Plānot vai neplānot? Plānot. Un pēc tam?

Par pilsētplānošanu privatizācijas un zemes tirgus apstākļos domājot

Marts Valdmanis, Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijas Pilsētvides un apdzīvoto vietu nodaļas vadītājs, — “Latvijas Vēstnesim”

Marts Valdmanis Foto: Atis Ieviņš

Arī vairāk vai mazāk civilizācijas neskartā dabiskā vidē, zemē iespraužot pirmo mietiņu, sākas vides organizācija un tātad arī sākotnēja urbanizācija. Šādu vidi var saukt par “ļoti zemā pakāpē urbanizētu”. Reāli, protams, katram ir izveidojies savs priekšstats par to, kas ir urbanizēta vide, kas ir pilsēta, kas ir lielpilsēta. Speciālistu aprindās vēl nav viennozīmīgi aprobēti kritēriji vai pazīmju kopums, kas nosaka kādas urbanizētas vides atbilstību pilsētas statusam. Oficiāli pilsētas statuss ir noteikts 77 Latvijas urbanizētām teritorijām, no kurām septiņas ir lielās vai republikas pilsētas. Tomēr noteiktu daudzumu atšķirīgu funkcionālu zonu vai teritoriju izmantošanas veidu vienmēr saista ar pilsētu, ar pilsētas atzīšanu par tādu.

Dzīvojamās apbūves teritorijas, sabiedrisko iestāžu teritorijas, ražošanas vai rūpnieciskās teritorijas, dabas un zaļumu teritorijas, ceļi, ielas un laukumi — šāds aptuvens iedalījums tradicionāli veidoja atšķirīgas funkcionālas zonas pēckara pilsētbūvniecības (terminoloģiski pareizāk būtu — pilsētplānošanas) praksē.

Bijušās PSRS laikā tradicionāli bija pilsētā kā primārās, kā pilsētu noteicošas uztvert tieši ražošanas teritorijas, it īpaši lielos ražošanas uzņēmumus. To vajadzībām tika pakārtota praktiski visa pilsētas struktūra, lielie vissavienības, valsts plāna direktīvi veidotie uzņēmumi ietekmēja visu pilsētas attīstību un pārvaldi. Sevišķi spilgti tas izpaudās vidējās un mazās pilsētās (ražotnes Līvānos, Valmierā, Olainē, Ogrē, Aizkrauklē). Infrastruktūras objekti, inženierkomunikācijas, dzīvojamo blokmāju kvartāli — viss tika pilnīgi pakārtots ražošanas organizēšanai un vadībai. Pilsētas pārvaldē lielo uzņēmumu administrācija “noteica toni” — ar finansēm, ar apkalpes un sociālās infrastruktūras objektiem, dzīvokļu būvniecību un to sadali saviem strādājošiem.

Sociālistiskās ražošanas attiecībām izzūdot un virzoties uz attīstīto valstu tirgus ekonomikas “brīnumiem”, esam pārsteigti, atklājot, ka arī pilsētplānošanas un pilsētu pārvaldes likumsakarības nosaka tirgus ekonomika. Privātīpašums, nekustamā īpašuma privatizācija, tai skaitā zemes reprivatizācija un zemes reforma, palaikam ienes ļoti komplicētas problēmas un izvirza netradicionālus uzdevumus.

Rietumvalstu urbānistu teorētiķu uzskats par pilsētu attīstību ir pamatots uz vērtējumu, ka pasaule kopumā ir sasniegusi tā saukto pēcindustriālo fāzi. Tas nozīmē, ka pilsētas prioritāte, noteicošās aktivitātes nav saistītas ar lielražošanu, produkcijas apjomiem un ražošanai pakārtotu infrastruktūru. Kopumā pasaules tirgus ir piepildīts ar ikdienas patēriņa precēm. Ražojot vairāk, nekā nepieciešams vidusmēra vajadzībām, rodas resursu pārtēriņš. Pēcindustriālas attīstības fāzes pilsētas attīstībā kā prioriātes veidojas citas aktivitātes — jauna veida pakalpojumi, daudveidīgas izklaides brīvajam laikam, informācija, komunikācija un izglītība. Ražošanā lielāka nozīme ir vidējiem un maziem uzņēmumiem ar elastīgām tehnoloģijām, spēju operatīvi reaģēt uz tirgus konjunktūras svārstībām un konkurenci.

Mūsdienu attīstīto valstu pilsētās galvenā, noteicošā tās sastāvdaļa un pilsētu veidojošais elements ir mājoklis. Mājoklis šī jēdziena plašākā nozīmē — pēc dažādiem principiem organizēta dzīvojamā vide ar tai pakārtotu infrastruktūru, pilsētas attīstības un pārvaldes sistēmu, kā arī uz to orientētu municipālā budžeta izlietojumu. Šāda prioritāšu maiņa lielā mērā arī nosaka pilsētu plānošanas sistēmu, tās galvenos principus, vides veidošanu un organizāciju.

Latvijā pašlaik lielas izmaiņas notiek saistībā ar dzīvojamo māju privatizāciju, zemesgabalu noteikšanu dzīvojamām ēkām un nekustamā īpašuma sistēmas veidošanos.

Attīstīto valstu pilsētu pārvaldes rūpju lokā lielu vietu ieņem tā dēvētais sociālais mājoklis ( social housing — angļu val.) Tās ir dzīvojamās mājas, dzīvokļi, kuru būvdarbu un uzturēšanas izdevumus sedz ar dažāda veida dotācijām no pašvaldības budžeta. Tā, piemēram, tādai bagātai Eiropas pilsētai kā Roterdamai dzīvojamais fonds sadalās šādi: sociālie mājokļi — 78%, vidēja ienākumu līmeņa iedzīvotāju privātās mājas — 15% un izīrētie apartamenti iedzīvotāju kategorijai virs vidējā līmeņa — 7% (1994.gada dati).

Jaunu dzīvojamo māju kvartālu plānojumos Holandes speciālisti teritorijā cenšas proporcionāli paredzēt visu triju nosacīto kategoriju iemītnieku mājokļus. Tas notiek ar apsvērumu novērst sociālo segregāciju un no tās izrietošās sekas.

Mājokļa un darba vietu savstarpējā izvietojuma optimāls izkārtojums ir viens no svarīgākajiem pilsētplānošanas uzdevumiem, lai gan uz tā ideālu var vienīgi tiekties. Lielajās Eiropas pilsētās arvien vēl diennakts migrācija “darbs — māja” ir reāla problēma. Tā, piemēram, uz darba vietu Parīzē no priekšpilsētām un apkārtējām pilsētām katru dienu dodas miljons cilvēku. Angļu valodā “diennakts migrantam” ir savs apzīmējums — “ commuter ”. Šajā kategorijā neieskaita iedzīvotājus, kas dodas uz darbu pilsētas robežās no vienas pilsētas daļas uz citu.

Latvijā nenoliedzami šādu diennakts migrāciju krasi izjūt pirmām kārtām rīdzinieki. Parādībai nebūt nav tendence samazināties, drīzāk —otrādi. Līdz ar to jebkuras pilsētas plānošanas būtiska sadaļa ir transporta sistēmas pilnveidošana. Pēdējos gados ievērojami pieaudzis individuālo automobiļu skaits, Rīgas pilsētas ielās jūtami veidojas transporta sastrēgumi. Regulārās radio diktora mundrā balsī izteiktās informācijas par sastrēgumiem īpaši nevar uzlabot situāciju. Varam mierināt sevi ar atziņu, ka transporta sastrēgumi lielajās pilsētās visā pasaulē ir problēma ar dārgu risinājumu.

Uzsākot pilsētas ģenerālplāna izstrādi, jau pašā sākumā svarīgi ir izvērtēt transporta komunikāciju sistēmu: galveno ielu tīklu, gājēju ceļus un ielas, iekškvartāla un piebraucamos ceļus. Dzīvojamo māju privatizācijas procesā ielu un ceļu tīkla pārkārtošana, piederības noskaidrošana, noskaidrošana, kam kas pieder, kam kas jāapsaimnieko un jāremontē, kļūst problemātiska. Ne mazāk problemātiska ir transporta stāvvietu novietnes izvēle un tai nepieciešamās platības noteikšana. Daudzās pasaules lielajās pilsētās transporta līdzekļu novietošana, transporta sistēmas pārkārtošana ir pilsētas saimnieku nepārtraukta rūpe. Pilsētplānotāji var būt gandarīti, ka darba pietiks ilgam laikam.

Plānojot jaunus dzīvojamos kvartālus, jaunus darījumu centrus, izklaides objektus un sporta būves, vienmēr jāparedz teritorijas rezerve autostāvvietām. Īpaši svarīgi ir paredzēt pietiekamu skaitu stāvvietu pie tirdzniecības kompleksiem. Plānojot vēsturisko pilsētu centru revitalizāciju un reģenerāciju, ir tradicionāli izslēgt iespēju piekļūt tur ar individuālo transportu. Tādējādi ir jāveido ap šiem centriem visai samērā plašas stāvvietu teritorijas.

Pasaules praksē lielu uzmanību pievērš pilsētas centrālās daļas, kur notiek daudzfunkcionālas aktivitātes un ko tradicionāli mēs saucam par centru, plānošanai. Šai daļai ir jāintriģē, jāpievelk, jārosina izdot naudu par dažādiem pakalpojumiem. Jēdzieni, ko Eiropā angliski apzīmē ar “ Inner City ”, bet Amerikā “ Dowtown ” ir ar plašāku nozīmi nekā latviskais jēdziens “pilsētas centrs”. Tā ir komerciālā, administratīvā, darījumu, pakalpojumu, izklaides, viesnīcu, banku un transporta mezglu teritorija. Pastiprināta ievērība šo teritoriju plānošanā ir tādēļ, ka nodokļu un citu netiešu ienākumu veidā no tās veidojas ievērojams apjoms municipālajā budžetā. Šajās teritorijās tradicionāli ir augsta zemes kadastrālā vērtība, zemes tirgus un citu nekustamo īpašumu vērtība. Tādēļ šo centru plānošanas balstās uz objektīvu, ekonomiski pamatotu un izsvērtu aprēķinu, maksimāli precīzu investīciju, kredītu un citu resursu izvērtējumu. Iekšpilsētas plānojumā parasti ir jārēķinās gandrīz ar visu pilsētas organismu veidojošo elementu kopumu, mijiedarbību un sabalansētību. Praksē iekšpilsētu teritorijām neizpaliek tādas pilsētas funkcijas kā dzīvošana, nekaitīgas ražotnes, mākslīgi veidoti dzīvās dabas elementi. Lai arī cik tas būtu skumji arhitektu prestižam, tradicionālais priekšstats, ka pilsētu, tās centru plāno (vai par risinājuma izvēli saka galavārdu) arhitekts — pilsētplānotājs, ir novecojis.

Faktiski šādu komplicētu kredītu un investīciju, nodokļu un nomas attiecību kalkulācija un izvērtēšana lielā mērā nosaka pamatvirzienus vienai vai otrai teritorijas attīstības politikai. Arhitekts un pilsētplānotājs noteiktā darba etapā pieslēdzas attīstības plānošanas komandai, piešķirot attīstībai profesionāli un radoši izvēlētu telpisku izkārtojumu, formu, struktūru un funkciju mijiedarbību.

Daudzus tradicionālus priekšstatus par pilsētas attīstību un pārvaldi nākas revidēt apstākļos, kad tirgus ekonomika liek veidot municipālo budžetu, izmantojot galvenokārt savus resursus. Veiksmīga pilsētas attīstības plānojama gadījumā pieaug gan budžeta ienākumu apjoms, gan iespējas šo budžetu pārdalīt iedzīvotāju dzīves kvalitātes uzlabošanai. Izprotot ieņēmumu un peļņas veidošanās mehānismus, drīz vien rodas pamatota interese intensificēt uzņēmējdarbību — uz mazākas platības izvietot lielāku daudzumu un apjomu nekustamo īpašumu. Tā pieaug nepieciešamība regulēt un ierobežot stihisku attīstību, ar apbūves noteikumiem un ar detālplānojuma palīdzību racionāli un vajadzīgajā vides kvalitātē izvietot dažādos pilsētas telpiskos elementus.

Estētiskās kvalitātes, kā arī pilsētas vides pievilcība, vizuālās un semantiskās uztveres svarīgi elementi attīstās tikai nākošajā — būvapjomu projektēšanas stadijā.

Apjomu arhitektoniskai projektēšanai jānotiek saskaņā ar jau pieņemtajiem un spēkā esošajiem pilsētu ģenerālplāniem, pieņemtajiem detalplānojumiem un apbūves noteikumiem. Pilsētu izbūves praksē reti tiek dota iespēja savas vēlmes realizēt pilnīgi tukšā vietā. Dažādi jau esošie urbanizētās vides elementi tā vai citādi ietekmē realizējamā risinājuma izvēli.

Faktiski arī transformējas izpratne par ģenerālplānu kā tādu — pilsētas pārvaldes institūcijas paredz pilsētas teritorijas izmantošanai nepieciešamos infrastruktūras elementus, atstājot regulētas izvēles iespējas privātā sektora — uzņēmēju ziņā. Ar privāto sektoru šeit domāta tā sabiedrības daļa, kas pati ģenerē materiālos un arī finansiālos resursus, nelietojot sabiedriskos līdzekļus. Sākas nepieciešamība rast interešu kompromisus starp privāto un sabiedrisko sektoru, iedzīvotāju grupu, nevalstisko organizāciju un pašvaldības interesēm.

Stājoties spēkā pilsētas ģenerālplānam, ir beidzies tikai sākotnējais darba etaps. Ar ģenerālplānu ir jāstrādā profesionālu speciālistu komandai, jāizstrādā un jāprecizē īsāka laika uzdevumi vai saistībā ar pilsētas attīstības stratēģiskiem uzdevumiem jāgatavo garāka laika posma uzdevumi, pakārtojot tos kopējai attīstības stratēģijai vai kā to pašlaik dēvē — nākotnes vīzijai. Faktiski pilsētas plānojumi (ģenerālplāni, detālplānojumi) ir sava veida pilsētas pārvaldes, pilsētas attīstības programmas, kuras ir saistošas visām pilsētas veidotājām uzņēmēju, sabiedrisko organizāciju un iedzīvotāju grupām.

Mainās tradicionālie priekšstati par pilsētas pārvaldi. Padomju laikā parastie uzdevumi un rīcība saistījās ar zālāju pļaušanu un ielu slaucīšanu, bojāta asfalta seguma nomaiņu un gājēju celiņu ieklāšanu ar betona plāksnēm pāri zālājiem, cauro jumtu lāpīšanu bērnudārziem un avāriju likvidēšanu siltumtrasēs. Protams, arī daudz kas cits.

Privātīpašuma veidošanās un attīstības gaitā svarīgi kļūst pavisam citi uzdevumi — nekustamā īpašuma nodokļu, pievienotās vērtības nodokļu no uzņēmējdarbības, ienākumu nodokļu, dažādu vietējo nodevu un cita veida ienākumu veiksmīga uzkrāšana pilsētas pašvaldības budžetā. Budžeta veidošana no pilsētas saimnieciskās darbības ir svarīga kaut vai tādēļ, ka dotāciju iespējas no pašvaldību izlīdzināšanas fonda nav bezgalīgas. Tērējot jau tā ierobežoto budžetu, ir jāuzsver, kas ir prioritārs, kas ir mazāk svarīgs. Starp citu, par budžeta nepietiekamību deklarē arī bagātākās Eiropas pilsētas. Vēlmju un vajadzību vienmēr ir vairāk nekā resursu nodrošinājums un rīcībai atvēlētie resursi.

Pilsētas pārvalde — tās ir aktivitātes, mobilizējot dažādos resursus kopdarbībai plānošanā, programmu un projektu izstrādāšanā, budžeta attīstībā; kā arī darbības, kas saistītas ar pilsētas saimniecības uzturēšanu — nolūkā sasniegt pilsētas vadības izvirzītos attīstības mērķus.

Plašākā, deklaratīvā formā pilsētas pārvaldi varētu nodēvēt par pilsētas līdzsvarotas attīstības vadīšanu, lai sasniegtu gan pilsētas, gan arī nacionāla līmeņa ekonomiskās izaugsmes mērķus un mazinātu dažādu sociālo grupu dzīves kvalitātes atšķirības. Arī pilsētas pašvaldības resursi plašākā nozīmē sastāv no dažādiem sektoriem: tiesiskais nodrošinājums, politiskais atbalsts, zeme, privātais sektors, finanses, sabiedriskās organizācijas, finansu institūcijas, pašvaldības izpildinstitūcijas, atsevišķi indivīdi. Visu šo resursu ietekmes un darbības saskaņotība ir pilsētas vadības panākumu priekšnoteikums. Ja privatizācija kā pārejas laika ekonomikas pasākums ir pārejošs, galīgs process, tad attīstība un pilsētas pārvalde ir process bez gala, ciktāl jau vispār civilizācijai ilgi ir lemts pastāvēt. Galvenie uzdevumi, ko var definēt pilsētas vadībai plašākā nozīmē, ir šādi: infrastruktūras un mājokļa (plašākā nozīmē — ne tikai kā atsevišķu dzīvojamo ēku kopums) plānošana, veidošana un uzturēšana, kā arī pakalpojumu iespēju nodrošināšana, zemes vai teritoriju pārvalde, attīstības projektu integrācija un koordinācija, ekonomiskā attīstība, vides kvalitātes uzturēšana un uzlabošana, veselības un sociālās aprūpes nodrošinājums. Lai varētu sasniegt mērķus ir nepieciešama decentralizācija, institucionālā attīstība, iedzīvotāju līdzdalība pašvaldības lēmumu sagatavošanā un pieņemšanā, visu veidu pilsētas komunikācijas efektivitāte, pilsētas plānošana, privātā un sabiedriskā sektora partnerattiecības jeb sadarbība. Daudzi šie pārvaldes uzdevumi un to veikšanai vajadzīgie instrumenti vēl ir visai mazpazīstami un nav tradicionāli padomju laika pilsētas pārvaldes sistēmai. Tomēr tā ir reāla, attīstīto valstu municipālajās institūcijās veiksmīgi aprobēta teorija.

Lai izvērtētu pilsētas pašpārvaldes efektivitāti, var nosacīti piemērot šādus kritērijus vai atbilstību šādām pazīmēm: tehniska kompetence, ieņēmumu izlietojuma lietderība, finansiālā dzīvotspēja, atbildīgums par pilsētas izaugsmes vajadzībām, atsaucība pret maznodrošināto slāņu pamatvajadzībām, vides aizsardzības prasību ievērošana.

Kopumā var rezumēt, ka ne privatizācija, ne tirgus ekonomikas attiecības, ne īpašumu formu maiņa, pat ne pieņemts un spēkā esošs teritoriālplānojums nav pašmērķi. Tie visi ir vienīgi nepieciešami nosacījumi pilsētas kā komplicēta organisma dinamiskai attīstībai un tās veiksmīgai regulēšanai un pārvaldei.

Pašvaldības politiķu un izpildinstitūciju veiksmīgas darbības pamatā ir šo līdzekļu, objektīvo ekonomisko mehānismu un arī plānojumu kompetenta pielietošana. Bet, konsekventi realizējot un arī precizējot esošu ģenerālplānu, tiek sagatavota bāze tālākā nākotnē izstrādājamajam teritoriālplānojumam. Plānošana ir elastīgs un nepārtraukts process. Savā ziņā pat dzīves veids, kas saistīts ar profesionālu pilsētas pārvaldi.