solis ir valsts fondēto pensiju shēmas līdzekļu ieguldīšana Latvijas kapitāla tirgū, t.sk. valsts kapitālsabiedrību kapitālā⁵⁶

Ņemot vērā Finanšu sektora attīstības plānā 2021.-2023.gadam norādīto nepieciešamību attīstīt vietējo kapitāla tirgu, kā arī PwC pētījuma norādījumus par nepieciešamību vērst uzmanību uz optimālas VKS kapitāla struktūras veidošanu, VKS dalība kapitāla tirgū, varētu vienlaicīgi risināt abus minētos uzdevumus. Līdz ar norādīto, no 9.attēlā minētajiem finanšu instrumentiem šobrīd par prioritāti komerciālām VKS finanšu piesaistei būtu uzskatāmi biržā kotējamu akciju un obligāciju emisija.

Nebūtu jāaizmirst arī par publiskās-privātās partnerības iespējām, uzņēmumu vai to daļu iegāde, sadarbība ar jaunuzņēmumiem, kas jau plašāk tika apskatīts PKC informatīvajā ziņojumā par inovāciju veicināšanu un pētniecības un attīstības mērķu noteikšanu valsts kapitālsabiedrībās⁵⁷, tomēr šie finanšu instrumenti atšķiras ar savu individuālo specifiku, tādēļ jautājums par to izmantošanas piemērotību un lietderību risināms individuāli katras VKS gadījumā.

Arī kaimiņvalstu – Lietuvas un Igaunijas pieeja ir bijusi stimulēt un atbalstīt valsts vai pašvaldību kapitālsabiedrību obligāciju un akciju emisiju biržā.

Vēl ir daudzi citi aspekti gan no valsts, gan kapitālsabiedrību puses, kas pamato kapitāla tirgus instrumentu aktīvāku izmantošanu (sk. 10.attēlu).

10. attēls Kapitāla tirgus nozīme valstij un VKS ( PwC pētījuma prezentācija)

Obligāciju un akciju emisijas potenciāls VKS

Obligāciju emisija bieži vien tiek uzskatīta par labu sagatavošanos akciju emisijas iespējai, jo arī obligāciju emisijai ir nepieciešams kredītreitings un emisijas prospekta sagatavošana. 2021.gada beigās četras Latvijas VKS bija emitējušas obligācijas (AS "Air Baltic Corporation" (Dublinas biržā), AS "Attīstības finanšu institūcija Altum", AS "Augstsprieguma tīkls", AS "Latvenergo"). Turklāt vairākas no tām emitēja "zaļās" obligācijas.

2021.gada beigās gan nevienas Latvijas VKS akcijas nav kotētas biržā, kas ir arī likumsakarīgi, jo lielākās VKS ar komerciālu potenciālu ir noteiktas ar likumu kā neprivatizējamas⁵⁸. Šeit iezīmējas arī būtiska atšķirība starp obligāciju un akciju emisiju. Ja obligāciju emisijas gadījumā akcionāru struktūra nemainās un pie šāda lēmuma VKS ir nonākušas pašas bez Ministru kabineta vai Saeimas lēmuma, tad akciju emisija paredz, ka valsts līdzdalība tiktu samazināta, un par to ir nepieciešams Saeimas lēmums.

PwC pētījumā tika norādīts, ka var iezīmēt vairākus posmus, kas būtu jāiziet, lai faktiski nonāktu līdz sākotnējam publiskajam akciju piedāvājumam (skatīt 11.attēlu).

11.attēls IPO (IPO – sākotnējais publiskais piedāvājums (initial public offering)) lēmuma pamatelementi
(avots: PwC prezentācija)

Sākotnējais posms ietver konceptuālu izšķiršanos par komerciālas VKS akciju emisiju. Tas ietvertu diskusiju un akcionāra gaidu definēšanu gaidu vēstulē. Jāmin, ka komerciālu VKS saraksts noteikti nebūt statisks, jo līdzdalības pamatojums un VKS uzdevumi laika gaitā var mainīties (tirgus atvēršana, jauni pakalpojumi vai, tieši otrādi, noteiktu sektoru nonākšana valsts īpašumā (piemēram, alkohola tirdzniecība).

Vienlaikus jāņem vērā, ka pie neliela apjoma investīciju projektiem, investīciju piesaistes izdevumi par pārsniegt lietderīgi pieļaujamos apmērus. Par robežvērtību, pie kuras kapitāla daļu turētājam noteikti jāizvērtē privātā kapitāla investīciju piesaistes iespējas, varētu tikt noteikta Kapitālsabiedrību pārvaldības likuma 26.panta sestajā daļā norādītā robežvērtība - 15% no kapitālsabiedrības aktīvu apjoma, atstājot kapitāla daļu turētāju brīvam ieskatam jautājumu par privātā kapitāla piesaistes iespējām mazāka apjoma projektos.

Nākamais posms būtu konkrētas VKS potenciālā IPO (sākotnējais publiskais akciju piedāvājums) izvērtējums. Lietuvas pieredze liecina, ka vēlams izveidot paneli vai darba grupu, kurā ir pārstāvēts kapitāla daļu turētājs un citi galvenie lēmuma pieņēmēji par akciju emisijas iespējamību (piemēram, Finanšu ministrijas vai biržas pārstāvji). Šajā posmā būtu arī jālemj par potenciālo akciju skaitu, kas tiks piedāvāts biržā. Lietuvas Ignitis grupe gadījumā tas bija 26,92%, bet Igaunijas Port of Tallinn gadījumā – 32,97%. PwC pētījumā norādīts, ka minimālais līmenis būtu ap 25%, jo jāņem vērā, lai piedāvātais apjoms ir pietiekami pievilcīgs investoriem (turklāt jāņem vērā emisijas izmaksas, kas proporcionāli ir mazākas pie lielāka emisijas apjoma).

Tikai tālākā posmā tad tiktu vērtēts konkrētas VKS IPO potenciāls un pieņemts galīgais lēmums, piesaistot IPO konsultantus un investīciju bankas.

Līdz šim VKS kapitāla daļu turētāju un investīciju tirgus dalībnieku viedoklis ir bijis atšķirīgs attiecībā uz to, vai VKS akcijas ir jāpiedāvā kotēšanai biržā. PwC pētījumā veiktā kapitāla tirgus analīze norādīja, ka:

• pēc vairākām intervijām ar Baltijas līmeņa institucionāliem investoriem ir skaidrs, ka investori būtu gatavi investēt VKS obligācijās un IPO, neskatoties uz zemo sekundārā tirgus likviditāti;

• galvenie priekšnosacījumi veiksmīgai kapitāla piesaistei ir piedāvātā valuācija, laba korporatīvā pārvaldība un aktīva un ambicioza vadība.

Lai arī akciju un obligāciju emisijai ir pozitīva ietekme gan uz kapitālsabiedrībām un to pārvaldību, gan uz kapitāla tirgus attīstību, sabiedrībā bieži esošais un arī daudzu interešu pušu viedoklis ir saistīts ar valsts daļas samazināšanās potenciālajiem riskiem (skatīt 6. tabulu).

6.tabula Potenciālie riski, samazinot valsts līdzdalību VKS, un to mazināšanas pasākumi

Attiecībā uz riskiem jāmin, ka neviens no riskiem nav tāds, kuru jau šobrīd nevar vadīt (mazināt vai novērst).

Finanšu piesaistes veidu un tās apjomu, protams, ietekmē konkrēti investīciju projekti, ko ieplānojusi īstenot VKS. Obligāciju un akciju emisija ir iespēja nodrošināt īpaši liela apjoma investīciju projektu īstenošanu. Obligāciju emisiju apjomi Latvijas VKS bija aptuveni 100-200 miljonu EUR apmērā, bet akciju emisijā iespējams piesaistīt arī lielāku apjomu. Piemēram, Lietuvā Ignitis grupe IPO apmērs bija 450 milj. EUR. Tādēļ visticamāk šie finanšu instrumenti būs atbilstoši lielām VKS vai lieliem projektiem. Jāmin, ka pastāv iespēja nodalīt valsts aktīvus atsevišķā uzņēmumā, ko izveido speciālam projektam (SPV – special purpose vehicle), tādējādi piedāvājot kotēt akcijas tikai uzņēmumam, kas īsteno specifisku projektu. Vienlaikus šādā jauna uzņēmuma gadījumā risks tiek dalīts uz visiem akcionāriem, tomēr šādam uzņēmumam ir jābūt spējīgam pierādīt savu potenciālu un pārliecināt investorus.

Priekšlikums:

Izstrādāt vadlīnijas VKS investīciju projektu finansēšanas instrumentu alternatīvu izvērtēšanai.

7. Centralizētākas VKS pārvaldības ieviešana

Laika periodā kopš 2012.gada, Latvija, izvērtējot tās kapitālsabiedrību pārvaldības sistēmu, ir transformējusi kapitālsabiedrību pārvaldības modeli no decentralizēta uz daļēji centralizētu (hibrīdu) modeli – papildus nozaru ministrijām un kapitāla daļu turētājiem, iesaistot valsts kapitālsabiedrību operatīvā un stratēģiskā pārvaldībā arī Koordinācijas institūciju ar padomdevēja lomu.

Publisku personu kapitālsabiedrību pārvaldību īsteno publiskās personas augstākā lēmējinstitūcija un kapitāla daļu turētājs. Atbilstoši Kapitāla daļu pārvaldības likuma 10.pantam valsts kapitāla daļu turētājs kapitālsabiedrībā ir ministrija vai cita valsts pārvaldes iestāde, kuru par tādu iecēlis Ministru kabinets vai institūcija, kura saskaņā ar Kapitāldaļu pārvaldības likumu vai likumu "Par valsts un pašvaldību īpašuma objektu privatizāciju" atsavina vai privatizē valsts kapitāla daļas.

Spēkā esošajā normatīvajā regulējumā kapitāla daļu turētāju funkcijas ir nodotas ministrijām, Sabiedrisko elektronisko plašsaziņas līdzekļu padomei, SIA "Publisko aktīvu pārvaldītājs Possessor", atstājot iespēju nodot kapitāla daļu turētāja funkciju citai iestādei pēc "ad hoc" principa.

Ja valsts kapitāla daļu turētājs ir ministrija, tad Kapitālsabiedrību pārvaldības likumā paredzētos kapitāla daļu turētāja lēmumus pieņem ministrijas valsts sekretārs vai ar valsts sekretāra rīkojumu noteikta cita ministrijas amatpersona, kurai ir visas normatīvajos aktos paredzētās kapitāla daļu turētāja pārstāvja tiesības, pienākumi un atbildība (turpmāk arī — kapitāla daļu turētāja pārstāvis).

Esošajā kapitālsabiedrību pārvaldības sistēmā nozares ministrijas kompetencei ir duāla ietekme: gan komerciālajām, gan nekomerciālām kapitālsabiedrībām, kuru darbības virsuzdevums ir stratēģiski svarīgu īpašumu pārvaldība vai publiskas personas funkciju nodrošināšana sabiedrības interesēs, nozares ministrijas vadība ir piemērots risinājums, jo tādējādi tiek precīzāk veicināta nozares nefinanšu mērķu sasniegšana. Tomēr attiecībā uz komerciālām kapitālsabiedrībām, kuru dibināšanas mērķis ir tirgus nepilnības novēršana un kuru finanšu mērķiem jātiek izvirzītiem pēc līdzīgiem principiem kā privātām kapitālsabiedrībām, nozares ministrijas ietekme var būt traucējoša, ja netiek samēroti nozares nefinanšu un finanšu mērķi. Riski, kas rodas šādām kapitālsabiedrībām atrodoties nozares politikas ietekmē ir ar lielāku potenciālo negatīvo ietekmi, un var traucēt tām sniegt tādu ekonomisko atdevi, ko nodrošinātu līdzīga apjoma privātās kapitālsabiedrības resurss.

2019.gadā veiktā KPMG pētījuma, rezultātā attiecībā uz Latvijas ieviesto valsts kapitālsabiedrību pārvaldības modeli tika norādīts, ka citas pētījumā izmantotās valstis ir izvēlējušās centralizētāku pārvaldības modeli, nododot kapitāla daļu turētāju funkciju tikai dažām iestādēm (salīdzinoši Latvijā - 13 iestādēm). Tika norādīts, ka centralizētāks valsts kapitālsabiedrību pārvaldības modelis ļautu novērst vairākus identificētus kapitālsabiedrību pārvaldības izaicinājumus, tai skaitā:

1) novērst potenciālo interešu konfliktu, kas veidojas nozares ministrijām cenšoties veidot nozares regulējumu, pārvaldīt valsts ieguldījumus atrast līdzsvaru starp kapitālsabiedrību specifiskajiem nefinanšu mērķiem un gaidām attiecībā uz finanšu rādītājiem;

2) labāk izvērtēt līdzdalības jautājumus, sekmējot valsts kapitālsabiedrību skaita samazināšanos, un tādējādi - arī kapitālsabiedrību administratīvo izmaksu samazinājumu.

Pētījuma autori ieteica konsolidēt kapitālsabiedrību pārvaldības funkciju, uzticot to nelielam skaitam valsts pārvaldes institūciju, nodalot kapitālsabiedrību pārvaldību no nozares ministriju politikas veidošanas funkcijām. Sākotnēji tiek ieteikts centralizētajam pārvaldniekam nodot komerciālās kapitālsabiedrības, lai veicinātu šo kapitālsabiedrību uz vērtības audzēšanu un peļņas gūšanu. Mazākas kapitālsabiedrības tika ieteiks konsolidēt nelielos nozaru holdingos (piemēram: sporta, kultūras un veselības sektorā) tādējādi samazinot izmaksas, kas saistītas ar administrācijas uzturēšanu, vienlaikus dodot tām iespēju piesaistīt profesionālus pārvaldes locekļus un gūt labumus, kas saistīti ar uzņēmuma resursu apjomu.

Konceptuālajā ziņojumā piedāvātais risinājums neparedz samazināt nozares ministriju iesaisti kapitālsabiedrības darbības stratēģiskajā plānošanā. Kapitālsabiedrību pārvaldības likums jau šobrīd paredz tādu pārvaldības modeli, kur VKS kapitāla daļu turētājs var nebūt nozares ministrija. Lai veicinātu nozares kompetenci VKS stratēģiskās darbības plānošanā, Kapitālsabiedrību pārvaldības likuma 25.un 26.pantos paredzēta nozares ministrijas aktīva iesaiste VKS līdzdalības jautājumu un stratēģiskās plānošanas jautājumu risināšanā. Kapitāla daļu turētāja kā aktīvu pārvaldītāja kompetence ir nošķirama no nozares profesionāļa (nozares ministrijas) kompetences, un vēlams VKS pārvaldībā īstenot abas minētās.

Pēc 2019.gada datiem VKS aktīvi veido 13% no visu kapitālsabiedrību aktīviem, kas tiek uzskatīts par augstu līmeni valsts līdzdalībai uzņēmējdarbībā, salīdzinot ar citām OECD valstīm. Latvijā VKS nodarbina 5% no visiem nodarbinātajiem iedzīvotājiem un VKS apgrozījums veido aptuveni 6% no visu valstī darbojošos kapitālsabiedrību apgrozījuma. ⁶⁰

Jāatzīmē, ka vairāk kā 50% no VKS aktīviem (51,8%) veido TOP 3 VKS⁶¹. Tāpat arī apgrozījuma ziņā ir 3 līderi. Tādēļ, lai arī VKS kopējais skaits ir liels (66 valsts 100% īpašumā esošas un 4 valsts izšķirošā ietekmē esošas kapitālsabiedrības), ko dažos gadījumos var saistīt ar, iespējams, neatbilstošu uzņēmējdarbības formu, tomēr ietekmi uz kopējo tirgu rada vien neliels skaits VKS. Un lai arī par komerciālām VKS varētu atzīt skaitliski mazāko daļu no VKS, tomēr atsevišķos komercdarbības sektoros VKS darbība ir būtiska. Tie ir enerģētikas, transporta un arī nekustamā īpašuma pārvaldības sektori.

VKS pārvaldības koncepcija, uz kuras pamata 2012.gadā tika izstrādāts līdzdalības pamatojuma regulējums (VPIL 88.pants), sliecās uz to, ka valstij pēc iespējas jāizvairās no iesaistes komercdarbībā, attaisnojot valsts iesaisti tikai ar sabiedrībai būtiskiem mērķiem. Līdz ar tirgus situācijas un sabiedrības interešu izmaiņām var zust valsts līdzdalības nepieciešamība kapitālsabiedrībās, tādēļ iepriekšējos gados tika pieņemti lēmumi par vairāku VKS privatizāciju, nododot tās Privatizācijas aģentūras pārvaldībā (šobrīd funkciju realizē SIA "Publisko aktīvu pārvaldītājs Possessor"). Savukārt šobrīd aktīva līdzdalības pārvērtēšana daudzām lielajām VKS vairs nenotiek, jo tās atsevišķos normatīvos aktos ir noteiktas par neprivatizējamām kapitālsabiedrībām, un Kapitālsabiedrību pārvaldības likums nenosaka pienākumu kapitāla daļu turētājam veikt līdzdalības šādās kapitālsabiedrībās regulāru pārvērtēšanu. Tādējādi valsts līdzdalības apmērs šajās kapitālsabiedrībās ir normatīvi fiksēts neatkarīgi no sociāli-ekonomiskajām un tirgus izmaiņām un tiek netieši atzīts, ka VKS, kur valstij ir līdzdalība (100% līdzdalība) un kuras nav nodotas privatizācijai, nodarbojas primāri ar valsts un sabiedrības nefinanšu mērķu īstenošanu, kur komercdarbība, peļņas gūšana un citi komerciālām kapitālsabiedrībām dabiski mērķi ir tikai ar sekundāru nozīmi.

Situācija iezīmē plaisu starp reālo praksi, kas parāda, ka VKS ir vieni no vērtīgākajiem uzņēmumiem⁶², t.i., uzņēmumi ar augstāko ekonomiskās atdeves potenciālu, un normatīvajos aktos noteiktajām darbības robežām, uz ko PKC norādīja Informatīvajā ziņojumā par inovāciju veicināšanu un pētniecības un attīstības mērķu noteikšanu valsts kapitālsabiedrībās, ko Ministru kabinets pieņēma zināšanai 2021.gada 16.novembrī. Šī pretruna daļēji skaidro arī zemo pētniecības un attīstības un inovāciju līmeni VKS, jo tām nav dots skaidrs mandāts attīstīt jaunus inovatīvus pakalpojumus un produktus, ko ir paredzēts risināt, ieviešot īpašnieka gaidu vēstules⁶³.

Izšķiršanās par to, vai VKS ir tiesības darboties komercpakalpojumu jomā vai nē, kā arī, vai to statuss ir komerciāls (pilnīgi vai daļēji), ir būtiska, lai varētu runāt par centralizētas pārvaldības ieviešanu. Tieši komerciāli orientētām VKS ir būtiski būt profesionāli vadītām un uzraudzītām, īstenojot praksē skaidrus un saprotamus korporatīvās pārvaldības principus.

Šeit jāatzīmē, ka arī padomju izveidošanai un tās atalgojuma apmēram ir jābūt sasaistītam ar to, vai VKS darbojas konkurences apstākļos un vai tai ir izvirzīti ambiciozi mērķi. Tikai augsta darba intensitāte, paaugstinātas gaidas, ambiciozi mērķi attaisno augsta atalgojuma noteikšanu padomes locekļiem.

KPMG un PwC pētījumos tika veikta PKC kā koordinācijas institūcijas funkciju un to realizācijai pieejamo instrumentu vērtēšana, un tika norādīts, ka PKC kā koordinācijas institūcijai, neesot kapitāla daļu turētājam, nav iespējams pilnvērtīgi nodrošināt viendabīgu pārvaldības principu ieviešanu, kā arī tika rosināts konsolidēt komerciālo VKS pārvaldību, līdzīgi kā citās pētījumā izmantotajās OECD valstīs (piemēram, Zviedrijā, Francijā).

Arī nesenajā OECD pētījumā (2021.gads) par valstu praksi VKS pārvaldībā⁶⁴ norāda uz to, ka kopumā notiek valstu virzība centralizētas pārvaldības vai centralizētas koordinācijas virzienā. Tomēr valstu koordinācijas institūciju kā centralizēto pārvaldnieku funkcijas un pilnvaras var atšķirties (piemēram, kapitāla daļu turēšana, atsavināšanas lēmumu pieņemšana), atkarībā no pārvaldības centralizācijas pakāpes.

PKC kā koordinācijas institūcija līdz šim ir bijusi iesaistīta pārvaldības procesos kā vadlīniju un normatīvo aktu izstrādātājs, kā atzinumu sniedzējs jautājumos par līdzdalības saglabāšanu, vidēja termiņa darbības stratēģijām, dividendēm un rezultātu novērtēšanu, kā arī padomju nominācijas procesu organizētājs un dalībnieks valdes nominācijas procesos (skatīt 7. tabulu).

7.tabula Kapitāla daļu turētāja un koordinācijas institūcijas funkciju sadalījums kapitālsabiedrību pārvaldības procesa ietvaros

Ņemot vērā citu OECD valstu pozitīvo pieredzi centralizēta VKS pārvaldības modeļa īstenošanā, OECD ieteikumus, kā arī KPMG un PwC pētījumos identificētās Latvijas VKS pārvaldības nepilnības, ir nepieciešams apsvērt VKS pārvaldības modeļa uzlabošanu, uzsākot ieviest centralizācijas elementus.

Lai pārliecināti apgalvotu, ka Latvijas VKS modelim ir piemērota kādas VKS grupas konsolidēta pārvaldība, būtu nepieciešams padziļināti izvērtēt šāda risinājuma tautsaimniecības ekonomiskos ieguvumus un riska faktorus sadarbībā ar Ekonomikas un Finanšu ministriju. Tomēr tāda centralizētas pārvaldības elementa kā PKC funkciju paplašināšanas nepieciešamība, pievienojot VKS kapitāla daļu turētāja uzdevumu, iespēju koordinēt akcionāra gaidu vēstuļu izstrādi un centralizēta valdes nominācijas organizēšana tajās VKS, kurās nav padomes, tāpat arī pārraudzīt kapitāla daļu turētāju padomes funkciju nodrošināšanu VKS, kur nav izveidotas padomes, izriet jau no šobrīd konstatētajiem apstākļiem.

Kapitālsabiedrību pārvaldības likuma 22.panta otrās daļas 7.⁴ apakšpunktā ir PKC paredzēta kapitāla daļu turētāja funkcija valsts kapitālsabiedrībās, kurās koordinācijas institūciju par valsts kapitāla daļu turētāju iecēlis Ministru kabinets. Tomēr PKC nolikumā iestādes funkciju, uzdevumu un kompetenču uzskaitījumā kapitāla daļu turētāja funkcija nav paredzēta, līdz ar ko koordinācijas institūcijā nav izveidots atbilstošs personāls un paredzēts attiecīgs finansējums. Jāņem vērā, ka PKC specifiskie uzdevumi ietver arī VKS pārvaldības atbilstības uzraudzību, tādēļ gadījumā, ja šāda amata vieta PKC tiktu izveidota, būtu nepieciešams to funkcionāli nodalīt no koordinācijas funkciju izpildes, kas var prasīt strukturālu izmaiņu izdarīšanu un radīt papildus izdevumus.

Finanšu līdzekļi šīs funkcijas izpildei esošā budžeta ietvaros varētu rasties, īstenojot Ziņojuma priekšlikuma kopsavilkuma 1.5.punktā paredzēto kapitāla daļu turētāja un koordinācijas institūcijas iesaistes samazināšanu tādu valsts kapitālsabiedrību uzraudzībā, kurām ir izveidotas padomes - t.i., nosakot, ka šādos gadījumos PKC neiesaistās kapitālsabiedrību vidēja termiņa darbības stratēģiju izstrādes procesā un kapitālsabiedrības rezultātu izvērtēšanas procesā.

Ņemot vērā, ka kapitāla daļu turētāja funkcija jau tiek nodrošināta valsts budžeta ietvaros, un piedāvātās izmaiņas skar tikai funkciju pārdali valsts pārvaldes ietvaros, nevis jaunas funkcijas izveidi, funkciju pārdale starp institūcijām neradītu ietekmi uz kopējo valsts budžetu. Pie tam, ja sašaurina PKC funkcijas attiecībā uz atzinumu sniegšanu par vidēja termiņa darbības stratēģiju projektiem un darbības rezultātiem tām VKS, kur ir izveidotas padomes, tad rastos resursa kapacitāte šādas funkcijas izpildei. Jautājums par kapitāla daļu turētāja pienākumu izpildi tika aktualizēts 2021.gadā, vērtējot iespēju nodot PKC kapitāla daļu turētāja funkciju VAS "Latvijas Autoceļu uzturētājs". Situācijas izvērtējuma rezultātā, PKC nonāca pie secinājuma, ka regulējuma pilnveidošana, dodot iespēju PKC atbilstoša personāla nodrošinājumam un kompetenču izveidei, būtu ieteicama, lai nākotnē operatīvi reaģētu uz nepieciešamību uzsākt kapitāla daļu turētāja funkciju izpildi vismaz individuāli noteiktās kapitālsabiedrībās.

Atbilstoši ierosinājumam uzsākt īpašnieku gaidu vēstuļu izstrādāšanu PKC iesaistītos gan gaidu vēstuļu saskaņošanā un tās sagatavošanas diskusijās, gan arī mainītos PKC loma to VKS stratēģiju un darbības rezultātu izvērtēšanā, kurās jau šobrīd ir izveidotas padomes. Tas atbilstu OECD un pētījumos minētajiem ieteikumiem stiprināt padomju lomu VKS. Kā arī potenciāli citās jomās varētu notikt centralizētāka labas pārvaldības prakses īstenošana (skatīt 8. tabulu).

8. tabula Izmaiņas kapitāla daļu turētāja un koordinācijas institūcijas funkcijās

Piedāvātās izmaiņas kapitāla daļu turētāja un koordinācijas institūcijas funkcijās galvenokārt ietver tādus ierosinājumus, kas veicinātu savlaicīgāku, caurskatāmāku un profesionālāku valdes nominācijas procesu īstenošanu, saglabājot kapitāla daļu turētāja lomu kandidātu prasību noteikšanā, koordinācijas institūcijas iesaisti augstāka līmeņa kapitālsabiedrības mērķu izvirzīšanā, mazinot tās dalību stratēģiju izstrādē un darbības rezultātu vērtēšanā kapitālsabiedrībās, kurās ir izveidota padome, kā arī tiesiskā regulējuma precizēšanu, lai nepieciešamības gadījumā PKC nebūtu šķēršļu uzņemties kapitāla daļu turētāja funkciju valsts kapitālsabiedrībās.

Priekšlikums:

PKC ierosina akceptēt piedāvātās izmaiņas kapitāla daļu turētāja un koordinācijas institūcijas funkcijās, lai nodrošinātu centralizētāku VKS pārvaldību.

• centralizētus valdes nominācijas procesu valsts kapitālsabiedrībās, kur nav izveidota padome, un kapitālsabiedrībās, kurās kapitāla daļas pieder valstij (nav 100%), ko ierosina kapitāla daļu turētājs, tā atvieglojot praktisko organizēšanu un nominācijas procesu dokumentēšanu;

• informācijas apkopošanu par VKS ieguldījumiem pētniecībā un attīstībā, kā arī dalība diskusijā par inovāciju mērķu izvirzīšanu konkrētās VKS īpašnieku gaidu vēstulēs un kopumā identificētu jomas dažādu inovāciju ieviešanā, lai novērstu ilggadīgi nerisināto problēmu ar zemiem ieguldījumiem pētniecībā un attīstībā uzņēmējdarbības sektorā un nodrošinātu VKS vērtības pieaugumu ilgtermiņā;

• PKC iesaistītos akcionāra gaidu vēstuļu sagatavošanā, bet tiktu samazināta PKC dalība vidēja termiņa darbības stratēģiju izstrādē un ikgadējo rezultātu novērtēšanā tajās VKS, kurās ir izveidotas padomes;

• Normatīvā regulējuma precizēšana, nodrošinot PKC iespēju nepieciešamības gadījumā pildīt kapitāla daļu turētāja funkciju atbilstoši Kapitālsabiedrību pārvaldības likumam, kas nodrošinātu, ka gadījumos, kad kapitāla daļu turētāji secina, ka kapitāla daļu turēšanu ir iespējams nodot PKC vai PKC, veicot kapitāla daļu turētāju pārraudzību, secina, ka Kapitālsabiedrību pārvaldības likumā noteiktie uzdevumi nav izpildīti. Kapitāla daļu turētāja maiņas izvērtējums var tikt iekļauts arī kapitālsabiedrības stratēģiskās attīstības izvērtējumā.

8. Turpmākā rīcība privātā pašu kapitāla daļas palielināšanai valstij  tieši un netieši piederošos aktīvos

Ņemot vērā ziņojumā iepriekš aprakstīto, secināms, ka pirms būtisku izmaiņu ieviešanas VKS pārvaldības modelī, ir nepieciešama konceptuāla izšķiršanās par VKS lomu valsts ekonomikā un atļautās komercdarbības robežām, kā arī par iespējām un pamatu samazināt valsts līdzdalību tajās un valsts nepieciešamās līdzdalības limitiem. Tikai pēc šādu lēmumu pieņemšanas ir jēgpilni strādāt pie politiku īstenošanas un konkrētu VKS akciju emisijas potenciāla izvērtēšanas.

1.līmenis

2.līmenis

Tai pat laikā ir iespējams strādāt pie kopējā pārvaldības procesa uzlabošanas, ieviešot procesuālus uzlabojumus un kopējās plānošanas sistēmas uzlabojumus, lai VKS virzītos uz kapitāla tirgu

3.līmenis

Risinājuma varianti

1. variants

Viens no vienkāršākajiem variantiem būtu ieviest procesu izmaiņas un uzlabojumus (3.līmenis), atstājot VKS akciju un obligāciju emisijas potenciāla izvērtēšanu pašu VKS un kapitāla daļu turētāju ziņā (2.līmenis).

Sagaidām, ka šajā variantā strauja virzība uz kapitāla tirgus instrumentu izmantošanu nenotiku.

2. variants

Otrs variants būtu pieņemt konceptuālus lēmumus par neprivatizējamo VKS līdzdalības izvērtēšanu un akciju emisijas potenciāla izvērtēšanu (1.līmenis), kam sekotu konkrētu VKS detalizētāks izvērtējums un izmaiņas normatīvajos aktos (2.līmenis). Jebkurā gadījumā lēmumu par valsts līdzdalības samazināšanu jāpieņem Saeimai, tādēļ politiskajai diskusijai un grūtībām rast vienotu redzējumu ekonomikas aktīvu pārvaldībai uz šādiem lēmumiem var būt būtiska ietekme.

Tam paralēli ir iespējams ieviest arī procesuālos uzlabojumus (3.līmenis).

3. variants

Koriģētais vai modificētais variants varētu būt veicināt jaunu pakalpojumu, inovāciju attīstību VKS (it īpaši lielajās VKS), atļaujot arī meitas sabiedrību dibināšanu, citu uzņēmumu daļu iegādi, sadarbību ar jaunuzņēmumiem, pieļaujot, ka nākotnē jaunās meitas sabiedrības varētu kļūt par akciju emisijas objektiem. Šajā risinājumā kapitāla daļu turētājiem, virzot jautājumus, kas saistīti ar finanšu kapitāla piesaisti, nosakāms pienākums izvērtēt esošo meitas sabiedrību potenciālu privātā pašu kapitāla piesaistīšanai, kā arī izvērtēt aktīvu nodalīšanu potenciālai akciju emisijai lielu investīciju projektu īstenošanas vajadzībām. Iespējas meitas sabiedrību dibināšanai sākotnēji būtu jāvērtē no piemērotības aspekta, jo var būt gadījumi, kad šis risinājums pirmsšķietami vērtējams kā neatbilstošs (piemēram, kapitālsabiedrības iekšējo procesu vai neliela inovāciju projekta attīstība). Ja meitas sabiedrības dibināšana pirmsšķietami vērtējama kā mērķa sasniegšanai piemērots risinājums (ar jaunu darbības veidu/projektu saistītu risku nodalīšana, inovāciju attīstība ar privātā investora piesaisti nākotnē, kopuzņēmumi), tad nākamajā iespējamā risinājuma izvērtēšanas solī, jāvērtē meitas sabiedrības dibināšanas lietderību no administratīvā, tiesiskā un finansiālā aspekta, īpašu uzmanību veltot jaunveidojamās meitas sabiedrības pārvaldības procesu caurskatāmībai, potenciālo nepieciešamo resursu piesaistei un radītās inovācijas īpašumtiesībām.

Jānorāda, ka neatkarīgi no valsts līdzdalības formas un apmēra arī šī risinājuma īstenošanas process paredz, ka kapitāla daļu turētāji, virzot jautājumus, kas saistīti ar finanšu kapitāla piesaisti, t.sk. meitas sabiedrību dibināšanu, citu uzņēmumu daļu iegādi, sadarbību ar jaunuzņēmumiem, vērtē šīs aktivitātes komercdarbības atbalsta kontekstā un nodrošina komercdarbības atbalsta kontroles normu ievērošanu, ja attiecināms.

Šis risinājums ir vērsts uz privātā kapitāla piesaisti arī to VKS komerciālo un inovāciju projektu īstenošanai, kurām ir neprivatizējamu VKS statuss.

Jāņem vērā, ka jaunu pakalpojumu un inovāciju attīstība valsts ekonomisko interešu kontekstā ir uzskatāma par tirgus nišu, kurā, esot vājai privātā kapitāla iesaistei, ir nepieciešama valsts aktīva rīcība. Vienlaikus jāņem vērā, ka inovatīvu, jaunu produktu/pakalpojumu izstrāde nereti prasa lielus finanšu resursus un spēj sniegt atdevi tikai ilgstošā laika periodā, tādēļ privātajiem uzņēmējiem inovatīvas idejas/projekti zemā attīstības līmenī var nešķist pievilcīgi investīciju objekti.

Latvijas apstākļos salīdzinoši lieli finanšu resursi un iespējas attīstīt inovatīvus projektus ir neprivatizējamām VKS, kurām to statusa dēļ nav iespējas piesaistīt privāto pašu kapitālu, savukārt tām uzticēto stratēģisko aktīvu pārvaldības uzdevums izslēdz neprivatizējamas VKS statusa atcelšanu.

Līdz ar minēto, 3.risinājuma būtiskākās priekšrocības ir iespēja nodalīt aktīvus, kas nepieciešami konkrēta resursu ietilpīga projekta realizēšanai (uzsākot vai iesaistoties jaunuzņēmumu projektos) un novērst šķērssubsidēšanas riskus. Vienlaikus tā ir iespēja neatsavināmu VKS uzsākto projektu realizācijai piesaistīt privāto kapitālu nepārskatot kapitālsabiedrības statusu, tādējādi mazinot slogu uz pašas kapitālsabiedrības un valsts budžetu, kā arī iespēja, sasniedzot noteiktu projekta gatavības pakāpi, pārvērtēt valsts kapitāla līdzdalības nepieciešamību, atsavinot VKS piederošās kapitāla daļas par potenciāli augstāku vērtību nekā tad, ja attiecīgajā projektā nebūtu privāto uzņēmēju iesaistes un intereses.

Privātā kapitāla pakāpeniska iesaiste VKS iniciētu inovatīvu projektu attīstībā pretstatā pilnībā VKS paspārnē attīstītu uzņēmuma vienību atsavināšanai, garantētu arī zināšanu pārnesi un projektu attīstības nepārtrauktību. Lai gan Ziņojumā iepriekš tika norādīts, ka Latvijā ir vērojams salīdzinoši liels skaits valsts kapitālsabiedrību, PKC ieskatā problēmsituāciju rada vairāku VKS uzdevumu un stratēģisko mērķu daļēja vai pilnīga pārklāšanās. Latvijā nav kapitālsabiedrību, kuru dibināšanas mērķis būtu konkrēta komercializējamu inovāciju projektu vai sektoru attīstība, tādēļ secināms, ka lai arī atsevišķos sektoros VKS skaits, iespējams būtu samazināms pārskatot valsts līdzdalības nepieciešamību vispār vai iespēju šādas VKS apvienot, tomēr inovāciju sektorā vēl ir pieļaujama un vēlama valsts kapitāla līdzdalība.

Inovatīvu, komercializējamu projektu sektora dinamiskas attīstības ietekme uz valsts ekonomiku atsvērtu papildus valdes/padomes izveidošanas un atalgojuma izdevumus.

Paralēli iespējams veikt procesuālos uzlabojumus (3.līmenis).

Priekšlikums:

Ņemot vērā publiskās diskusijas un norādītās priekšrocības un trūkumus, apstiprināt 3.variantu turpmākai rīcībai privātā pašu kapitāla daļas palielināšanai valstij tieši un netieši piederošos aktīvos.

Priekšlikumu kopsavilkums

Ņemot vērā iepriekšminēto, PKC ierosina uzdot:

1. Pārresoru koordinācijas centram sešu mēnešu laikā sagatavot izmaiņas Publiskas personas kapitāla daļu un kapitālsabiedrību pārvaldības likumā, ieviešot

1.1. risinājumu valsts kapitālsabiedrību pārvaldības politikas regulārai pārskatīšanai Ministru kabineta līmenī katrā politiskajā ciklā, norādot konkrētus pārvaldības aspektus, kas tajā jāietver.

1.2. valsts kapitālsabiedrību iedalījumu grupās pēc to ieņēmumu avotiem un iekļaušanas vispārējā valdības sektorā:

- I grupa - komerciāla valsts kapitālsabiedrība,

- II grupa - valsts atkarīga komerciāla valsts kapitālsabiedrība,

- III grupa - valsts atkarīga nekomerciāla valsts kapitālsabiedrība.

1.3. īpašnieka gaidu vēstules izstrādi pirms vidēja termiņa darbības stratēģijas izstrādes uzsākšanas publisku personu kapitālsabiedrībām, kā arī izmaiņas valsts kapitālsabiedrību darbības rezultātu izvērtēšanā.

1.4. valsts kapitālsabiedrību, kuru kapitāla daļas vai akcijas nav atsavināmas, stratēģiskās attīstības izvērtēšanas kārtību.

1.5. centralizētākas pārvaldības elementus, precizējot koordinācijas institūcijas funkcijas attiecībā uz kapitāla daļu turētāja pienākumu nodošanas un izpildes kārtību, informācijas apkopošanu par valsts kapitālsabiedrību ieguldījumiem pētniecībā un attīstībā, centralizētu valdes nominācijas procesu valsts kapitālsabiedrībās, kur nav izveidota padome, un kapitālsabiedrībās, kurās kapitāla daļas pieder valstij (nav 100%) organizēšanu un dokumentēšanu, kā arī samazinot kapitāla daļu turētāja un koordinācijas institūcijas iesaisti uzraudzībā valsts kapitālsabiedrībās, kurām ir izveidotas padomes;

1.6. kārtību, kādā tiek pārvērtēta publisku personu kapitālsabiedrību līdzdalība atkarīgajās kapitālsabiedrībās un vērtēta lietderība publisku personu kapitālsabiedrību meitas sabiedrību līdzdalībai citās kapitālsabiedrībās.

2. Pārresoru koordinācijas centram sešu mēnešu laikā pēc attiecīgu grozījumu pieņemšanas Publiskas personas kapitāla daļu un kapitālsabiedrību pārvaldības likumā sagatavot un apstiprināt:

2.1. metodiku optimālas kapitāla struktūras noteikšanai, lai nodrošinātu atbilstošu mērķu izvirzīšanu dažādu grupu valsts kapitālsabiedrībās pēc grozījumu Publiskas personas kapitāla daļu un kapitālsabiedrību pārvaldības likumā pieņemšanas par valsts kapitālsabiedrību iedalījumu grupās;

2.2. izmaiņas stratēģiju izstrādes un darbības rezultātu izvērtēšanas vadlīnijās pēc grozījumu Publiskas personas kapitāla daļu un kapitālsabiedrību pārvaldības likumā pieņemšanas.

3. Pārresoru koordinācijas centram sadarbībā ar Finanšu ministriju sešu mēnešu laikā izstrādāt vadlīnijas valsts kapitālsabiedrību investīciju projektu finansēšanas instrumentu alternatīvu izvērtēšanai.

4. Kapitāla daļu turētājiem nodrošināt, ka no 2023.gada 1.janvāra:

4.1. pirms tādu valsts kapitālsabiedrību investīciju projektu finansēšanas jautājumu izskatīšanas Ministru kabinetā, kas atbilst Publiskas personas kapitāla daļu un kapitālsabiedrību pārvaldības likuma 26.panta sestajā daļā norādītajai robežvērtībai - 15% no kapitālsabiedrības aktīvu apjoma, tiek sagatavots izvērtējums par alternatīvu finanšu instrumentu piesaisti un to ekonomisko analīzi, t.sk. obligāciju emisijas potenciālu.

4.2. Sagatavojot jautājumu par inovatīvu risinājumu, projekta finansējumu, izvērtēt potenciālu meitas sabiedrību dibināšanai, piesaistot arī privāto kapitālu.

5. Apstiprināt 3.variantu turpmākai rīcībai privātā pašu kapitāla daļas palielināšanai valstij tieši un netieši piederošos aktīvos.

Ministru prezidenta vietā ārlietu ministrs E. Rinkēvičs