Valsts kadastra sistēmas veidošana

MINTAUTS EGLĪTIS, Valsts zemes dienesta Kadastra centra direktors

Mintauts Eglītis

Referāts nolasīts ANO Cilvēkapmetņu komisijas Zemes pārvaldes iestāžu amatpersonu 3.sanāksmē Rīgā, 1998.gada 28.maijā

Svarīgs valsts pārvaldes uzdevums ir kārtot tādu nekustamo īpašumu formēšanas, reģistrēšanas un vērtēšanas sistēmu, kura nodrošina nekustamo īpašumu pārvaldīšanu un īpašuma tiesību aizsardzību. Lai valstī ieviestu kadastra sistēmu, jābūt izpildītiem četriem priekšnoteikumiem:

1) likumdošanai jābūt pienācīgi izstrādātai — noteikums tika izpildīts pēc vairāk nekā divus gadus ilga nepārtraukta darba pabeigšanas, t.i., tika izstrādāti un pieņemti nekustamā īpašuma valsts kadastra noteikumi. Nodibinot Valsts zemes dienestu (VZD), tika pieņemts likums par Valsts zemes dienestu. Likumā tika noteikts, ka VZD kompetencē ir valsts kadastra sistēmas izstrādāšana, ieviešana un uzturēšana;

2) jābūt labi izveidotai valsts pārvaldes institūciju struktūrai, lai iedzīvinātu šo likumdošanu — attiecībā uz struktūru tika izveidoti trīs kadastra sistēmas līmeņi. Pirmais ir Latvijas Zemes kadastra centrs. Nākamo, kas ir zemāks par iepriekšējo, pārstāv 28 kadastra daļas Latvijas rajonos. Trešais ir individuālais līmenis, t.i., pagasta kadastra inspektors, kas nodarbināts Valsts zemes dienestā, nevis vietējā pašvaldībā. Struktūra ir jau izveidota un tagad funkcionē centrālajā, rajonu un vietējā (pagastu) līmenī. Valsts kadastra sistēmā pašlaik nodarbināti apmēram 800 cilvēku, tai skaitā 100 Latvijas zemes kadastra centrā, 100 — 28 rajonu nodaļās, 600 — vietējā līmenī;

3) šai valsts pārvaldes institūciju struktūrai jāizstrādā programma vai projekts, kas noteiktu darbības ietvarus — pirmo kadastra sistēmas izstrādes programmu Latvijā mēs izveidojām pirms četriem gadiem. Mēs tolaik sagaidījām, ka projekts izmaksās 10 – 12 miljonu latu un sistēma tiks ieviesta 5 – 7 gados. Mēs esam sagatavojuši vēl vienu programmu — datorizētās nekustamā īpašuma reģistrācijas sistēmas izstrādes un ieviešanas koncepciju. Koncepcija satur šādus jautājumus: sagaidāmās izmaksas, nepieciešamais aprīkojums, iesaistītās institūcijas, jautājumi par sadarbību starp Valsts zemes dienestu un Zemesgrāmatu nodaļām u.c.;

4) lai struktūra ieviestu šo programmu, jānodrošina finansējums — mūsu finansējums veidojas no kredītiem, investīcijām, valsts budžeta līdzekļiem, ārvalstu neatmaksājamās palīdzības un Valsts zemes dienesta nopelnītiem līdzekļiem.

Galvenais nekustamo īpašumu reģistrācijas sistēmas mērķis ir izveidot datorizētu nacionālo nekustamo īpašumu reģistrēšanas sistēmu, kura darbotos visā valsts teritorijā, kurā esošās informācijas patiesīgumu garantētu valsts un kura būtu atzīstama par vienīgo oficiālo informācijas avotu attiecībā uz nekustamajiem īpašumiem. Integrējot sistēmas tekstuālos un grafiskos komponentus, veidosies pamats nacionālajai zemes informācijas sistēmai. Viens no pamatuzdevumiem ir izveidot digitālu nekustamo īpašumu kadastra karti — valsts ekonomisko pamatkarti.

Ir izveidotas reģionālās nekustamo īpašumu reģistrēšanas apakšsistēmas, kurās sagatavo un ievada datus, uztur un aktualizē sistēmu, sagatavo un izdod dokumentus, izziņas, informāciju, sadarbojas ar pašvaldību lokālajām informāciju sistēmām un sagatavo datus centrālajam reģistram.

Tiek veidots centrālais nekustamo īpašumu reģistrs ar šādām funkcijām:

– nekustamo īpašumu reģistra sistēmas izstrādāšana, ieviešana ekspluatācijā un tālāka pilnveidošana;

– vienotu standartu un tehnisko prasību izstrādāšana;

– lokālo datoru tīklu sakārtošana rajonos;

– tehnisko un telekomunikācijas sakaru nodrošināšana ar reģionālajām sistēmām;

– reģionālā līmeņa personāla apmācība;

– reģionālo sistēmu tehniskā apkalpošana;

– lokāli uzturamās informācijas replikāciju nodrošināšana uz centrālo līmeni;

– centrālās datu bāzes izveidošana un uzturēšana, iekļaujot to kopējā valsts nozīmes informācijas tīklā sadarbībā ar citām valsts nozīmes informācijas sistēmām;

– informācijas kvalitātes kontrole un kadastra pārraudzība;

– saistības ar citiem valsts nozīmes reģistriem un informācijas sistēmām nodrošināšana;

– valsts, pašvaldību, fizisko un juridisko personu nodrošināšana ar informāciju par nekustamajiem īpašumiem;

– nekustamo īpašumu nodokļu aprēķināšana;

– likumdošanas aktu izstrāde par reģistru uzturēšanas un izmantošanas tiesisko kārtību.

Nekustamo īpašumu reģistrācijas institucionālo struktūru veido trīs galvenās iesaistītās puses:

• pašvaldības ir atbildīgas par zemes privatizācijas lēmumu pieņemšanu;

• Valsts zemes dienests ir atbildīgs par zemes reformas tehnisko ieviešanu;

• Tieslietu ministrijas Zemesgrāmatu nodaļas ir atbildīgas par īpašuma tiesību tiesisko nostiprināšanu.

Par zemes un nekustamo īpašumu reģistrāciju Latvijā pašlaik ir atbildīgas divas valsts iestādes — Valsts zemes dienests, kas darbojas atbilstoši likumam "Par Valsts zemes dienestu", un apgabaltiesu Zemesgrāmatu nodaļas, kas īsteno Zemesgrāmatu likumu.

Valsts zemes dienests ir atbildīgs par zemes ierīcību un nekustamo īpašumu vērtēšanu, fiksējot zemes fizisko stāvokli un novērtējumu valsts kadastra reģistrā.

Zemesgrāmatu reģistrs ir īpašuma tiesību juridisks reģistrs, kurš nosaka arī, kas ir īpašuma īpašnieks, un kurā fiksē ar īpašumu saistīto īpašuma tiesību izmaiņas. Tas satur ziņas par īpašuma tiesībām — īpašnieku, apgrūtinājumus, servitūtus, hipotēkas, pirkšanu un pārdošanu, zemes vienību robežas. Juridiskā reģistrācija nav obligāta; reģistrācija notiek, ja klients iesniedz pieteikumu. Īpašumu reģistrācija ir rajonu Zemesgrāmatu nodaļu uzdevums, un to veic tiesneši.

Datus nekustamo īpašumu reģistrācijai vāc un apstrādā arī lauku (pagastu) un pilsētu pašvaldības, Zemkopības ministrija, Valsts meža dienests u.c. iestādes.

Visas nekustamo īpašumu reģistrācijā iesaistītās iestādes ir pakļautas dažādām valsts institūcijām un tām ir dažāds ģeogrāfiskais izvietojums. Zemes reformas steidzamais raksturs pieprasa efektīvu nekustamo īpašumu reģistrāciju, un to var panākt, izstrādājot modernu datorizētu informācijas sistēmu. Tas ļaus integrēt datus, kas nāk no dažādiem avotiem, tos pārbaudīt un apstrādāt, pieņemt lēmumus un apkalpot ārējos lietotājus.

No nekustamo īpašumu formēšanas un reģistrēšanas formālās procedūras var izdalīt trīs gadījumus:

• pieprasījumu īpašumtiesību atjaunošanai izskatīšana;

• pieprasījumu īpašuma iegūšanai par samaksu izskatīšana;

• pieprasījumu kompensācijas par nekustamo īpašumu saņemšanai izskatīšana.

– īpašuma tiesību atjaunošana notiek šādā secībā: pagasta vai pilsētas pašvaldības Zemes komisija pieņem lēmumu, Valsts zemes dienesta (VZD) rajona nodaļa veic nepieciešamos mērniecības darbus un reģistrē īpašumu kadastrā, rajona Zemesgrāmatu nodaļa nostiprina īpašuma tiesības zemesgrāmatā;

– īpašuma iegūšana par samaksu notiek šādā secībā: pagasta vai pilsētas pašvaldības Zemes komisija pieņem lēmumu, Valsts zemes dienesta (VZD) rajona nodaļa veic nepieciešamos mērniecības un īpašuma vērtēšanas darbus, reģistrē īpašumu kadastrā, ar Valsts hipotēku un zemes banku tiek noslēgts līgums par īpašuma pirkšanu, rajona Zemesgrāmatu nodaļa nostiprina īpašuma tiesības zemesgrāmatā;

– kompensācijas par nekustamo īpašumu saņemšana notiek šādā secībā: pagasta vai pilsētas pašvaldības Zemes komisija pieņem lēmumu par kompensācijas par īpašumu piešķiršanu, Valsts zemes dienesta (VZD) rajona nodaļa veic īpašuma vērtēšanas darbus, banka atver kompensācijas sertifikātu kontu.

Praksē bieži sastopams, ka šie gadījumi kombinējas, piemēram, īpašuma tiesību atjaunošana kopā ar papildu īpašuma iegūšanu par samaksu vai kopā ar kompensāciju par daļu no īpašuma.

Lai zemes reģistrācijas sistēma labi funcionētu, tās izveidē jāievēro šādi principi:

• primārā atbildība par reģistrācijas sistēmas principu izstrādāšanu tiek uzticēta vienai organizācijai, kas tālāk koordinē un uzrauga dažādu projektā iesaistītu iestāžu un firmu darbu;

• tiek izslēgta jebkura dublēšanās un atkārtošanās. Tādēļ ir lietderīgi glabāt zemesgrāmatas un kadastra informāciju kopā vienā reāla laika informācijas sistēmā un ir jābūt skaidriem noteikumiem, kurš ir atbildīgs par kādu informāciju;

• ir jāparedz visu datu daudznolūku izmantošana, nevis izmantošana vienas iestādes ietvaros. Tāpēc zemesgrāmatai un kadastram ir jābūt atklātām un publiski pieejamām informācijas sistēmām;

• sistēmā ir jālieto zemes vienību apzīmējumu kodi, kas nodrošina iespēju dažādi kombinēt datus no dažādiem informācijas avotiem;

• sistēmas struktūrai ir jābūt draudzīgai pret lietotāju un jāveicina svarīgu datu iekļaušana sistēmā;

• ir svarīgi, lai sistēmā iekļautā informācija būtu pareiza un atspoguļotu aktuālo stāvokli. Tas nozīmē, ka dati ir jāievada un jāatjauno decentrālā līmenī, tur, kur informācija rodas. Centrālajam līmenim jāatbild par informācijas vienotu saturu, kvalitātes standartiem, informācijas sistēmas funkcionēšanu un tālāku attīstību;

• ir nepieciešama likumu sistēma, kas nodrošinātu, ka ar datoru palīdzību radītie dokumenti un citi materiāli ir ar tiesisku statusu.

Augšminētos principus ir starptautiski atzinušas ANO Pārtikas un lauksaimniecības organizācija (FAO) un ANO Eiropas ekonomiskā komisija, un tos iesaka izmantošanai valstīs, kas atrodas ekonomiskās attīstības pārejas posmā. Pie šīm valstīm pieder visas Viduseiropas un Austrumeiropas valstis, tajā skaitā Latvija.

Analizējot esošo stāvokli, var identificēt šādus riska faktorus, kuri ir jāņem vērā sistēmas izstrādes laikā:

Likumdošana

– zemes informācijas sistēmai ir nepieciešams stingrs likumdošanas pamats, lai noteiktu par sistēmas izveidošanu, ieviešanu un uzturēšanu atbildīgās institūcijas, reģistra pareizu saturu. Lai izvairītos no neoficiālu "ēnas reģistru" veidošanas un izmantošanas, jāparedz, ka sistēma atzīstama par vienīgo oficiālo informācijas avotu par nekustamajiem īpašumiem, kurā jāreģistrē visas notiekošās transakcijas.

Informācijas tehnoloģijas stratēģija

– IT stratēģija kalpo kā izstrādes pamats un norāda virzienu, izvēloties tehnikas un programmu nodrošinājumu, kas garantē vienota aprīkojuma izmantošanu organizācijas ietvaros, kā arī palīdz izvairīties no pēkšņām izmaiņām stratēģijā un tehnoloģijā. Tas ir svarīgi no vairākiem viedokļiem: ekonomiskā aspekta, kompetences, lietotāja apmācības, izstrādes aspektiem, atbalsta lietotājam u.c.

Informācijas izmantošanas plāns

– plāna uzdevums ir noteikt vadlīnijas iesaistīto organizāciju pieejai nepieciešamajai informācijai un tās izmantošanai.

Organizācija

– jābūt labi definētai sistēmas izstrādes struktūrai pirms izstrādes uzsākšanas, kuras vienīgais uzdevums ir sistēmas izstrādes darbs.

Uzturēšana

– kad pabeigta sistēmas izstrāde, iesaistītajām organizācijām jābūt gatavām uzņemties rūpes par sistēmas uzturēšanu, t.i., nodrošināt lietotāja atbalstu, atklāto kļūdu labošanu, jaunu izmaiņu ieviešanu u.c.

Ieviešana reģionālajos līmeņos

– pirms sistēmas ieviešanas rajonu līmenī jānosaka par sistēmu atbildīgā persona un administrēšanas kārtība. Jāseko izstrādātajai IT stratēģijai. Jābūt perfekti izstrādātai sadarbībai starp centrālā un reģionālā līmeņa sistēmas administratoriem.

Aprīkojuma izmantošana

– lai nodrošinātu sistēmas drošību un labu darbību, nepieciešams stingri noteikt aprīkojuma izmantošanu tikai noteiktajiem mērķiem.

Informācijas apmaiņa

– lai reducētu sistēmas izmaksas, kas saistītas ar informācijas dublēšanos, ir svarīga sadarbība ar citām informācijas sistēmām. Nav obligāta tūlītēja sadarbība, bet, izstrādājot sistēmu, jāparedz šādas sadarbības iespējas (kopējas atslēgas u.c.).

Personāls

– nepieciešams personāla nodrošinājuma plāns, kas garantē stabilu situāciju personāla jomā. Plānā jāietver kompetences līmeņa paaugstināšanas pro-gramma, apmācība un darbā pieņemšanas nosacījumi, prasības. Jāgarantē personāla saglabāšana visā izstrādes un uzturēšanas procesā. Jāpārliecinās, ka ir pieejami galvenie speciālisti (key–persons).

Eksistējošās sistēmas

– eksistējošā sistēmā uzkrātie dati ir pamats jaunajai sistēmai. Šie dati ir jaunās sistēmas visvērtīgākā daļa. Datus konvertējot, svarīgi ir kontrolēt datu kvalitāti.

Tehniskā un programmu nodrošinājuma uzturēšana

– nepieciešams noslēgt attiecīgos tehnikas un programmu nodrošinājuma uzturēšanas līgumus ar piegādātājiem, jo zemes informācijas sistēmā tiek apstrādāta ļoti svarīga informācija ar ievērojamu ekonomisko vērtību. Jāreducē situāciju skaits, kad sistēma nav pieejama.

Komunikācijas

– jānodibina komunikācijas ar iesaistītajām organizācijām, lai paātrinātu datu apmaiņas procesu. Ātrdarbīgas komunikāciju sistēmas ir nepieciešamas arī ārējiem lietotājiem ātrai informācijas ieguvei.

Sistēmas drošības standarts

– lai nodrošinātu sistēmā esošās informācijas aizsardzību, jāizstrādā datu drošības nosacījumi vai jāizmanto kāds no jau esošajiem standartiem.

Lai izveidotos labi strādājoša zemes informācijas sistēma (ZIS), nepieciešams izstrādāt datorizētu nekustamā īpašuma reģistru. Visu valsts teritoriju pārklājoša un labi strādājoša ZIS, kas sastāv no Zemesgrāmatu reģistra un Kadastra reģistra, sekmē tiesisko aizsargātību juridiskajos un administratīvajos jautājumos, kas saistīti ar reģistrētu īpašumu. Pienācīgi izveidota un ieviesta ZIS ir arī nepieciešama, lai izveidotu labi darbojošos nekustamā īpašuma tirgu un kapitāla tirgu (banku sistēmu).

Datorizētu informācijas sistēmu izstrāde Valsts zemes dienestā veikta kopš 1992.gada sākuma.

Pirmais pasākums, kas tika veikts 1995. gada beigās, bija centralizētas pagaidu reģistrācijas sistēmas izveidošana ar vienkāršotu datu struktūru, kuras galvenais mērķis bija sākt datu uzkrāšanu datorizētā veidā un kura nodrošināja zināmas kontroles funkcijas. Šajā sistēmā līdz tās nomaiņai tika uzkrāti aptuveni 90 000 ierakstu par zemes lietojumiem.

Laikā no 1995. gada jūnija līdz 1995. gada decembrim pagaidu reģistra sistēma tika nomainīta ar daudz komplicētāku sistēmu, kadastra reģistru, kura tika decentralizēta (uzstādīta visās VZD rajonu un pilsētu nodaļās) un saturēja visus kadastra reģistrācijai nepieciešamos komponentus. Visi pagaidu reģistrā ievadītie dati tika eksportēti uz jauno kadastra reģistra sistēmu. Tika izveidota arī centrālā datu bāze kadastra reģistra datu centralizētai izmantošanai. 1997.gada 1.jūnijā kadastra reģistra datu bāzē bija ievadīti 155 000 īpašumi un zemes lietojumi. Reģistrācijas process ir pilnīgi datorizēts visās Valsts zemes dienesta nodaļās.

Lai paātrinātu un vienkāršotu reģistrāciju, novērstu informācijas un tehnisko resursu dublēšanu, būtiski samazinātu informācijas kopējās izmaksas un samazinātu speciāli apmācīta vietējā personāla skaitu, tika ierosināts izveidot kopēju nekustamā īpašuma reģistru, kas ietvertu vienā reģistrā gan kadastra, gan zemesgrāmatas datus.

Nekustamo īpašumu reģistra komponenti

Ar grozījumiem "Likumā par 1937. gada 22. decembra Zemesgrāmatu likuma spēkā stāšanās kārtību", kurus Saeima pieņēma 1995. gada 14. septembrī, pievienots 212. pants, kurā teikts: "Zemesgrāmatu nodaļas un Valsts zemes dienests veido kopēju datorizētu informācijas sistēmu. Datu izmantošanas kārtību nosaka Ministru kabinets".

Nekustamā īpašuma reģistra izstrāde ir uzsākta Eiropas Savienības PHARE projekta "Tehniskā palīdzība zemes privatizācijai un reģistrācijai Latvijā" ietvaros.

Lai šis integrētais nekustamā īpašuma reģistrs iegūtu juridisku spēku, attiecīgajām pusēm jāvienojas par noteiktu reģistrācijas kārtību, kas norādītu, kurš uzsāk apstrādājamo datu reģistrāciju vai pārreģistrāciju. Pusēm jāvienojas arī par datu izmantošanas un uzturēšanas jautājumiem.

Informācijas sistēmu izstrāde un savstarpējā sadarbība ir Satiksmes ministrijas pārraudzībā. Nekustamā īpašuma reģistrs, kurā iekļauts Valsts zemes dienesta kadastra reģistrs, tiek atzīts par valsts nozīmes reģistru.

Ja iespējams, nepieciešams nodrošināt mehānismus sasaistīšanai ar citiem valsts nozīmes reģistriem. Iespējamie kandidāti ir:

• iedzīvotāju reģistrs;

• uzņēmumu reģistrs;

• nodokļu maksātāju reģistrs (kad tas ir pieejams);

• adresu reģistrs (kad tas ir pieejams);

Šis savienojums balstīsies uz vienu vai vairākām šādām atslēgām:

• personas kods;

• uzņēmuma reģistrācijas numurs;

• nodokļu maksātāja kods;

• adreses kods;

• kadastra numurs.

Mūsu pieredze rāda, kā arī ANO institūcijas iesaka, ka, veidojot nekustamā īpašuma reģistru, valsts kadastra sistēmas, nav lietderīgi, ka tās organizē vairākas atsevišķas organizācijas, kas ir pakļautas dažādām ministrijām. Visefektīvāk ir veidot atsevišķu organizāciju vai institūciju, kas nosaka un kontrolē, kā šī nekustamā īpašuma reģistrācija un zemes politika tiek veikta valstī kopumā. Tai par savu darbību jāatbild tieši valdībai.

Šādu ceļu līdz šim ir gājis Valsts zemes dienests — ar savu trīslīmeņu pārvaldes struktūru ciešā sadarbībā ar pašvaldībām. Veidojot kopīgu informācijas apmaiņu ar Zemesgrāmatu nodaļām, pašlaik, piecus gadus pēc kadastra reģistra ieviešanas uzsākšanas, tā praktiskie rezultāti ir šādi:

• Reģistrēts kadastra reģistrā 83 % no Latvijas Republikas kopplatības

(ievadīti datorā 85% no reģistrētās platības)

• Iezīmēti kadastra 32% no Latvijas

kartē Republikas

kopplatības

• Mērniecības un 49% no Latvijas

plānu izgatavošanas Republikas

darbi veikti kopplatības

•Kadastrālā vērtība no Latvijas

aprēķināta Republikas

individuāli 32% kopplatības

masveidā 60 – 70% no Latvijas

Republikas

kopplatības

objektiem, kas 100% no Latvijas

apliekami ar Republikas

nekustamā kopplatības

īpašuma nodokli

Lai nodrošinātu kadastra reģistra grafiskās daļas kvalitatīvu izpildījumu, izveidota pilnīgi jauna, moderna, neatkarīga kadastrālās kartēšanas tehnoloģiskā līnija. Tā nodrošinās visus nepieciešamos izejas materiālus nekustamo īpašumu formēšanai un attēlošanai kadastra kartē. No šā viedokļa raugoties, mēs uzskatām, ka ģeodēzisko un kartogrāfisko darbu nodošana citu institūciju pakļautībā nesekmēs nekustamā īpašuma valsts kadastra sistēmas veidošanos kopumā.

Katra valsts iet savu ceļu īpašumtiesību aizsardzībā. Piemēram, Austrālijā ir izstrādāta ļoti laba nodokļu sistēma, bet Amerikā īpašumtiesību aizsardzību garantē apdrošināšana. ASV katram štatam ir sava likumdošana, un tur nav kopīgas kadastra sistēmas. Arī Krievija uzskata, ka viena sistēma valstī nav nepieciešama. Sanktpēterburgā ir radīts savs datorizēts kadastra reģistrs. Veidojot kadastra sistēmu Latvijā, galvenā uzmanība tiek pievērsta cilvēkam, viņa tiesībām uz īpašumu.

Jāpiebilst, ka vienota nekustamā īpašuma valsts kadastra sistēmas attīstība un ieviešana visā valstī saskan ar cilvēku īpašumtiesību aizsardzību Latvijā un ir tai stabila garantija. Mēs varam pārliecināties par to, lasot ANO EEK zemes administrēšanas vadlīnijas, kas izstrādātas īpaši pārejas posma valstīm, kā arī lasot plašās un autoritatīvās atsauksmes ārzemju presē.