Kā, nepalielinot izdevumus, vairāk saņemt no valsts pārvaldes

Svetlana Proskurovska, Īpašu uzdevumu ministra valsts reformu lietās sekretariāta vadītāja vietniece, — “Latvijas Vēstnesim”

Foto: Māris Kaparkalējs, “LV”

Plānojot valsts programmas un sadalot valsts budžeta līdzekļus, valsts amatpersonas arvien biežāk cenšas atbildēt uz jautājumiem, kā īstenojamā programma ietekmēs sabiedrību un vai ir lietderīgi tērēt sabiedrības naudu noteikto mērķu sasniegšanai. Profesionālajā žargonā to sauc par programmas vai politikas ietekmes analīzi. Šīs analīzes pamatā ir esošās situācijas projicēšana nākotnē, ievērojot piešķiramo resursu apjomu un iespējamās izmaiņas programmas īstenošanā. Tā palīdz politiķiem izvērtēt un pieņemt lēmumu, kura no programmām nesīs sabiedrībai lielāku labumu un līdz ar to kalpo par pamatojumu resursu sadalījumam pārējo programmu starpā.

Izvērtējot valsts budžeta projektu, deputātiem ir svarīgi zināt, kādus rezultātus valsts iestādes ar tām piešķirtajām naudas summām ir sasniegušas iepriekšējos gados, kā arī ko papildus jau sasniegtajam spēs īstenot valsts iestādes, kuras pieprasa palielināt budžeta finansējumu savām programmām. Andra Šķēles pirmās valdības laikā valsts pārvaldē tika ieviesta uz rezultātiem orientēta budžeta plānošana: katrai budžeta programmai bija jāsagatavo pamatojums, balstoties uz sasniedzamajiem rezultatīvajiem rādītājiem. Šādus rādītājus tagad izstrādā katra iestāde, kas saņem valsts budžeta dotācijas, un to ik gadu apstiprina Ministru kabinets. Liekas, ir ieviesta uz rezultātu vērsta vadība. Bet vai esam pilnībā realizējuši potenciālu, ko sniedz uz rezultātu vērsta darbības un finansu līdzekļu plānošana un darbības vadība? Vai esam pārliecināti, ka katru nodokļu maksātāju latu izlietojam efektīvi un katrs iztērētais santīms kalpo sabiedrības interešu apmierināšanai?

Pat nerunājot par tādām negatīvajām parādībām kā grāmatvedības datu sagrozīšana vai korupcija, kas ir tīša un noziedzīga atsevišķu amatpersonu rīcība, kura novirza valsts resursus no sabiedrības vajadzību apmierināšanas privātpersonu maciņos, mēs nevaram būt pārliecināti, ka valsts pārvalde strādā efektīvi. Lai spriestu par efektivitāti, par maz ir runāt par iztērētajām finansēm un sasniegtajiem rezultātiem. Jārunā arī par šo rezultātu izmaksām, salīdzinot tās ar izmaksām institūcijās vai pat valstīs, kuras tiek atzītas par efektīvi strādājošām. Vai rezultātu plānošana un mērīšana nodrošina efektivitāti? Kā apgalvo valsts pārvaldes pētnieks Alens Šiks, darbības rezultātu mērīšana automātiski nepārveido iestādes un nepadara tās par efektīvi strādājošām. Dati par darbības rezultātiem ietekmē amatpersonu rīcību tikai tad, ja tie tiek reāli izmantoti, kas savukārt notiek vienīgi tad, ja ir attiecīgas iespējas un motivācija izmantot rezultatīvos rādītājus. Merilendas universitātes profesors 1999.gadā izvērtējis bezpeļņas organizācijas valsts akciju sabiedrību un sabiedrību ar ierobežotu atbildību juridiskā statusa atbilstību valdības mērķim: nodrošināt efektīvu valsts politikas realizāciju autonomajās valsts institūcijās, kas strādā pēc uzņēmējdarbības principiem.

Kā sasniegt un pierādīt efektivitāti? Efektivitāte ir mērāma attiecībā uz iztērētajiem līdzekļiem, ieguldīto darbu un sasniegtajiem rezultātiem. Mērķtiecīga virzība uz rezultātu valsts pārvaldes darbībā ir vairāku atsevišķu, bet savstarpēji saistītu posmu process. Šie posmi ir šādi:

• stratēģiskā plānošana, kas nosaka ilgtermiņa vai vidējā termiņa programmas (valsts politikas) mērķus, kuru sasniegšana nodrošina sabiedrības vajadzību realizāciju un interešu apmierināšanu (piemēram, piecos gados samazināt asinsvadu slimību izraisīto nāves gadījumu skaitu par X procentiem);

• no stratēģiskajiem mērķiem izrietošā gadskārtējā darbības plānošana, kas nosaka darbības (aktivitātes), kas jāveic iestādēm, lai sasniegtu darbības programmas galamērķi vai starpmērķi. Lai pārliecinātos, ka mērķis (starpmērķis) ir sasniegts, tam ir jābūt samērojamam ar noteiktajiem rezultatīvajiem rādītājiem, kuri atbilst svarīgākajām programmas aktivitātēm (piemēram, veikto riska grupas pacientu profilaktisko izmeklēšanu procents; riska grupas pacientiem sniegto ārstu konsultāciju procents utt.);

• darba organizācija un vadība, akcentējot plānoto rezultātu sasniegšanu. Organizācijas struktūra, darbības un iekšējās kontroles procedūras, darbinieku pienākumi ir izveidoti atbilstoši darbības programmas uzdevumiem un sekmē šo uzdevumu savlaicīgu un precīzu veikšanu;

• darbības rezultātu reģistrēšana un regulāra atskaitīšanās par tiem augstākai atbildīgajai iestādei, gada pārskata sniegšana par gadskārtējā plāna uzdevumu (rezultatīvo rādītāju) izpildi;

• budžeta līdzekļu plānošana atbilstoši darbības programmas plānotajiem rezultātiem, ievērojot jau iepriekš sasniegtos rezultātus un to izmaksu efektivitāti.

Analizējot nosauktos un plaši vadības un plānošanas literatūrā atspoguļotos uz rezultātu vērstās darbības posmus, A.Šiks skaidro, ka, tikai sekojot šiem posmiem, netiek nodrošināta darbības efektivitāte, ja pirms uz rezultātu vērstās vadības ieviešanas nav notikušas organizācijas pārmaiņas, kas liek iestādēm pakļaut darbības organizāciju plānoto rezultātu sasniegšanai. Šīs pārmaiņas ietver sevī mehānismus, kas rada motivāciju un spēju sasniegt plānotos rezultātus, kā arī atbildību par šo rezultātu sasniegšanu. Spēju sasniegt rezultātus nosaka dažādi faktori, no kuriem viens ir vadītāja patstāvība lēmumu pieņemšanā par resursu (naudas, personāla, ražošanas materiālu) efektīvāko izlietošanu, optimālas organizācijas struktūras izveidošanu, efektīvo procedūru un tehnoloģiju izmantošanu.

Motivāciju veido pārvaldes līgums starp augstāko iestādi, kas nosaka darbības mērķus un piešķirtos resursus, un pakļauto vai pārraudzībā esošo iestādi, kas uzņemas izpildīt pārvaldes līgumā noteikto — ar nosacījumu, ka tai ir piešķirta patstāvība iekšējās vadības jautājumos. Pārvaldes līgums neveido tiesiskās attiecības starp abām iestādēm, bet kalpo kā vadības instruments. Pasaules labākā prakse liecina, ka ar pārvaldes līgumiem radīta pozitīva motivācija — vadītāju un darbinieku prēmēšana par rezultātu sasniegšanu, augstākās iestādes uzticība un neiejaukšanās iekšējās organizācijas vadības jautājumos — nodrošina apstākļus kvalitatīvai un ekonomiski efektīvai darbībai.

Latvijā uz rezultātu vērstas vadības ieviešanu iecerēts nodrošināt ar valsts (pašvaldību) aģentūru izveidošanu. Atšķirībā no valsts pārvaldes iestādēm valsts aģentūrām būs obligāts pārvaldes līgums, ar kuru nozares vadošā iestāde – ministrija – ministra vārdā noteiks aģentūrai darbības uzdevumus un tiem atbilstošus resursus. Ar pārvaldes līgumu rezultatīvie rādītāji veidos objektīvu un ar valdības politikas mērķiem saskaņotu pamatojumu aģentūras darba organizācijai un arī atbildībai par paveikto. Lai nodrošinātu efektīvu resursu izmantošanu darbības mērķu sasniegšanai, aģentūru direktoriem būs jāuzņemas atbildība par kvalificēta personāla piesaistīšanu, izmantojot viņiem Publisko aģentūru likumā paredzētās tiesības noteikt darba samaksu, kas ir salīdzināma ar līdzīgu speciālistu samaksu darba tirgū. Efektivitātes paaugstināšana arī no aģentūru vadītājiem prasīs nepārtrauktu procesu un procedūru uzlabošanu, kas sekmētu darbības izmaksu samazināšanu un darbības rezultāta kvalitātes uzlabošanu.

Valdībai kā valsts aģentūru īpašniecei ir ne tikai īstermiņa interese par rezultātu sasniegšanu saskaņā ar gadskārtējā budžeta rezultatīvajiem rādītājiem, bet arī ilgtermiņa interese par valsts aģentūras spēju apmierināt sabiedrības nākotnes vajadzības pēc jauniem un labākiem pakalpojumiem. Tas nozīmē, ka ilgtermiņa valdības interesēs ir attīstīt valsts aģentūras kā valsts programmas izpildošās iestādes. Tāpēc ir svarīgi nodrošināt aģentūru profesionālo vadību, kas spēj plānot aģentūras attīstību un organizācijas spēju pilnveidošanu atbilstoši nākotnes vajadzībām. Pie organizācijas spējām pieskaitāma personāla kvalitāte (attiecīga kvalifikācija un prasmes) un morāle, iekšējie organizācijas procesi (iekšējā kontrole, informācijas vadība, kvalitātes vadība), spēja ar darbības rezultātiem apmierināt sabiedrības vajadzības. Līdzīgi kā privātuzņēmumiem, kas, domājot par iespējām izturēt konkurenci nākotnē un iekarot lielāku tirgus apjomu, plāno sava biznesa attīstību caur dažādiem jauninājumiem, labāka personāla piesaisti, efektīvo tehnoloģiju ieviešanu, arī aģentūrām ir jāattīstās atbilstoši nākotnes izaicinājumiem. Vienīgi motivējošie faktori tādai attīstībai nenāk no konkurences jeb izdzīvošanas apstākļiem, bet gan no veiksmīgas ministrijas un aģentūras sadarbības ilgtermiņa mērķu noteikšanā, lomu un atbildības sadalīšanā, to sasniegšanā un pareizas motivācijas radīšanā.

Atšķirībā no uzņēmumiem, kuru mērķis ir maksimālas peļņas iegūšana no katra ieguldītā lata, valsts aģentūras strādā valsts politikas mērķu labā. Tāpēc atšķirīgi ir mērķu izvirzīšanas nosacījumi. Ja privātais uzņēmums izvēlas tās darbības, kas nodrošina maksimālo peļņu, kas iegūstama no esošajiem resursiem, tad aģentūras mērķis ir pakļauts valdības politikas mērķiem. Tāpēc darbības mērķu noteikšanā izšķirošā ir ministrijas loma. Savukārt, kad mērķis ir zināms, aģentūrai un privātajam uzņēmumam ir daudz kopīga darba organizācijā. Tas izriet no nosacījuma nodrošināt pēc iespējas efektīvāku resursu izlietošanu pašlaik, kā arī organizācijas spēju saglabāšanu un uzlabošanu turpmāk. Līdzīgi kā privātā uzņēmuma vadītājam, aģentūras direktoram jābūt spējīgam pieņemt vadības lēmumus, kas atbilst maksimāli efektīvas resursu izlietošanas kritērijam. Domājot ar ilgtermiņa perspektīvu, ne viss, kas šķiet efektīvs (jo maksā lētāk) īstermiņā, dod ilgtermiņa ieguvumus. Tāpēc valdībai jāļauj aģentūras vadītājam nodrošināt aģentūras spēju efektīvi strādāt gan īstermiņā, izpildot gadskārtējos uzdevumus, gan arī vidējā un ilgāka termiņa perspektīvā.

Kā samierināt valdības intereses ar aģentūras patstāvību? Tam kalpo kontroles un atskaitīšanās pasākumi. Uzticot uzdevumu veikšanu pašpārvaldes aģentūrām, valdība ir un būs atbildīga par aģentūru efektīvu un sabiedrībai pieņemamu darbību. Savu atbildību valdība ar attiecīgās ministrijas starpniecību nodrošina, apstiprinot aģentūras darbības mērķus un uzdevumus, kontrolējot šo uzdevumu izpildi un piešķirot līdzekļus, balstoties uz darbības izmaksām un darbības efektivitātes prasībām. Svarīgi, ka atskaitīšanās ir saistīta ar plānoto rezultātu salīdzināšanu ar to reālo izpildi. Tāpat svarīgi, ka atskaitīšanās nav formāla (aģentūra publicē pārskatu, kuru neviens neanalizē), bet ir saistīta ar iespējamām sankcijām neizpildes gadījumā un premēšanu vai cita veida stimulēšanu, ja sasniegti pārvaldes līgumā noteiktie uzdevumi. Ministrijas atbildībā ir nodrošināt, lai aģentūra atskaitītos par darbības rezultātiem, un piemērot stimulējošus līdzekļus, kas veido motivāciju aģentūrai strādāt efektīvi. Tāpēc ir svarīga arī ministrijas motivācija un iespējas aģentūras virzīšanā uz rezultātu un uzraudzības nodrošināšanā.

Atgriežoties pie sākotnēji izteiktās domas par darbības efektivitāti, jāatzīmē, ka, izveidojot optimālas struktūras, plānojot uz mērķu sasniegšanu orientētās darbības, jānodrošina darbību izmaksu aprēķināšana. Darbību izmaksas var būt pamats budžeta veidošanai atbilstoši mērķiem (uzdevumiem), tās arī var kalpot par mērauklu, pēc kuras salīdzināma darbības efektivitāte ar citām valstīm vai citām iestādēm. Darbību izmaksas ir rādītājs, kuru var noteikt pārvaldes līgumā kā uzdevumu, tādējādi ietekmējot aģentūras tieksmi nodrošināt lietderīgu un saprātīgu darbību. Atsakoties no darbībām, kas tieši nesekmē plānoto rezultātu, ir iespējams samazināt izmaksas un palielināt ekonomisko efektivitāti. Valdības galamērķis ir nodrošināt sabiedrības vajadzību apmierināšanu iespējami labāk un ar mazākiem līdzekļiem, bet ministrijām ir jāplāno efektivitātes rādītāji un jāietver tie pārvaldes līgumā, tādējādi veidojot nepieciešamību aģentūrām pilnveidot darbības procedūras.

Runājot par valsts aģentūru izveidošanu Latvijā, gribētos atgādināt: ir aplam spriedelēt, ka ministrijas darbs kļūs vieglāks, jo aģentūras rīkojas patstāvīgi un pašas atbild par sasniegtajiem rezultātiem. Lai panāktu efektīvu valsts pārvaldi, ir nepieciešama gan efektīva vadība un kontrole, gan efektīva programmu realizācija. Ja iztrūkst kaut viena elementa, maksa par to ir dārga — neefektīva pārvalde un sabiedrības neapmierinātība.