Latvijas darba kartē jau iezīmētas 102 pašvaldības

Ēriks Zunda, SIA "Sigma Serviss" direktors, — "Latvijas Vēstnesim"

— Nedaudz par to, kuros rajonos un arī pašvaldībās jūsu birojs veica izpēti un ar kādām problēmām saskārāties izpētes procesā?

— Tas bija Tukuma, Liepājas un Rīgas rajons. Esam izstrādājuši arī Sabiles pilsētas un Abavas pagasta apvienošanās projektu, kuri, kā jau zināms, pagājušajā gadā pārtapa vienotā Sabiles novadā. Pabeigts arī pēdējais svarīgākais uzdevums — visas Latvijas administratīvo teritoriju iedalījuma projekts, pamatojoties uz veikto izpēti 26 Latvijas rajonos.

Jāatzīst, ka katrs rajons ir atšķirīgs un unikāls ar tikai tam raksturīgajām īpatnībām. Strādājot pie Latvijas administratīvo teritoriju iedalījuma projekta, esmu secinājis, ka nekur nav vienādu problēmu, līdz ar to jāmēģina rast atšķirīgu risinājumu gan no administratīvā iedalījuma, gan reformas viedokļa. Kā pavisam uzskatāmus piemērus varu minēt to, ka Liepājas rajonā samērā vienmērīgi izvietoti attīstības centri — tās ir pilsētas, ap kurām varētu veidoties jaunās administratīvās teritorijas. No reformas viedokļa Liepājas rajona situācija ir reformai ļoti labvēlīga. Rīgas rajonā savukārt ir ļoti liels iedzīvotāju blīvums salīdzinājumā ar pārējiem Latvijas rajoniem.

Taču attīstības centri nav tik izteikti kā Liepājas rajonā, jo visas aktivitātes notiek Rīgas apkārtnē. Tukuma rajonā, piemēram, ir divi izteikti attīstības centri — Tukums un Kandava. Tās ir tikai dažas iezīmes, taču katru teritoriju raksturo individuālas īpatnības, un izpētes procesā bija jāmeklē atšķirīga pieeja katrai no tām.

— Jūs esat bijis klāt pie reformu pirmsākumiem un arī šodien turpināt strādāt ar ATR jautājumiem. Vai varat raksturot situācijas izmaiņas no izpētes sākuma posma līdz šodienai — vai mainījusies un kā mainījusies pašvaldību attieksme pret reformām, kādas bijušas tieši reformas nepieciešamības izpratnes problēmas, un kā tās izjutāt saskarsmē ar pašvaldībām?

— Gan sabiedrības, gan pašvaldību attieksme pret reformu ir mainījusies. Sākumā bija jūtama ļoti liela pretestība domai, ka vajadzētu veidot lielākas pašvaldības. Tam varētu būt gan psiholoģiska, gan vienkārši sabiedriska rakstura iemesli. Taču, kad arvien biežāk sāka runāt par reformu un tās pamatojumu, arvien vairāk notika iedziļināšanās būtībā. Noraidošā attieksme līdz šodienai ir mainījusies, jo tiek pieļauts, ka reformas varētu notikt. Es ceru, ka drīz nonāksim līdz nākamajai pakāpei — konkrētu reformas projektu īstenošanas. Izpētes projektu pozitīvais ieguldījums ir tas, ka par reformu tiek domāts un diskutēts arvien vairāk, kaut arī atšķiras argumenti, kāpēc reformas būtu nepieciešamas.

Iedzīvotāju viedoklis savukārt ir ļoti atkarīgs no pašvaldības vadītāja uzskatiem šajā jautājumā. Līdz ar to sabiedrība tiek noskaņota atbilstoši pašvaldības vadītāja nostājai reformu lietās. Ja tā ir pozitīva, arī iedzīvotāji sapratīs, ka reformas nozīmē iespēju dzīvot labāk. Ja attieksme ir negatīva vai informācija tiek noklusēta, domājot par savām ambīcijām, tad arī iedzīvotāji izturas piesardzīgi. Daudzi atceras negatīvo pieredzi no iepriekšējām reformām padomju laikā, kad visas reformas tika pakārtotas varas nesēju interesēm. Varbūt tāpēc kādam no "ārpuses" ir ļoti grūti pārliecināt sabiedrību, ka reformas būtu viņu interesēs, ja to neteiks cilvēks, kam iedzīvotāji uzticas.

— Vai šobrīd pašvaldību lielākajā daļā dominējošo negatīvo nostāju pret reformu neveicina pēdējā laikā bieži izskanējušie valsts amatpersonu apgalvojumi, ka pavisam drīz atkal kaut kas reformu jomā tiks mainīts?

— Man šķiet, ka cilvēki baidās nevis no lielāku pašvaldību izveidošanas, bet gan no iespējamām pārmaiņām: sabiedrību satrauc nestabilitāte, kas varētu būt saistīta ar robežu maiņu. Tas ir masu psiholoģijas efekts — labāk lai paliek tā kā ir, kaut arī ir slikti, tomēr neiet uz ko nezināmu, kur tikai varbūt būs labi. Tā ir šodienas sabiedrības lielākā problēma. Pašvaldības reformas galvenais jautājums ir par pašvaldību mērogu: kādam tam jābūt, lai pašvaldība būtu ekonomiski un demokrātiski racionāla. Nav šaubu, ka ekonomiskai racionalitātei vajadzīgs lielāks mērogs — ir daudzveidīgāki resursi, izlīdzinās riska iespējas. Lielāks iedzīvotāju skaits veicina uzņēmējdarbības attīstību un teritorijas attīstību, kas veicina arī pašvaldības izaugsmi. Ir jābūt ļoti bagātai valstij, lai varētu sadrumstalot pieejamos līdzekļus un mazās pašvaldībās neatkarīgi no citiem atrisināt visus jautājumus par izglītības iestāžu uzturēšanu, infrastruktūru, pārvaldi. Līdzekļi ir jākoncentrē, lai to izmantošana būtu racionāla. Arī izpētes projekti parāda, kā liela pašvaldība spēj nodrošināt visas nepieciešamās funkcijas. Izpētes projektos izkristalizējas kritēriji, kas norāda uz attīstīties spējīgu pašvaldību veidošanos. Apkopojot šos rajonu izpētes kritērijus, bija iespējams noteikt nacionālos kritērijus visas Latvijas administratīvi teritoriālā iedalījuma veidošanai.

— Kādi ir šie kritēriji?

Rajonu izpētes projektos dominē šādi kritēriji:

• iedzīvotāju skaits novadā;

• nozīmīgu sociāli ekonomisko centru esamība novadā;

• iespēja izveidot nepieciešamo satiksmi;

• teritorijas ģeogrāfiskā vienotība;

• iedzīvotāju un teritorijas kultūrvēsturiskā vienotība;

• apdzīvojuma struktūra;

• novada teritorijas ilglaicīgas attīstības spēja;

• pašvaldību kopējā infrastruktūra;

• pašvaldības funkciju veikšanai nepieciešamā infrastruktūra;

• pašvaldību ekonomiskā vienotība;

• pašvaldības spēja uzturēt vidusskolu;

• pašvaldības ieņēmumu bāze;

• pašvaldības pārvaldes izdevumu lielums;

• iedzīvotāju viedoklis par reformu un iespējamiem apvienošanās partneriem;

• iedzīvotāju kustība, izmantojot pakalpojumus;

• pašvaldības pakalpojumu sasniedzamība;

• pakalpojumu koncentrācijas vietas;

• novada pašvaldības finansiāli ekonomiskā patstāvība un spēja piesaistīt investīcijas un kredītus;

• pašvaldību sadarbība;

• pašvaldības administratīvā kapacitāte (nepieciešamība un spēja kvalitatīvi veikt visas pašvaldību funkcijas, projektu spēja);

• spēja nodalīt lēmējvaru no izpildvaras;

• pašvaldību vērtējums par reformu un iespējamiem apvienošanās partneriem;

• minimālas pilsētu un pagastu robežu izmaiņas, veidojot novadus;

• novada līdzvērtība sadarbībai ar ārzemju partneriem.

Visas Latvijas administratīvo teritoriju veidošanai nupat pabeigtajā projektā tika izmantoti šādi kritēriji: iedzīvotāju skaits jaunveidojamās pašvaldības teritorijā nedrīkst būt mazāks par 5000, jaunveidojamajā teritorijā jābūt attīstības centram ar iedzīvotāju skaitu no 2000 līdz 25000, jaunveidojamās teritorijas ceļu tīklam jābūt virzītam no teritorijas atsevišķām daļām uz administratīvo centru, un attālums no jaunveidojamās teritorijas administratīvā centra līdz robežai nedrīkst pārsniegt 30 kilometrus.

— Kā veidojās nacionālie kritēriji?

— Raksturojot nacionālo kritēriju veidošanās apsvērumus, jāatzīst, ka izteikti integrējošs rādītājs ir iedzīvotāju skaits pašvaldībā. Kā to parādīja pašvaldības mēroga ekonomiskā analīze, daudzi rādītāji ir atkarīgi no iedzīvotāju skaita un faktiski visos gadījumos liels iedzīvotāju skaits ir izdevīgs. Grafiski to nosacīti var attēlot kā pieaugošu sakarību starp iedzīvotāju skaitu un pašvaldības ekonomisko efektivitāti. Liels iedzīvotāju skaits un sarežģīta pārvaldes struktūra Latvijā ir tikai Rīgā. Pašlaik no Latvijas 552 pašvaldībām 170 vietējo pašvaldību teritorijās jeb 31 procentā no visu teritoriju kopskaita ir mazāk nekā tūkstotis iedzīvotāju, 220 teritorijās jeb 40 procentos iedzīvotāju skaits ir no 1 līdz 2 tūkstošiem, 72 teritorijās jeb 13 procentos — no 2 līdz 3 tūkstošiem, 66 teritorijās jeb 12 procentos no 3 līdz 10 tūkstošiem, un tikai 17 teritorijās jeb 3 procentos iedzīvotāju skaits ir no 10 līdz 30 tūkstošiem, bet 7 pašvaldībās — vairāk nekā 30 tūkstoši.

Tā kā izglītības nodrošināšana ir viens no vissvarīgākajiem vietējās pašvaldības pienākumiem vietējās sabiedrības priekšā, vēlams, lai pašvaldībai būtu apstākļi savas vidusskolas uzturēšanai. Tas nozīmē, ka teritorijā būtu jābūt ne mazāk par 8100 iedzīvotājiem, lai skolā būtu kvalitatīvas apmācības iespējas. Tomēr projektā secinājām, ka minimālais iedzīvotāju skaits pašvaldībā ir 5 tūkstoši, jo laukos varētu būt vidusskolas, kurām grūti nodrošināt pilnvērtīgas mācību programmas, un jārēķinās, ka tieši laukos iedzīvotāju dabiskais pieaugums ir negatīvs, ka lielākā daļa iedzīvotāju ir vecāka gadagājuma cilvēki.

Būtu vēl jāatzīmē tas, ka, palielinoties iedzīvotāju skaitam pašvaldībā, palielinātos ekonomisko un sociālo resursu dažādība un skaits, pašvaldība kvalitatīvāk varētu veikt attīstības plānošanu un nodrošināt attīstību, palielinātos vietējo pašvaldību ietekme valsts dzīvē, uzlabotos iedzīvotāju sociāli ekonomiskie apstākļi, samazinātos vajadzība pēc pašvaldību finansu izlīdzināšanas sistēmas.

Iedzīvotāju skaits nav vienīgais kritērijs jaunu administratīvo teritoriju veidošanai. Cilvēku dzīvei ir nepieciešama sociālā un tehniskā infrastruktūra. Infrastruktūras objekti jeb pakalpojumu centri tiek izvietoti blīvi apdzīvotajās vietās, kas Latvijas apstākļos ir ciemi un pilsētas. Iedalījums pilsētās un ciemos Latvijā nav noteikts, jo pilsētas statuss ir Durbei ar 465, bet nav Ķekavai ar 6300 iedzīvotājiem un Iecavai ar 6400. Apdzīvoto vietu klasifikācija ir jāsakārto ar normatīvajiem aktiem. Tomēr svarīgākais ir nevis vietas apzīmējums, bet tas, kādi sociālie un ekonomiskie resursi tur koncentrējas. Pakalpojumu iestādes apkalpo ne tikai pilsētas vai ciema iedzīvotājus, bet arī iedzīvotājus no plašākas apkaimes. Nevienai valstij pasaulē nav ekonomiski izdevīgi uzturēt skolas, kultūras namus, bibliotēkas, muzejus, ārstniecības iestādes jebkurā mazapdzīvotā vietā.

Lai arī kāds būtu administratīvais teritorijas dalījums, pilsētas un apkārtējās lauku teritorijas ir saistītas. Laika gaitā ir izveidojušies ceļi, sakari un ieradumi, kuru dēļ katrs lauku cilvēks ir izvēlējies sev tuvāko pilsētu vai ciemu. Nelielas vai vidējas pilsētas iekļaušana administratīvajā teritorijā būtu vēlama no daudziem sociāli ekonomiskajiem apstākļiem. Lauku cilvēki izmanto tuvākās apdzīvotās vietas infrastruktūru neatkarīgi no tā, kuras pašvaldības teritorijā viņi dzīvo. Sīki iedalītu teritoriju administratīvā nošķirtība sarežģī arī pašvaldību savstarpējos norēķinus. Lauku attīstība nav iespējama bez saistības ar tuvākajām pilsētām, jo lauku cilvēkiem pilsēta nereti nozīmē tirgu, darba vietu, iestādi, pakalpojumus, satiksmes mezglu tālākam ceļam. Administratīvi teritoriālajam iedalījumam šo vienotību vajadzētu tikai apstiprināt. Tāpēc katrā jaunveidojamā teritorijā ir vajadzīgs vismaz viens šāds attīstības centrs.

Pilsētām ir vietējā attīstības centra loma, kamēr tās nav pārāk lielas. Kļūstot par lielpilsētām, pazūd to lokālais raksturs un tās kļūst par lielākas teritorijas nozīmes centru. Latvijā pilsēta bieži vien sāk pildīt vietējā attīstības centra lomu, ja tās iedzīvotāju skaits ir virs 2000. Ja iedzīvotāju skaits pilsētā sasniedz 25 tūkstošus, tā kļūst par lielpilsētu. Cilvēks, kas izvēlējies laukus par savu dzīvesvietu, lielpilsētu parasti neuztver kā savu sociālo vidi. Lielpilsētu dzīves organizācija ir pārāk atšķirīga salīdzinājumā ar lauku vidi. Ja lielpilsētai pieguļošā teritorija atbilst kritērijiem, kas ļauj tajā izveidot novadus, tad lielpilsētu labāk atstāt kā patstāvīgu administratīvu vienību, kuras robežu varētu noteikt lielpilsētas apvedceļš. Šeit iezīmējas otrais nacionālais kritērijs — nepieciešamība, lai jaunveidojamā teritorijā būtu attīstības centrs ar iedzīvotāju skaitu no 2 līdz 25 tūkstošiem.

Attīstības centru izvietojums Latvijā nav vienmērīgs, jo ir vietas, kur pilsētas sablīvējas, piemēram, Talsu rajonā: Talsi, Valdemārpils, Stende, Sabile vai Limbažu rajonā: Ainaži, Salacgrīva, Staicele, Aloja, Limbaži, vai arī posmā no Rīgas līdz Pļaviņām: Salaspils, Ikšķile, Ogre, Ķegums, Lielvārde, Skrīveri, Aizkraukle, Koknese. Un ir vietas, kur vairāk nekā 30 kilometru attālumā nav nevienas pilsētas, piemēram, Liepājas rajona dienvidu daļā, Cēsu rajona dienvidu daļā vai Talsu rajona ziemeļu daļā. Ir grūti definēt vienotu pieeju šādu specifisku situāciju izvērtēšanai. Jāpieļauj, ka vienā jaunveidojamā pašvaldībā var būt vairāki attīstības centri un citur par centru tiek ieteikts tas, kurš varētu tikai veidoties.

Veidojot jaunas administratīvas teritorijas, svarīgs ir jautājums par administratīvā centra atrašanās vietu. Lai arī reforma neparedz pašvaldības pakalpojumu koncentrāciju tikai centrā, no teritorijas vienotības viedokļa ir svarīgi, kur šis centrs atradīsies un kādas būs satiksmes iespējas. Satiksmes iespējas var izvērtēt pēc ceļu tīkla. Sabiedriskā pasažieru transporta kustība ir organizatoriski maināms lielums. Reformas varētu veicināt atsevišķas ceļu tīkla izmaiņas, bet pamatā jārēķinās ar esošo ceļu situāciju. Ja reformas laikā nepastāv ceļu tīkls, kas no visas jaunveidojamās teritorijas ir virzīts uz centru, tad šāds centrs nepildīs savu funkciju un teritorija arī nebūs vienota, tai būs mākslīga veidojuma pieskaņa. Ceļi ietekmē iedzīvotāju kustības virzienus, veidojot ieradumus, tradīcijas un vērtējumu par to, kas ir vietējais un kas nav. Ceļi zināmā mērā atspoguļo arī apdzīvojuma struktūru un vides ģeogrāfiskās īpatnības. Apdzīvojums neveidojas tur, kur nav ceļu. Ja nav ceļu, tad dabisko šķēršļu (ūdeņu, purvu un mežu) šķirtas teritorijas tā arī paliek šķirtas. Tāpēc kā trešais nacionālais kritērijs tiek noteikts ceļu tīkls, kas virzīts no jaunveidojamās teritorijas atsevišķām daļām uz administratīvo centru.

Kā ceturtais nacionālais kritērijs tiek noteikts maksimāli pieļaujamais attālums no administratīvā centra līdz robežai — ne lielāks kā 30 kilometri, jo attālums ir būtisks lielums, kas ietekmē cilvēku vietējā centra izvēli. No diviem līdzvērtīgiem centriem cilvēks neapšaubāmi izvēlēsies tuvāko. Veidojot jaunas teritorijas, attālumam jābūt ierobežojošajam faktoram. Ja noteikta attāluma robežās nav neviena attīstības centra, tad ir meklējams īpašs situācijas risinājums. Nosakot pieļaujamo attālumu, varētu vadīties no šādiem apsvērumiem: ja ģeometriskais attālums ir 30 km, tad attālums pa ceļu varētu būt no 30 līdz 40 km. Šo attālumu pārvarēšanai autosatiksmes gadījumā var plānot aptuveni pusstundu ilgu braucienu vai sliktākajā gadījumā stundu. No ceļā pavadītā laika viedokļa to varētu uzskatīt par pieņemamu. Jāņem vērā, ka maksimālais attālums attieksies uz relatīvi nelielu vietējās pašvaldības iedzīvotāju daļu.

Izpētes projektā tiek minēts arī piektais papildu kritērijs četriem iepriekš nosauktajiem — individuālā analīze, ja pirmo četru kritēriju lietošanas rezultātā ir palikušas neapgūtas teritorijas. Kritērijs noteikts, lai veicinātu iespējami vienmērīgāku valsts teritorijas attīstību. Ir jāatrod un jāizmanto pēc iespējas lielāks iespējamo attīstības centru skaits. Galvenā uzmanība ir jāpievērš iedzīvotāju skaita, nevis teritorijas platības palielināšanai. Lietojot minētos kritērijus, paliek nošķirtas teritorijas, individuālās analīzes rezultātā noskaidroti iespējamie attīstības centri un citi novadu veidošanai labvēlīgi apstākļi. Ja, piemēram, teritorija atrodas lielpilsētas tuvumā, tiek analizētas apvienošanās iespējas ar lielpilsētu vai arī lielpilsētu aptverošās teritorijas izveidošana par atsevišķu novadu ar centru lielpilsētā.

— Vai, pamatojoties uz šiem kritērijiem, iespējams pateikt, kāda tad izskatīsies Latvijas nākotnes karte?

— Tāda karte ir nodota pasūtītāja rīcībā, un tajā ir 102 vietējo pašvaldību teritorijas. Tas nenozīmē, ka Latvija jau ir sadalīta, bet gan to, ka varētu sākties diskusija par Latvijas administratīvo iedalījumu, ja to visā valsts teritorijā veido vienoti, nevis katrā rajonā atsevišķi. Veidojot šo karti, mēs centāmies rēķināties ar maksimāli daudziem apsvērumiem, jo administratīvais iedalījums integrē sevī visas cilvēku darbības jomas.

— Ar kādām grūtībām sastapāties, veidojot šo Latvijas kartes projektu?

— Latvija ir ļoti "nevienmērīga" — tā, kas raksturīgs un dominējošs valsts rietumu daļā, nav austrumos vai Viduslatvijā. Tas radīja grūtības metodoloģiski vienveidīgas pieejas izmantošanai jauna administratīvā iedalījuma veidošanā.

— Kur izpētes projekts varētu tikt izmantots?

— Šī projekta pasūtītājs ir Pašvaldību lietu pārvalde. Projekts varētu tikt izmantots, izstrādājot konkrētus normatīvos aktus, kā arī sagatavojot jaunus pašvaldību apvienošanās projektus.

— Daudz dzirdēts, ka pašvaldībās trūkst informācijas par reformas nepieciešamību arī pašvaldību deputātu vidū, nemaz nerunājot par iedzīvotājiem. Kā jūs izpētes laikā izjutāt šīs informācijas plūsmu?

— Man šķiet, ka cilvēkiem, kas interesējas par šiem jautājumiem, informācijas ir pietiekami. Jā, aptaujās parādās atbildes, ka informācijas varētu būt vairāk. Administratīvi teritoriālā reforma ir vispārnacionāls pasākums, tāpēc informācijai par šo tematu būtu jābūt plaši pieejamai un orientētai uz iedzīvotājiem ar dažādu izpratnes un zināšanu līmeni.

— Politiskās vadlīnijās ir izteikts viedoklis, ka nākamās pašvaldību vēlēšanas varētu notikt jau reformētās pašvaldībās. Kāds ir jūsu viedoklis, redzot visas Latvijas kopainu, — vai līdz 2005.gadam visas pašvaldības būs reformētas, ņemot vērā šībrīža pašvaldību lielo pretestību reformām?

— Reformējamie nekad ar sajūsmu neuztver uz viņiem vērstās reformas. Prakse rāda, ka reformas ir efektīvākas, ja tās veic ātri. Tāpēc pēc ilgām diskusijām būtu vēlama izlēmīga rīcība. Daudz kas atkarīgs no politiskās situācijas valstī. Ja centrālā valdība būs stabila un konsekventa savā rīcībā, tad minētie termiņi ir reāli un sekmes būs.

— Kādi, jūsuprāt, bijuši svarīgākie iemesli, kāpēc reforma līdz šim gājusi tik lēni uz priekšu?

— Tikai un vienīgi tāpēc, ka ir trūcis politiskās stabilitātes un konsekventas rīcības.

— Varbūt nepieciešama kāda konkrēta stratēģija, plāns, kā un kas tiks darīts turpmākajos gados?

— Par šādu stratēģisku plānu varētu kalpot Administratīvi teritoriālās reformas likums, kuru laiku pa laikam varētu papildināt ar jaunām atziņām un uzstādījumiem. Likums tika pieņemts laikā, kad es biju pašvaldību lietu ministrs. Toreiz tas notika lielu politisku batāliju apstākļos, un tajā tika iekļautas daudzas normas, kurām bija vairāk kompromisa nekā konkrētības. Kaut arī likums tapa grūtībās, tas veica būtisku uzdevumu — paziņoja par valsts apņemšanos veikt ATR un iezīmēja galvenās reformas vadlīnijas. Tagad šim likumam ir nepieciešami precizējumi.