Par valdības lomu tirgus ekonomikas apstākļos

Pasaules Bankas Baltijas reģionālās misijas vadītāja Lara Jerlinga ziņojums Ministru kabineta 1995.gada 7.marta sēdē

Pēc valdības locekļiem  izsniegtā teksta

Esmu pagodināts ar iespēju uzrunāt tik izcilu auditoriju – Latvijas valdību. Pasaules Banka savas pastāvēšanas 50 gados ir guvusi kādu svarīgu mācību – ekonomiskā attīstība ir ļoti lielā mērā atkarīga no tā, kā strādā valdības. Ir cilvēki, un tādu jo sevišķi daudz ir bijušajās sociālisma valstīs, kas uzskata, ka labākais, ko valdības var darīt, ir noiet no skatuves un jo ātrāk, jo labāk. Bet šāds uzskats atklāj neizpratni par to, kā darbojas tirgus ekonomika. Tieši stipra, sekmīga un mērķtiecīga valdība un tās institūcijas ir noteicošie faktori vispārējai ekonomiskai attīstībai un privātā sektora izaugsmei. Rietumu tirgus ekonomika un pēdējā laikā tik sekmīgās Tālo Austrumu valstis ir pierādījušas, ka tas tā arī ir.

Valdības funkcijas plānotas sociālisma ekonomikas apstākļos tomēr ievērojami atšķiras no tirgus ekonomikas – tieši šo jautājumu pēc apspriešanās ar dažiem no jums es piedāvāju šodien apspriest manas uzstāšanās gaitā.

Atļaujiet man pakavēties pie diviem sektoriem.

Pirmais no tiem ir infrastruktūra; tas ir jautājums par valdības īpašuma tiesībām un valsts uzņēmumu pārvaldi un struktūru šajā sektorā. Es zinu, ka abi ministri – J.Ozoliņš un A.Gūtmanis – ir ļoti ieinteresēti šajā jautājumā, un mēs to jau vairākkārt esam apsprieduši.

Otrais temats attiecas uz rūpniecības politiku, rūpniecisko attīstību un ar to saistītām sociālām problēmām. Šī, manuprāt, var tikt uzskatīta par jomu, kurā atšķirības valdības funkcijās plānota sociālisma apstākļos un tirgus ekonomikā ir visasāk redzamas.

Sākšu ar infrastruktūru, kura, pirmkārt, attiecas uz enerģētikas sektoru un transportu, tomēr vienlīdz svarīga nozīme tajā ir arī dažādiem komunāliem pakalpojumiem – ūdens apgādei, kanalizācijai un cieto atkritumu izvešanai. (Skat. 1.tabulu.)

Tirgus ekonomikas apstākļos svarīgs efektivitātes paaugstināšanas faktors ir konkurence. Mūsu pieredze valstīs ar attīstītu tirgus ekonomiku un mazāk attīstītās valstīs rāda, ka konkurējošs tirgus pastāv vai to var radīt daudzos infrastruktūras veidos. Piemēram, enerģiju var ražot vairāki uzņēmēji, savstarpēji konkurējot. Tik mazai valstij kā Latvija, protams, būs ierobežots infrastruktūras nodrošinātāju skaits, tomēr pastāv arī iespēja konkurējošu ārzemju firmu darbībai vai/un alternatīvo enerģijas avotu izmantošanai. Latvija jau šodien importē energoresursus. Naftas, gāzes un citu energoresursu piegādātāji jau šodien sacenšas viens ar otru. Transporta pakalpojumus var sniegt ārzemju firmas, un kravu pārvadājumos dzelzceļš sacenšas ar autotransportu. Tranzītpakalpojumu nodrošinātājām ostām un cauruļvadiem bieži viena reģiona ietvaros ir vairākas konkurējošas ostas un citas līdzīgu pakalpojumu nodrošinātājstruktūras. Tas attiecas arī uz Latviju.

Arī apstākļos, kad ir tikai viens piegādātājs, var veikt zināmus pasākumus, lai tirgu, ko apkalpo šis piegādātājs, padarītu konkurētspējīgu, pieprasot, piemēram, atļaujas, nomas līguma vai pasūtījuma līguma atjaunošanu pēc zināma laika. To parasti labi var panākt gadījumos, kad privāta firma nodrošina tikai vadību, darbību vai apkopi, kā arī tad, kad ieguldījumi ir mazi un īslaicīgi, piemēram, mašīnas atkritumu izvešanai.

Konkurence ir vienlīdz svarīga valsts un privāti pārvaldītās infrastruktūras efektivitātes palielināšanai. Viens ceļš, kā palielināt konkurenci, varētu būt esošo valsts uzņēmumu sadalīšana mazākos, savstarpēji konkurējošos uzņēmumos, kas varētu sekmēt arī labāku pārvaldi un ātrāku privatizāciju, kā arī nodrošinātu lielāku situācijas pārredzamību. Valdībai kā lielu uzņēmumu īpašniecei bieži vien ir grūti tos vadīt, peļņa un zaudējumi tiek sadalīti starp liela uzņēmuma daudzajām daļām nekontrolējamā veidā, un zaudējumus bieži cieš visa sabiedrība. Lielos uzņēmumos bieži ir arī uzpūsts vadības aparāts, kas ar savu lielumu un varu var būt par šķērsli valdības politikai un plāniem.

Ir daudz dažādu pieņēmumu par to, vai valsts uzņēmumi ir jāsadala. Tomēr visos gadījumos ir jāpieņem pragmatiski lēmumi, vadoties no ekonomiskās efektivitātes kritērijiem, nevis politisku apsvērumu dēļ.

Neskatoties uz to lielumu, parasti ieteicams veidot valsts uzņēmumus kā valsts akciju sabiedrības, kas darbojas pēc komerciāliem likumiem, sniedz pārskatāmus norēķinus un pakļaujas valsts kontrolei. Šāda korporatīva struktūra atvieglo arī daļējas un pakāpeniskas privatizācijas procesu. Latvijā daudzi infrastruktūras uzņēmumi vēl nav pārveidoti par korporatīvām, komerciālām sabiedrībām. Kā piemēru var minēt Latvijas kuģniecību.

Pēdējo gadu prakse rāda, ka infrastruktūras privatizācijas iespējas un privātā sektora iesaistīšana infrastruktūrā ir daudz lielākas nekā valdības domā. Lielākā daļa attīstītās tirgus ekonomikas zemes, kā arī dažas jaunattīstības valstis pieļauj, ka telekomunikāciju pakalpojumus tajās nodrošina konkurējošas privātās kompānijas. Daudzās valstīs arī ostas, enerģijas ražošana un sabiedriskais transports atrodas privātā sektora rokās. Lai privātais investors vēlētos ieguldīt savus līdzekļus, ir jābūt iespējai nopelnīt. Ja pastāv konkurence, tirgus pats radīs tādu situāciju, ka šī peļņa nebūs pārmērīga.

Tādējādi esmu nonācis pie regulēšanas jautājuma. (Skat. 2.tabulu.) Bieži apgalvo, ka regulēšana nav nekas jauns, ka sociālistiskās valdības ar dažādu ministriju palīdzību ir vienmēr kontrolējušas valsts uzņēmumu darbību. Jāievēro, ka regulēšana tirgus ekonomikas apstākļos ir atšķirīgs kontroles veids, kas, iespējams, ir vajadzīga arī valsts uzņēmumos, lai līdzsvarotu monopolu varu un valdības politisko ietekmi. Parasti ir tā, ka, jo mazāka konkurence, jo lielāka un aktīvāka ir regulējošās institūcijas iejaukšanās un kontrole. Piemēram, pastāvot monopoliem, ir nepieciešams regulēt cenas un/vai peļņas robežas. Pastāvot konkurencei, šo uzdevumu vismaz daļēji veic pats tirgus. Labi attīstīta tirgus apstākļos šādas regulējošas funkcijas pāraug stimulējošā spēkā un kļūst par šķīrējtiesnesi starp valdību, patērētāju un uzņēmumu. (Skat. 3.tabulu.)

Kāpēc ir vajadzīga regulēšana? Tā ir nepieciešama, jo palielina efektivitāti un labklājību, nodrošinot ieguldītāju, uzņēmumu un patērētāju aizsardzību. Tas var savukārt celt konkurenci.

Ir vairāki svarīgi jautājumi, kā veidot regulēšanu un regulēšanas sistēmu, pie kā mums nav laika pakavēties, un tie ir jautājumi par to, kā un ko pārvaldīt, kā arī jautājums par šādu pārvaldes struktūru atbilstošu formu un organizāciju. Ir svarīgi izlemt, vai vērts veidot patstāvīgu regulēšanas aģentūru, un, ja atbilde ir pozitīva, kā noteikt tās lomu un attiecības ar atbilstošās nozares ministriju. Ja galvenais riska faktors ir pārmērīga iejaukšanās no valdības puses, tad priekšroka dodama neatkarīgai vadības struktūrai.

Otrs jautājums, ko es gribētu analizēt, ir rūpnieciskā politika un stratēģija un ar to saistītās sociālās problēmas. (Skat. 5.tabulu.) Iespējams, ka šī ir tā joma, kurā valdībai vajadzētu vismazāk iejaukties un izdot vismazāk valsts līdzekļu subsīdijām vai, uzturot valsts īpašumu. Parasti ir ļoti vienkārši radīt konkureci rūpniecisko preču tirgū, un arī Latvijā pasaules tirgus var nodrošināt konkurenci, ja vien tās robežas būs atvērtas ārzemju ražojumiem.

Valdībām nevajadzētu noteikt prioritātes un "izvēlēties uzvarētājus", tas ir rūpniecības nozares, kas būtu jāatbalsta vispirms. Tirgus ekonomikas apstākļos to paveiks privātie uzņēmēji un uzņēmumu vadītāji. Viņu galvenais kritērijs būs pieprasījums jeb tas, kurus produkcijas veidus var pārdot. Valdībai savukārt vajadzētu nodarboties ar spēles noteikumu izstrādāšanu un ieviešanu tā, lai tirgus var sekmīgi darboties. Cita starpā tas nozīmē politikas izstrādāšanu un tādu institūciju kā, piemēram, antimonopolu aģentūru veidošanu, kas nodrošinātu konkurējošus tirgus. Tas arī nozīmē likumdošanu un tiesu sistēmu, lai tiktu nodrošināta privāto līgumu izpilde, privāto uzņēmumu dibināšana un likvidēšana, citiem vārdiem sakot, jārada likums par bankrotu. Atbilstošu drošības un vides noteikumu izstrādāšana arī ir svarīgs valdības uzdevums.

Tādējādi rūpnieciskā politika būs virzīta nevis uz tiešu valdības iejaukšanos atsevišķās rūpniecības nozarēs, bet gan uz labvēlīgas vides radīšanu vispārējai rūpnieciskai attīstībai.

Gūtā pieredze par valdības iejaukšanos gan subsīdiju veidā, gan paturot īpašumtiesības uz uzņēmumiem, ir gan pozitīva, gan negatīva. Rietumeiropā, kur valdības ir centušās īstenot aktīvu rūpniecisko politiku, tas parasti ir beidzies ar atbalstu bezcerīgām rūpniecības nozarēm. Kā piemēru es varu minēt savu valsti Zviedriju, kurā valdības atbalsts kuģu būvniecībai un tekstilrūpniecībai smagi atsaucās uz nodokļu maksātāju kabatām, pie tam neveicinot šo nozaru dzīvotspēju. Ja valdības pasākumi darbojas pretī tirgus likumiem, tad nelīdz pat tas, ka valdības atbalstītā firma ir tik spēcīga kā "Volvo" – šāda politika ir lemta neveiksmei. Udevallas pilsētas iedzīvotājiem, kam vajadzēja gūt labumu no tā, ka valdība palīdzēja "Volvo" uzcelt jaunu rūpnīcu šajā pilsētiņā, ir pamats būt nelaimīgiem – vismodernākā automobiļu rūpnīca tika slēgta, pat neuzsākusi ražošanu!

Bieži tiek apgalvots, ka valdībai nevajag pārdot (privatizēt) ienesīgus rūpniecības uzņēmumus, jo tie dod ienākumus budžetā. Tas nav nekāds arguments! Šie uzņēmumi noteikti strādās daudz ienesīgāk, būdami privātā īpašumā, un valdība gūs lielāku ienākumu, apliekot tos ar nodokļiem kā privāto biznesu. Bez tam ienesīgiem valsts uzņēmumiem ir izteikta tendence tērēt peļņu pēc iespējas vairāk pašu vajadzībam vai atbilstošās ministrijas interesēs, tādējādi reti savu peļņu nododot centrālā budžeta ziņā.

Valstī ar lielu valsts īpašuma daļu rūpnieciskajā sektorā ir ļoti svarīgi apzināties, ka rūpniecības stratēģija un politika nav atraujama no privatizācijas procesa. Es pat atļaušos apgalvot, ka privatizācija ir Latvijas rūpnieciskās politikas galvenais jautājums. Tāda rūpniecības stratēģija, kas nerisina šo jautājumu, manuprāt, nav dzīvotspējīga stratēģija.

Cita kritiski svarīga rūpnieciskās stratēģijas sastāvdaļa ir sektora pārkārtošanas sociālās sekas jeb tas, kas neizbēgami seko privatizācijai un pielāgošanai jauniem tirgiem. Šeit es pirmkārt domāju bezdarbu un nepieciešamību pārorientēt, pārkvalificēt darbaspēku. Risinot šos jautājumus tā, lai saglabātu un vairotu cilvēku spējas un iemaņas, mūsu ieguldījums nākotnes sabiedrībā būs tikpat svarīgs kā privātuzņēmēju ieguldījums sava biznesa attīstībā. Tas jau ir tiešs valdības uzdevums. Sociālās vajadzības, protams, nevar būt par attaisnojumu to uzņēmumu saglabāšanai, kas paši nevar izvilkt savu dzīvību. Šāds problēmas risinājums – cilvēku nodarbināšana uzņēmumos bez nākotnes perspektīvas – ir pārāk dārgs un neefektīvs. Šādus uzņēmumus vajag pārveidot vai vispār slēgt, bet tas, protams, vairumā gadījumu nozīmē darba vietu samazināšanu.

Tā vietā sociālos jautājumus vislabāk var risināt ar valdības programmām un sociālo palīdzību. Tas gan prasa daudz līdzekļu, bet arī palīdzība nīkuļojošiem uzņēmumiem ir dārga. Starpība ir tā, ka valdības sociālās programmas uzlabo cilvēku dzīvi, piemēram, radot viņiem iespēju iegūt jaunu kvalifikāciju, bet palīdzība vājiem uzņēmumiem nesniedz nekādas izredzes tajos strādājošiem uzlabot savus dzīves apstākļus.

Nobeigumā es gribētu izvirzīt dažus pamatnosacījumus, kas būtu jāievēro, veidojot sociālās palīdzības programmas.

*Pirmkārt, palīdzībai jābūt ļoti mērķtiecīgi virzītai uz tām grupām, kam tā ir visvairāk vajadzīga, piemēram, maznodrošinātajiem, kas zaudē darbu uzņēmumu pārorientācijas rezultātā.

*Otrkārt, palīdzībai ir jāstimulē tās saņēmējam kļūt efektīvākam, piemēram, pārkvalificēties vai pārvietoties uz rajoniem, kur ir vakantas darba vietas, utt.

*Treškārt, nevajadzētu tieši subsidēt fiziskus ieguldījumus rūpniecībā, bet sekmēt infrastruktūras attīstību, tas ir, skolu tīklu, pētniecību, veselības aprūpes iestādes u.tml., kas savukārt radītu labvēlīgu vidi rūpniecības attīstībai.

Paldies par uzmanību!

Infrastruktūra 1.tabula

* Iespējama lielāka konkurence

* Lielo valsts uzņēmumu dalīšana

* Akciju sabiedrību veidošana, to darbība pēc tirgus ekonomikas noteikumiem

* Plašākas privatizācijas iespējas

Regulēšana 2.tabula

Ko tas nozīmē?

* Tieša un pastarpināta valdības kontrole pār atsevišķu sektoru privāto un valsts uzņēmumu darbību

* Ko valdība var regulēt?

+kopējos ieņēmumus

+tarifu struktūru

+pakalpojumu kvalitāti (no tehniskā un vides drošības viedokļa)

+darbības programmu

+investīciju programmu

+saistības sniegt pakalpojumus/pirkt

+iestāšanās un izstāšanās tiesības

Vecā regulēšanas 3. tabula

sistēma pret jauno

* Vecās (valsts īpašuma) regulēšanas metodes

+apslēptas

+uzspiestas un neierobežotas

+no vairāku ministriju puses ar pretrunīgiem mērķiem

+iejaukšanās darbības un investīciju programmās

+ievērojama nenoteiktība

* Jaunās regulēšanas metodes (valsts [?] un privātiem uzņēmumiem)

+skaidri uzskatāmas

+ ierobežotas un atturīgas

+koncentrētas vienas (neatkarīgas ?) struktūras rokās

+regulējošā struktūra nepārvalda uzņēmumu

+lielāka noteiktība

Kāpēc regulēt? 4. tabula

* Patērētāju aizsardzība: celt labklājības līmeni, aizsargājot patērētājus no monopolu varas

+augstas cenas/slikta kvalitāte

+neefektīva ražošana

* Konkurences aizsardzība: uzlabot efektivitāti un labklājību, aizsargājot tirgu no slepenām vienošanām un citām konkurenci mazinošām darbībām

* Investoru aizsardzība: palielināt uzticību, aizsargājot no tiešas vai pastarpinātas kapitāla ekspropriācijas

* Uzņēmumu aizsardzība: efektivitātes palielināšana, aizsargājot uzņēmumu no nevajadzīgas iejaukšanās tā darbībā un investīciju programmā

Rūpniecība 5. tabula

* Tirgus parasti darbojas sekmīgi — valdības uzdevums ir atbalstīt tirgu, bet ne rūpniecības nozares

* Nav nepieciešamības pēc valsts īpašuma

* Rūpniecības programmas centrā jābūt privatizācijai

* Nepieciešamība likvidēt rūpniecības pārkārtošanas sekas ar sociālo programmu palīdzību, nevis tieši palīdzot uzņēmumiem

+mērķpalīdzība

+jāstimulē izmaiņas

+jārada labvēlīga infrastruktūra

References

*1. World development report 1994

*2. World development report 1994 (Executive Summary)

*3. The East Asian Miracle

4. Industry Structure and Regulation by Martin C.Stewart—Smith

5. Financing Private Infrastructure Projects, September 1994, IFC

6. The Policy Environment for Foreign Direct Investment in Infrastructure by Pablo T.Spiller

*7. The World Bank’s Guarantees

* Have already been distributed to members of Cabinet