referāti__Jūrmalā, 1996.gada 13.decembrī

Starptautiskajā konferencē "Pašvaldības - varas centralizācijas un finansu krīzes apstākļos"

Par pašvaldību reformām

Jānis Bunkšs, Saeimas deputāts:

Decentralizācijas nostiprināšanas problēmas

Turpinājums no 1.lpp.

1.tabula

Valsts varas,

sabiedrisko un reliģisko institūciju

reitingi 1996.gada oktobrī

(Latvijas Republikas pilsoņu vērtējums robežās no +100 līdz -100 ballēm)

1. Pašvaldību finansu stāvoklis

Kā viens no galvenajiem cēloņiem decentralizācijas neveiksmēm parasti tiek minēts pašvaldību finansu stāvoklis. Vispirms paskatīsimies, kādi finansu resursi ir bijuši pašvaldību rīcībā 1994. un 1995.gadā, kāda ir budžetu izpildes prognoze šim gadam un kas tiek plānots nākamajam, kā arī kas un kā ir mainījies vai tiek plānots mainīt. Minētā informācija ir apkopota 2.tabulā, kurā, lai dati būtu salīdzināmi pa gadiem, daži pašvaldību ieņēmumu avoti ir izslēgti (skatīt 1.paskaidrojumu 2.tabulai). Par izslēgtajiem datiem un to ietekmi vēlāk tiks runāts atsevišķi.

2.tabula

Pašvaldību ieņēmumi 1994.-1997.gadā1)

(milj.Ls)

Paskaidrojumi 2.tabulai

1) 1994. un 1995.gada dati no budžeta izpildes atskaitēm; 1996.gada dati ir gaidāmā pašvaldību budžeta izpilde saskaņā ar Finansu ministrijas izziņu, kas iesniegta Saeimai kopā ar 1997.gada budžeta projektu; 1997.gada dati ņemti no pašvaldību finansu izlīdzināšanas projekta 1.lasījumam. Tabulā nav iekļauti pašvaldību speciālie budžeti, ieskaitot dabas resursu nodokli, un 1996.gada un 1997.gada dati par ieņēmumiem no maksas par sniegtajiem pašvaldību pakalpojumiem.

2) 1997.gada pašvaldību finansu izlīdzināšanas fondam ir paredzēta vispārējā dotācija no valsts budžeta Ls 50,9milj. apjomā, bet mērķdotācijas Ls 17,7milj. apjomā. Ņemot vērā to, ka projekts paredz izmaksāt no pašvaldību finansu izlīdzināšanas fonda vispārējiem ieņēmumiem algas skolotājiem Ls 53,4 milj. apjomā pēc noteikumiem, ko nosaka Ministru kabineta noteikumi, tad abas valsts dotācijas uzskatāmas par mērķdotācijām. Turklāt pašvaldībām šim mērķim no saviem ieņēmumiem vēl papildus jāparedz 2,5 milj. latu.

3) 1994.gadā iedzīvotāju ienākuma nodoklis bija dalīts nodoklis starp valsti un pašvaldībām. Pašvaldībām tika noteiktas diferencētas likmes. Valsts daļa no iedzīvotāju ienākuma nodokļa tika novirzīta pašvaldību dotāciju un mērķdotāciju finansēšanai.

Pašvaldību pašu ieņēmumiem, sākot ar 1994.gadu, ir tendence pieaugt, taču 1997.gadā ir projektēts kritums. Tas ir saistīts ar veselības aizsardzības speciālā budžeta izveidošanu uz 28,4% atskaitījuma no iedzīvotāju ienākuma nodokļa bāzes. Līdz ar to mēs esam atgriezušies pie dalītā valsts un pašvaldību nodokļa, līdzīgi kā tas bija 1994.gadā un agrāk.

Valsts vispārējo dotāciju pašvaldību finansu izlīdzināšanas fondā apjoms, kas vislielākais bija 1995.gadā, ir sarucis gandrīz līdz nullei 1997.gada budžeta projektā. Vēl vairāk - ja nenotiks izmaiņas likumprojektā par pašvaldību finansu izlīdzināšanu nākamajos lasījumos, veidojas pat 2,5milj. latu deficīts valsts noteikto uzdevumu finansēšanai (skatīt 2.paskaidrojumu 2.tabulai).

Ja proporcionāli palielinās pašvaldību pašu ieņēmumi, par vispārējo dotāciju samazināšanos varētu arī neuztraukties, bet mērķdotāciju pieaugums jau norāda uz finansu decentralizācijas ietekmes samazināšanos. 1997.gada projektā absolūtos skaitļos mēs esam atgriezušies gandrīz 1994.gada pozīcijās.

Ja piepildīsies 1996. un 1997.gada budžetu izpildes prognozes, tad jāsecina, ka kopējie pašvaldību ienākumi trīs gadu garumā gandrīz nepieaug. Analizējot šo tendenci, jāņem vērā, ka pašvaldību funkcijas šajos gados nav samazinājušās. Iedzīvotāju ienākuma nodokļa atskaitījums 28,4% (vai, kā prognozēts, Ls 53,6milj.) un līdz ar to veselības aizsardzības izņemšana no pašvaldību atbildības (?) 1997.gadā ir līdzvērtīga jaunajam pienākumam - skolotāju algu izmaksai Ls 53,4 milj. apjomā. Inflācijas līmenis 1995.gadā bija 23,1%, gaidāmā inflācija 1996.gadā - 15%, prognoze 1997.gadam - 13%.

3. tabula

Pašvaldību ieņēmumu struktūra

Pašvaldību ieņēmumu pārdale ar finansu izlīdzināšanas mehānisma palīdzību ik gadus ir pārsniegusi 30 milj. latu. Izņēmums ir 1995. gads, kad pārdale bija tikai 12,1 milj. latu. Nemainot pašvaldību finansu izlīdzināšanas noteikumus, procentuālajam pārdales apjomam vajadzētu nostabilizēties.

Apskatītos pašvaldību budžetu datus var izmantot, lai izmērītu decentralizācijas līmeni (pakāpi). Kā pirmo indikatoru pielietosim procentos izteiktās proporcijas starp pašvaldību pašu ieņēmumiem, vispārējām dotācijām un mērķdotācijām. Šis indikators parāda pašvaldību tiesības patstāvīgi pieņemt lēmumu tām pieejamo līdzekļu robežās (sk. 3. tabulu). Pēc relatīvi augstas patstāvības rīkoties ar līdzekļiem 1995. un 1996. gadā 1997. gada budžeta projekts paredz šo patstāvību samazināt, palielinot mērķdotāciju īpatsvaru.

4. tabula

Pašvaldību ieņēmumu īpatsvars valsts kopbudžetā

Kā otru indikatoru izmantosim pašvaldību pašu ieņēmumu un pašvaldību kopējo ieņēmumu īpatsvaru valsts izdevumu kopbudžetā (sk. 3. tabulu). Pēc neliela ieņēmumu kāpuma pašvaldību kopējo ieņēmumu izpilde, šķiet, 1996. gadā samazināies. Grafiks uzskatāmi parāda, ka acīm redzama ir vēlme 1997. gada projektā saglabāt pašvaldību budžetu īpatsvara valsts kopbudžetā samazināšanās tendenci.

Salīdzinājumam 3. zīmējumā ir dota informācija par pašvaldību izdevumu īpatsvaru kopīgos dažādu valstu publiskajos izdevumos (pēc Pasaules bankas dotajiem datiem).

3. zīm. Pašvaldību izdevumu īpatsvars valsts kopējos izdevumos

Tagad aplūkosim 2. tabulā neiekļautos pašvaldību ieņēmumus. Tie, manā rīcībā esošās informācijas robežās, ir apkopoti 5. tabulā

5. tabula

Pašvaldību ieņēmumi 1994.-1997. gadā1

(milj. Ls)

Paskaidrojums

1 5. tabulā atspoguļoti 2. tabulā neiekļautie pašvaldību ieņēmumi

Speciālo budžetu neiekļaušana iepriekšējā analīzē minētās tendences neizmainītu. Mainītos tikai proporcijas starp ieņēmumu veidiem, palielinoties ar mērķi novirzāmo līdzekļu (tātad centralizācijas) īpatsvaram. Pašvaldību speciālo budžetu apkopošana ir uzsākta tikai 1996. gadā un neatbildēti paliek divi jautājumi: "Vai 5. tabulā ir uzskaitīti visi pašvaldību speciālie budžeti?" un "Kur likt tā saucamos ārpusbudžeta līdzekļus?"

Attiecībā uz ieņēmumiem no sniegtajiem maksas pakalpojumiem stāvoklis ir sarežģītāks. Tā, piemēram, 1994. un 1995. gada atskaitēs tās pašvaldības, kurām nebija savu uzņēmumu šajā budžeta ieņēmumu pozīcijā, uzrādīja iedzīvotāju maksājumus par īri, siltumu u. tml. Pašvaldības, kurām bija savi uzņēmumi, šādus maksājumus budžeta atskaitēs neuzrādīja. Tas nozīmē to, ka attiecīgās budžeta pozīcijas var dot nepareizu priekšstatu par dažādu pašvaldību ieņēmumu stāvokli. Pašreizējā atskaišu sistēma nevērtē ietekmi, ko uz budžeta ieņēmumiem atstāj dažādas pakalpojumu sniegšanas formas. Līdz ar to pašvaldības savā starpā nav līdzvērtīgi salīdzināmas.

Iepriekš tika apskatīti tikai divu veidu indikatori. Tie nav vienīgie, kas var noderēt, lai raksturotu decentralizācijas līmeni Latvijā. Taču ir problēma, lai dati būtu pieejami un salīdzināmi ilgākā laika periodā. Signes Zeikates vadībā sagatavotais pārskats par pašvaldību budžetiem 1995. un 1996. gadā ir labs sākums, lai Latvijā veidotos stabila un sabiedrībai pieejama pašvaldību finansu datu bāze. Minēto krājumu papildinot ar valsts budžeta izpildes un attiecīgo gadu makroekonomiskajiem rādītājiem, kā arī tādiem papildu rādītājiem par pašvaldību budžetiem kā speciālie budžeti, to struktūra; pašvaldību maksas pakalpojumu līmenis neatkarīgi no to sniegšanas formas; pārskaitījumu apjoms un struktūra starp pašvaldībām; investīciju struktūra pašvaldībās; rādītāji par iedzīvotāju ienākuma nodokļa un nekustamā īpašuma nodokļu bāzēm u. tml. - mēs iegūsim fundamentālu datu bāzi, lai varētu analizēt patieso stāvokli pašvaldībās un spriest par decentralizācijas līmeni.

2. Decentralizāciju kavējošie faktori

pārejas ekonomikas un jaunattīstības valstīs

Šajā nodaļā iepazīstināšu ar Starptautiskā valūtas fonda Fiskālo lietu departamenta direktora Vito Tanzi secinājumiem, kurus viņš ir izklāstījis 1995. gadā Pasaules bankas organizētajā konferencē par ekonomikas attīstības problēmām. Autors salīdzina divas alternatīvas vietējās pārvaldes organizēšanā - centrālās valdības ieceltu vietējo pārvaldi un pašvaldību, mēģinot noskaidrot, kādēļ pašvaldības principa ieviešana vietējā pārvaldē ne vienmēr dod gaidīto rezultātu. Ja teorētiski pašvaldības principam viennozīmīgas ir priekšrocības, tad praksē tas daudzos gadījumos tā nav.

Kā pirmā no problēmām ir minēta nepietiekama (neadekvāta) informācija. Ar informāciju šajā gadījumā V. Tanzi saprot to informāciju, kuru centrālā valdība vai pašvaldība izmanto, lai pieņemtu lēmumus vietējos jautājumos. Centrālā valdība var norīkot valdības ierēdņus vietējās iestādēs. Šie ierēdņi var būt pietiekami kompetenti, lai noteiktu vietējās vajadzības. Līdz ar to rodas jautājums, vai informācija, kuru šie ierēdņi nosūta atpakaļ uz centru, ir mazāk precīza (korekta) nekā tā, kura ir vietējo deputātu rīcībā.

No otras puses, nevar pieņemt kā pašu par sevi saprotamu to, ka pašvaldību domēs (padomēs) ievēlētajiem deputātiem prātā noteikti ir tikai pašvaldību iedzīvotāju (līdz ar to vietējās sabiedriskās) intereses. Ja šādām šaubām nav pamata, tad decentralizācijai ir daudz lielākas iespējas būt sekmīgai. Ja tomēr šaubām pamats ir, tad ieguvuma no decentralizācijas nebūs.

Kā otrs iemesls tiek minēta korupcija. Atsaucoties uz Francijas un Itālijas pieredzi, autors izvirza pieņēmumu, ka korupcija vietējā līmenī izpaužas daudz lielākā mērā, nekā tas ir valsts līmenī. Šo pieņēmumu viņš mēģina pamatot ar to, ka pagastā vai pilsētā ierēdņi (tāpat pašvaldību politiķi un darbinieki) un iedzīvotāji dzīvo daudz tuvāk viens pie otra, kā rezultātā daudz jaušamāki ir atsevišķu cilvēku vai cilvēku grupu interesēs pieņemtie lēmumi.

Pašvaldības "ierēdņu" (šo terminu es lietoju, lai uzsvērtu, ka runa šajā gadījumā nav par pašvaldības deputātiem) kvalifikācija. Centrālajai valdībai ir daudz lielākas iespējas izvēlēties talantīgus un kvalificētus speciālistus, nodrošinot viņiem lielāku perspektīvu karjerā un - kā likums - labāku darba samaksu un sociālās garantijas. Pašvaldības daudzos minētajos aspektos zaudē. Jāpiemin atšķirības pašvaldību starpā nodrošinājumā ar augstas kvalifikācijas ierēdņiem. Šāda situācija ir raksturīga visām pārejas ekonomikas un jaunattīstības valstīm arī ierobežoto līdzekļu dēļ, kurus varētu novirzīt pašvaldību ierēdņu sagatavošanai. Kā pretstats tiek minētas Skandināvijas valstis un Vācija, kurās minētās problēmas praktiski nepastāv, līdz ar to decentralizācijas projekti ir realizējušies veiksmīgi.

Tehnoloģiskās izmaiņas un pieaugošās pārvietošanās iespējas atstāj būtisku iespaidu uz vietējo varas iestāžu sniegtajiem pakalpojumiem. Ja viduslaikos pašvaldības nodrošināja pilsētu vārtu sargāšanu un rūpējās par pilsētas pulksteņa uzturēšanu kārtībā un tas tika nodrošināts relatīvi nelielā teritorijā, tad šodienas rūpes par noziedzības apkarošanu un vides piesārņošanas problēmām aptver daudz lielāku teritoriju. Šī tendence paplašināties pašvaldību sniedzamo pakalpojumu robežām liek kritiski paraudzīties uz administratīvi teritoriālo iedalījumu, kurā tiek sniegti pašvaldības pakalpojumi. Līdzīga problēma ir saistīta arī ar to, ka iedzīvotāji pašvaldības pakalpojumu saņemšanā nav ierobežoti tikai ar teritoriju, kurā viņi dzīvo. It sevišķi tas ir raksturīgi izglītības un medicīnas pakalpojumu jomā. Šos pakalpojumus pēc savas izvēles iedzīvotāji var iegūt arī citās teritorijās un mūsdienu sabiedrībā šādas tiesības neviens, šķiet, negrasās ierobežot.

Publisko finansu vadības sistēmām ir jānodrošina precīzas gaidāmo ieņēmumu un izdevumu prognozes. Ir jābūt izstrādātai budžeta klasifikācijai, kas nodrošina kontrolējošās iestādes ar precīzu informāciju par to, vai nauda tik tiešām ir izlietota budžetā paredzētajām vajadzībām un funkcijām. Tai ir jāietver atskaites sistēmas, kas laikus nodrošina naudas plūsmu kontroli un aktuālo ieņēmumu un izdevumu stāvokli. Tām jānodrošina arī iespēja izsekot lēmumu un rīkojumu ietekmei uz finansu stāvokli tajā gadījumā, ja tie nerada papildu naudas līdzekļu vajadzību attiecīgajā finansu gadā. Raksturīgi, ka pārejās ekonomikas un jaunattīstības valstīs bieži vien nav iespējams atrast informāciju par jau iztērēto naudu. Tiek minēts, ka trūkumi publisko finansu vadības sistēmu nodrošināšanā ir bijuši par cēloni Brazīlijas un Itālijas finansu decentralizācijas projektu neveiksmēm.

Decentralizējot pienākumus, jādecentralizē tiesības iegūt ienākumus. Decentralizācija ir jābalsta uz skaidru un detalizētu līgumu (likumu), kurā noteikti pašvaldību pienākumi, piešķirti pietiekami resursi pienākumu pildīšanai un nepārprotami paskaidrots, ka pašvaldībai ir jāstrādā līgumā paredzēto līdzekļu ietvaros un nevar būt tādu apstākļu, ka no centrālās valdības būs iespējams saņemt papildu resursus. Šādā gadījumā gelvenais finansu avots ir pašvaldību tiesības pašām noteikt nodokļus. Raksturīga pārejas ekonomikas un jaunattīstības valstu kļūda ir tā, ka galvenokārt tiek decentralizēti pienākumi, bet finansu politika paliek centralizēta. Šī situācija, kad finansējums rodas kaut kur ārpus pašvaldības teritorijas, rada nopietnu decentralizācijas izkropļojumu un izraisa ļoti spēcīgu stimulu pieprasīt papildu resursus un palielināt izdevumus pašvaldībās.

Ir virkne pētījumu, kuri pierāda finansu (ieņēmumu) decentralizācijas pozitīvo ietekmi valsts līdzekļu taupīšanā. Tā, piemēram, J.Ehdaie, veicot daudzfaktoru regresijas analīzi par tādiem rādītājiem kā valsts kopbudžeta īpatsvars iekšzemes kopproduktā (PUB SIZ), pašvaldību pašu ieņēmumu īpatsvars valsts kopbudžetā (FIS DEC) un valsts dotāciju īpatsvars valsts kopbudžetā (FIS COL) 30 pasaules valstīs ir ieguvis šādu rezultātu:

PUB SIZ = a0 -Ö 0.2714 FIS DEC + 0.1672 FIS COL + aZ + U

Tas nozīmē, ka, palielinot pašvaldībām pilnvaras noteikt nodokļus, valsts kopbudžeta īpatsvars iekšzemes kopproduktā samazinās, bet, palielinot valsts dotāciju īpatsvaru, gluži pretēji, valsts kopbudžetā īpatsvars pieaug.

Vai iepriekš minētās problēmas ir attiecināmas uz Latviju? Šķiet, ka jā. Tādā gadījumā V.Tanzi izdarītie secinājumi diezgan precīzi norāda uz cēloņiem, kas izraisa neapmierinātību ar pašvaldību darbu Latvijā.

3. Decentralizācijas nostiprināšanas galvenie uzdevumi

Mēs, protams, varam meģināt atrast vēl citus cēloņus decentralizācijas neveiksmēm, un to arī vajag darīt, bet daudz būtu izdarīts arī tad, ja Latvijā izdotos izvairīties no kļūdām, kas ir tik raksturīgas (pazīstamas) mums līdzīgās valstīs.

Jau šī raksta ietvaros minētās problēmas ļauj definēt uzdevumus, kuri būtu neatliekami veicami, lai decentralizācija kā mūsdienu modernās sabiedrības progresīvākā parādība Latvijā iegūtu neatgriezenisku raksturu. Manā skatījumā šie uzdevumi ir šādi:

3.1. Publiski pieejamas informācijas sistēmas izveidošana (esošo datu bāzu pilnveidošana) par pašvaldību finansu stāvokli. Izveidojot minēto sistēmu, paralēli jārisina jautājums par vienotas datu analīzes metodoloģijas izstrādāšanu. Šāda metodoloģija ļautu izvairīties no spekulatīvas datu interpretācijas.

3.2. Jāpastiprina pašvaldību deputātu atbildība, vienlaikus nodrošinot apstākļus deputāta pienākumu godprātīgai izpildei. Šajā nolūkā jāpārskata likums par pašvaldības deputātu. Jāpilnveido un jāpastiprina pašvaldības deputātu mācību sistēma. Jāatzīmē arī tas, ka Latvija nav ratificējusi Eiropas pašvaldību hartas 7.2. punktu, kas attiecas uz pašvaldību deputātu darba apstākļu nodrošināšanu.

3.3. Jāveicina iedzīvotāju piesaistīšana pašvaldību lēmumu pieņemšanā, vienlaikus nodrošinot precīzu un savlaicīgu informāciju par pieņemtajiem lēmumiem un to pieņemšanas motīviem. Jāizveido administratīvā tiesa vai ombūta institūts, kas nodrošinātu iedzīvotājiem pašvaldību lēmumu un rīkojumu pārsūdzēšanas iespēju. Jānodrošina pašvaldību audita sistēmas ieviešana.

3.4. Jāizveido sistēma pašvaldību darbinieku sagatavošanai un apmācības pilnveidošanai. Šajā jautājumā Latvija nav ratificējusi Eiropas pašvaldību hartas 6.2. punktu, kas arī attiecas uz pašvaldību darbinieku darba apstākļu nodrošināšanu.

3.5. Jāizstrādā Latvijas administratīvi teritoriālās reformas koncepcija, ietverot tajā administratīvās reģionalizācijas problēmas risinājumu.

3.6. Jāpabeidz pašvaldību finansu reforma, kuras galvenais uzdevums ir pašvaldību nodokļu bāzes izveidošana un pašvaldību nodokļa ieviešana. Īpaša uzmanība jāpievērš pašvaldību finansu speciālistu sagatavošanai, kā arī kontroles, uzskaites un atskaites sistēmu sakārtošanai. Atlikušie divi punkti - no četriem -, kurus Latvija nav ratificējusi, pievienojoties Eiropas pašvaldību hartai, attiecas uz pašvaldību finansēm. Punkts 9.4. paredz pašvaldību iespējas sekot izdevumu izmaksu patiesajai attīstībai. Punkts 9.8 regulē jautājumu par pašvaldību aizņēmumiem.

Noslēgums

Latvijas priekšrocība decentralizācijas sistēmas nostiprināšanā ir vienotas Latvijas Pašvaldību savienības (LPS) pastāvēšana, kā arī tas, ka LPS kā sarunu partnera ar centrālo valdību statuss ir nostiprināts likumā par pašvaldībām. Šo pozīciju nedrīkst zaudēt. Tas nozīmē, ka pašvaldību ideoloģijas aizstāvēšanas prasmei ir jākļūst vēl pārliecinošākai un argumentētākai. Pašvaldību ideoloģiju es saprotu kā to principu konsekventu aizstāvēšanu, kas ietverti Eiropas pašvaldību hartā un topošajā Eiropas reģionu hartā.

Pielikums