REFERĀTI

Rīgas reģiona saskaņota plānošana

Andris Roze, Kanādas Urbanistikas institūta Rīgas biroja vadītājs —

priekšlasījums starptautiskajā konferencē “Rīga ceļā uz nākamo gadsimtu” 21.-22. septembrī

Ievads

Referāta galvenie uzdevumi ir:

• Atgādināt Rīgas pilsētai, Rīgas rajonam, Jūrmalas pilsētai un Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijai par to, cik svarīgi un neatliekami ir uzsākt Rīgas reģiona plānošanu un vadību.

• Turpināt diskusiju par to, kam jāveic Rīgas reģiona plānošana, kāda veida plāns jāsagatavo un kam tas jāīsteno.

• Paātrināt Rīgas reģiona plānošanas procesu.

Referātā ir aplūkoti šādi jautājumi:

1. Kas ir Rīgas reģions?

2. Koordinētas plānošanas nepieciešamība Rīgas reģionā.

3. Kāpēc reģiona plānošana ir neatliekama un jāveic tūlīt?

4. Reģionālās plānošanas un vadības varianti.

5. Stratēģiskās plānošanas process Rīgā un Rīgas reģionā.

6. Kopsavilkums.

 

Kas ir Rīgas reģions?

Latvijas plānotājiem ir zināmi vismaz trīs Rīgas reģiona (turpmāk — reģions) robežu varianti. Tā lielums svārstās no mērenām dimensijām, ko zīmējis profesors A.Lamze trīsdesmitajos gados, uz jau daudz apjomīgāku “piepilsētas” zonu, kas iezīmēta sakarā ar 1984. gada Rīgas ģenerālplānu, līdz varonīgam Reģiona paplašinājumam, ko 1994. gadā pedāvājusi Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrija.

Praktiskas, pragmatiskas plānošanas nolūkā Rīgas pilsētas vadītā stratēģiskās plānošanas procesā reģions tika noteikts Rīgas un Jūrmalas pilsētas un Rīgas rajona robežās. Šai teritorijai piemīt lielākā daļa to iezīmju, kādas ir reģionam — savstarpēji saistīta ekonomika, aktīva ikdienas iedzīvotāju pārvietošanās reģiona ietvaros, transporta sakari utt. Bez tam šajā reģionā ir trīs lielas — Rīgas, Jūrmalas un Rīgas rajona — pašvaldības, no kurām pēdējā aptver 24 rajona pagastus un mazās pilsētas. Tāpēc šī teritorija ir pietiekoši liela, lai varētu būt reģionālās plānošanas objekts un tās attīstību varētu plānot, balstoties uz līdzsvarotas attīstības principiem.

Iespējams, ka vēl ir teritorijas, kuras varētu iekļaut šajā reģionā. Šādu teritoriju iekļaušana varētu notikt visticamāk vides un ekonomisko, nevis politisku apsvērumu dēļ. Čsumā es pieskaršos šim jautājumam referāta nākamajās nodaļās.

Pašreiz šajā reģionā (dati uz 01.01.94. noapaļoti) dzīvo 1,06 milj. iedzīvotāju (Rīgā ~ 850 tūkst., Jūrmalā ~ 60 tūkst., Rīgas rajonā ~ 150 tūkst.), kas sastāda 42% no Latvijas iedzīvotāju kopskaita (2,5 milj.). Latvijas ekonomikā Rīgai un reģionam ir liela loma. 1994. gadā 54% no Latvijas rūpniecības produkcijas tika saražoti Rīgā un 54,3% no Latvijas nodarbināto kopskaita (697 tūkst.) sastādīja Rīgas, Jūrmalas un Rīgas rajonā nodarbinātie iedzīvotāji (378,8 tūkst.). Tāpēc Rīgas reģiona attīstībai ir izšķiroša nozīme Latvijas valstij.

 

Koordinētas plānošanas

nepieciešamība reģionā

To, ka radusies nepieciešamība koordinēti plānot reģiona attīstību, kura centrs ir Rīga, ir sapratuši gan plānotāji, gan daudzi politiķi. Arī Latvijas valdība Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijas izpildījumā 1994. gadā iesāka priekšdarbus šādam plānošanas procesam. Tomēr, atskaitot Rīgas vadīto stratēģiskās plānošanas procesu, 1995. gads nav mūs tuvinājis reģiona plāna izveidošanai.

Reģiona koordinētas plānošanas nepieciešamība ir tikusi apspriesta citās konferencēs, un par to ir daudz rakstīts. Riskējot atkārtoties, tomēr vēlreiz uzskaitīšu svarīgākos iemeslus, kuru dēļ reģiona koordinēta plānošana un vadība ir nepieciešama. Es to darīšu tāpēc, ka šie iemesli ir ļoti svarīgi un to nozīmi nevar pārvērtēt, kā arī tāpēc, ka katra doma, vairākkārt atkārtota, var atklāt kādu jaunu aspektu.

 

Savstarpējā saistība un līdzsvarota attīstība ir jēdzieni, kuri vislabāk norāda uz to, ka nepieciešams kompleksi plānot Reģiona attīstību.

 

Savstarpēja saistība

Reģiona teritoriju savstarpējā saistība vides, funkcionālajos un ekonomiskajos procesos ir pamats tam, lai definētu reģionu, kam ir kopīgas intereses. Rīga, Jūrmala un Rīgas rajons ir reģions, kuru vieno tieši šādas savstarpējas saistības.

 

Vides saistības

• Rīgas reģionam ir kopīgas Rīgas jūras līča pludmales un krasta kāpas, priežu meži un vispār trausla vides sistēma.

• Reģiona virsmas ūdeņi, purvi un mitrumu vietas, kā arī gruntsūdeņu sistēmas, kas ietver trīs lielāko Latvijas upju baseinus, ir ekoloģiski savstarpēji saistītas.

• Reģiona mežu masīvi ir savstarpēji saistīti.

• Pusi no Rīgas ūdens apgādes nodrošina ūdenskrātuves Rīgas rajonā.

• Rīgai, Jūrmalai un Rīgas rajonam nākotnē ir paredzēta kopīga atkritumu izgāztuve.

• Gaisa kvalitāti Jūrmalā un Rīgas rajonā lielā mērā ietekmē Rīga un otrādi.

 

Funkciju saistības

• Tūkstošiem cilvēku dzīvo vienā no šīm trim lielajām pašvaldībām, bet strādā citā. Lielākā daļa brauc strādāt uz Rīgu, tomēr daļa uz Rīgas rajonu vai Jūrmalu.

• Rīga nodrošina tādus augstāka līmeņa kultūras, izglītības, medicīniskās aprūpes u.c. pakalpojumus, kurus nespēj nodrošināt divas pārējās pašvaldības.

• Jūrmalā un Rīgas rajonā ir brīvās dabas atpūtas vietas Rīgas iedzīvotājiem un tūristiem.

• Daudziem rīdziniekiem ir vasarnīca vai mantots namīpašums Jūrmalā vai Rīgas rajonā.

• Praktiski visi galvenie transporta ceļi iet cauri Rīgai un savieno šīs trīs pašvaldības.

• Pasažieru vilcienu pakalpojumi ir ļoti nozīmīga Reģiona sabiedriskā transporta sistēmas daļa, kas nodrošina sakarus starp šīm pašvaldībām.

 

Ekonomikas saistības

• Rīgā nodrošina ar darba vietām ievērojamu skaitu pārējo Reģiona pašvaldību iedzīvotājus.

• Rīgas attīstības vēsturē radušies tirgi, nodrošina labu lauksaimnieciskās produkcijas un dārzeņu pārdošanu Rīgas rajona zemnieku saimniecībām.

• Jauna veida ražošana, pakalpojumu industrija vai jebkura cita aktivitāte, kas prasa darbaspēku (t.sk. kvalificētu) un tai atbilstošu infrastruktūru, var izvietoties Rīgas rajonā vai Jūrmalas pilsētā un izmantot Rīgas darbaspēku un pakalpojumus.

• Rīgas pilsētas osta, Rīgas rajona starptautiskā lidosta, dzelzceļš un galvenās maģistrāles darbojas kā vienots starptautiska tranzīta centrs.

• Rīgas arhitektūras mantojums, izklaides un kultūras iespējas, Jūrmalas īpašā piejūras vide, Rīgas rajona dabas resursi — kā Gaujas Nacionālais parks — kopā ir ievērojami tūrisma resursi, kas spēj piesaistīt ārzemju viesus.

Šī lielā savstarpējā saistība nosaka, ka būtu ārkārtīgi muļķīgi vai pat pašnāvnieciski, ja abas pilsētas, rajons un 24 pagastu pašvaldības ignorētu viena otru un turpinātu darboties nesaskaņoti. Savstarpējā saistība ir realitāte, kas norāda uz nepieciešamību cieši sadarboties, plānojot attīstību ilgam laika posmam.

 

Līdzsvarota attīstība

Tā ir mana stingra pārliecība, ka nodrošināt līdzsvarotu attīstību praktiskā veidā var tikai reģionālā mērogā. Pašreizējā tendence “līdzsvarnieku” aprindās ir deklarēt, ka katrai pilsētai ir jāizstrādā pašai sava līdzsvarotas attīstības darbība, kas nebūs atkarīga no blakus esošajām teritorijām. Kā pilsētu plānotājs — praktiķis — es piekritīšu šādai pieejai tikai tādā gadījumā, ja pilsētu robežas tiek nospraustas, ievērojot ekoloģiskus vai līdzsvarotas attīstības nodrošināšanas principus. Turpretim šodienas Rīgas robežas ir radušās 800 gadu ilgu politisku pārmaiņu rezultātā. Šo robežu izvēlei nav nekāda sakarība ar līdzsvarotības principiem. Tādēļ ir grūti sagatavot videi labvēlīgu līdzsvarotas attīstības plānu teritorijai, kuras robežu noteikšana ir notikusi politisku apsvērumu dēļ.

Lai arī Rīgas reģions, kas sastāv no Rīgas, Jūrmalas un Rīgas rajona, arī balstās uz politisko izdevīgumu, šai teritorijai ir lielākas iespējas tikt plānotai kā vienotai vienībai, balstoties uz līdzsvarotas attīstības principiem. Šajā brīdī es atgriežos pie ievadā teiktās domas par to, ka, nosakot Reģiona robežas, vajadzētu pārskatīt politiskās robežas, ņemot vērā ekoloģiskus apsvērumus. (Būtu arī ļoti ieteicams šādu principu pielietot paredzamajā pašvaldību reformu procesā.)

 

Starptautiskā konkurence

Līdz ar vienotas Eiropas attīstību un nacionālo robežu nozīmes samazināšanos pilsētas un rajoni iegūs ievērojami lielāku lomu. Eiropa drīzāk kļūs par konkurējošu pilsētu reģionu, nevis konkurējošu nāciju sistēmu. Katram reģionam būs sava īpašā loma, kas izmanto reģiona priekšrocības un kompensē savus vājos aspektus.

Šajā konkurencē vērā tiek ņemts itin viss — pilsētas arhitektūras mantojums, kultūrvide, vides kvalitāte, izglītības sistēmas līmenis, drošība, darba iespējas, transporta sistēma utt. Pilsētas, kas spēj virzīt savu attīstību tā, lai vislabāk varētu izmantot to rīcībā esošās vērtības, priekšrocības un attīstības iespējas, būs daudz spēcīgākas nekā pilsētas, kas nespēj koordinēti rīkoties un kurām nav skaidra savas pilsētas nākotnes vīzija.

Starptautiskajā mērogā Rīgas administratīvās robežas neeksistē. Kad kāds tūrists no Stokholmas atbrauc uz Rīgu, daļa no tūrisma objektiem, ko tam piedāvā apskatīt, atrodas Siguldā vai Jūrmalā. Līdzīgi varam teikt, viena no tūristu atrakcijām Jūrmalā ir Rīga. Ja balstīsimies uz visu trīs pašvaldību vērtībām un konkurencē iziesim kā vienots reģions, būsim izdevīgākā situācijā. Reģionālais plāns un stratēģija varētu krietni nostiprināt visu trīs pašvaldību pozīcijas.

Rīgai ir milzīgs attīstības potenciāls Baltijas jūras baseina pilsētu un reģionu starpā. Pēc 10 Baltijas jūras baseina valstu pārstāvju gada ilga dialoga Rīga ir ierindota tādu Eiropas pilsētu vidū kā Stokholma, Kopenhāgena un Hamburga. Šādu Eiropas līmeni Rīga varēs sasniegt, ja Rīgas reģiona pašvaldības rīkosies gudri un pratīs izmantot tām piederošās vērtības un sadarbosies reģiona attīstības plānošanā.

 

Kāpēc reģiona plānošana neatliekami jāveic tūlīt?

Rīgas un tās apkārtnes teritoriju attīstībā tuvākajā laikā varētu notikt strukturālas izmaiņas. Ja pilsētu attīstība Eiropā un Ziemeļamerikā pēdējo 50 gadu laikā ir paraugs tādai attīstībai, kas varētu izvērsties arī Rīgas reģionā, tad Rīga ir bumba ar laika degli, kas var uzsprāgt tuvākajā laikā. Turklāt mums ir palicis ļoti maz laika, lai sagatavotos šim sprādzienam.

1. Automašīnu skaita divkāršošanās no pašreizējām 160 līdz 300 — 400 uz tūkstoti iedzīvotāju izraisīs postījumus pilsētas centrālajā daļā. Taču daudz nozīmīgāk būs tas, ka palielināsies iedzīvotāju pārvietošanās iespējas. Rezultātā ievērojamai daļai iedzīvotāju radīsies iespēja dzīvot ārpus pilsētas un strādāt pilsētā. (Paredzams, ka reģionā būs apmēram 300 līdz 400 tūkst. automašīnu.)

2. Sliktie apstākļi “padomju stila” dzīvokļos un vēlēšanās iegūt savu atsevišķu mājokli izraisīs strauju ģimenes māju celtniecības uzplaukumu. Tā kā Rīgas pilsētā ir maz vietu būvniecības aktivitātēm un jaunai attīstībai (maksimums 1000 ha jaunu mājokļu būvniecībai) un zeme Rīgā būs dārgāka nekā ārpus Rīgas, lielu daļu pieprasījumu nāksies apmierināt Rīgas rajonam.

3. Jaunu māju celtniecības pieprasījums palielināsies vairāku faktoru kombinācijā:

• pieaugot iedzīvotāju labklājībai, kad iedzīvotāji gribēs uzlabot sava mājokļa apstākļus;

• palielinot dzīvokļu platību, t.sk. dzīvojamās platības nodrošinājumu uz 1 iedzīvotāju;

• lielo komunālo dzīvokļu iemītnieku vēlme dzīvot katram savā mājoklī;

• nojaucot mājas, kas ir kritiskā fiziskā stāvoklī;

• biroju un komerciāla rakstura telpām izspiežot mājokļus pilsētas vēsturiskajā daļā.

(Pašreiz dzīvojamās platības nodrošinājums uz 1 iedzīvotāju Rīgā ir nedaudz vairāk par 19 kv.m., bet tas aizvien vairāk tuvosies Eiropas līmenim un standartam — 30 — 40 kvadrātmetru uz 1 iedzīvotāju.)

4. Jauni vieglās rūpniecības vai noliktavu komerciālie uzņēmumi dos priekšroku teritorijām ārpus pilsētas robežām Rīgas rajonā pretstatā pamestajiem un piesārņotajiem rūpniecības rajoniem pilsētā.

5. Zemes cenas starpība starp centru un perifēriju kļūs par nozīmīgu faktoru būvniecības aktivitātēm pilsētas nomalēs vai ārpus tās.

6. Būvniecības aktivitātes pieaugumu ārpus pilsētas veicinās arī tas, ka pašreiz plānošanas un celtniecības kontrole daudzās rajona pašvaldībās ir vājāka nekā Rīgā un Jūrmalā.

Tas viss kopumā radīs strauju attīstības uzplaukumu Rīgas rajonā, zināmā mērā arī Jūrmalā. Bez saprātīga plāna vai stratēģijas un attīstības kontroles šis straujais uzplaukums var būt ļoti postošs. Straujai attīstībai būs arī daudz negatīvu īpašību, piemēram, tendence attīstīt apbūvētas vietas patvaļīgi, bez stingri noteiktas infrastruktūras; kavēt centienus izveidot vienotu, nepārtrauktu zaļo tīklu visu trīs pašvaldību teritorijām; negatīvi ietekmēt lauksaimniecības aktivitātes; degradēt lauku ainavas; iznīcināt lauku apdzīvoto vietu identitāti; radīt pieprasījumu pēc pilsētu pakalpojumiem lauku situācijā utt. Tas viss kopā radīs saraustītu attīstību ar ļoti negatīvām sekām.

Mums Latvijā ir priekšrocība tajā ziņā, ka mēs varam redzēt gan nekontrolētas, gan arī kontrolētas attīstības piemērus Eiropā un Ziemeļamerikā. Mēs varam mācīties un neatkārtot citu kļūdas. Diemžēl mūsu laiks novērot un mācīties ir gandrīz beidzies. Līdz ko Latvijas ekonomikas stāvoklis uzlabosies, Rīgas “bumba” eksplodēs un nupat aprakstītā attīstība sāksies. Šīs attīstības iedīgļi jau ir redzami. Mums jārīkojas nekavējoties. Koordinētas stratēģijas un plānošanas process reģionā ir jāsāk jau tūlīt.

Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrija jau iesāka sagatavošanas darbus Rīgas aglomerācijas plāna izveidošanai 1994. gadā. Diemžēl šis process nav turpinājies.

 

Reģionālās plānošanas

un vadības varianti

Tagad, kad ir skaidrs, ka koordinēta plānošana Reģionam ir nepieciešama, rodas šādi pamatjautājumi: Kas veiks plānošanu? Kas vadīs šī plāna īstenošanu? Kāda veida plānam tam būtu jābūt?

Čss pārskats par reģionālās plānošanas piemēriem Eiropā un Ziemeļamerikā rāda, ka ir četri galvenie plānošanas un vadības varianti:

1. Autoritatīva vadība “no augšas uz apakšu” . Šajā pieejā augstākā līmeņa valdība veic nacionālo un pat reģionālo plānu sagatavošanu un vadību ar minimālu pašvaldību piedalīšanos. (To varētu saukt par “lielā brāļa” jeb ministrijas reģionālo plānošanu.)

2. Likumā noteiktā pārvaldība. Šajā gadījumā tiek izveidota patstāvīga valdības struktūra, kurai ir savs mandāts, politiska pārstāvniecība un plānošanas funkcija utt., vai arī likumā tiek noteiktas detalizētas prasības reģionālo plānu sagatavošanā un pašvaldību piedalīšanās apmēros. Šeit vadības funkciju pārņem kāda otrā vai trešā līmeņa pārvaldības struktūra. (To varētu saukt par “lielā brāļa pārstāvja” plānošanas un vadības veidu.)

3. Strukturāla sadarbība. Šajā gadījumā augstākā līmeņa valdība izstrādā vadlīnijas sadarbībai starp vairākām pašvaldībām, ieskaitot arī nepieciešamību izstrādāt saskaņotus plānus, bet nedetalizējot šo procesu. (Šo variantu varētu saukt par “draudzīgu pierunāšanu”.)

4. Brīva, patvaļīgi veidota sadarbība. Šī sadarbība rodas krīzes vai kādu citu iemeslu rezultātā, lai kopēji atrisinātu kādu problēmu. (Šī ir ideālā demokrātija.)

Es uzskatu, ka šie nav abstrakti varianti, kas varētu tikt izraudzīti vai kopēti Rīgas reģiona pārvaldīšanai. Pēc manām domām, šādas sistēmas attīstās gadu desmitiem un varbūt pat gadsimtiem ilgas praktiskas pielietošanas gaitā un katrā sabiedrībā atšķirīgā veidā. Šīs attīstības rezultātā izveidojas sistēma, kas atbilst konrētas sabiedrības raksturam un vajadzībām.

Tā autoritatīvais variants, piemēram, varētu būt piemērots tā sabiedrībām, kas ir pieradušas pie autoritatīviem lēmumiem pēc principa “no augšas uz apakšu”. Šodienas Krievija ir laba kandidāte šāda veida sistēmai, jo tās sabiedrība jau 70 gadus ir pieradusi pie ilgā plānošanas procesa Padomju Savienībā.

Cik arī nesimpātiski tas man liekas, ir iespējams, ka šāda tipa sistēma arī varētu būt pieņemama šodienas Latvijā. (kuras vēsturē ir bijusi 50 gadu ilga komunistu diktatūra, 20 gadu pusautoritatīva demokrātija, 200 gadu ilga monarhija). Es tomēr šādu pieeju Rīgas reģionam noteikti noraidu. Mēs taču gribam būt demokrātiskās Eiropas sastāvdaļa.

No otras puses, Toronto apgabals (Kanāda) septiņdesmitajos gados izmēģināja autoritatīvo pieeju reģionālajā plānošanā (TRC). Šis plāns izgāzās tāpēc, ka autoritatīvais plāns nebija pieņemams tā laika sabiedrībai. Konservatīvā valdība, kas bija pie varas gandrīz 40 gadus, cieta sakāvi daļēji šīs neveiksmīgās plānošanas programmas dēļ. Pēc tam tika izmēģināta pilnīgi patvaļīga pieeja, un arī tā izgāzās tāpēc, ka arī tā kanādiešiem nebija pieņemama, jo bija pārāk nestrukturēta. Pašlaik notiek pāreja uz strukturālu sadarbību vai pat likumā noteiktu sadarbību, un šķiet, ka tas būs vispieņemamākais un visveiksmīgākais variants Ontario Kanādas praksē.

Es domāju, ka Stokholmas reģionā līdzīgi tiek veikta plānošana, ko varētu raksturot kā likumā noteiktu sadarbību. Tur, protams, ir sistēma, kas attīstījusies vairākas desmitgades un der sabiedrībai, kas ir ļoti strukturēta un ļoti demokrātiska.

Šķiet, ka arī pilnīgi brīvs un patvaļīgs modelis nefunkcionē. Šāds variants tika izmēģināts ASV. Man ir pazīstama arī Dienvidaustrumu Mičiganas valdības padomes (SEMCOG) darbība. Tā sastāvēja no 360 valdībām un darbojās kā brīvprātīgi vienotas nācijas, diskutējot un sniedzot plānošanas padomus. Tās ietekme uz Detroitas apgabala attīstību tomēr bija niecīga.

Rīgas reģiona plānošana būs jāveic kontekstā ar mūsu sabiedrības un plānošanas sistēmu, kas ir veidota Latvijā un kas atbilst Latvijas valdības un pašvaldības sistēmai. Teorētiski demokrātiska sabiedrība ir kā hierarhija, kurā pašā augšā atrodas pilsoņi kā galīgo lēmumu pieņēmēji (IL # 1.). Tad nāk pašvaldības kā pilsoņiem vistuvāk esošās vēlētās valdības. Nākamajā līmenī ir visas valsts valdība. Tā kalpo valsts pilsoņiem. Tāpēc cilvēkus, kuri strādā valdības struktūrās, angļu valodā sauc par civil servants (latviski — ierēdņi kalpotāji). Šie cilvēki kalpo pilsoņiem.

Tomēr praksē šai hierarhijai ir tendence parādīties apgrieztā veidā. Latvijā pārvaldes struktūru var aprakstīt kā kūku ar divām vai trijām kārtām. Noteikti pašā augšā ir valdība un ministrijas. Nākamajā līmenī ir pilsētas un rajoni. Tie ir vienā līmenī tāpēc, ka pilsētas tika atdalītas no rajoniem un neietilpst rajona struktūrā.

Rajona padomē netiek pārstāvēti nedz pagasti, nedz mazās pilsētas. Katra no tām ir pašvaldība ar savām tiesībām. Tomēr četrās nozarēs (vide, transports, veselība un izglītība) rajoni pārstāv pagastus un mazās pilsētas. Šajos jautājumos pagasti un mazās pilsētas ir daļēji atkarīgi no rajoniem, tādēļ šeit ir divu līmeņu pārvaldes struktūra.

Pašā apakšā, saprotams, ir pilsoņi. Pašvaldību jautājumos Latvijas pilsoņus tādēļ reglamentē divu vai trīs slāņu autokrātiska birokrātija.

Teritoriālplānošanas noteikumi, kas tika pieņemti 1994. gada septembrī, tika veidoti kā vadības instruments šai pārvaldes sistēmai Latvijā. Šie noteikumi izdala it kā 3 līmeņu plānošanas sistēmu, kas faktiski ir 4 līmeņu, daļēji hierarhāla sistēma (IL # 2).

1. Pirmajā līmenī pēc likuma sadalījuma ietilpst nacionālais plāns un reģionālie plāni . Tā kā būs tikai viens nacionālais plāns un vairāki reģionālie plāni, kuriem jābūt saskaņotiem ar šo nacionālo plānu, tie patiesībā ir divi augstākie līmeņi četru līmeņu sistēmā. Noteikumi paredz, ka Ministru kabinets lemj par saturu un sagatavošanās procesu un galu galā pieņem nacionālo un reģionālos plānus , bet Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijas pienākums ir realizēt šo procesu. Visiem citiem plāniem jāņem vērā nacionālais plāns un reģionālie plāni.

2. Otrā (lasi — trešā) līmeņa plāns ir rajona plāns . Rajona plānus sagatavo rajoni, ņemot vērā nacionālo un reģionālos plānus, kā arī pagastu un mazo pilsētu plānus un rajonu iedzīvotāju intereses. Šo plānu apstiprina pati rajonu padome. Ministrija var nepiekrist šim plānam vai tā atsevišķām daļām, ja tas ir pretrunā ar nacionālajām vai reģionālajām interesēm (plāniem). Rajona plānos galvenā uzmanība jāvērš uz tām jomām, par kurām rajoni ir atbildīgi (transports, vide). Zemes lietošanas plānošana nav oficiāli noteikta rajona pašvaldības pienākumos. Tomēr strādāt ar vides un transporta jautājumiem nav iespējams bez zemes izmantošanas aspektiem.

3. Trešā (lasi — ceturtā) līmenī ir pilsētu un pagastu plāni . Noteikumos nav izdalītas atšķirības starp plānošanas prasībām pilsētām un pagastiem. Starp pilsētām un pagastiem ir it kā likta vienādības zīme. Gatavojot savus ģenerālplānus, šīm pašvaldībām jāņem vērā nacionālie un reģionālie plāni, rajonu plāni un, protams, pilsoņu intereses. Pilsētu un pagastu padomes apstiprina savus plānus. Ministrija var iebilst šim plānam vai tā atsevišķām daļām, ja tās ir pretrunā ar nacionālām vai reģionālām interesēm (plāniem).

Nav nodalītas atšķirības starp pagastu un tādu pilsētu kā Rīga attiecībā uz to statusu un plānošanas prasībām, kaut gan republikas līmeņa pilsētas stāv pilnīgi atsevišķi no rajonu struktūras. Rajona plāns nekoordinē pagastu vai mazpilsētu plānus. Vienīgais teorētiski koordinējošais elements ir reģionālais plāns un ministrijas lēmumi, kuri attiecas uz republikas līmeņa pilsētu, mazpilsētu, pagastu un rajonu plāniem.

Kopš laika, kad noteikumi tika pieņemti, nav izstrādāts neviens nacionālais vai reģionālais plāns. Tomēr daži republikas pakļautības pilsētu, mazpilsētu un rajonu plāni pašlaik ir tapšanas stadijā, ieskaitot Rīgas ģenerālplānu. Šie plāni, protams, nevar ņemt vērā neeksistējošos nacionālos un reģionālos plānus. Tāpēc šī sistēma attīstās atšķirīgi no “no augšas uz apakšu” hierarhijas, kas redzama noteikumos.

Šie noteikumi ir konstruēti kā jauna tipa transporta līdzeklis, kas tikko nācis no rasējamā dēļa un vēl nav izmēģināts praksē. Turklāt šie noteikumi atgādina hibrīdu, kas satur idejas no dažādu valstu plānošanas noteikumiem, tāpēc pirmais reģionālais plāns šim aktam faktiski būs kā praktiska pārbaude, un Rīgas reģionālais plāns droši vien būs viena no pirmajām šādām pārbaudēm.

Tāpēc ir svarīgi jau tagad domāt, kā šo plānu īstenot. Atbildes uz jautājumiem — kas veiks plānošanu, kas to vadīs, kāds ir reģionālā plāna saturs? — tiks rastas šajā procesā.

Es ļoti ceru, ka ministrija izmantos šo procesu, lai pielāgotu jauno konstruēto 4 līmeņu plānošanas sistēmu praktiskām plānošanas vajadzībām. Es ceru, ka ministrija būs elastīga un radoša un dzelžaini nesekos jaunam plānošanas nolikumam kā svētiem rakstiem.

Sagatavošanās procedūra reģionālajam plānam ir vienkārša.

1. Ministrija paziņo par nodomu sagatavot reģionālo plānu un lūdz visus interesentus iesniegt ieteikumus ministrijā četru nedēļu laikā.

2. Ministrija sagatavo reģionālo plānu.

3. Ministrija paziņo par plāna pabeigšanu, nodod to atklātībā un lūdz astoņu nedēļu laikā iesniegt ieteikumus un vērtējumus.

4. Ministru kabinets pieņem lēmumu.

5. Noteikumi to īpaši neakcentē, bet, tā kā plāna modifikācijas tiek realizētas pēc tāda paša 4 soļu parauga, patiesībā šī plāna vadītāja ir ministrija.

Reālajā dzīvē situācija ir sarežģītāka.

• Ministrijai nav tāda personāla un speciālistu, lai praktiski sagatavotu reģionālo plānu. Tāpēc rodas jautājums, vai plāns būtu jāsagatavo kādam ministrijas konsultantam vai arī ministrijai būtu jāpieņem speciālisti un jāizveido Rīgas Reģionālās plānošanas departaments un citi departamenti pēc vajadzības.

• Kā Rīgas, Jūrmalas un Rīgas reģiona pašvaldības tiks iesaistītas šajā plānošanas procesā, īpaši, ja tām jau ir savs plāns?

• Kā tiks iesaistīti plānošanā Rīgas rajona 24 pagasti un pilsētas?

• Kad Ministru kabinets būs pieņēmis šo plānu, kā ministrija to vadīs? Vai ministrijas plānošanas departaments kļūs par uzraugu šī plāna realizēšanai? Kas var uzsākt izmaiņas? Kad izmaiņas pašvaldības plānā prasīs izmaiņas arī reģionālajā plānā?

• Kāds ir reģionālā plāna saturs? Mazo pilsētu un rajonu plānu saturs ir ieskicēts pieņemtajos noteikumos. Rajona plāna saturs vai detalizācijas līmenis šajos noteikumos jau tā izskatās pietiekami plašs. Cik vispārināts reģionālais plāns būs attiecībā pret rajona plānu un nacionālo plānu?

• Vai tādā gadījumā, ja radīsies jebkādi apsvērumi par nacionālo apdzīvojuma politiku, kas būs virzīta uz sabalansētu attīstību Latvijā kopumā, pirmais būs jāizstrādā nacionālais plāns?

Uz visiem šiem jautājumiem nevar un arī nedrīkst atbildēt tikai teorētiski. Noteikumi ir tikko izstrādāti, demokrātisks plānošanas process ir jauns, visa sociāli ekonomiskā situācija strauji mainās. Mums nevajadzētu pārsteigties ar secinājumiem šajā brīdī, pārnesot teorētisku koncepciju detalizētās, ministrijas noteiktās procedūrās, kas nav pārbaudītas. Es domāju, ka šis ir laiks pragmatiskai dažādu variantu pārbaudei. Pārbaudei praksē, pirms mēs dodamies garā ceļojumā.

Nākamā referāta nodaļa apraksta procesu, kas ir jau sācies un ko varētu izmantot tālākajā Rīgas reģiona plānošanā un koordinēšanā.

 

Stratēģiskās

plānošanas process

Rīgas pilsētā un reģionā

Pēdējā pusotra gada laikā Rīgas pilsēta vadījusi stratēģisko plānošanas procesu. Lai gan šis process bija virzīts uz stratēģiska plāna izstrādi Rīgas pilsētai, taču jau no paša sākuma tā izveidē iesaistījās Jūrmalas pilsēta, Rīgas rajons un ministrija. Pilsētai bija skaidrs, ka tās nākotni nevar veidot atsevišķi no tās tiešajiem kaimiņiem.

Viena no trim darba grupām, kas tika izveidota pēc pirmā stratēģiskās plānošanas semināra, kas notika Jūrmalā 1994.gada oktobrī, bija reģionālās attīstības grupa. Rīgas rajons tika iesaistīts šīs grupas darbā jau no paša sākuma. Pēc Reģiona iniciatīvas notika vairākas sanāksmes Reģiona pilsētās un pagastos. Tika apspriesti vides, transporta un citi Reģiona attīstības jautājumi.

Šīs sanāksmes guva atsaucību un tika uzņemtas ar lielu entuziasmu. Uz sanāksmēm Salaspilī un Ādažos ieradās 50 līdz 60 dalībnieku no mazpilsētu un pagastu padomēm, kā arī citi speciālisti. Sanāksmē Ādažos vēlmi piedalīties un uzstāties izteica vides aizsardzības ministrs un Latvijas Nacionālo bruņoto spēku komandieris. Varbūt iemesls tik lielai atsaucībai bija tas, kas Reģiona problēmas un nākotnes centienus rajona vadītāji apsprieda rajonā uz vietas un nevis “eksperti” Rīgā.

Rīgas stratēģiskās plānošanas procesam attīstoties, caur vairākām lielākam un mazākām darba grupu sesijām uzmanības centrā nonāca Rīgai stratēģiski nozīmīgākie jautājumi. Stratēģiskās plānošanas sesijā Jūrmalā 1995.gada jūnijā grupa, kuras darbā piedalījās pārstāvji no Jūrmalas, Rīgas rajona un ministrijas, nosprieda, ka vissvarīgākais stratēģiskās plānošanas uzdevums ir Rīgas reģiona ģenerālplāna un/vai attīstības stratēģijas izstrādāšana.

Šī grupa kā vislabāko līdzekli koordinētas plānošanas centienu attīstībai ieteica Reģionālās attīstības padomes vai centra izveidošanu. Šī pārvalde būtu atbildīga par datu bāzes izveidi, koordinēšanu, sabiedrībai pieejamu informāciju un plānošanas procesa vadīšanu. Tai būtu gan pašvaldības, gan ministrijas pārstāvniecība. Darba grupa ieteica izveidot šādu institūciju cik ātri vien iespējams, noteikti jau 1995.gadā.

Šī pieeja ir kaut kas līdzīgs strukturālajam koordinēšanas modelim, ko es pieminēju jau iepriekš. Tas būtu demokrātiskāks un elastīgāks process, nekā ja tas pilnībā būtu ministrijas pārziņā. Turklāt tas ir process ar piedāvājumu strādāt “no apakšas uz augšu”, kas rada lielākas izredzes tā pieņemšanai un efektīvai realizēšanai. Ministrijai vajadzētu izmantot šo izdevību, lai paātrinātu Reģiona plāna izstrādi. Turklāt tas nebūs pretrunā ar oficiālajiem noteikumiem, kas ministrijai ļauj noteikt plāna saturu un izstrādāšanas kārtību. Tas ir ļoti gudri iestrādāts elastīgums.

Rīgas stratēģijas reģionālās darba grupas ieteikums bija izveidot Reģionam ģenerālplānu un/vai stratēģiju. Šāds divpusējs ieteikums tika dots tāpēc, ka tas skar visu plašo jautājumu spektru — kādam tad jābūt reģionālajam plānam.

Ģenerālplāns un attīstības stratēģija, protams, nav viens un tas pats. Tradicionālais zemes lietošanas plāns nosaka zemes lietošanas noteikumus un dod attīstības priekšrakstus. Lai gan balstīts uz plaša apjoma pētījumiem, kas sagatavoti ar sabiedrības piedalīšanos, ģenerālplāns tomēr galvenokārt attiecas uz fizisko zemes izmantošanu. Ģenerālplāns ir nozīmīgs, bet diezgan neelastīgs plānošanas instruments, kā arī diezgan ierobežots pilsētas vadības instruments.

Stratēģiskais plāns vai plānošanas process ir daudz elastīgāks un iekļauj visas pilsētas vadības jomas. Stratēģiskā plānošana ir dinamisks process, kas spēj piemēroties strauji mainīgajiem apstākļiem. Ja stratēģiskās plānošanas process tiek vadīts gudri, tas var piesaistīt dinamiskus sabiedrības spēkus, kas ir ārpus pašvaldības. Tas ir piemērots plānošanas veids teritorijai, kam raksturīgas daudzpusīgas intereses un liela teritorija ar 27 pašvaldībām, kurā dzīvo vairāk nekā viens miljons cilvēku.

Es domāju, ka Rīgas reģionam ir nepieciešams gan stratēģiskais plāns, gan arī ģenerālplāns. Tomēr stratēģisko plānošanas procesu varētu sākt jau ātrāk, jo tas drīzāk dotu rezultātus. Stratēģijas procesā pielietotās metodes, kā stipro un vājo aspektu analīze (SWOT), mērķu un prioritāšu nospraušana, piesaistot gan pašvaldības, gan iedzīvotājus, pašas par sevi jau dotu pozitīvus rezultātus. Pašvaldības un iedzīvotāji iesaistītos nākotnes iespēju izvērtēšanā. Pat ja fiziskais plāns netiktu izstrādāts uzreiz, stratēģiskais plānošanas process vērstu uzmanību uz galvenajiem jautājumiem un norādītu attīstības virzienu 27 pašvaldībām. Es uzskatu, ka tas būtu vienojošs spēks visam Reģionam.

Reģionālai stratēģijai būtu jāattīsta Reģiona virzība. Tai vajadzētu izskatīt jautājumu par Reģiona attiecībām ar pārējo Latviju, pat arī bez nacionālā plāna. Šai stratēģijai vajadzētu sagatavot un iesaistīt sabiedrību vairāku attīstības iespēju un to konceptuālo jēdzienu apspriešanā.

Vajadzētu būt arī fiziskam struktūrplānam, kas būtu Rīgas reģiona stratēģijas sastāvdaļa un noteiktu galvenās attīstības vietas un to funkcijas, galveno zaļo zonu sistēmu un transporta koridorus. Šim struktūrplānam vajadzētu būt ļoti vispārīgam, un to nevajadzētu dublēt ar zemes lietošanas ģenerālplānu tā tradicionālajā izpratnē.

Jaunie plānošanas noteikumi neizslēdz šāda stratēģiskā plāna izstrādi. Ministrijai ir tiesības definēt “procesu un plāna saturu”.

Šis process, kas uzsākts Rīgā, tagad būtu oficiāli jāatbalsta un jāpaplašina tā, lai tas kļūtu par patiesi reģionālu plānošanu. Reģionālās attīstības pārvaldei būtu jābūt kā līdzeklim, kas pārstāvētu Rīgas un Jūrmalas pilsētu, un Rīgas rajonu ar stingru ministrijas pārstāvniecību, kas arī būtu pārvaldes galva.

Pārbaudei būtu politiskā komiteja, kas pamatā arī pieņemtu lēmumus attiecībā uz politiku, kā arī tehniskā komiteja, kas vadītu faktisko stratēģijas sagatavošanu (IL#3). Kā tas paredzēts noteikumos, stratēģisko plānu pieņems Ministru kabinets, pēc tam, kad to būs apstiprinājusi Reģionālās attīstības padome (tehniskā un politiskā komiteja).

Plāna administratore būtu Reģionālās attīstības padome, kas noteiktu, kādi labojumi vai izmaiņas ir nepieciešamas stratēģiskajā vadības procesā.

Plānu būtu jāizstrādā speciālistiem, kurus iecēlusi ministrija vai kuri pieņemti darbā ministrijā tieši šim mērķim, kā arī speciālistiem no pašvaldībām, kurus šim projektam piesaista uz laiku. Šis personāls arī paliktu kā pašvaldības darbinieki, un šādā veidā pašvaldība šajā procesā piedalītos ar līdzekļiem. Ministrijai būtu jānodrošina līdzekļi pastāvīgajiem darbiniekiem un konsultantiem pēc nepieciešamības.

Paralēli stratēģiskajam plānam būtu jāturpina arī Rīgas rajona ģenerālplāna izstrāde. Šī plāna detalizētības līmenis būtu jāizskata ļoti rūpīgi. Var gadīties, ka izstrādāts profesionāls plāns nav nepieciešams līdz tam brīdim, kamēr nav sagatavots Reģiona stratēģiskais plāns, bet rajons varētu koncentrēt uzmanību uz tādiem stratēģiskiem elementiem kā brīvu vietu struktūra.

 

Kopsavilkums

• Sadarbība reģionālās plānošanas procesā ir ārkārtīgi svarīga.

• Reģionālā plānošana jāsāk nekavējoties.

• Rīgas stratēģiskās plānošanas process būtu jāattīsta tālāk, lai tas pāraugtu oficiālā reģionālās plānošanas procesā.

• Būtu jāizveido Reģionālās attīstības padome, kurā dalību ņemtu arī ministrija, lai koordinētu plānošanas procesu.

• Ministrijai vajadzētu paredzēt pietiekami lielus līdzekļus Reģionālās attīstības padomes izveidošanai.

• Rīgas reģiona plānošanas process būtu jāizmanto, lai pārbaudītu un pielāgotu praktiskai darbībai teritoriālās plānošanas nolikumu.

• Rīgas rajons varētu sākt izstrādāt savu ģenerālplānu, koncentrējot uzmanību tikai uz dažiem stratēģiskajiem jautājumiem.