Problēma

Tiesību aktu piemērošanas seku prognoze

Inese Krastiņa,

Tieslietu ministrijas Starptautisko un salīdzinošo tiesību departamenta direktore, — “Latvijas Vēstnesim”

Kā jau “LV” pagājušajā nedēļā informēja, 2. un 3. oktobrī Rīgā notika seminārs par tiesību aktu seku novērtējumu (angļu val. — “Evaluation of the Impacts of Legislation”), kas sevī ietvēra tādus jautājumus kā budžeta izdevumu plānošana saistībā ar likumu ekonomiskās ietekmes novērtēšanu; iespējas prognozēt likumu u. c. noteikumu varbūtējās sekas pēc to spēkā stāšanās un nodrošināt ar likumu piemērošanu saistīto izdevumu pastāvīgu kontroli. Šāda veida seminārs par tiesību aktu seku prognozēšanu Latvijā notika pirmo reizi.

Seminārā piedalījās Baltijas valstu — Igaunijas, Latvijas, Lietuvas parlamenta un valdību pārstāvji, kā arī SIGMA eksperti, kas pārstāvēja tādas valstis kā ASV, Francija, Kanāda, Somija.

Seminārā varēja gūt izsmeļošu informāciju par to, kādu problēmu risināšanai ir domātas RIA — Regulatory Impact Analysis — Vadības iedarbības analīzes (turpmāk tekstā — “RIA”). ASV bija pirmā valsts, kas piemēroja programmu, ar kuras palīdzību sistemātiski izskatīja tiesību aktu projektus, pielietojot ekonomisko analīzi. Problēmas, kas risināmas Viduseiropas un Austrumeiropas valstīm, liek tām iespējami drīzākā laikā saskaņot likumus un citus tiesību aktus, kas pastāv Eiropas Savienībā nolūkā pievienoties tās iekšējam tirgum. Savukārt problēmu risinājumu, kas saistīts ar pievienošanos iekšējam tirgum, paredz RIA programmas.

Ar tiesību aktu ekonomiskās ietekmes novērtēšanu saistītās problēmas risināmas divos galvenajos virzienos:

1) iespējamo seku prognoze attiecībā uz risināmo jautājumu loku vēl pirms tiesību akta spēkā stāšanās;

2) to budžeta izdevumu, kas saistīti ar likumu un citu noteikumu funkcionēšanu un normu piemērošanu praksē, aprēķināšana.

RIA ir informācijas par tiesību normu gaidāmo ietekmi un tās galvenajām iespējamajām alternatīvām iegūšanas un organizēšanas veids.

RIA vienkāršākās formas izpausme ir saraksts ar attiecīgā tiesību akta iespējamajām negatīvajām, pozitīvajām un nenoteiktajām sekām. Sarežģītākajā formā RIA var būt sīka izmaksu ieņēmumu analīze, piesaistot šajā darbā zinātniekus, ekonomistus, inženierus u. c. ekspertus.

OECD (Organisation for Economic Co-Operation and Development — OECD — angļu val.) Padome izvirzīja desmit jautājumus kā pārbaudes sarakstu, kuru daudzas OECD valstis jau izmanto un kura pieņemšana citās valstīs uzlabotu valdības pieņemto tiesību aktu efektivitāti.

Šie desmit būtiskie jautājumi ir:

1) Vai problēma ir pareizi definēta?

2) Vai valdības rīcība ir attaisnojama?

3) Vai tiesību akta izdošana ir labākais valdības rīcības veids?

4) Vai pastāv tiesiskā bāze šim tiesību akta projektam?

5) Kāds ir atbildīgais valdības līmenis vai līmeņi šai rīcībai?

6) Vai ienākumi no šī tiesību akta attaisnos izmaksas?

7) Vai tiesību akta piemērošanas sekas sabiedrībā ir skaidras?

8) Vai tiesību akts ir skaidrs, saprotams, saturīgs un pieejams lietotājiem?

9) Vai visām ieinteresētajām pusēm ir iespēja izteikt savu viedokli?

10) Kā tiks paveikta tiesību akta piemērošana?

Lielākā daļa OECD dalībvalstu piemēro vienu un to pašu vadības iedarbības analīzi — RIA un pārskatu programmu, lai uzlabotu likumu un noteikumu kvalitāti. 1995.gadā OECD padome pieņēma ieteikumu dalībvalstīm, lai tās sastādītu pārvaldes metožu sarakstu nolūkā nodrošināt valdības izdoto tiesību aktu kvalitāti un pārskatāmību.

Ieinteresētība pieņemt un piemērot šādu sistēmu ir galvenokārt tām valstīm, kas tic: pareizi funkcionējoša RIA programma var paaugstināt dzīves līmeni un nacionālo kopproduktu uz vienu iedzīvotāju, kā arī samazināt inflāciju, paverot ceļu konkurencei.

Seminārā tika pausta atziņa, ka Baltijas valstīm, veidojot savas nacionālās tiesību aktu novērtēšanas sistēmas, ir iespēja pārņemt to metodoloģiju, kuru OECD valstis ir izstrādājušas un pilnveidojušas gadiem ilgi. Runājot par nākotnes perspektīvām, dažās Eiropas valstīs domā jau par nākamo soli — valdības tiesību aktu novērtēšanas procesa iekļaušanu budžeta izstrādāšanas un akceptēšanas procesā.

Neapšaubāmi, ka nekvalitatīvi izstrādāti likumi dārgi izmaksā sabiedrībai un ir apgrūtinājums ekonomikai. Šādu nevēlamu likumu pieņemšanas novēršanai pastāv RIA programmas, kuras ir pieņemtas OECD valstīs un kuru mērķis ir iespēju robežās realizēt tādus tirgus principus, kas palīdzētu radīt ienākumus. Valstu valdības izmanto RIA programmas, lai sasniegtu šo mērķi, sistemātiski analizējot iespējamās likumu vai citu tiesību aktu (to pieņemšanas gadījumā) ietekmi uz pilsoņu sociālo, ekonomisko labklājību.

Tomēr RIA nav vienkārša formula, kurā ievieto informāciju un gūst atbildi. Drīzāk jau valstis izmanto RIA programmas kā vienu no līdzekļiem valstisku problēmu risinājumiem, ņemot vērā vairākus faktorus. Pie faktoriem, kas ietekmē lēmumu pieņemšanu, attiecināmi gan tādi, kas saistīti ar politiskiem apsvērumiem, gan ar starptautisko līgumu saistībām, gan ar ekspertu viedokļiem.

RIA programmas ir noderīgas arī tādēļ, ka tās dod sistemātisku informācijas kopumu, kuru lēmējinstitūcijas var salīdzināt, lai izdarītu izvēli starp alternatīvām. RIA programmas veic arī ieņēmumu izmaksu analīzi, lai informētu lemuma pieņēmējus par to, kuras no alternatīvām varētu būt izdevīgākas sabiedrībai izmaksu ziņā. Ieņēmumu izmaksu analīze ir noderīga, vērtējot tiesību akta piemērošanas sekas, t. i., kas ir ieguvējs un kas ir zaudētājs, stājoties spēkā konkrētam tiesību aktam.

Galvenais RIA vadības komponents ir ieņēmumu-izmaksu analīze — BCA (Benefit-Cost Analysis — no angļu val.), kas ir viena no analītiskākajām RIA programmām. BCA balstās uz agrīnā perioda franču un angļu ekonomistu teorētiskajiem darbiem un pirmo reizi to pielietoja ASV 30. gados, novērtējot ūdensapgādes projektus; 60.gados — novērtējot nacionālās aizsardzības izdevumus; 70.gados — novērtējot sociālās programmas.

Ieņēmumu izmaksu analīzei var būt nozīmīga loma likumu un citu noteikumu pieņemšanas procesā. Kaut arī formāla analīze nevar tikt uzskatīta par pietiekamu politikas noteikšanā, tomēr tā var būt noderīga bāze mainīgajai informācijai un šādā veidā uzlabot politikas analīzes procesu.

Nevarētu teikt, ka Latvijas Republikā ar tiesību aktu seku analīzi saistītie jautājumi netiktu reglamentēti vispār. Tā Ministru kabineta iekšējās kārtības un darbības noteikumi, kuri jaunā redakcijā stājušies spēkā 1996. gada 1. jūnijā, reglamentē kārtību, kādā Ministru kabinets un tā komitejas apspriež tiesību aktu projektus. Iesniedzot tiesību akta projektu Valsts kancelejā Ministru kabineta akceptam, projektam jāpievieno paredzamās tiesību akta pieņemšanas politiskās un sociālās sekas un rezultāti, tiesību akta izpildei nepieciešamie finansu līdzekļi un šo finansu līdzekļu avoti. Cits jautājums, vai šādu finansiālu aprēķinu katrā gadījumā ir iespējams sniegt, jo, kā atzina arī Lietuvas un Igaunijas valstu pārstāvji, nepastāv detalizēta metodoloģija tiesību aktu projektu analīzes veikšanai, kā arī nepastāv konkrēta atbildīga valsts institūcija vai tās struktūra, kas nodarbotos ar tiesību aktu seku prognozēšanu. Iepriekšminētie Ministru kabineta noteikumi gan paredz, ka, izstrādājot kādas konkrētas problēmas risinājuma koncepciju, tajā ir jāiekļauj prognoze par sekām, kas radīsies, ja netiks risināta attiecīgā problēma. Noteikumi arī nosaka, ka ar finansu līdzekļu avotiem saprot: 1) tiesību akta projekta finansiālo pamatojumu; 2) nepieciešamo budžeta līdzekļu aprēķinu gadījumā, ja, īstenojot projektā paredzētos pasākumus palielinās budžeta izdevumi vai pašvaldību izdevumi vai arī samazinās ieņēmumi, vai ir nepieciešami strukturāli pārkārtojumi.

Zināmā mērā mūsu ministrijām pastāv iespēja paust savu attieksmi par iespējamām tiesību aktu funkcionēšanas sekām, jo savos atzinumos par tiesību aktu projektiem tās var izteikt savu pozitīvo vai negatīvo attieksmi par to tālāko virzību un priekšlikumus par to saturu. Būtiska nozīme tiesību aktu projektu sagatavošanā izskatīšanai ir Ministru kabineta Ārlietu un drošības, Ekonomikas un finansu, Valsts un sociālo lietu komitejām. Savukārt, lai saskaņotu Ministru kabineta un pašvaldību veidokļus, tiek rīkotas paplašinātās Ministru kabineta komiteju sēdes.

Veidojot vēlamo juridisko bāzi starptautiskās tiesiskās sadarbības īstenošanai, saistībā ar likumu piemērošanas seku prognozēšanu pastāv to problēmu risināšana, kas izriet no Latvijas Republikas saistībām, tajā skaitā finansiālajām, kas rodas, Latvijas Republikai pievienojoties starptautiskajiem daudzpusējiem līgumiem un pildot šo līgumu pantu normas. Minēšu dažus piemērus.

1) Latvijas Republikai pēc iespējas drīzā laikā ir jāpievienojas 1990. gada Eiropas konvencijai “Par noziedzīgā ceļā iegūto ienākumu legalizēšanu, meklēšanu, izņemšanu un konfiskāciju”. Pievienojoties šai konvencijai, valstij būtu jārealizē efektīva starptautiska sadarbība, pildot citu valstu lūgumus par noziedzīgā ceļā iegūto līdzekļu, īpašuma konfiskāciju. Pie tam, līdz ar “jumta” likumprojekta par nelikumīgā ceļā iegūto ienākumu legalizēšanu izstrādāšanu un attiecīgu grozījumu un papildinājumu izdarīšanu spēkā esošajos likumos, būtu jānosaka konkrēta valsts iestāde “naudas atmazgāšanas” darbību apkarošanai, tās tiesības un pienākumi. Arī šādu funkciju veikšanai ir nepieciešams finansiālais nodrošinājums, bet ir diezgan problemātiski paredzēt un visvairāk jau skaitliski aprēķināt nepieciešamā finansējuma apjomu.

2) Ministru kabineta akceptam ir iesniegta 1972. gada Eiropas konvencija “Par tiesvedības nodošanu krimināllietās”, kura paredz, ka Līgumslēdzējas valstis cita citai nepieprasīs segt jebkādus izdevumus, kas radušies, īstenojot konvencijas nosacījumus. Tātad, pievienojoties arī šai konvencijai, Latvijas Republika uzņemsies attiecīgas finansiālas saistības.

Šādu konvenciju, kas uzliek valstij finansiāla rakstura saistības, uzskaitījumu varētu turpināt. Diemžēl nepastāv tāda metodoloģija, saskaņā ar kuru varētu aprēķināt, cik valstij izmaksās viņai saistošu konvencijas nosacījumu izpilde.

SIGMA eksperts, valsts padomnieks F. Stase (Francija) pauda viedokli, ka lietderīgi esot dibināt tiesību aktu piemērošanas seku prognozēšanas aģentūras, kuras, pēc viņa domām, var būt arī privātas iestādes. F. Stase atzīmēja, ka Francijā ir radušies valsts dienestu formējumu pirmsākumi un šo formējumu uzdevums bija un ir nodrošināt kvalitatīvu administratīvo vadību. Pie tam, valdības tiesību aktu projektus izstrādā speciālisti, kuri tiek apmācīti labākajās profesiju kvalifikācijas iestādēs. Šo iestāžu kompetence ir tik pilnīga, ka netiek pieļauta iespējamība: tās speciālisti varēt nepieņemt optimālāko problēmas risinājumu. F. Stase uzskata, ka tiesību akta projekta prognozēšanas procesā līdz ar paša projekta izstrādāšanu nepieciešams: 1) komplektēt un apmācīt speciālistus, kas reāli palīdzētu pildīt pieņemtos likumus vai noteikumus; 2) savlaicīgi, vēl tiesību akta projekta izstrādāšanas stadijā paralēli radīt projekta īstenošanas fondus vai resursus, kas nodrošinātu likumu funkcionēšanu vai realizēšanu tālākā perspektīvā.

Neapšaubāmi: likumu saskaņošanas process sevī ietver nepieciešamību nodrošināt to normu praktisku piemērošanu, kas izpaužas, organizējot likumu izpildes un izpildes uzraudzības iestādes, kuru pastāvēšana savukārt ir atkarīga no finansiālo līdzekļu esamības un no precīza aprēķina konkrētam mērķim. Starptautiskie finansu tirgi un tādas institūcijas kā OECD, Starptautiskais valūtas fonds un Pasaules banka aizvien lielākā mērā uzskata likumu u. c. tiesību aktu pieņemšanas procesa pilnveidošanu par nozīmīgu valsts finansiālās stabilitātes faktoru.

Gan Latvijas Republikai, gan pārējām Baltijas valstīm ir tā priekšrocība, ka daudzas valsts struktūras tām jārada pilnīgi no jauna. Tādēļ OECD valstu pieredze varētu būt noderīga valstīm, veidojot pašām savu tiesību aktu piemērošanas seku prognozēšanas sistēmu, tajā skaitā arī tiesību aktu projektu metodoloģiju.