Ilgtspējīgas attīstības politika Latvijā un tās reģionos

Skaidrojot Teritorijas attīstības plānošanas likuma projektu

Lolita Čače, Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijas Reģionālās attīstības departamenta vecākā referente, — "Latvijas Vēstnesim"

Lolita Čače

Mūsu valstī līdz ar tās neatkarības atjaunošanu sāka veidoties jauna teritoriju plānošanas sistēma. Tās pamati ir iedibināti, bet veidošanās turpinās arī pašlaik.

Viena no plānošanas sistēmas būtiskām sastāvdaļām ir normatīvo aktu nodrošinājums. Pagājušā gada beigās un šā gada sākumā ir izstrādāti un pieņemti vairāki nozīmīgi normatīvie akti, kas nosaka plānošanas sistēmas darbību Latvijā. Paveiktais darbs licis skaidrāk apzināties arī plānošanas un tās likumdošanas problēmas, to, ka izstrādātie dokumenti ir tikai kārtējais solis kopējās sistēmas veidošanā.

 

Pašreizējā situācija teritoriju plānošanas likumdošanā

1997. gada beigās tika pabeigta Teritorijas attīstības plānošanas likuma projekta izstrāde. Pašlaik likuma projekts atrodas Saeimā.

 

Likuma pamatmērķis

ir veicināt visaptverošas un atklātas attīstības plānošanas sistēmas veidošanu, kura nodrošinātu ilgtspējīgas attīstības politikas īstenošanu Latvijā un tās reģionos.

 

Likuma nepieciešamība:

•

līdz šim attīstības plānošanu valstī kopumā neregulē neviens likums;

• nav institūciju, kas attīstības plānošanu koordinētu starp valsts pārvaldes iestādēm un pašvaldībām;

• nepieciešamību sakārtot attīstības plānošanas jautājumus valstī nosaka pašvaldību vēlme un nepieciešamība zināt, kādi ir valsts attīstības mērķi, valsts intereses konkrētā teritorijā, ko attiecīgajā teritorijā plāno nozares, tas ir, nepieciešama valsts ekonomiskās attīstības stratēģija, nacionālais teritorijas plānojums;

• zemes īpašniekiem un investoriem nepieciešama informācija par attīstības iespējām konkrētā vietā, nepieciešami attīstības plāni un teritorijas plānojumi kā tiesisks pamats un garantija īpašumu drošībai un attīstības iespējām;

• nepieciešams savstarpēji saskaņot visu līmeņu (valsts un pašvaldību) plānus un plānojumus.

 

Likuma galvenie uzdevumi

ir noteikt plānošanas sistēmas darbības pamatprincipus, plānošanas procesa dalībniekus, to kompetences un savstarpējās attiecības plānošanas procesā, izstrādājamo attīstības plānu un teritorijas plānojumu veidus, plānu saturu un plānošanas principus, it īpaši informācijas apmaiņu, savstarpējo koordināciju, saskaņošanas kārtību un sabiedrības iesaistes pamatprincipus plānošanā.

Likums daļēji pamatojas uz esošo praksi: nozaru attīstības programmas un plāni tiek saskaņoti atbilstoši Ministru kabineta iekšējās kārtības un darbības noteikumiem, bet papildus tam Teritorijas attīstības plānošanas likums nosaka, ka atsevišķu plānu un plānojumu izstrādāšanā nepieciešami Reģionālās attīstības padomes, Ekonomikas ministrijas un Vides aizsardzības ministrijas atzinumi, savukārt pašvaldībām, izstrādājot savu teritoriju plānojumus, jāinformē kaimiņu pašvaldības un jāsaskaņo ar tām viedokļi "Noteikumos par teritoriju plānojumiem" minētajā kārtībā.

Saistībā ar šo likumprojektu ir izstrādāta Nacionālā plānojuma koncepcija (izstrādāja VARAM Reģionālās attīstības departamenta un Latvijas Universitātes zinātnieku darba grupa; akceptēta Ministru kabineta 1998. gada 27. janvāra sēdē) un Ministru kabineta "Noteikumi par teritoriju plānojumiem" (MK noteikumi nr.62, pieņemti 1998.g. 24.februārī).

Nacionālā plānojuma koncepcija

 

Koncepcijas nepieciešamība

:

· Teritoriju plānošana notiek pašvaldību līmenī, bet vēl joprojām nav noteiktas valsts intereses teritorijas izmantošanā; nepieciešams uzsākt nacionālā teritorijas plānojuma izstrādāšanu;

· Ar Ministru kabineta 1994. gada 6. septembra Teritoriālplānošanas noteikumiem nr.194 Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijai tika uzdots izstrādāt Nacionālo plānojumu, bet noteikumos netika minēts plānojuma mērķis, saturs, izstrādāšanas kārtība un tā tiesiskais statuss.

 

Nacionālā plānojuma koncepcija:

• akcentē teritorijas izmantošanas galvenās problēmas saistībā ar plānojuma nepieciešamību nacionālā līmenī;

• pamato nacionālā plānojuma izstrādāšanas nepieciešamību, lai nodrošinātu teritorijas plānošanas sistēmas veselumu un nodrošinātu valsts (visas sabiedrības) interešu ievērošanu starpvalstu, reģionu, rajonu, pagastu un pilsētu plānojumos;

• nosaka nacionālā plānojuma mērķi: veicināt ilgtspējīgu valsts sociālo un ekonomisko attīstību un saskaņotas reģionālās politikas veidošanos, nodrošinot vides aizsardzību, teritorijas un dabas resursu racionālu izmantošanu, dabas un kultūrvēsturiskā mantojuma apsaimniekošanu un aizsardzību;

• nosaka nacionālā plānojuma uzdevumus: radīt pamatu valsts teritorijas izmantošanas politikai, noteikt valsts teritorijas attīstības perspektīvu, noteikt valsts intereses teritorijas izmantošanā un attīstībā, sekmēt nozaru attīstības plānu un programmu teritoriālo aspektu un pašvaldību teritorijas plānojumu saskaņošanu un koordināciju, novērst pretrunas starp ekonomiskās attīstības mērķiem, no vienas puses, un dabas un kultūrvēsturiskā mantojuma saglabāšanas mērķiem, no otras puses, nodrošināt informāciju par valsts teritorijas attīstības tendencēm un iesaistīt pašvaldības un pēc iespējas plašāku sabiedrību teritorijas plānošanā;

• nosaka plānojuma izstrādāšanas pamatprincipus;

• nosaka nacionālā plānojuma sastāvu un saturu — dokumentu kopumu, kas veido nacionālo plānojumu. Nacionālo plānojumu veidojošie pamatdokumenti ir:

• pārskats par valsts teritorijas izmantošanu — informatīvs dokuments pašreizējās situācijas apzināšanai par valsts teritorijas izmantošanu un attīstību;

• valsts teritorijas attīstības perspektīva — dokuments Ministru kabineta ieteikumu formā, kurā parādīta vēlamā nākotnē sasniedzamā valsts teritorijas attīstības situācija, ilglaicīgie mērķi un teritorijas attīstības prioritātes;

• valsts nozīmes teritorijas — teritorijas ar īpašām valsts interesēm un prasībām to plānošanai; valsts nozīmes teritoriju plānojumi ir nacionālā plānojuma saistošās sadaļas, ko pieņem Ministru kabineta noteikumu formā;

• nacionālā plānojuma vadlīnijas — dokumenti, kas atspoguļo labākos risinājumus teritorijas ilgtspējīgā izmantošanā un apsaimniekošanā, tas ir, ieteikumi plānošanai, kas izstrādāti uz citu nacionālā plānojuma dokumentu pamata un pašvaldību plānošanas labākajiem praktiskajiem piemēriem;

• visbeidzot, koncepcija nosaka plānojuma izstrādāšanas pamatjautājumus un tā izstrādāšanā iesaistītās puses.

 

Var uzskatīt, ka nacionālā plānojuma izstrādāšana ir uzsākta — Ministru kabinets ir apstiprinājis nacionālā plānojuma starpministriju vadības grupu un noteicis nacionālā plānojuma izstrādāšanas, saskaņošanas un pieņemšanas kārtību (Ministru kabineta "Noteikumi par teritoriju plānojumiem’’, Nr.62.,24.02.1998.).

"Noteikumi par teritoriju plānojumiem"

tapuši, izvērtējot un pārstrādājot iepriekšējos — Teritoriālplānošanas noteikumus (Ministru kabineta 1994.gada noteikumi nr.194) kuri iedibināja pašreizējās teritoriju plānošanas pamatprincipus un procedūru un līdz 1998. gadam noteica teritoriju plānošanas kārtību valstī. Jaunie noteikumi saglabā teritoriju plānošanas pamatprincipus un sistēmu, bet tajos ir izdarīti būtiski papildinājumi, precizējumi un izmaiņas.

"Noteikumu par teritoriju plānojumiem" nepieciešamība:

•

teritoriālplānošanas noteikumos nacionālā plānojuma sadaļa ir nepilnīga;

• mainījusies pieeja attiecībā uz kompetencēm plānošanā (reģiona plānojums);

• nepieciešams skaidri definēt plānojumu tiesisko statusu (kāda veida dokuments ir pieņemtais plānojums);

• plānojumi, it īpaši pašvaldību izstrādātie plānojumi (ģenerālplāni, detālplānojumi) būtiski saistīti ar nekustamā īpašuma jautājumiem, tāpēc nepieciešams precizēt plānojumu izstrādāšanas, saskaņošanas, sabiedriskās apspriešanas un pieņemšanas procedūru, arī pārraudzības un plānojumu apturēšanas kārtību;

• nepieciešams noteikt, kādas ir principiālās atšķirības starp dažādiem plānošanas līmeņiem un veidiem;

• plānojumu izstrādāšana pašvaldībās vēršas plašumā, it īpaši pēdējos trijos gados, kopš tiek izdalītas valsts budžeta mērķdotācijas teritoriālplānošanā, tāpēc nepieciešams precizēt arī plānojumu sastāvu un saturu, kā arī noteikt vienotas plānojumu datu bāzes izveidošanas un uzturēšanas pamatjautājumus;

• iepriekšējos noteikumos ir neatbilstības spēkā esošajiem normatīvajiem aktiem (piemēram, likums "Par valsts ekoloģisko ekspertīzi", Pašvaldību likums, Aizsargjoslu likums).

Izvērtējot iespējas izdarīt grozījumus esošajos noteikumos, Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrija nonāca pie secinājuma, ka lietderīgi ir izdot jaunus noteikumus. Konsultējoties ar speciālistiem un pašvaldību praktizējošiem plānotājiem, tika izstrādāti Noteikumi par teritoriju plānojumiem, kuri nosaka teritoriju plānojumu saturu un sastāvu, kā arī to izstrādāšanas, saskaņošanas, spēkā stāšanās, apturēšanas un ievērošanas pārraudzības kārtību.

 

Saskaņā ar noteikumiem teritoriju plānojumu izstrādāšana notiek divos līmeņos:

• valsts līmenī izstrādā nacionālo plānojumu;

• pašvaldību līmenī izstrādā šādus plānojumus:

• reģionu plānojumus, kuri šo noteikumu izpratnē ir pašvaldību sadarbībā izstrādāti plānojumi teritorijām, kuru robežas var nesakrist ar pašvaldību administratīvo teritoriju robežām vai arī pārsniegt vienas administratīvās teritorijas robežas un kuri nepieciešami, lai risinātu kādus kopīgus jautājumus (piemēram, tāds varētu būt plānojums, kurā tiktu noteikta kopīga atkritumu noglabāšanas poligona izveide);

• rajona plānojumus visai rajona administratīvajai teritorijai;

• pilsētu un pagastu teritoriju plānojumus — ģenerālplānus, kas ir teritorijas plānojumi visai pašvaldības administratīvajai teritorijai, un detālplānojumus pašvaldības teritoriju daļās, kuri jāizstrādā saskaņā ar ģenerālplānu.

Noteikumi apraksta visu veidu teritoriju plānojumu saturu, īpaši ir atzīmēti katra veida plānojuma specifiskie uzdevumi un principiālās atšķirības, zināmā mērā ir ieviests vienots plānojumu noformējuma standarts, nosakot, kādiem dokumentiem ir jābūt plānojuma sastāvā.

Noteikumi reglamentē plānojumu izstrādāšanas kārtību, īpaši pievēršoties plānojumu savstarpējai saskaņošanai plānošanas procesā. Detalizēti noteikta plānojumu sabiedriskās apspriešanas kārtība.

Precizēta un saskaņā ar likumu "Par pašvaldībām" noteikta teritoriju plānojumu apturēšanas kārtība. Saskaņā ar noteikumiem teritorijas plānojuma darbību var apturēt Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrs, turklāt vienīgi tādos gadījumos, ja plānojums neatbilst spēkā esošajiem normatīvajiem aktiem vai arī nav ievērota šajos noteikumos un citos normatīvajos aktos noteiktā teritorijas plānojuma izstrādāšanas procesuālā kārtība.

Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijas funkcijās saskaņā ar noteikumiem ietilpst nacionālā plānojuma izstrādāšanas organizēšana, teritorijas plānošanas metodiskā vadība, pārraudzība un koordinācija, sadarbība ar valsts un pašvaldību institūcijām teritorijas plānošanas jomā, kā arī datu bāzes izveidošana un uzturēšana par visu veidu plānojumiem.

Problēmas

Noteikumu izstrādāšanas gaitā apzināta arī vismaz daļa vēl neatrisināto problēmu teritoriju plānošanas likumdošanā. Tās varētu iedalīt divās grupās.

Pirmkārt — pašas plānošanas sistēmas nepilnības

• Joprojām eksistē neskaidrība plānošanas finansēšanas nodrošināšanā. Pašvaldību likumā plānojumu izstrādāšana noteikta nevis kā funkcija, bet gan kā pienākums, kas veicams, lai izpildītu noteiktās funkcijas, tātad tieši plānošanai finansējums netiek iedalīts.

• Ievērojami samazinātais rajona funkciju apjoms neatbilst rajona plānojumā ietveramajiem jautājumiem.

• Nopietns traucēklis plānošanai ir informācijas un izejas datu pieejamības problēmas. Faktiski nav normatīvo aktu, kas regulētu informācijas devēju un tās izmantotāju (plānotāju) attiecības. Šo jautājumu neatrisina arī Satiksmes ministrijas izstrādātais Informātikas likuma projekts, kura nosaukums gan īsti neatbilst saturam, jo šajā likuma projektā galvenais uzsvars likts tieši uz informāciju, nevis informātiku.

• Problēmas ir arī plānu un plānojumu realizācijā, saistībā ar īpašuma tiesību jautājumiem un nodokļiem. Likumā "Par pašvaldībām" tām nav noteikta funkcija zemes jautājumu pārzināšanā. Pašvaldību dienestu un Zemes dienesta sadarbība ir lielā mērā atkarīga no pašu darbinieku vēlmes strādāt kopīgi.

• Problemātiska ir arī iespēja pašvaldībām noteikt īpašuma tiesību aprobežojumus saskaņā ar teritorijas plānojuma prasībām pēc zemes reformas pabeigšanas (Saskaņā ar Civillikuma 1082. pantu tos nosaka vai nu likums, vai tiesas lēmums, vai arī privāta griba ar testamentu).

Trūkst citu pakārtotu normatīvo dokumentu, metodiku (piemēram, apbūves paraugnoteikumu).

• Atzīmējami būtu arī tehniskas dabas jautājumi: piemēram, būtu diskutējama vienotu grafisko apzīmējumu un attiecīga normatīvā dokumenta nepieciešamība(vismaz ieteikumu formā).

 

Otrkārt — citu nozaru likumu saistība un koordinācija ar plānošanas normatīvajiem aktiem

, atbilstība plānošanas mērķiem un uzdevumiem.

Piemēram, lai teritoriālā griezumā varētu (bez papildu izpētes) parādīt uzņēmējdarbību, būtu nepieciešamas izmaiņas Grāmatvedības likumā, jo pašlaik uzņēmumu reģistrācijas vieta bieži neatbilst to faktiskajai atrašanās vietai.

Vēl joprojām nepastāv pietiekama nozaru programmu un plānu savstarpējā koordinācija, nav noteiktas arī nozaru un pašvaldību attiecības plānošanā, to savstarpējā sadarbība ir nepietiekama, piemēram, Kuldīgas rajona plānojuma demonstrācijas projekta autori atzīmē, ka valsts institūcijas (piemēram, Valsts mežu dienests) neizrāda īpašu ieinteresētību sadarbībā ar rajona plānotājiem.

Jau tagad ir skaidrs, ka Noteikumos par teritoriju plānojumiem būs nepieciešami labojumi sadaļās, kas nosaka plānojumu ekoloģiskās ekspertīzes kārtību, jo pašlaik Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijā tiek izstrādāts likums par ietekmes uz vidi novērtējumu, kas ir saskaņots ar Eiropas Savienības direktīvām. Atbilstoši jaunajam likuma projektam, acīmredzot jau plānojumu izstrādāšanas gaitā būs nepieciešams sagatavot arī ziņojumu par ietekmi uz vidi, kurpretī pašreizējā kārtība ir noteikta saskaņā ar spēkā esošo likumu "Par valsts ekoloģisko ekspertīzi".

Iepriekšminētās problēmas ir tikai dažas no pastāvošajām. Praktiskajā plānošanas darbā noteikti atklāsies arī citas likumdošanas nesaistes, pārklāšanās, "baltie plankumi". Acīmredzot būtu nepieciešams pētījums, kurā kompleksi tiktu analizēti pašreizējie normatīvie dokumenti, kas tieši nosaka vai ietekmē teritorijas plānošanas sistēmu, un kura rezultātā tiktu sniegti konkrēti priekšlikumi likumdošanas harmonizācijai.

Konceptuālais ziņojums par likumprojektu "Attīstības plānošanas likums". VARAM, 1997.g.

Latvijas Nacionālā plānojuma koncepcija. VARAM, 1998.g.

Ministru kabineta 1998. gada 24. februāra noteikumi nr.62 "Noteikumi par teritoriju plānojumiem".