Par likumprojektu anotācijām

Ivars Bušmanis, ES "Phare" eksperts Saeimas Eiropas lietu komisijā

Priekšlasījums konferencē "Eiropas Savienības dalībvalstu un kandidātvalstu pieredze acquis communautaire pārņemšanā" 2000.gada 1.aprīlī

Gribu pievērst uzmanību juridiskam dokumentam, kuru gan nereglamentē Eiropas Kopienas likumdošana, bet kurā atspoguļojas acquis communautaire pārņemšanas procedūra un problēmas. Tas ir likumprojektu pavadošais atzinums par tā ieviešanas mērķi, ietekmi, ko Latvijā saucam par anotāciju un kas Eiropas Savienības (ES) valstīs pazīstams kā paskaidrojošais memorands (explanatory memorandum ). Kāda ir anotēšanas prakse Latvijā, un kādas ir tās izvēršanas perspektīvas uz ES dalībvalstu prakses fona?

Priekšvēsture

Pirms trim gadiem "Phare" palīdzības projekta rezultātā Saeimas Kārtības rullī un Ministru kabineta iekšējās kārtības noteikumos tika noteiktas vienotas prasības likumprojektu anotācijām. No 1998.gada novembra (ar šo Saeimas sasaukumu) sāka darboties vienota anotāciju sistēma. Tas nozīmē, ka jau ilgāk nekā gadu katram likumprojektam uz pirmo lasījumu tiek pievienota anotācija. Tas nav mazs sasniegums. Bet, ņemot vērā, ka, atšķirībā no daudzām ES dalībvalstīm, Latvijā ne tikai valdībai, bet arī Saeimai ir aktīva likumdošanas iniciatīva, attiecībā uz anotācijām ir vienotas prasības, bet nav vienota izpildījuma.

Anotāciju sistēma tika izveidota, lai uzlabotu likumdošanas pieņemšanas kvalitāti — lai likumdevējs saņemtu visu nepieciešamo informāciju lēmuma pieņemšanai. Eiropas Savienības dalībvalstu un kandidātvalstu praksē anotācijas statusa amplitūda ir no likumprojekta autora motivācijas vēstules līdz valstiski veiktai likumprojekta sociālekonomisko un tiesisko seku analīzes dokumentam, kurš tiesvedībā iegūst likuma komentāra statusu. Latvijā ir izdevies iedarbināt vienoto anotāciju sistēmu, bet tās darbības kvalitāte vēl nevar pilnībā nodrošināt likumdevēju ar visu vajadzīgo informāciju. Manā skatījumā, vienotā anotāciju sistēma Latvijā ir tās pirmajā attīstības stadijā – likumprojekta autora motivācijas vēstules līmenī.

Kā darbojas anotāciju sistēma

Saeimā iesniedzamo likumprojektu anotēšana notiek, sniedzot informāciju par sešiem jautājumiem: 1) kādēļ likums ir vajadzīgs? 2) kāds var būt likumprojekta iespējamais iespaids uz tautsaimniecību? 3) kāda var būt likuma ietekme uz valsts budžetu? 4) kā likums ietekmēs spēkā esošo tiesību normu sistēmu un kādus iespējamos grozījumus radīs citos normatīvajos aktos? 5) atbilstība Latvijas starptautiskajām saistībām; 6) kā tiks nodrošināta likuma izpilde?

Katrai no šīm sadaļām noteikts atbildīgais par tās aizpildīšanu, bet kopumā informācija tiek prasīta no iesniedzēja, kurš pilnībā atbild par faktu un apgalvojumu pareizību. Gadījumā, ja netiek sniegta informācija, atbildīgā komisija anotācijā norāda, ka likumprojekta iesniedzēji atbildes nav iesnieguši. Šāda kārtība loģiski izriet no anotācijas kā likuma iniciatora motivācijas vēstules statusa.

Šāda anotācijas informācijas personalizācija palielina likumprojekta iesniedzēja atbildību, bet vienlaikus ierobežo iespējas to pārveidot par kolektīvu vai — vēl vairāk — par valstisku darbu. Līdz ar to ir ierobežotas Saeimas kā likumdevēja iespējas saņemt objektīvu informāciju un analīzi. Likumprojekta ieviešanas seku objektīva vērtējuma vietā tiek saņemts viedoklis par šīm sekām. Piemēram, ir atsevišķas anotācijas, kurās iespējamā ietekme uz tautsaimniecību tiek novērtēta ar vienu vārdu "pozitīvi".

Par anotāciju līmeņiem un pārejas problēmām

Anotācijai saskatu trīs dažādas attīstības līmeņus – atkarībā no atzinuma sniedzēja pozīcijas:

1) anotācija ir likumprojekta autora motivācijas vēstule – iesniedzēja (deputātu, ministriju) viedoklis;

2) anotācija ir kolektīvs (resora) atzinums – iesniedz deputātu komisijas, ministrijas, iespējams, arī par katru sadaļu atbilstoši savai kompetencei;

3) anotācija ir valstiski koordinēts komplekss pētījums par likuma ieviešanas nepieciešamību un sekām – to veiktu valdības institūcija (piemēram, Valsts kanceleja, Eiropas integrācijas birojs (EIB) ) vai parlamenta speciāli izveidota likumprojekta seku novērtēšanas institūcija.

Šobrīd anotēšanas prakse Latvijā uzrāda gan motivācijas vēstulei līdzīgus atzinumus, gan izvērstas un pamatotas ministriju prognozes. Atšķirīgā izpildes kvalitāte Ministru kabineta (MK) sagatavotajām un deputātu iesniegtajām anotācijām liecina par lielo atšķirību starp kompetentu valsts institūciju sagatavoto analīzi un deputātu rīcībā esošo informāciju. Pirmkārt, dažkārt arī MK likumprojekti uzrāda atsevišķus resoru viedokļus, kas nav vienoti. Tas vedina uz secinājumu, ka Saeimas regulējošajos aktos nav vēlams norādīt, kurai institūcijai jāaizpilda attiecīgā sadaļa (autoram, deputātu pastāvīgajai komisijai vai ministrijai), bet jāpalielina likumprojekta sagatavotāja atbildība. Jāliek parlamenta atbildīgajai komisijai realizēt savas tiesības pieprasīt kompetentajai ministrijai informāciju, analīzi vai atzinumu. Tas būtu svarīgs solis anotācijas kvalitātes paaugstināšanā.

Otrkārt, samērīgi jāizvērš anotācijas sadaļas, lai likumdevējs saņemtu precīzāku informāciju. Pirmais un pats vienkāršākais: jānovērš iespēja atbildēt uz jautājumu ar "jā" vai "nē". Piemēram, uz Kārtības ruļļa pieprasīto jautājumu "Vai likumprojekts atbilst Latvijas starptautiskajām saistībām?" vairākkārt izmantota iespēja atbildēt ar "jā". Tāpēc tagad paraugā jāpieprasa attiecīgā starptautiskā tiesību akta nosaukums, numurs, norma un būtība.

Neliela atkāpe. Anotācijas jaunās metamorfozes šībrīža proeiropeiski sakāpinātajā gaisotnē sakropļojušas priekšstatu par tās mērķiem. Galvenais uzdevums taču ir nodrošināt likumdevēju ar nepieciešamo analīzi likuma pieņemšanai. Un ikvienas valsts likumdevējam pats būtiskākais ir spēt precīzi novērtēt un pareizi ietekmēt sociālekonomisko vidi. Ja kāds likums ir pārņemams no pārnacionālām tiesībām, tad daudz būtiskāk ir prognozēt tā ieviešanas sekas nekā precizēt, no kuras direktīvas, kura panta kurš vārds un kādā nozīmē ir pārņemts. Ar šo nenoliedzu kādu no augstākminētajām nepieciešamībām, bet atgādinu likumdevēja prioritātes. Citādi Valsts kancelejas darba grupā, pateicoties EIB aktivitātei un Ekonomikas ministrijas pasivitātei, daudz plašāk tika izvērsta atbilstības noteikšana Eiropas Kopienas (EK) tiesībām nekā likuma ieviešanas tautsaimniecības seku novērtējums. Un galīgajā redakcijā visas Latvijas starptautiskās tiesības tika noreducētas tikai uz asociācijas līgumu ar ES un EK tiesībām ar smalku tabulu. It kā nebūtu dalības Pasaules tirdzniecības organizācijā. Ar to es gribēju teikt, ka Valsts kancelejas izstrādātajā projektā proporcijas starp sadaļām noteikušas nevis likumdevēju prioritātes, bet ieinteresētā resora aktivitātes. Tāpēc vairāk jāizvērš būtiskākās sadaļas, piemēram, tautsaimnieciskā efekta novērtēšanā atsevišķi ierosināts izdalīt biznesa, ārzemju, sociālekonomisko seku un vides testus.

Treškārt, jādemokratizē likumprojekta apspriešana. Latvijas parlamentārā iekārta ar tās aktīvo Saeimas līdzdalību padara atšķirīgu un arī grūtāku vienotas anotēšanas sistēmas izveidi nekā ES dalībvalstīs. No augstās demokratizācijas pakāpes izriet vēl daži uzlabojumi. Pirmais: anotācijas saturā jāiekļauj jauna sadaļa par konsultācijām, kādas notikušas likumprojekta sagatavošanas laikā. Šāda prasība ir, piemēram, Lielbritānijas paskaidrojošajā memorandā. Prioritāte šajā saskaņojumā dodama nevalstiskajām organizācijām. Nedrīkst piemirst tādus sociālos partnerus kā arodbiedrības, uzņēmumu grupas un pat atsevišķus uzņēmumus, uz kuriem attiektos jaunais likums. Arī valsts saskaņojums ar pašvaldībām ir būtisks likumdevējam. Tā kā valdības sarunas ar Pašvaldību savienību fiksētas atsevišķā protokolā, kas neceļo līdzi likumprojektam uz Saeimu, protokola saturam jābūt atspoguļotam Ministru kabineta iesniegtajā anotācijā. Būtisks apakšjautājums konsultāciju sadaļā ir konsultācijas ar starptautiskajām institūcijām un ārvalstu ekspertiem, kas jau tiek praktizēts ar acquis saskaņojamajiem likumiem. Otrais demokratizācijas priekšnosacījums ir pašu likumprojektu atvērtība sabiedrībai to apspriešanas gaitā. Šogad gan ar valdības, gan Saeimas projektiem var iepazīties internetā. Diemžēl anotācijas palikušas neredzamajā daļā. Bet tām ir jāceļo līdzi likumprojektam elektroniskā veidā . Tas dos iespēju nevalstiskajām organizācijām, atsevišķām uzņēmējsabiedrībām un citiem interesentiem iepazīties ar anotāciju saturu arī interneta tīklā.

Vienotas anotāciju sistēmas izveide nebeidzas ar septiņu kopīgu pamatjautājumu uzdošanu, kādi tie ir gan valdības sagatavotajiem, gan deputātu iniciētajiem likumprojektiem. Arī izvēršot un sakārtojot anotācijas struktūru, nevar panākt kvalitatīvu to aizpildīšanu. To var sasniegt, pakāpeniski virzoties uz vienotas institūcijas izveidi, kurā tiktu pārbaudīta gan likumprojektu pavadošo dokumentu kvalitāte, gan profesionāli izvērtētas likumprojekta sekas. Acīmredzot diskusiju gaitā jāapzinās esošā anotāciju sistēmas stadija un jāiezīmē iespējamais nākamais solis ceļā uz pilnvērtīgāku likumprojekta novērtējumu.

Nākotnes problēmas un iespējamie risinājumi

Analizējot minēto, anotācijas var klasificēt trīs attīstības stadijās, arī vadoties no prasībām informācijai un informatīvajam piepildījumam:

1) anotācija kā motivācijas vēstule: vienotas parlamenta un valdības prasības pēc informācijas tikai likumprojekta iesniedzējam;

2) anotācija kā kolektīvās informācijas akumulēšana: izvērstas parlamenta un valdības prasības likumprojekta sagatavošanas gaitā iesaistītām institūcijām un to atbildības pastiprināšana;

3) anotācija kā valstiski veikts (koordinēts) visu likumprojekta seku novērtējums un kā komentāra dokuments. Tas iespējams līdz ar vienotas likumprojekta seku novērtēšanas institūcijas izveidi vai arī ar vienotas novērtēšanas kārtības noteikšanu visiem likumprojektiem un līdz ar anotācijas papildināšanu līdz likumprojekta galīgajam lasījumam.

Tā kā vienu trešo daļu likumprojektu ir ierosinājusi Saeima, tad galvenā problēma ir šajās sienās tapušo likumprojektu seku prognozēšana un atbilstības starptautiskajām saistībām noteikšana. Problēma ir arī to valdības iesniegto likumprojektu prognozēto seku un atbilstības koriģēšana, kuros Saeima izdara grozījumus.

Tas patiesi ir jautājums, kurš arvien vairāk iznāk priekšplānā. Ja Ministru kabinets iesniedz likumprojektu ar izvērstu seku analīzi un atbilstoši ES tiesībām un pienākumiem, bet Saeimā otrajā lasījumā tiek veikti grozījumi, tad kurš par to atbild? Anotācijas vairs nav. Grozītā likumprojekta sociālekonomiskās sekas neviens vairs nevērtē. Arī par atbilstību EK likumdošanai iesniedzējs vairs nevar būt atbildīgs.

To var atrisināt, tikai izveidojot jaunu institūciju likumprojektu novērtēšanas koriģēšanai vai novirzot visus tiesību aktus caur kādu esošu (piemēram, valdības) institūciju, kurai deleģēta šī funkcija (Valsts kanceleja vai EIB). Un panākot, lai anotācija tiek papildināta līdz pat trešajam lasījumam.

Teorētiski par to vēl būtu jādiskutē, bet praktisku risinājumu varētu palīdzēt rast Saeimas un Zviedrijas parlamenta Riksdaga "Twinning" kopprojekts, kura ietvaros no šā gada septembra līdz nākamā gada jūnijam zviedru partneri izpētīs mūsu situāciju un piedāvās kādu risinājumu likumprojekta seku novērtēšanai. Tikai atrisinot šo institucionālo problēmu, var realizēt anotācijas juridiskā statusa maiņu. Un tad anotācija kvalitātes ziņā neatpaliktu no Nīderlandes modeļa, no kura daudz esam mācījušies, bet demokratizācijas ziņā tā pat būtu vēl progresīvāka.