Eiropas pilsonība kā tautas vienojoša identitāte

Vineta Kleinberga, Rīgas Stradiņa universitātes Eiropas integrācijas institūta Starptautisko attiecību 4. kursa studente — "Latvijas Vēstnesim"

Sākot Eiropas integrācijas procesu, Eiropas Kopienai vairākas desmitgades bija garantēta ekonomiskā identitāte. Tomēr cilvēkiem ir grūti identificēt sevi ar ekonomiskiem rādītājiem, tāpēc, lai padarītu Kopienu tuvāku tās iedzīvotājiem, līgumos tika ieviests Eiropas Savienības (ES) pilsonības jēdziens. Tradicionāli pilsonība tiek identificēta ar piederību, līdz ar to pilsonības ieviešana Eiropas kontekstā raksturojama kā vēlme radīt iedzīvotājos piederības sajūtu Eiropai.

Integrācijas procesa padziļināšanās neizbēgami prasīja dalībvalstu politiskās sadarbības sākšanu, tādējādi ES pilsonība kļuva par vienu no Eiropas politiskās identitātes sastāvdaļām. Bieži Savienības ietvaros izvērsās debates par "Eiropas valsts" izveidošanu, tomēr kā valstisks veidojums ES nevar tikt definēta, jo, lai arī tai ir sava teritorija un vara, trūkst teritorijai piesaistīto iedzīvotāju kopuma. Pilsonība lielā mērā tika ieviesta, lai radītu solidaritāti dažādu dalībvalstu iedzīvotāju starpā, izveidotu tā saukto "Eiropas politisko nāciju" un tādējādi veicinātu kopīgas Eiropas identitātes veidošanos. Tas savukārt kalpotu par veicinošu faktoru Eiropas Kopienas kā vienota veseluma mijiedarbībai ar citām valstīm un organizācijām starptautiskajā sistēmā.

Ņemot vērā pilsonības jēdziena simbolisko nozīmi un jutīgumu, aplūkosim, ko pilsonība nozīmē ES kontekstā, kā arī kādā veidā tā juridiski formulēta ES līgumos. Pievērsīsimies pilsonības koncepcijas attīstības procesam ES ietvaros, norādot arī galvenos iemeslus, kas traucē pilsonības jēdziena turpmākai paplašināšanai, iekļaujot tajā aizvien vairāk tiesību, kas pienākas ES pilsonim. Apskatīsim galvenos iemeslus, kas noteica ES pilsonības ieviešanas nepieciešamību, kā arī novērtēsim pilsonības piešķirto tiesību reālo efektu.

Pilsonība ES kontekstā

Pilsonības koncepcijas ieviešana līgumā par Eiropas Savienību (Māstrihtas līgumā) ir saistīta ar nepieciešamību padarīt Eiropas integrācijas procesu tuvāku tās pilsoņiem, tādējādi veicinot "demokrātijas deficīta" mazināšanu pašā Savienībā. ES pilsonību Amsterdamas līgumā reglamentē atsevišķa sadaļa ( Part Two ) par Savienības pilsonību (17.-22.pants).

17.panta (iepriekš 8.panta) pirmais teikums apstiprina, ka "ar šo ir nodibināta ES pilsonība". Tālāk seko teksts "jebkuras dalībvalsts pilsonis ir arī Savienības pilsonis. ES pilsonība tikai papildina, nevis aizstāj nacionālo pilsonību". Ar to jāsaprot, ka par ES pilsoni automātiski kļūst tikai tās personas, kuras jau ir dalībvalsts pilsoņi, — nepilsoņiem šāda iespēja ir liegta. 17.panta turpinājumā tiek apstiprināts, ka "ES pilsoņi bauda visas līgumā noteiktās tiesības, kā arī ir pakļauti līgumā uzliktajiem pienākumiem". ES pilsonim ir šādas tiesības: pirmkārt, tiesības brīvi pārvietoties un uzturēties jebkurā no dalībvalstu teritorijām, ņemot vērā līgumā un sekundārajos tiesību aktos noteiktos ierobežojumus (18.pants, iepriekš 8.a); otrkārt, jebkuram ES pilsonim, pastāvīgi uzturoties kādā no dalībvalstīm un neesot tās pilsonim, ir tiesības piedalīties un kandidēt pašvaldību, kā arī Eiropas Parlamenta vēlēšanās (19.pants, iepriekš 8.b); treškārt, ES pilsonim, uzturoties trešajās valstīs, kurās nav viņa valsts pārstāvniecības, ir tiesības saņemt jebkuras ES dalībvalsts konsulārās vai diplomātiskās pārstāvniecības aizsardzību (20.pants, iepriekš 8.c); ceturtkārt, jebkurš ES pilsonis var griezties ar lūgumu Eiropas Parlamentā un Ombudsmenā, turklāt viņam ir tiesības to darīt, kā arī saņemt atbildi jebkurā no ES oficiālajām valodām (21.pants, iepriekš 8.d). Summējot iepriekšminēto, redzams, ka ES pilsonība atvieglo pilsoņu uzturēšanos ārpus savas valsts — ES pilsoņa tiesības praktiski nav noderīgas, esot savas valsts teritorijā.

Jāpiemin, ka pilsoņa tiesības ir noteiktas ne tikai līguma pilsonības sadaļā — tās (arī civilās, politiskās un sociālās tiesības) atrodamas arī citos līguma pantos, kā arī justīcijas tiesas spriedumos.

ES pilsonības ģenēze

Pilsonības jēdziens tradicionāli tiek saistīts ar nācijvalstu eksistenci. Pilsonība valsts iedzīvotājiem dod tiesības uz sociālo aizsardzību un politisko līdzdalību, kā arī uzliek pienākumus pret valsti un sabiedrību, kurai tie ir piederīgi. ES pilsonības attīstība norāda uz vēlmi tuvināties nācijvalsts veidolam, piešķirt sākotnēji tīri ekonomiskajai organizācijai politisku ietvaru.

Eiropas Ekonomiskā kopiena (EEK) tika nodibināta 1957. gadā, lai tādā veidā radītu ilgstošu mieru un stabilitāti, kā arī veicinātu Eiropas tautu uzplaukumu un labklājību. Tā kā EEK līgumā uzmanība tika koncentrēta uz kopējā tirgus izveidošanu, pilsonības jautājumi netika skarti. EEK indivīda labklājība tika skatīta ekonomisko labumu kontekstā, ieviešot brīvu personu, kapitāla, preču un pakalpojumu kustību, līdz ar to indivīda tiesības izrietēja no ekonomiskajām aktivitātēm. Tomēr, ņemot vērā neofunkcionālisma pārplūšanas ( spill-over ) teoriju, var uzskatīt, ka iekšējā tirgus izveidošana bija priekšnoteikums arī politiskas integrācijas veicināšanai, kuras viens komponents ir arī ES pilsonība. Kā jau minēts, tieši pārvietošanās brīvības, kas ir arī viens no iekšējā tirgus stūrakmeņiem, ietvaros ES pilsonim ir dotas vislielākās tiesības un iespējas. Neraugoties uz to, šajā laikā netiek runāts par politiskas sabiedrības veidošanu — precīzāks apzīmējums šā laika ES iedzīvotājam ir "tirgus pilsonis" ( market citizen ), jo vienīgais dalībvalstu vienojošais faktors ir kopējais tirgus. Atsevišķi autori atzīmēs, ka ES pilsonība joprojām skatāma tikai Kopienas ietvaros, ka ES pilsonība nebija iecerēta, lai paplašinātu līgumā noteikto rationae materiae attiecībā uz iekšējām situācijām, kas neatrodas Kopienas kompetencē.

Jautājums par Kopienas tuvināšanu iedzīvotājiem aktualizējās 70. gados, pateicoties Vācijas un Itālijas spiedienam. Abas valstis kritizēja Kopienu par cilvēku pamattiesību dokumenta un demokrātijas trūkumu, kā rezultātā Kopienas institūcijas pieņēma vairākas deklarācijas, tostarp Kopējo deklarāciju par cilvēktiesībām ( Joint Declaration on Human Rights ) 1977. gadā un Sociālo hartu 1989. gadā. Vairāki Eiropas Tiesas lēmumi norādīja, ka cilvēka pamattiesības tiek aizsargātas kā vispārīgie tiesību principi, kuru saturs izriet no dalībvalstu konstitucionālajām tradīcijām un cilvēktiesību aizsardzības dokumentiem. Ieviešot tiešas Eiropas Parlamenta vēlēšanas 70. gadu beigās, tika sperts nākamais solis demokrātijas deficīta mazināšanā.

Šajā laikā ekonomiskā integrācija bija jau tik tālu, ka neizbēgami vajadzēja sākt debates arī par politisko integrāciju. Dalībvalstu nespēja vienoties par politiskās integrācijas "dziļumu" uz laiku apturēja daudzsološo integrāciju — iestājās zināma stagnācija, kas tika pārtraukta ar izmaiņām EEK līgumā. 1987. gadā pieņemtais Vienotās Eiropas akts paredzēja lēmumu pieņemšanas procesa paātrināšanu un brīvā tirgus efektivizēšanu — šajā kontekstā Beļģijas valdība izstrādāja memorandu par politisko savienību ( Memorandum on Political Union ), uzsverot saistību starp brīvu personu pārvietošanos un cilvēktiesību aizsardzību, kas savukārt tuvinātu Eiropu tās iedzīvotājiem. Laika posms pirms Māstrihtas līguma bija īpaši labvēlīgs pilsonības idejas virzīšanai, jo integrācijas padziļināšanās un Savienības aktivitāšu izvēršanās prasīja aizvien lielāku kontroli no iedzīvotāju puses, lai procesu varētu saukt par demokrātisku. Turklāt pilsonība bija būtiska Eiropas politiskās identitātes sastāvdaļa. Jāņem vērā arī pieaugošās globalizācijas tendences, kā rezultātā samazinājās nācijvalsts loma tās iedzīvotāju labklājības garantēšanā. ES pilsonība tika iecerēta kā iedzīvotāju piesaistīšana Eiropas norisēm, no kurām lielā mērā bija atkarīga to turpmākā labklājība.

Iniciatīvu pilsonības koncepcijas izstrādāšanā uzņēmās Spānija (premjerministrs F.Gonsaless), savā Pilsonības memorandā uzsverot, ka galvenās ES pilsoņa tiesības ir tiesības uz brīvu pārvietošanos un tiesības piedalīties vēlēšanās jebkurā dalībvalstī. Papildus tam tika minētas arī tiesības sociālajā, veselības, vides un patērētāju aizsardzības jomā, kā arī pilsoņu diplomātiskā un konsulārā aizsardzība trešajās valstīs. Dānijas memorands papildināja iepriekšminēto ar prasību pēc lielākas atklātības un caurskatāmības, lai stiprinātu demokrātiju Savienībā. Māstrihtas līgums (1993. gads) bija pirmais juridiski saistošais politiskās identitātes meklējumu sasniegums. Tā sagatavošanas laikā tika izstrādāti vairāki projekti, tomēr tiek uzsvērts, ka Māstrihtas līgumā iekļautā sadaļa par pilsonību bija tikai mērens kompromiss, daļa no iecerētā, kā tas noticis vairākumā ES integrācijas gadījumu.

Lielāku nozīmi ES pilsonībai piešķir fakts, ka tā atrodas Kopienas kompetencē, respektīvi, līguma pantu ievērošanu pārrauga tiesa, līdz ar to tie ir juridiski saistoši dalībvalstīm. Papildus pilsonībai Māstrihtas līgumā tika ieviests arī subsidiaritātes princips, kas paredz, ka lēmumu pieņemšana notiek tik "tuvu" pilsonim, cik iespējams.

Māstrihtas līgums tika uzskatīts par sākumpunktu ES pilsonības attīstībā — tas radīja ES pilsonību un definēja pilsoņu tiesības. Amsterdamas līgumam (1999. gads) bija jāturpina Māstrihtas iesāktais — jāpiešķir pilsonībai reāls saturs, jo sabiedrības reakcija gan dalībvalstīs, gan potenciālajās dalībvalstīs skaidri liecināja, ka sabiedrība neatbalstīs Eiropas ciešāku integrāciju, ja netiks ņemtas vērā iedzīvotāju vēlmes un iebildumi. Amsterdamas līguma sagatavošanas posmā parādījās pretestība no atsevišķu dalībvalstu — Lielbritānijas, Francijas, Zviedrijas — puses, atsakoties paplašināt pilsonības sadaļu līgumā. Kaut arī lielākā daļa valstu atbalstīja pilsonības jēdziena papildināšanu, noliedzošais viedoklis dominēja, tāpēc pilsonības daļa līgumā būtībā netika mainīta. Vienīgais papildinājums skāra 21.pantu (agrāko 8.d), kas piešķīra ES pilsoņiem tiesības rakstīt un saņemt atbildi no ES institūcijām jebkurā oficiālajā Savienības valodā. Zināmā mērā šī neveiksme saistīta ar dalībvalstu bailēm no turpmākas ietekmes zaudēšanas — ka, ņemot vērā ES pilsonības stāvokli pret nacionālo pilsonību, dalībvalstu pilsoņi varētu izmantot līguma pantus, lai vērstos pret savu valsti.

Pastāv vairāki iebildumi pret ES pilsonību. Pirmkārt, mūsdienu pasaulē pilsonība ir diezgan jutīgs un simbolisks jautājums, jo tai ir svarīga loma nacionalitātes veidošanā un definēšanā. Radot konkrētu piederības sajūtu, pilsonība veido nacionālo identitāti — tā simbolizē tāda veidojuma eksistenci, kam tiesības uzlikt pienākumus, piemēram, iesaukt pilsoņus obligātajā dienestā. Tādējādi valstis ir nobažījušās, ka, izveidojot ES pilsonību, Savienības personā tiks radīts "konkurents" nācijvalstij. Tā kā ES pilsonība ir balstīta uz ekonomiskiem un politiskiem, nevis etniskiem apsvērumiem, dalībvalstis baidās, ka, palielinot ES pilsonības nozīmi, tiks apdraudēta nacionālā suverenitāte un demogrāfiskā integritāte. Otrkārt, līgums dod tiesības ES pilsoņiem piedalīties jebkuras dalībvalsts pašvaldību vēlēšanās, kas gluži emocionālā ziņā rada pretreakciju dalībvalstīs, kuras baidās, ka vietējā vara varētu nonākt ārzemnieku rokās. Treškārt, ES pilsonība ir dinamisks jēdziens. Lai arī ir norādīta nacionālās pilsonības prioritāte, t.i., ka par ES pilsoni nevar kļūt, ja persona nav kādas dalībvalsts pilsonis, laika gaitā ES pilsonības jēdziens var mainīties un kļūt daudz pievilcīgāks par nacionālo pilsonību, kā rezultātā var tikt izdarītas turpmākas izmaiņas līgumos par labu ES pilsonībai. Tā kā šīs izmaiņas ir neatgriezeniskas, nacionālistiski noskaņotie spēki dalībvalstīs iestājas pret Eiropas identitātes veidošanu, paplašinot tiesības ES pilsoņiem.

ES pilsonības ieviešanas

nepieciešamība

Plašākā mērogā ES pilsonība ir jautājums, kas saistīts ar Savienības statusu starptautiskajā sistēmā, — ar Māstrihtas līgumu ieviešot kopējās ārējās un drošības politikas, kā arī tieslietu un iekšlietu pīlārus, tika izvērstas debates par ES kā valstisku veidojumu. Lai runātu par ES kā valsti, nepieciešami trīs elementi — teritorija, iedzīvotāji un vara. Teritorijas un varas aspektā ES var uzskatīt par valsti, pilsonības ieviešanu savukārt var skatīt kā Savienības mēģinājumu radīt ES iedzīvotājus — ES "tautu" ( people ), kas leģitimētu varas pieņemtos lēmumus. Pilsonības ieviešana lielā mērā ir mēģinājums ekonomiskās kopienas pārvērst politiskā veidojumā, kas varētu funkcionēt starptautiskajā arēnā kā vienots veselums. Politiskam veidojumam ir nepieciešama politiska identitāte — šī identitāte ir cieši saistīta ar demokrātiju un cilvēktiesībām, savukārt demokrātija nav iedomājama bez tautas ( demos — tauta, cratia — vara).

Neraugoties uz to, galvenais iemesls ES pilsonības ieviešanai saistīts ar vēlmi mazināt demokrātijas deficītu Kopienā. Iesaistot Kopienas norisēs dalībvalstu pilsoņus, tiktu panākts lielāks atbalsts un leģitimitāte ES institūciju pieņemtajiem lēmumiem, nodrošināta mijiedarbība lēmumu pieņemšanas procesā. ES pilsonības projekta izstrādātāji uzskatīja, ka tādā veidā tiktu radīta vienotības sajūta Eiropas iedzīvotāju starpā — "cilvēku Eiropa" ( People’s Europe ). Bija redzams, ka mēģinājumi radīt Eiropas identitāti "no augšas", ieviešot kopīgu simboliku (karogu, himnu, pases u.c.), bija cietuši neveiksmi, līdz ar to vajadzēja veicināt šīs identitātes rašanos "no apakšas". Eiropas iedzīvotāju tuvināšana Eiropai bija vitāli svarīga, lai turpinātu iesākto integrāciju, jo statistikas dati skaidri parādīja, ka iedzīvotāji aizvien vairāk atsvešinās no Savienības, kam par iemeslu bija institūciju pārāk autonomā un "slēptā" darbība, kā arī iedzīvotāju nespēja ietekmēt lēmumu pieņemšanas procesu, identificēt sevi ar Eiropu. Līgumam vajadzēja padarīt ES "redzamāku" ierindas pilsonim gan saimnieciskajā, gan tieslietu, gan pilsoņa tiesību un pienākumu ziņā.

ES pilsonība tādējādi bija svarīga, lai radītu demokrātisku Eiropu, jo demokrātija pieprasa, no vienas puses, likumdošanas autoritāti, bet, no otras puses, — pilsoņus, kuru priekšā likumdevējs ir atbildīgs par pieņemtajiem lēmumiem un rīcību. Lai radītu pilsoņu kopumu, tiem jāpiešķir arī konkrētas tiesības un pienākumi, kas ļautu tiem apzināties savu piederību konkrētajai vienībai. Kā jau iepriekš minēts, ar Māstrihtas un Amsterdamas līgumiem šīs tiesības tika piešķirtas, jautājums ir tikai par to, vai to apjoms ir pietiekams, lai radītu kopīgas Eiropas identitātes apziņu.

Atsevišķi autori devuši savu novērtējumu ES pilsoņa tiesībām. Tiek minēts, ka salīdzinājumā ar nacionālo pilsonību ES pilsonības lielākais trūkums saistīts ar pilsoņa pienākumiem — netiek skaidri definēti ES pilsoņa pienākumi, kas traucē izveidoties Eiropas identitātei pilsoņa apziņā. Piemēram, Savienības ietvaros nepastāv obligātais militārais dienests, turklāt ES nav autonomas varas iekasēt nodokļus — tas kavē solidaritātes veidošanos, kā arī Savienības spēju ietekmēt pilsoņus, piemēram, radot sociālā nodrošinājuma sistēmu.

Kaut arī Eiropas Parlamenta pilnvaras pakāpeniski tiek palielinātas un tas tiek iesaistīts likumdošanas procesā, Parlamentam joprojām nav likumdošanas tiesību, kas mazina pilsoņu politiskās aktivitātes līmeni. ES dalībvalstu pilsoņi nespēj sevi identificēt ar Eiropu arī tā iemesla dēļ, ka nav institūcijas, kas tiešā veidā pārstāvētu pilsoņus lēmumu pieņemšanas procesā. Šā paša iemesla dēļ neattīstās arī transnacionālas politiskās partijas un pilsoniskā sabiedrība. Līgums garantē ES pilsonim tiesības piedalīties citas dalībvalsts pašvaldību vēlēšanās, tomēr šī politiskā aktivitāte būtiski neietekmē notikumus Eiropā kopumā, turklāt šādas tiesības izmanto tikai niecīga pilsoņu daļa, līdz ar to grūti pateikt, kā šīs tiesības veicina "eiropeiskumu".

Lai arī ES pilsoņiem tiek garantētas tiesības vērsties pēc aizsardzības ES tiesā, nav radīta procedūra, kas atvieglotu indivīda piekļūšanu šai instancei. Savienībai joprojām trūkst dalībvalstīm juridiski saistoša cilvēktiesību dokumenta, kas garantētu pilsoņu brīvību un tiesību ievērošanu. Problēmas rada sarežģītie līgumu un citu dokumentu teksti, tikai minimāli tiek ievērots "caurspīdīguma" princips.

Tādējādi debatēs bieži tiek uzsvērts, ka ES pilsonības izveidošana zināmā mērā bija tikai politisks žests, kura mērķis ir formāli panākt lielāku leģitimitāti ES institūciju kopumam un parādīt, ka ES rūpējas par saviem pilsoņiem.

Secinājumi

Par spīti vēlmei padarīt Eiropu "tuvāku" tās pilsoņiem ar pilsonības sadaļas ieviešanu Māstrihtas līgumā tas nav izdevies, jo joprojām attiecas tikai uz ekonomisko sfēru — tiesa var kontrolēt tikai dalībvalstu aktivitātes Kopienas likumdošanas ievērošanā. Amsterdamas līgums nav devis lielu ieguldījumu pilsoņa jēdziena attīstīšanā un pilsoņa tiesību paplašināšanā, tāpēc grūti runāt par ES iedzīvotāju piederības izjūtu Eiropai. Iedzīvotāji joprojām identificē sevi ar nacionālo pilsonību, daļa uzskata sevi par piederīgiem gan Eiropai, gan attiecīgajai dalībvalstij, tomēr kopumā dominē sevis identificēšana ar nacionālajām vērtībām. Zināmā mērā ES pilsonība palīdzējusi "tuvināt" iedzīvotājus Eiropai — tā papildina nacionālo pilsonību, tāpēc kopā ar to rada lielākas iespējas, tomēr ES pilsonībai atsevišķi joprojām ir zema leģitimitāte iedzīvotāju apziņā.

ES pilsonības zemo vērtējumu lielā mērā rada ierobežotais tiesību un pienākumu loks pilsonības ietvaros, tāpēc iedzīvotājiem ir grūti identificēt sevi kā piederīgus Eiropai. ES pilsonība realitātē joprojām vairāk raksturojama kā Kopienas pilsonība, jo visas Eiropas mērogā vairāk garantē tieši ekonomiskās tiesības un brīvības. Kaut arī eksistē kopēja ES simbolika, tas vairāk ir mēģinājums radīt identitāti "no augšas", identitātes apziņa iedzīvotāju līmenī joprojām ir zema, jo nav efektīvu pilsoņa tiesību un pienākumu. ES pilsonība neuzliek tradicionālos nacionālas valsts pienākumus — ES pilsonība neparedz pilsoņu iesaukšanu armijā, turklāt ES nav tiesību iekasēt nodokļus tieši no ES pilsoņiem, lai tādā veidā tiktu radīta, piemēram, sociālā nodrošinājuma sistēma, ar kuru iedzīvotāji bieži identificē valsti. ES pilsoņiem joprojām nav ietekmīga pārstāvniecības orgāna — lai arī tiešās vēlēšanās tiek ievēlēts Eiropas Parlaments, tam nav lielas leģitimitātes iedzīvotāju apziņā kā pilsoņu vēlmju realizētājam, kas saistīts ar to, ka Parlamentam nav likumdošanas iniciatīvas tiesību. Rezultātā Eiropas līmenī pilsoņu politiskā aktivitāte ir ļoti zema, jo pilsoņi neredz reālu iespēju ietekmēt lēmumu pieņemšanu.

Lappuses redaktors: "LV" Eiropas lietu redaktors Artis NĪGALS