PROJEKTI, KONCPEPCIJAS, PLĀNI, PROGRAMMAS

Par valsts pārvaldes reformu attīstību pašvaldību sfērā un ieteikumiem nākotnei

1. Ievads

Saskaņā ar uz ES—PHARE Valsts pārvaldes reformas programmas izklāsta dokumentiem un konkrēti — pielikumu A, kurā ir noteikts, ka PHARE programmai ir jānodrošina detalizēts valsts pārvaldes reformas (sākot ar pašu reformas sākumu) novērtējums, minot virzienus, lēmumus, likumdošanas reformas, izmaiņas struktūrā utt., kas ir izstrādāti un realizēti šajā periodā. Tāpat dokumentam vajadzētu ietvert sevī ieteikumus tālākai darbībai reformu nostiprināšanā. 

2. Pašvaldību reformu attīstība

Pašvaldību reformu process varētu tikt iedalīts trīs posmos:

Pirmajā posmā (laika periods 1989—92) tika attīstītas idejas pašvaldību reformai. Tika izveidota pastāvīga komiteja pašvaldību jautājumu risināšanai, arī Latvijas pilsētu savienība ieņēma nozīmīgu lomu šajā procesā. Tika nodibināta arī Pašvaldību komiteja, Pašvaldību departaments, tika noorganizēti vairāki semināri pašvaldību darbiniekiem. Tika veikta likumu pārskatīšana un uzlabošana un ierosinātas un aizsāktas pašvaldību reformas.

Otrajā posmā (1992—93) tika izveidota visaptveroša Pašvaldību reformas koncepcija. Tika izveidota Pašvaldību savienība (1991), Pašvaldību reformu padome (1992) un Pašvaldību mācību centrs (1992). Visas augstāk minētās institūcijas ir spēlējušas nozīmīgu lomu reformu procesā. Galvenā šī posma iezīme bija tā, ka pašvaldību reformu process notika, vienlaicīgi pastāvot vecajai padomju likumdošanai. Šis posms noslēdzās līdz ar jaunās Saeimas ievēlēšanu 1993.gada jūnijā.

Ar Valsts reformu ministrijas nodibināšanu 1993.gadā tika ielikts stingrs pamatakmens trešajam pašvaldību reformu posmam, tādējādi varēja turpināt un attīstīt jau iesākto darbu. Galvenais nosacījums bija īstenot Ministru kabineta apstiprināto (1993.09.28.) Pašvaldību reformas koncepciju. Koncepcijas pamatā tika likti Eiropas Padomes Hartas par pašvaldībām pamatprincipi.

Nākamajās nodaļās katra pašvaldību reformas joma tiks apskatīta atsevišķi:

* pašvaldību finanses, budžets un izlīdzināšana;

* pašvaldību īpašums;

* teritoriālā iedalījuma reforma;

* centrālās valdības un pašvaldību attiecības;

* pašvaldību izglītības un apmācības sistēma;

* pašvaldību organizācijas;

* pašvaldību pārraudzība;

* pašvaldību vēlēšanas;

* citas likumdošanas reformas;

* pašvaldību uzdevumu noteikšana centrālās valdības līmenī.

3. Pašvaldību finansu, budžeta un grāmatvedības sistēma, izlīdzināšanas sistēma

Reformu procesa gaitā vislielākie pūliņi tika veltīti fundamentālas likumdošanas izveidošanai pašvaldību ekonomikas jomā. Likums par nodokļiem un nodevām Latvijas Republikā un Likums par pašvaldību budžetu ir radījuši pamatu ienākumu daļai. Šo likumu ietvaros ir noteikti pašvaldību ienākumi, to veidi ir precizēti, un tādējādi tiek regulēta aizņēmumu izdarīšanas iespēja.

3.1. Pašvaldību budžets

Viens no pašvaldību reformas koncepcijas pamatuzdevumiem bija nepieciešamība izveidot neatkarīgu, efektīvi un pienācīgi funkcionējošu pašvaldību budžeta izstrādes metodi, kā arī panākt stāvokli, kad pašvaldību daļa kopējā valsts budžetā, ieskaitot pašvaldību sociālās vajadzības, netiktu samazināta tekošā budžeta gada laikā.

1995.gada 29.martā Saeima pieņēma Likumu par pašvaldību budžetu. Šis likums ietver noteikumus par pašvaldību budžeta veidošanu, asignēšanu, budžeta termiņu utt. Likums nosaka, ka pašvaldības budžeta veidošanā ir neatkarīgas no centrālās valdības un rajoniem. Bez tam tika pieņemts Likums par budžeta un finansu vadību. Tātad šie svarīgie koncepcijas uzdevumi ir izpildīti. Gluži tāpat arī uzdevums izveidot atklātu budžeta informācijas procesu, padarot informāciju par budžetu pieejamu sabiedrībai.

Ar šo likumu pieņemšanu tika izveidota laba platforma papildu reformu veikšanai. Faktiski pašvaldības neatkarīgi izlemj par savu budžetu, bet sakarā ar vispārējo finansiālo situāciju valstī valsts dotācijas gada laikā tiek samazinātas, un tāpēc pašvaldībām ir grūti veikt vidējā un ilgtermiņa ekonomisko plānošanu.

Ieteikumi

Pašvaldībām vajadzētu saglabāt neatkarīgu statusu, īpaši attiecībā uz budžetu. Rajona līmeņa pašvaldības (kas pēdējā laikā ir zaudējušas daļu varas) ir izteikušas dažus ierosinājumus izmaiņām, taču no šīm izmaiņām vajadzētu atturēties.

3.2. Pašvaldību ienākumi

Pašvaldību reformu koncepcijas mērķi bija sekojoši:

* iedzīvotāju ienākumu nodoklis tiek maksāts atkarībā no dzīves vietas;

* pašvaldībām ir jādod tiesības noteikt konkrētu nodokļu likmi;

* valsts dotāciju apjoms būtu jāsamazina līdz minimumam, tai pat laikā proporcionāli palielinot valsts ienākumu daļu, kas tiek atskaitīta pašvaldībām;

* mērķdotācijas no valsts budžeta var tikt izskatītas tikai teritoriju ekonomisko iespēju izlīdzināšanas nolūkos.

Saeima ir pieņēmusi vairākus likumus, kas attiecas uz pašvaldību nodokļu iekasēšanu: Likums par iedzīvotāju ienākuma nodokli, Likums par nekustamā īpašuma nodokli, Likums par dabas resursu nodokli, Likums par ienākuma nodokli, kas iegūts uzņēmējdarbības un tai līdzīgas nodarbošanās rezultātā. Šie likumi skaidri nosaka, kurš līmenis saņems ienākumu no attiecīgā nodokļa.

Taču esošajā sistēmā pašvaldībām (izņemot atsevišķas sfēras, tādas kā nodevas) nav atļauts pašām noteikt nodokļu likmes. Bez tam pašreizējā sistēmā iedzīvotāju ienākuma nodokļa iekasēšana ir diezgan neefektīva. Ir jāpastiprina nodokļu pārvalde valsts līmenī, lai samazinātu iespēju izvairīties no nodokļu maksāšanas. Tajā pašā laikā būtu lietderīgi paralēli izveidot arī vietējās nodokļu pārvaldes pašvaldībās, kas pakāpeniski pārņemtu nodokļu iekasēšanas funkcijas.

Esošajā sistēmā visi ienākumi no iedzīvotāju ienākuma nodokļa tiek piešķirti pašvaldībām. Republikas pilsētas saņem kopējo ar šo nodokli iekasēto summu, pagasti un reģioni saņem nodokli attiecīgi 15 un 85% apmērā. Iedzīvotāju ienākuma nodoklis salīdzinājumā ar citiem ienākuma veidiem nākotnē varētu pieaugt — tātad iespējams, ka šī sistēma nebūtu piemērota ilgākam laika posmam.

Tāpat problēma ir arī efektīvas informācijas sistēmas trūkums — sistēma varētu nodrošināt pašvaldības ar informāciju par iespējamajiem ienākumiem (no nodokļiem un valsts dotācijām), par reālajiem pašvaldībām pārskaitītajiem nodokļu ienākumiem, kā arī sniegt datus, uz kuriem pamatojas ienākumu aprēķini.

Ieteikumi

Būtu nepieciešams maksimāli īsā laikā nostiprināt nodokļu iekasēšanas sistēmu, izveidot labāku reģistrēšanas mehānismu, kā arī informācijas sistēmu starp valsts institūcijām (Valsts ieņēmumu dienestu) un pašvaldībām. Būtu nepieciešams izstrādāt labāku metodi pašvaldību iedzīvotāju ienākuma nodokļa pārvaldīšanai un uzlabošanai. Šobrīd tiek pētīta arī katras pašvaldības iespēja iekasēt ienākuma nodokli tieši no uzņēmumiem. Šo iniciatīvu vajadzētu atbalstīt.

Pastāv nepieciešamība pēc skaidras pašvaldību ienākumu un valsts ienākuma definīcijas, kā arī informācijas uzlabošanas par esošajiem un perspektīvajiem pašvaldību ienākumiem. Būtu nepieciešams izveidot stabilu un skaidru valsts dotāciju pārskaitījumu sistēmu (skat. tālāk tekstā).

Būtu jāpārdomā pašas pašvaldības iespēja noteikt nodokļu likmes noteikta apjoma ietvaros.

Pastāv arī nepieciešamība pēc izskaidrošanas un informācijas par pievienotās vērtības nodokli, kurš šobrīd rada dažādas problēmas, piem., attiecībās starp valsts varas iestādēm un iedzīvotājiem.

Lai noteiktu, vai pašvaldību ienākumi ir pietiekoši lieli, un nodrošinātu to pašvaldību funkciju izpildi, būtu nepieciešams veikt pētījumu par reālajiem pašvaldību izdevumiem un to attiecību ar ienākumiem. Tāpēc vajadzētu veikt analīzi par kopējo pašvaldību izdevumu nepieciešamību dažādās jomās, piemēram, veselības aizsardzībai un skolām, lai varētu aprēķināt nepieciešamo kopējo valsts dotāciju summu.

Ilgākā laika posmā jāizpēta un jāizskata, kā sadalīt ienākuma nodokļa ienākumu pašvaldību un centrālās valdības starpā.

Visbeidzot, būtu ieteicams atvieglot un sekmēt mazāko teritoriālo vienību apvienošanos. Vajadzētu veicināt pašvaldību sadarbību rajona ietvaros attiecībā uz infrastruktūras plānošanu, kā arī izskatīt iespēju ieviest dažādus stimulējošus sadarbības faktorus, kas veicinātu apvienošanos. Kā viens no veicinošiem elementiem varētu būt valsts fonda izveidošana, no kura palīdzību varētu saņemt divas vai vairāk pašvaldības, kas sadarbojas pakalpojumu sniegšanas jomā vai arī ir nolēmušas apvienoties.

3.3. Budžeta un grāmatvedības sistēma

Saskaņā ar Pašvaldību reformas koncepciju valstī ir nepieciešams izveidot obligātu un unificētu grāmatvedības un budžeta sistēmu.

2—3 pēdējo gadu laikā tiek apspriesta jaunas pašvaldību grāmatvedības un budžeta sistēmas izveidošana. Esošā sistēma, kas lielā mērā balstās uz bijušās Padomju Savienības sistēmu, nav pietiekoši detalizēta un tādējādi apgrūtina katras atsevišķas pašvaldības izdevumu analīzi.

Finansu ministrija ir paziņojusi, ka tā gatavo jaunu priekšlikumu sistēmas pārskatīšanai. Šajā sistēmā tiktu ietverti tie paši klasifikācijas kritēriji, kādi tiek izmantoti valsts pārvaldē (standarta modelis). Taču būtu nepieciešams izveidot detalizētu klasifikācijas sistēmu un attiecīgus noteikumus, lai to varētu pielietot pašvaldībās.Šāda sistēma varētu tikt izmantota vairākās pārvaldes jomās, piemēram: izlīdzināšanas sistēmā, valsts dotāciju un speciālo dotāciju (skat.tālāk tekstā) kontrolē utt.

Labi funkcionējoša sistēma ir priekšnoteikums labai ekonomiskai plānošanai un budžeta izstrādei pašvaldībās. Iepriekšējā budžeta un grāmatvedības sistēmā trūkst ekonomiskās datu bāzes, kas nepieciešama izlīdzināšanas sistēmai, likumdošanas seku ekonomisko aprēķinu veikšanai un valsts dotāciju kopējās summas noteikšanai, pievienotās vērtības nodokļa aprēķināšanai utt. Visbeidzot, labi izveidota grāmatvedības un budžeta sistēma palīdzētu veikt pārraudzību un budžeta kontroli, un tādējādi varētu kļūt par instrumentu, ar kura palīdzību būtu iespējams nodrošināt daudz efektīvākus pakalpojumus.

Būtu nepieciešams veikt ekonomisko analīzi saistībā ar teritoriālās reformas novērtēšanu.

Ieteikumi

Būtu jāizanalizē esošā pašvaldības budžeta un grāmatvedības sistēma. Ir svarīgi izveidot sistēmu, kas kalpotu par pamatu pašvaldību salīdzināšanai svarīgās jomās, kā arī precizētu ienākumu un izdevumu klasifikāciju.

Bremzējošais apstāklis šajā jomā ir tas, ka Finansu ministrija, kas ir atbildīga par esošo budžeta un grāmatvedības sistēmu, nav ieinteresēta veikt ekonomisko datu analīzi pašvaldību līmenī. Procesā vajadzētu iesaistīt vairākas institūcijas. Sistēmu izstrādājot, ir jāņem vērā grāmatvedības resursu trūkums lielākajā daļā pašvaldību.

Paralēli grāmatvedības un budžeta sistēmas izstrādei ir jāizveido kvalitatīvāka datu apkopošanas un nosūtīšanas sistēma, īpaši attiecībā uz pašu svarīgāko faktoru — pašvaldību budžetu, norēķiniem ar dažādām varas iestādēm, piem., ministrijām, kas atbildīgas par ekonomiku valsts līmenī. Nozīmīga loma šajā procesā būtu jāatvēl Valsts statistikas komitejai.

3.4. Finansu izlīdzināšanas sistēma

Pašvaldību reformas koncepcijā ir noteikts, ka 1994.gada sākumā valstī ir jābūt izveidotam pašvaldību finansu izlīdzināšanas mehānismam. Par šīs sistēmas galveno finansēšanas instrumentu vajadzēja kļūt valsts dotācijām.

Pēc ilga sagatavošanas perioda 1995.gada 26.janvārī Saeima pieņēma Likumu par pašvaldību finansu izlīdzināšanu. Saskaņā ar šo likumu 1995.gada 28.martā Ministru kabinets pieņēma “Pašvaldību finansu izlīdzināšanas aprēķināšanu algoritmu 1995.gadam”. Pieņemtais likums attiecas tikai uz 1995.gadu, taču Valsts reformu ministrija sadarbībā ar Pašvaldību reformu padomi ir izstrādājusi likumprojektu nākotnes sistēmai.

Likumā būs noteikta nodrošināta pašvaldību finansu izlīdzināšanas procedūra, kā arī ietverti mehānismi pašvaldību finansēšanas nodrošināšanai un neaizskaramībai — neatkarīgi no sociāli ekonomiskajām atšķirībām. Ja valstī netiktu izveidota izlīdzināšanas sistēma, bagātāko pašvaldību ienākumi 10 reizes pārsniegtu nabadzīgāko pašvaldību ienākumus.

Kopumā likums sastāv no divām daļām:

1) pašvaldību ienākumu izlīdzināšana (paredzētie ienākumi),

2) pašvaldību izdevumu izlīdzināšana, pamatojoties uz pašvaldību izdevumu vajadzībām.

Valsts dotācijas ir galvenais elements sistēmas finansēšanā.

Lai konsultētu attiecīgo ministru jautājumos, kas saistīti ar izlīdzināšanas sistēmu, tika izveidota Pašvaldību finansu izlīdzināšanas fonda padome. Padomes sastāvā ir 4 locekļi no centrālās valdības un 4 locekļi no pašvaldībām. Padome ir labs piemērs jaunajai centrālās valdības un pašvaldību sadarbības sistēmai.

Pašlaik valde apspriež jautājumus, kas saistīti ar turpmāko sistēmas attīstību — kā regulēt aprēķinus situācijās, kad mainās ienākums, kādi jauni kritēriji varētu tikt ieviesti utt.

Šī sistēma varētu kalpot kā labs aizsākums virzībai uz pašvaldību iespēju izlīdzināšanu.

Viena no problēmām, kas saistīta ar izlīdzināšanas sistēmu, ir skaidra un noteikta lēmuma trūkums par to, kas ir atbildīgs par ar šo sistēmu saistīto uzdevumu izpildi. Finansu ministrija ir atbildīga par dotāciju pārskaitīšanu pašvaldībām un ienākumu iekasēšanu. Savukārt Pašvaldību departaments Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijā veic Izlīdzināšanas padomes sekretariāta funkcijas.

Daži rajoni iebilst pret izlīdzināšanas sistēmu, jo sistēma varētu samazināt rajona līmeņa pilnvaras attiecībā uz vietējām pašvaldībām. Otrs iebildumu iemesls ir fakts, ka 1995.gadā valsts dotācijas tika vairākkārt un iespaidīgi samazinātas. Taču šīs sūdzības nebūtu attiecināmas tieši uz izlīdzināšanas sistēmu.

Finansēšanas un izlīdzināšanas sistēma būtu jāapskata saistībā ar problēmām, ko rada ārkārtīgi milzīgais pašvaldību skaits valstī. Tai pat laikā lielākajai daļai pašvaldību nav pietiekošas finansiālās bāzes. Tas nozīmē, ka izlīdzināšanas sistēma Latvijā varētu veidoties ļoti sarežģīta un radīt zināmu nestabilitāti.

Ieteikumi

Būtu vēlams esošo izlīdzināšanas sistēmu (jau izstrādāto finansu izlīdzināšanas algoritmu) paildzināt. Tai pat laikā vajadzētu veikt pētījumus par sistēmas iespējamo tālāko attīstību un jaunu izlīdzināšanas kritēriju ieviešanu, jaunu pašvaldību ienākumu avotu piesaistīšanu un noturīga sistēmas regulēšanas mehānisma ieviešanu.

Sistēmai vajadzētu būt pēc iespējas vienkāršākai, lai pašvaldībām būtu iespēja gūt skaidru un pilnīgu izpratni par dotācijām un ienākumiem nākamajam gadam.

Šā procesa vajadzībām būtu ieteicams izveidot struktūru, kas atbildētu par izlīdzināšanas sistēmu un nodrošinātu adekvātu finansējumu šī uzdevuma veikšanai. Šai struktūrai vajadzētu strādāt pie pašvaldību ienākumu un izdevumu datu bāzes, kurā būtu ietverta arī informācija par izlīdzināšanas kritērijiem, veidošanas.

Vajadzētu veicināt izstrādātā likumprojekta pieņemšanu Saeimā un uzsākt izpēti par iespējamu tālāku sistēmas uzlabošanu un attīstību.

Tāpat būtu svarīgi sniegt atbalstu Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijai un Pašvaldību departamentam, veicot Izlīdzināšanas padomes sekretariāta funkcijas.

Maksimāli īsā laika posmā vajadzētu nostiprināt dotāciju piešķiršanas sistēmu, tai pat laikā svarīgi būtu šai jomā izveidot savstarpējās informācijas apmaiņas kultūru — īpaši dažādu ministriju starpā, kas pašreizējos apstākļos ne vienmēr notiek.

4. Pašvaldību īpašums

Pašvaldību reformu koncepcijā ir noteikts, ka pašvaldību īpašums ir pašu pašvaldību pārraudzībā un tās var izmantot un pārvaldīt to saskaņā ar likumā noteikto kārtību.

Saeima ir pieņēmusi Likumu par valsts un pašvaldību īpašuma tiesībām un šo tiesību reģistrēšanu zemesgrāmatā, kā arī Likumu par pašvaldībām, kas regulē attiecīgo jomu. Daži uzdevumi saistībā ar īpašuma tiesībām tomēr ir palikuši neatrisināti. Šī ir joma, kurā centrālā valdība un pašvaldības nespēj vienoties.

5. Teritoriālā iedalījuma reforma

Kā noteikts Pašvaldību reformas koncepcijā, teritoriālai pārdalīšanai bija jānotiek 1994.gadā ievēlēto pašvaldību mandāta laikā. Šis uzdevums būtu jāanalizē saistībā ar pastāvošo sistēmu, kas sastāv no 493 zemākā līmeņa pašvaldībām, 69 pilsētu pašvaldībām un 26 rajoniem. Pašreizējā sistēma sevī ietver pārāk daudz mazas un neefektīvas vienības, kas nespēj pienācīgi pildīt tām uzliktos uzdevumus. Pagastu mazais izmērs ir īpaša problēma, runājot par pašvaldību pienākumu paplašināšanos sabiedrisko pakalpojumu sniegšanas jomā. Nevar arī gaidīt, ka teritoriālā reforma varētu tikt realizēta, tikai pamatojoties uz brīvprātīgu vēlēšanos.

Pašvaldību reformu koncepcijā Latvijas valdība ir noteikusi, ka apvienošanai pašvaldību starpā ir jānotiek uz brīvprātīgiem pamatiem. Tomēr, kaut arī Valsts reformu ministrija savulaik ir griezusies pie atsevišķiem pagastiem ar apvienošanās iniciatīvu, līdz pat šim laikam vēl nav notikusi neviena apvienošanās.

Šobrīd Latvijā pastāv trīs iespējamie teritoriālā sadalījuma varianti:

1) 112 pagasti/pilsētas un 6 zemes (Kurzeme, Latgale, Vidzeme, Zemgale, Sēlija un Rīga) — izstrādājis V.Šteins;

2) 160 pagasti/pilsētas un 14 rajoni — izstrādājis Zemes projekts;

3) 177 pagasti/pilsētas un 6 novadi — izstrādājis J.Turlajs.

Vadoties no šiem projektiem, Pašvaldību reformu padome ir izstrādājusi sekojošus teritoriālās pārdales pamatkritērijus: iedzīvotāju skaits, apdzīvotības blīvums, to objektu izvietojums, kas nepieciešami, lai veiktu pašvaldību funkcijas.

Tomēr joprojām būtu nepieciešams veikt visaptverošu un pamatīgu pētījumu par sociāli ekonomiskajiem un vēsturiskajiem, kulturālajiem aspektiem un dabas resursu izvietojumu, jo šie kritēriji būtu jāņem par pamatu teritoriālā un administratīvā iedalījuma projektam.

Ir skaidrs, ka teritoriālā pārdalīšana netiks veikta patlaban darbojošos pašvaldību mandāta laikā (1994—97), kā tas sākotnēji bija paredzēts koncepcijā, un tas, protams, bremzē pašvaldību sistēmas tālāku attīstību.

Reformu ieviešanai varētu tikt izmantoti trīs modeļi:

* centralizētais — Saeima pieņem konkrētu modeli, kas pēc tam tiek realizēts (vēlams) pašvaldību vēlēšanu laikā (ātrais modelis);

* brīvprātīgais — Saeima pieņēmusi pamatkritērijus pašvaldību apvienošanai, bet to, kā veikt apvienošanos, atstāj pašvaldību ziņā — esošais modelis (lēnais modelis);

* jauktais modelis — Saeima nosaka pamatkritērijus un nosaka laika termiņu brīvprātīgai apvienošanai; par apvienošanu gadījumos, kad pašvaldības pašas nevar apvienoties, tiek lemts atsevišķi (vidēja ātruma modelis).

Ieteikumi

Valdībai vajadzētu pilnvarot Pašvaldību reformu padomi un tās darba grupas turpmākam darbam pie administratīvi teritoriālās pārdales un reformas ieviešanas koncepcijas izstrādei. Tāpēc būtu nepieciešams veikt visaptverošu iepriekšminēto faktoru izpēti. Pēc izpētes jauno teritoriālo vienību robežas vajadzētu saskaņot un plānot, konsultējoties ar pašvaldībām.

Tāpat būtu nepieciešams izveidot jaunu reformas realizēšanas modeli, kas ietvertu gan brīvprātības, gan piespiedu elementu. Pretējā gadījumā process būs ļoti lēns vai arī apstāsies pilnībā.

Tādēļ pašreizējā politiskajā situācijā Latvijā būtu ieteicams jauktais modelis, kas ietver abus šos elementus. Vispieņemamākais un saprātīgākais laika periods teritoriālajai pārdalei varētu būt 3 gadi. Procesu varētu pabeigt arī ātrāk — 2 gadu laikā, ja tas tiks labi vadīts un ja:

* tiks nodrošināts kompetents personāls un pietiekošs budžets (paredzot finansējumu Reformas komisijas vai tās sekretariāta vizītēm rajonos, pilsētās un pagastos);

* Saeimā tiks panākts vairākuma atbalsts;

* vairākuma atbalsts (ideāli — vienprātīgs) tiks panākts valdībā;

* politiski pietiekoši spēcīgs ministrs tiks nozīmēts atbildīgs par šo procesu.

Teritoriālās pārdales ideja nav pārāk populāra, un ir jābūt gataviem uz to, ka pašvaldībām būs iebildumi. Lai pārvarētu šos protestus un iebildumus, Saeimā un valdībā būtu jāpanāk lielākā vairākuma atbalsts.

Kā rāda agrāk izstrādātie priekšlikumi, tad aptuveni 150 teritoriālās vienības varētu vienoties savā starpā. Attiecībā uz rajonu izmēriem būtu ieteicams izveidot vairāk nekā 6. Optimālais skaits varētu būt ap 14, kas ļautu stiprināt saikni starp rajoniem un pašvaldībām. Tomēr precīzs skaitlis būtu jānosaka tikai pēc tam, kad būs pieņemts lēmums par rajonu uzdevumiem nākotnē.

Ja iespējams, reformu vajadzētu pabeigt pirms nākamajām pašvaldību vēlēšanām 1997.gadā. Lai to realizētu, ir nepieciešams stingrs valdības atbalsts un lēmumi.

Būtu jāveicina sabiedrības diskusija, lai radītu interesi par šo jautājumu, kā arī lai stimulētu neformālu un brīvprātīgu sadarbību to pašvaldību starpā, kas ir ieinteresētas kopīgā funkciju izpildē. Šeit varētu izmantot ekonomisko stimulēšanu. Viena iespēja būtu izveidot valsts dotāciju fondu pašvaldībām, kas ir apvienojušās saskaņā ar Pašvaldību reformas padomes noteiktajām prasībām vai arī sadarbojas sabiedrisko pakalpojumu sniegšanā.

Tāpat būtu ieteicams izveidot juridisko bāzi pašvaldību apvienošanai un sadarbībai.

Ņemot vērā spēcīgu pašvaldību politiķu pretestību un arī iespējamu sabiedrības neapmierinātību, reformas ieviešana varētu būt diezgan problemātiska. Bez tam jāņem vērā arī tas apstāklis, ka šī reforma ir sarežģīta un skar daudzu Latvijas pilsoņu intereses.

6. Centrālās valdības un pašvaldību attiecības

Pašvaldību reformu koncepcijā ir noteikts, ka pašvaldībām ir jāiesaistās reformu sagatavošanas un ieviešanas procesā. Tas lielā mērā ir paveikts.

Ir nodibināts ciešs kontakts starp Pašvaldību savienību un centrālo valdību. Sadarbība notiek visās jomās, kas skar pašvaldību jautājumus, tai skaitā arī ekonomiskajā un likumdošanas jomā. Sadarbības ietvaros notiek ikgadējas Ministru kabineta un Pašvaldību savienības sarunas par ekonomiskajiem jautājumiem — valsts dotācijas nākamajam gadam. Sarunu rezultātā ir parakstīts līgums (1995.gada vienošanās starp Ministru kabinetu un Latvijas Pašvaldību savienību).

Pašvaldību un centrālās valdības attiecības ir noteiktas Likumā par pašvaldībām, kā arī MK noteikumos nr.113 par reģionālās konsultatīvās padomes nolikumu un MK noteikumos nr.114 par MK un pašvaldību sarunām.

Papildus ikgadējām sarunām par nākamā gada budžetu ir izveidota arī visaptveroša regulāru konsultāciju sistēma starp pašvaldībām un centrālo valdību par jautājumiem, kas skar pašvaldību intereses. Kā piemēru te varētu minēt regulārās ikmēneša tikšanās starp MK un pašvaldību pārstāvjiem, ko vada Ministru prezidents. Ir izveidotas speciālas padomes, komisijas un darba grupas ar mērķi risināt vispārējas un specifiskas pašvaldību problēmas. Kā piemēru var minēt padomi, kas nodarbojas ar izlīdzināšanas sistēmu, kas sastāv no 4 ministriju un 4 pašvaldību pārstāvjiem. Pirms pašvaldībām saistošu likumu vai lēmumu pieņemšanas visas svarīgās problēmas tiek apspriestas ar pašvaldībām vai tās pārstāvošām institūcijām.

Ieteikumi

Būtu ieteicams turpināt jau aizsākto pašvaldību iesaistīšanu pašvaldībām saistošu lēmumu pieņemšanā. Regulāro pārrunu un tikšanās sistēmu vajadzētu papildināt ar informatīvo materiālu (informatīvās vēstules, žurnāli utt.) par jauniem likumiem un pašvaldību interesējošiem jautājumiem. Šis process būtu veicams sadarbībā ar valdību/ministriem un Pašvaldību savienību. Jāsaka gan, ka šo procesu kavē finansu resursu trūkums.

Būtu jāsaglabā un jāuzlabo pastāvošā pārrunu sistēma starp MK un Pašvaldību savienību.

Lai tālāk attīstītu pašvaldību sistēmu, būtu ieteicams sadarbībā ar ministrijām un Pašvaldību savienību realizēt kopīgus attīstības/eksperimentālos projektus, finansējot tos no valsts budžeta.

7. Pašvaldību apmācības un izglītības sistēma

Viens no Pašvaldību reformu koncepcijas uzdevumiem bija izveidot apmācības sistēmu pašvaldību darbiniekiem.

Šī sfēra ir attīstījusies strauji un ļoti veiksmīgi. Ir izveidota divu bloku apmācības sistēma. Ir izveidots Pašvaldību mācību centrs un 7 reģionālie centri. Tāpat pašvaldību darbiniekiem ir iespēja izglītoties Valsts administrācijas skolas ierēdņu apmācību programmas ietvaros.

Institūcijas darbojas veiksmīgi, tomēr pašai sistēmai joprojām pietrūkst sekundārā elementa. Pretēji koncepcijā noteiktajam pašreizējā pašvaldību apmācības sistēma vispār nesaņem finansējumu no valsts budžeta. Savu darbinieku apmācību apmaksā pašas pašvaldības, vai arī tā tiek veikta ar ārvalstu institūciju atbalstu.

Ieteikumi

Turpinot pašvaldību darbinieku apmācības un izglītības sistēmas attīstību, būtu jāizveido sekundārā — profesionālā apmācība, kas daļēji tiktu finansēta no valsts budžeta. Čpaša uzmanība būtu jāpievērš apmācībai teritoriālās plānošanas jomā, kā arī pašvaldību ekonomiskās attīstības veicināšanai, maksimāli piesaistot ārvalstu palīdzību.

Ierēdniecības sistēma vēl nav ieviesta pašvaldībās. Šis jautājums prasa dziļāku izpēti.

8. Pašvaldību organizācijas

Pašvaldību reformu koncepcijā ir teikts, ka ir jāatbalsta brīvprātīgu asociāciju veidošanās.

Latvijas pašvaldību savienība jau patlaban funkcionē kā spēcīga pārstāvniecības institūcija, kuras sastāvā ietilpst aptuveni 2/3 no kopējā pašvaldību skaita. Savienība pārstāv pašvaldību intereses sarunās un diskusijās ar valdību. Pašvaldību savienības ietvaros tiek attīstīta konsultāciju pakalpojumu sistēma, un šis process būtu jāatbalsta. Pašvaldību savienība ir nostiprinājusi arī plašus starptautiskos kontaktus, organizējusi starptautisku konferenci “Par vietējām un reģionālajām varas iestādēm Centrālajā un Austrumeiropā”. Šis darbs tomēr vēl ir sākuma stadijā, un tam ir nepieciešams atbalsts.

Ieteikumi

Būtu jāatbalsta Pašvaldību savienības attīstība tādās sfērās kā organizācija, sadarbība ar centrālo valdību, informācijas apmaiņa biedru starpā, starptautiskie uzdevumi, konsultantu pakalpojumi.

Sadarbībai ar centrālo valdību vajadzētu gūt lielāku atbalstu no centrālās valdības institūciju puses. Čpaši no Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijas Pašvaldību departamentā vajadzētu nākt iniciatīvai pašvaldību informācijas sagatavošanas un izplatīšanas jomā.

9. Pašvaldību pārraudzība

Likums par pašvaldībām, kas stājās spēkā ar 1994.gada jūniju, dod tiesības Valsts reformu ministrijai (šobrīd Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijai) atcelt pretlikumīgus pašvaldību lēmumus.

Valsts reformu ministrijas vēlme bija iedibināt precedentu strīdu atrisināšanai pārrunu ceļā, un tikai ārkārtas gadījumos pašvaldību lēmumi tika atcelti. Valsts reformu ministrijas pastāvēšanas laikā tika atcelti 4 lēmumi. Pašreizējos apstākļos pašvaldību pārraudzību veic Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijas Pašvaldību departaments. Uzdevumu un pienākumu sadalījums ir noteikts Likumā par pašvaldībām. Tāpat šajā likumā ir noteikts, ka ir jāizveido tā sauktās konsultatīvās padomes, kas ir atbildīgas par centrālās valdības un pašvaldību institūciju sadarbības koordinēšanu katrā rajonā. Pašvaldību departamenta pārstāvji regulāri piedalās šo padomju sanāksmēs.

Pašreizējos apstākļos pašvaldības nav pakļautas rajoniem tādās jomās kā ekonomika, budžets un grāmatvedība. Izņēmums šajā gadījumā ir rajonu tiesības samazināt valsts dotāciju apjomu gadījumos, ja radies strīds starp pašām pašvaldībām.

Ieteikumi

Tiesiskās uzraudzības sistēmu pašvaldībām būtu vēlams veidot maksimāli decentralizētu, tādējādi atvieglojot Pašvaldību reformu departamenta uzdevumu pārraudzīt 600 pašvaldības. Pārraudzības sistēmu vajadzētu rūpīgi izpētīt, t.i., veikt uzdevumu un pienākumu organizācijas analīzi, tai ir jāiziet pārbaude, piemēram, uzdevumu un pienākumu organizācijas analīze ar nolūku izpētīt iespēju izveidot valsts pārraudzības iestādes rajonu līmenī. Vajadzētu censties panākt labāku izpratni par faktu, ka pašvaldības nav pakļautas rajoniem. Būtu ieteicams izpētīt veidus, kā ierobežot rajonu tiesības iejaukties jautājumos par valsts dotācijām pašvaldībām.

10. Pašvaldību vēlēšanas

Saeima ir pieņēmusi Likumu par pilsētas domes, rajonu padomes un pagastu padomes vēlēšanām. Pašvaldību vēlēšanas notika 1994.gada 29.maijā. Uzdevumi ir izpildīti. Padomju locekļi ir ievēlēti tiešās, brīvās, vienlīdzīgās vispārējās un proporcionālās vēlēšanās, aizklāti balsojot, kā tas ir noteikts Pašvaldību reformas koncepcijā. Latvija vēl nav ratificējusi Eiropas Padomes Konvenciju par nepilsoņu piedalīšanos pašvaldību darbā, un tādējādi uz Latvijas teritoriju tā neattiecas.

Ieteikumi

Latvijai vajadzētu ratificēt augstāk minēto Eiropas Padomes Konvenciju un/vai stimulēt pašvaldības darboties saskaņā ar šīs konvencijas principiem.

11. Citas reformas likumdošanas jomā

Sakarā ar to, ka Latvija īsā laika periodā pieņēma ļoti lielu likumu skaitu, esošajā likumdošanā sastopamas dažas pretrunas. Kā piemēru varētu minēt uzdevumu sadalījumu dažādu pārvaldes līmeņu starpā — valsts, rajoni, pašvaldības. Vajadzētu veikt visaptverošu esošās pašvaldībām saistošās likumdošanas analīzi, lai nostiprinātu dažādu likumu un noteikumu attiecības. Ir sagatavoti labojumi Satversmē, kas skar pašvaldību darbības pamatprincipus, tomēr šie labojumi nav pieņemti.

Ieteikumi

Ietvert Satversmē pašvaldību pamatprincipus un tiesības, kā arī pieņemt decentralizācijas un sarunu starp centrālo valdību un pašvaldībām pamatprincipu.

Precizēt valsts un pašvaldību funkciju sadalījumu un saskaņot to ar iespējamo administratīvi teritoriālo pārdalījumu.

Precizēt esošo likumdošanu, praktiskās sadarbības iespējas un ieviest jaunus noteikumus, kas regulētu sadarbību starp konsultatīvajām padomēm un pašvaldībām.

Noteikt tās uzņēmējdarbības nozares, kurās pašvaldības varētu veidot savus uzņēmumus.

12. Pašvaldību uzdevumu organizācija

centrālās valdības līmenī

Ar mērķi izstrādāt un realizēt centrālās valdības un pašvaldību reformas 1993.gadā tika izveidota Valsts reformu ministrija. Ministrija funkcionēja līdz 1995.gada jūlijam, un tās darbība ir bijusi ļoti veiksmīga. Ministrija ir piedalījusies gandrīz visu augstākminēto likumu izstrādāšanā.

Pēc Valsts reformu ministrijas likvidācijas atbildība par pašvaldību reformu un pašvaldību uzdevumiem ir pārgājusi Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijas pārziņā, uz kurieni pārgāja arī Pašvaldību departaments. Departamenta darbība vēl tikai attīstās, un tai pat laikā tas jau ir pārdzīvojis vairākus budžeta samazinājumus, kas traucē departamenta funkciju izpildi.

Līdz ar Valsts reformu ministrijas darbības izbeigšanos valdība nodibināja pašvaldību valsts ministra amatu un par ministru tika apstiprināts J.Bunkšs. Šis postenis ir palīdzējis saglabāt pašvaldību politisko statusu, tomēr pastāv reālas bažas, ka — gadījumā, ja šis postenis nākotnē netiktu saglabāts vai arī netiktu izveidota jauna reformu ministrija — šis atbalsta punkts nākotnē varētu izzust.

Ieteikumi

Pašvaldību departamentam ir vajadzīgs atbalsts, lai nodrošinātu tā jauno funkciju izpildi. Vēlams būtu Pašvaldību departamenta ietvaros izveidot struktūru, kas nodarbotos ar pašvaldību ekonomikas jautājumiem. Tāpat pie šīs struktūras vajadzētu darboties departamentam, kas veiktu ekonomisko analīzi un izstrādātu ekonomiskās pārvaldes sistēmas, tādas kā budžeta un grāmatvedības sistēma, izlīdzināšanas sistēma utt. Šī sfēra ir ļoti komplicēta un prasa lielu resursu daudzumu un sadarbību ministriju starpā, kas iepriekšējās sistēmas apstākļos nav bijusi tradīcija.

Būtu svarīgi saglabāt pašvaldību valsts ministra posteni. Vajadzētu izpētīt iespēju izveidot Pašvaldību ministriju, kā tas ir vairākās Rietumvalstīs. Tā kā pašvaldību pārziņā ir aptuveni 1/4 no sabiedriskajiem izdevumiem un tādējādi tās uzņemas lielu atbildību, nevajadzētu atteikties no idejas par atsevišķas ministrijas izveidošanu.

13. Eiropas integrācijas process

Bez augstākminētajām sfērām, kas skar pašvaldības, īpaša uzmanība būtu jāpievērš Eiropas integrācijas procesam. Šim procesam nākotnē būs liela ietekme arī uz pašvaldību darbību. Tāpēc ir svarīgi, lai Latvija iespējami ātri uzsāktu plānošanu šajā jomā. Vajadzētu koncentrēties uz sekojošām sfērām: Eiropas Savienības likumdošana, struktūras un pārrunu process. Latvijas pašvaldību vadītājiem būs nepieciešamas zināšanas ES likumdošanā, valodās, noteikumos un programmās, šajā jomā būtu ieteicama plaša mēroga ārvalstu palīdzība.