Satiksmes ministrijas rīkojums Nr. 136

Rīgā 2002. gada 30. jūlijā

Par universālā telekomunikāciju pakalpojuma vispārīgajiem finansēšanas principiem

1. Pamatojoties uz likuma „Par telekomunikācijām” 6.panta 4.punktu akceptēt ar Satiksmes ministrijas 2002.gada 22.marta rīkojumu Nr.56 „Par darba grupas izveidi universālā telekomunikāciju pakalpojuma stratēģijas izstrādei” izveidotās darba grupas izstrādāto Universālā telekomunikāciju pakalpojuma vispārīgos finansēšanas principus (pielikumā).

2. Preses un informācijas nodaļai publiskot Universālā telekomunikāciju pakalpojuma vispārīgos finansēšanas principus un informēt sabiedrību.

Satiksmes ministrs A.Gorbunovs

 

Pielikums

Universālā telekomunikāciju pakalpojuma vispārīgie finansēšanas pamatprincipi

 

 

I. Universālā telekomunikāciju pakalpojuma saistības un finansēšanas pamatprincipi

Eiropas Savienības (turpmāk tekstā ES) likumdošana nosaka, ka telekomunikāciju operatoram, kuram ir uzliktas Universālā telekomunikāciju pakalpojuma (turpmāk tekstā UP) saistības, ir pienākums sniegt noteiktas kvalitātes telekomunikāciju pakalpojumus par noteiktu cenu arī “ekonomiski neizdevīgiem” klientiem un “ekonomiski neizdevīgos” rajonos (teritorijā). Ar ekonomiski neizdevīgiem klientiem un rajoniem saprotami tie klienti un rajoni, kur attiecīgais telekomunikāciju operators telekomunikāciju pakalpojumus nesniegtu, ja tam nebūtu UP saistību, jo tas rada nesamērīgi lielas izmaksas. Valsts uzdevums šajā gadījumā ir atrast veidu, kā šīs papildu izmaksas kompensēt.

Nosakot Latvijas telekomunikāciju tirgus attīstībai vispiemērotāko UP tīro izmaksu kompensēšanas jeb UP finansēšanas mehānismu, jāņem vērā tādi pamatprincipi kā noteikta telekomunikāciju pakalpojumu minimuma nodrošināšana ikvienam, kurš to pieprasa brīva tirgus apstākļos, nekropļojot konkurenci, finansēšanas mehānisma caurspīdīgums, nediskriminēšana, proporcionalitāte, kā arī neitralitāte attiecībā pret tirgu.

Finansēšanas mehānisma izvēle lielā mērā atkarīga no vairākiem faktoriem, kuri ietekmē UP izmaksas:

— noteiktais UP saistību apjoms;

— UP sniegšanai nepieciešamās infrastruktūras attīstības līmenis;

— “ekonomiski neizdevīgo” klientu un rajonu skaits un lielums;

— valsts ekonomikas attīstības līmenis, iedzīvotāju maksātspēja u.c.

Saskaņā ar ES UP regulējošajiem normatīvajiem aktiem viens no galvenajiem UP nosacījumiem ir, ka UP sniedzējam uzliktās saistības nedrīkst būt nepamatoti un pārmērīgi smagas (angl. unfair burden), ja tās netiek attiecīgi finansētas. Saistību nastai jābūt tādai, lai tā iespējami mazākā mērā ietekmētu attiecīgā telekomunikāciju operatora konkurētspēju, salīdzinot ar pārējiem tirgus dalībniekiem. Tas nozīmē, ka jābūt efektīvam mehānismam, kā kompensēt UP radītās tīrās izmaksas.

 

 

II. UP tīro izmaksu aprēķināšana un finansēšanas mehānisma izvēle

Eiropas valstu likumdošana nosaka, ka telekomunikāciju operatoriem, kuriem ir UP sniegšanas saistības, UP tīro izmaksu noteikšanai jāizmanto īpaša uzskaites sistēma, lai pamatoti varētu pieprasīt šo izmaksu kompensāciju.

UP tīrās izmaksas tiek rēķinātas kā starpība starp telekomunikāciju operatora darbības izmaksām, sniedzot universālo telekomunikāciju pakalpojumu, un darbības izmaksām, ja šī telekomunikāciju pakalpojuma sniegšana nenotiek. UP izmaksām jābūt caurskatāmām, un tās jāatdala no pārējām izmaksām.

Direktīvas nosaka, ka aprēķinos nedrīkst ņemt vērā attiecīgā telekomunikāciju operatora vēsturiskās izmaksas, kā arī iesaka lietot uz nākotni vērsto ilgtermiņa vidējo robežizmaksu aprēķināšanas metodiku (angl. Forward Looking Long Run Average Incremental Cost Calculation Methodology).

 

Cullen International veiktais pētījums liecina, ka valstīs, kur iedzīvotāju ienākumu līmenis ir augsts, attiecīgā telekomunikāciju operatora UP saistību izmaksas ir 0,2—3% no ieņēmumiem, savukārt kandidātvalstīs, t.sk. Latvijā, šis procents tiek prognozēts ievērojami lielāks, tādēļ tieši šīm valstīm var rasties problēmas ar UP finansēšanas mehānisma ieviešanu.

 

 

III. UP finansēšanas mehānismi

Eksistē vairāki UP finansēšanas mehānismi:

1. Šķērssubsīdijas

Telekomunikāciju pakalpojumu šķērssubsīdiju mehānisms ir veids, kā telekomunikāciju monopoloperatora darbības apstākļos attiecīgais telekomunikāciju operators sedz starpību starp to telekomunikāciju pakalpojumu izmaksām, kuru tarifi šīs izmaksas nesedz, kā avotu izmantojot ieņēmumus no citiem telekomunikāciju pakalpojumiem.

Šāds mehānisms iespējams tikmēr, kamēr atsevišķās telekomunikāciju pakalpojumu grupās telekomunikāciju operatoram iespējams noteikt augstākas telekomunikāciju pakalpojumu cenas, līdz ar to tiek iegūta virspeļņa, salīdzinot ar šo telekomunikāciju pakalpojumu faktiskajām izmaksām. Šī virspeļņa tiek izmantota to telekomunikāciju pakalpojumu izmaksu kompensācijai, kuru cenas tiek noteiktas zem to pašizmaksas.

Šķērssubsīdiju mehānisms, kuru izmanto tirgū, kurā darbojas telekomunikāciju monopoloperators, nedarbojas liberalizēta tirgus apstākļos, kad konkurences ietekmē telekomunikāciju pakalpojumu cenas tiek tuvinātas attiecīgo telekomunikāciju pakalpojumu izmaksām.

Galvenie trūkumi:

— šķērssubsīdijas neveicina UP sniedzēja darbības efektivitāti;

— tiek kropļots pieprasījums pēc telekomunikāciju pakalpojumiem;

— grūti konstatēt un novērst šķērssubsīdiju radīto pretkonkurences efektu.

2. UP finansē pats telekomunikāciju operators

Ja valstī ir augsts ekonomiskās attīstības līmenis un attīstīta infrastruktūra, kā arī ja konkurence pietiekamā apjomā apmierina pieprasījumu pēc UP un attiecīga telekomunikāciju operatora izmaksu slogs, sniedzot UP, nav pārmērīgi smags, tad var nebūt nepieciešamības pēc papildu finansēšanas mehānisma.

Šādā situācijā regulējošā institūcija var noteikt, ka UP izmaksas finansēs pats telekomunikāciju operators, kuram uzliktas UP saistības.

Galvenā priekšrocība:

Šis mehānisms var būt efektīvs gadījumos, kad UP tīro izmaksu slogs nav pārmērīgi un nepamatoti smags, un jebkura UP finansēšanas mehānisma ieviešana un uzturēšana, salīdzinot ar nepieciešamo kompensācijas apjomu, ir pārāk dārga.

Galvenais trūkums:

UP finansēšanas slogs gulst uz telekomunikāciju uzņēmumu, kuram ir UP saistības, radot papildu grūtības un mazinot tā konkurētspēju.

3. UP finansējums no valsts budžeta

Saskaņā ar ES un kandidātvalstu pieredzi, iespējams UP finansējums no valsts budžeta un citiem ārējiem avotiem. Finansējuma apmērs ir atkarīgs gan no UP saistību apjoma, gan arī telekomunikāciju nozares infrastruktūras attīstības līmeņa attiecīgajā valstī.

Latvijā regulēto telekomunikāciju pakalpojumu tarifi nav līdzsvaroti, un pēc tirgus liberalizācijas konkurences iespaidā šķērssubsīdijas vairs nebūs iespējamas. Iedzīvotāju salīdzinoši zemā maksātspējas līmeņa, nevienmērīgi attīstītās telekomunikāciju infrastruktūras un vairāku citu iemeslu dēļ nepieciešamais UP tīro izmaksu finansējuma apjoms tiek prognozēts pārāk liels, lai to varētu nosegt ar valsts budžeta līdzekļiem. Šī iespēja var tikt izmantota kā papildu finansējuma avots.

4. Papildu starpsavienojumu maksa

Kad ES dalībvalstīs telekomunikāciju tirgus tika liberalizēts un attiecīgajiem telekomunikāciju operatoriem tika uzliktas UP saistības, regulētie telekomunikāciju pakalpojumu tarifi, līdzīgi kā Latvijā, vēl nebija pilnībā līdzsvaroti. Šī iemesla dēļ dalībvalstu regulējošās institūcijas lūdza atļauju pabeigt tarifu līdzsvarošanu saskaņā ar noteiktu plānu. UP sniedzējiem UP regulēto tarifu rezultātā radušos piekļuves deficītu bija atļauts kompensēt, nosakot papildu starpsavienojumu maksājumu UP sniedzēja starpsavienojumu līgumos ar citiem licencētiem telekomunikāciju operatoriem līdz tarifu līdzsvarošanas pabeigšanai.

Saskaņā ar jauno ES komunikāciju direktīvu paketi šāds piekļuves deficīta finansējums vairs nav atļauts, pieņemot, ka tarifu līdzsvarošanai ES dalībvalstīs jābūt pilnībā pabeigtai. Tādējādi ES kandidātvalstis, kuras arī apņēmušās ieviest jauno direktīvu paketi, saskaras ar problēmu, ka, no vienas puses, pie nelīdzsvaroto telekomunikāciju pakalpojumu tarifu radītā piekļuves deficīta nav atļauts UP sniedzējam uzlikt pārmērīgi lielu finansiālo slogu, bet, no otras puses, tām nav dota iespēja atļaut UP sniedzējiem noteikt papildu starpsavienojumu maksu šī piekļuves deficīta kompensēšanai pārejas periodā līdz pilnīgai tarifu līdzsvarošanai.

Papildu starpsavienojuma maksas galvenie trūkumi:

— telekomunikāciju operatoram, kuram ir UP saistības, jāsedz daļa no izmaksām ar subsīdiju palīdzību, kuras tas saņem no konkurentiem. Pastāv iespēja, ka šis telekomunikāciju operators nav ieinteresēts samazināt izmaksas un palielināt savas darbības efektivitāti;

— citu telekomunikāciju operatoru klientiem jāmaksā vairāk, un UP sniedzējs šo papildu maksu var viegli iekļaut viņu telekomunikāciju pakalpojumu izmaksās, jo to grūti kontrolēt;

— nav iespējama UP tīro izmaksu atsevišķa uzskaite jeb atdalīšana.

Šis mehānisms nav pārskatāms.

5. UP fonds

UP fonds — neatkarīgi administrēts fonds, kurā tiek savākti līdzekļi no dažādiem avotiem ar mērķi kompensēt UP sniedzējiem tīrās un pierādāmās UP izmaksas.

UP fondā saskaņā ar noteiktu kārtību iemaksas veic telekomunikāciju uzņēmumi, kā arī var tikt noteikti citi papildu finansējuma avoti.

Iespējamie UP fonda finansēšanas avoti:

— telekomunikāciju operatoru un telekomunikāciju pakalpojumu sniedzēju maksājumi proporcionāli to apgrozījumam;

— ieņēmumi no telekomunikāciju uzņēmumu privatizācijas, licencēm, ierobežotu resursu lietošanas;

— abonenta nodoklis par piekļuvi tīklam, kuru iekasē ar telekomunikāciju operatoru palīdzību;

— tiešs finansējums no valsts budžeta;

— finansējums no starptautiskiem attīstības fondiem un citiem ārējiem avotiem.

Saskaņā ar Cullen International veiktajiem salīdzinošajiem pētījumiem dažas ES valstis lieto mehānismu, kad attiecīgie telekomunikāciju operatori vai nu paši piedalās UP sniegšanā, vai arī piedalās to finansēšanā proporcionāli to apgrozījumam iepriekšējā darbības gadā, t.i., “maksā vai piedalies pats” (“pay or play”) princips, kā arī regulējošā institūcija var noteikt citus kritērijus.

Jo plašāks maksātāju loks UP fondā, jo mazāka ir finansiālā sloga ietekme uz telekomunikāciju pakalpojumu gala lietotājiem.

UP fonda priekšrocības:

— fonda administrēšana notiek neatkarīgi no telekomunikāciju operatoriem;

— tajā var tikt ieskaitīti arī valsts budžeta līdzekļi (kā arī citi ārējie finansējuma avoti);

— UP fonds ir caurskatāms, un valsts regulējošai institūcijai jeb regulatoram to vieglāk kontrolēt;

— ar UP fonda palīdzību tiek subsidēta tikai attiecīgo telekomunikāciju pakalpojumu “ekonomiski neizdevīgā” daļa (tīrās izmaksas).

UP fonda galvenie trūkumi:

— fonda administrēšana ir salīdzinoši dārga;

— grūti iepriekš prognozēt administrēšanas izdevumus un ieņēmumus.

UP fonda izveidošanu 1999.gadā paredz arī LR Telekomunikāciju sektorpolitika, akceptēta Ministru kabineta sēdē 1998.gada 18.augustā, protokols Nr.45, 45.§.

5.1. Virtuālais UP fonds

Iespējams izveidot arī “virtuālo” UP fondu. Tas nozīmē, ka UP sniedzējs iesniedz regulatoram UP tīro izmaksu aprēķinu, kuru veic, izmantojot īpašu metodiku. Regulators veic šo izmaksu pārbaudi jeb auditu un apstiprināšanu. Tad UP izmaksu kompensēšanai nepieciešamo summu sadala uz noteiktajiem maksātājiem UP fondā, proporcionāli to apgrozījumam. Katrs maksātājs pārskaita attiecīgo summu speciālā UP sniedzēja kontā.

Šāda “virtuālā” fonda mehānisma galvenā priekšrocība ir administratīvo izmaksu ietaupīšana.

 

 

IV. UP saistību izsoles

Valstīs, kur UP finansēšanai nepieciešami īpaši lieli līdzekļi , kā arī, ja par UP sniedzējiem vēlas kļūt vairāki operatori, var izmantot UP saistību izsoles. Šajā gadījumā UP sniedzēju nenosaka, bet par to kļūst tas telekomunikāciju operators, kurš uzvar izsolē, piedāvājot sniegt UP visā vai kādā noteiktā valsts teritorijā ar vismazākajām izmaksām. Izsoles summa ir negatīvs lielums, kurš ir ekvivalents maksimālajai izmaksu kompensācijai, kādu izsoles dalībnieks iegūs, kļūstot par UP sniedzēju.

Izmantojot šādu pieeju, var tikt atrisinātas daudzas no iepriekš uzskaitītajām problēmām. Izsoles savā būtībā atrisina arī informācijas problēmu. Telekomunikāciju operatori ir labāk informēti par savām telekomunikāciju pakalpojumu izmaksām, un tie var aprēķināt tīrās UP izmaksas un definēt UP saistību radītās priekšrocības labāk, nekā to spēj regulators, kuram nav visas nepieciešamās informācijas. Pēc izmaksu aprēķina iesniegšanas regulators veic aprēķinu pārbaudi un atbilstību noteiktajai metodikai, kā arī pieņem lēmumu par kompensāciju.

Arī izsoles gadījumā tādi lielumi kā telekomunikāciju pakalpojuma kvalitāte, ekonomiski neizdevīgie rajoni, ekonomiski neizdevīgie klienti, kā arī aptuvenās UP tiešās izmaksas u.c. lielumi jānosaka iepriekš. UP saistību izsolē jābūt pietiekamam dalībnieku skaitam, kuri vēlas un ir spējīgi piedalīties UP sniegšanā. Latvijas situācijā šādas izsoles pagaidām praktiski nav iespējamas.

Telekomunikāciju operatoram/operatoriem UP sniegšanai Latvijā nepieciešams ievērojams ārējais finansējums. Izmaksas, kuras radīsies, nodrošinot telekomunikāciju pakalpojumu apjomu ikvienam, kas to pieprasa par pieņemamu cenu, būs pārāk augstas, lai UP sniedzējam uzliktu par pienākumu tās pilnībā segt. Neatrisināto sociālo problēmu dēļ un infrastruktūras attīstīšanai nepieciešamo resursu dēļ noteiktu laika periodu būs nepieciešams UP saistības subsidēt.

Saskaņā ar ES valstu pieredzi UP nodrošinātājs parasti ir uzņēmums ar būtisku ietekmi tirgū (Significant Market Power). Šāda situācija izveidojusies vēsturiski, tomēr pēdējos gados šis nosacījums tiek aizstāts ar principu, ka neviens operators nedrīkst būt a priori izslēgts no potenciālo UP sniedzēju loka. Tā kā tikai vienam telekomunikāciju uzņēmumam Latvijā ir tik plaši attīstīta infrastruktūra, kāda nepieciešama UP pienācīgai nodrošināšanai noteiktā apmērā visā valsts teritorijā, tad brīdī, kad tirgus tiks liberalizēts, jaunas telekomunikāciju infrastruktūras izveide citiem potenciālajiem UP sniedzējiem varētu izmaksāt ļoti dārgi un UP izmaksu kompensēšanai var būt nepieciešami nesamērīgi lieli līdzekļi.

ES likumdošana nosaka, ka gadījumā, ja dalībvalsts regulējošā institūcija noteikusi UP sniedzējam plašāku UP saistību apjomu par attiecīgajos normatīvajos aktos noteikto minimumu, šo saistību finansēšanu nedrīkst prasīt no pārējiem tirgus dalībniekiem, bet tas jāfinansē no citiem avotiem.

 

 

V. Galvenie priekšnosacījumi pirms UP finansēšanas mehānisma izvēles un UP ieviešanas

1. Tarifu līdzsvarošanas nosacījums pirms UP ieviešanas un piekļuves deficīta kompensēšanas iespējas

Viens no svarīgākajiem priekšnosacījumiem godīgai konkurencei pēc tirgus liberalizācijas un UP sekmīgai ieviešanai ir telekomunikāciju pakalpojumu tarifu līdzsvarošanas pabeigšana. Tarifu noteikšanas principiem Latvijā jābūt saskaņā ar attiecīgajām ES direktīvām, tātad tarifiem jābūt tuvinātiem telekomunikāciju pakalpojumu izmaksām.

Gan UP direktīva, gan jaunais LR likums “Par telekomunikācijām” paredz vietējo, iekšzemes un starptautisko fiksēto balss telefonijas, kā arī nomāto līniju un publisko taksofonu pakalpojumu tarifu līdzsvarošanu (publiskajā fiksētajā telekomunikāciju tīklā), tuvinot tos faktiskajām telekomunikāciju pakalpojumu izmaksām. Paredzēts pabeigt tarifu līdzsvarošanu līdz telekomunikāciju tirgus liberalizācijai.

Nosakot UP tarifus Latvijā, jāņem vērā noteikti pamatnosacījumi.

UP tarifiem jābūt:

• tuvinātiem to izmaksām;

• caurskatāmiem (skaidriem);

• nediskriminējošiem.

2. „Pieņemamas cenas” noteikšanas pamatprincipu ietekme uz UP izmaksām

UP sniedzēja tīrās izmaksas lielā mērā būs atkarīgas ne tikai no tā, vai līdz tirgus liberalizācijai tarifi tiks līdzsvaroti, bet arī no noteiktās „pieņemamās cenas” līmeņa.

Ievērojot citu valstu pieredzi, „pieņemamas cenas” aprēķinos liela nozīme ir iedzīvotāju ienākumiem un pirktspējai, kā arī tam, cik lielu ienākumu daļu viņi ir gatavi tērēt noteiktajam telekomunikāciju pakalpojumu minimumam. “Pieņemamas cenas” principa galvenais kritērijs — vai un kādā mērā iedzīvotājiem ir iespēja kontrolēt savus izdevumus par noteikto telekomunikāciju pakalpojumu minimumu. Tāpat ir svarīgi šādi aspekti:

• telekomunikāciju operatora piedāvātie īpašie izvēles tarifu plāni;

• klientu iespēja saņemt detalizētu rēķinu;

• klientu iespēja atteikties no noteiktiem telekomunikāciju pakalpojumiem (piemēram, aizliegt sarunas uz 900.numuriem);

• telekomunikāciju operatora piedāvātās izdevumu kontroles iespējas: zvanu kartes, pakalpojums “maksā otra puse” un citi.

 

 

VI. UP fonda izvēles pamatojums

Starptautiskā pieredze liecina, ka vislielākās priekšrocības no UP finansēšanas mehānismiem ir UP fondam.

Pareizi organizēta UP fonda priekšrocības:

— no telekomunikāciju operatoriem neatkarīga administrēšana;

— caurspīdīga UP finansēšanas struktūra;

— neitralitāte attiecībā pret vēsturiskajiem telekomunikāciju operatoriem un jaunienācējiem tirgū;

— tā kā vislielākās UP sniegšanas izmaksas rodas, nodrošinot noteikto pakalpojumu minimumu rajonos ar augstām pakalpojumu sniegšanas izmaksām, lauku rajonos ar neattīstītu telekomunikāciju tīkla infrastruktūru, iedzīvotājiem reģionos ar zemiem ienākumiem vai iedzīvotājiem ar īpašām vajadzībām, UP fonds netieši veicina šo rajonu attīstību;

— tiek subsidēta tikai telekomunikāciju pakalpojuma ekonomiski neizdevīgā daļa, telekomunikāciju operatori paši finansē pārējo;

— izmantojot fonda līdzekļus, var tikt veikta izsole UP projektu realizēšanai un kompensētas vairāku UP sniedzēju izmaksas.

Satiksmes ministrijas Sakaru departamenta direktore I.Rudaka