I. Ievadam

Pēc Latvijai, patlaban aktuālā jautājuma par iestāšanos Eiropas Savienībā šī raksta mērķis ir vienlaikus izpētīt jautājumu: vai būs iespējams arī likumīgā veidā izstāties no Eiropas Savienības? Eiropas Savienībā un daudzu tiesību zinātnieku vidū dominē viedoklis, ka izstāšanās no Eiropas Savienības ir stingri aizliegta, tādēļ būtu nepieciešams pārliecināties par to, cik pareizs ir šāds uzskats.

Lai ieviestu skaidrību, kādā mērā tiesiski pamatots ir aizliegums izstāties no Eiropas Savienības, vispirms būtu nepieciešams veikt Eiropas Savienības tiesiskā statusa īsu apskatu. Arī iestāšanās kārtība Eiropas Savienībā ir ne mazāk nozīmīga šī raksta mērķa sasniegšanai.

Eiropas Savienība ir relatīvi jauns un novatorisks veidojums starptautiskajās tiesībās, tas ir unikāls un vienreizējs. Runājot par Eiropas Savienību, daži saskata paralēles ar Eiropas Federāciju kā valstisku veidojumu, savukārt daži — ar starptautisku organizāciju, kam piemīt pārnacionālas īpašības. Varētu teikt, ka abi iepriekš minētie uzskati par Eiropas Savienības statusu dažās jomās atbilst patiesībai. Eiropas Savienība ar tās kopienām ir tikusi dibināta kā pārnacionāla starptautiska organizācija un joprojām darbojas līdzīgi kā starptautiska organizācija. Arī Eiropas Savienības attīstība un integrācija līdz šai dienai pierāda, ka Eiropas Savienība kļuvusi daudz federālāka un līdzīga federālai valsts iekārtai. Tādējādi nozīmīgi ir aplūkot teoriju un praksi par izstāšanos no nacionālajām valstīm un, protams, no parastajām starptautiskajām organizācijām tādām kā Apvienoto Nāciju Organizācija (ANO), Apvienoto Nāciju Izglītības, zinātnes un kultūras organizācija (UNESCO) un Pasaules veselības organizācija (PVO). Īpašu uzmanību gribas pievērst valsts suverenitātes jēdzienam un pašnoteikšanās tiesību principam starptautiskajās tiesībās.

Bez visa iepriekš sacītā izpēte būtu nepilnīga, nefokusējot uzmanību uz vienīgo precedentu Eiropas Savienībā attiecībā uz Grenlandes izstāšanos no Eiropas Savienības 1985.gada 1.februārī un tās statusa transformāciju vienā no aizjūras zemēm un teritorijām.

II. Kas ir Eiropas Savienība?

Pirms sākt izpēti, nepieciešams atrast precīzu Eiropas Savienības definīciju. Neapšaubāmi var teikt, ka Eiropas Savienība nav valsts atbilstoši starptautiskajām tiesībām un tā nevar tikt uzņemta Apvienoto Nāciju Organizācijā, kas ir tikai forums valstīm. Es paredzu, ka neviens neiebildīs pret šādu uzskatu, neskatoties uz to, ka Eiropas Savienībai ir daudz līdzīgu iezīmju ar federālas valsts iekārtu. Protams, pastāv iespēja, ka Eiropas Savienība pēc kāda laika ciešākas integrācijas rezultātā tiek transformēta par Eiropas Federāciju. Tomēr šo jautājumu šoreiz sīkāk neapskatīsim.

Tādējādi starptautiskajās tiesībās paliek tikai viena tiesību joma, kurā varētu tikt ierindota Eiropas Savienība. Šī joma ir starptautiskās organizācijas. Tomēr vēlreiz jāuzsver, ka tā nav pielīdzināma citām starptautiskajām organizācijām, kuras tika izveidotas pēc 2.pasaules kara. Attiecībā uz minēto es vēlos pievienoties H.G.Šermeram (H.G.Schermers), kurš Eiropas Savienību definē kā pārnacionālu organizāciju.1

Pārnacionālai organizācijai ir šādas galvenās pazīmes:2

1) tās lēmumi ir saistoši dalībvalstīm;

2) institūcijas, kas pieņem lēmumus, ir absolūti neatkarīgas no dalībvalstu sadarbības. To var panākt divos veidos. Pirmkārt, saistošie lēmumi tiek pieņemti ar balsu vairākumu. Otrkārt, lēmējinstitūcijas tiek veidotas no neatkarīgām amatpersonām;

3) organizācijai ir pilnvaras pieņemt lēmumus, kas tieši uzliek pienākumus dalībvalstu iedzīvotājiem. Dotā funkcija nozīmē to, ka nacionālajām valdībām nav nepieciešams transformēt organizācijas noteikumus vietējās tiesībās;

4) jābūt iespējamai lēmumu piespiedu izpildei. Tam jābūt iespējamam pat bez iesaistīto valstu valdību sadarbības;

5) organizācija noteiktā veidā ir finansiāli autonoma. Organizāciju finansēšana no fondu līdzekļiem, kurus pilnībā piešķir dalībvalstis, noved pie atkarības arī ārpus finansu lauka;

6) vienpusēja izstāšanās nedrīkst būt iespējama. Dalībniekiem nav tiesību pat izformēt organizāciju vai mainīt tās pilnvaras ar kolektīvu lēmumu bez institūciju sadarbības.

Nepieciešams pasvītrot pēdējo pārnacionālo organizāciju galveno pazīmi par vienpusēju izstāšanos. Šīs pazīmes patiesumu tad pārbaudīsim pētījuma turpmākajā daļā.

Henrijs G. Šermers pauž viedokli: lai organizācija “būtu pilnīgi pārnacionāla, organizācijai jāatbilst visiem augstāk minētajiem nosacījumiem”. Kā arī viņš uzsver, ka “neviena līdzīga pārnacionāla organizācija pašreiz nepastāv un pat tāda organizācija ar pārnacionālām pazīmēm kā Eiropas kopienas ir atkarīga no zināma apjoma starpvaldību sadarbības”. Autors piedāvā lietot terminu “pārnacionāls’”relatīvā, nevis absolūtā nozīmē un uzskata, ka “jo vairāk organizācija atbilst augstāk minētajiem nosacījumiem, jo vairāk tā ir pārnacionāla”.3

Jēdziens “pārnacionāls” ir lietots vienā no Eiropas Ogļu un tērauda kopienas (EOTK) Līguma normām. 9.5.pants nosaka, ka “Augstajai institūcijai jāatturas no jebkuras darbības, kas nav savienojama ar tās funkciju pārnacionālo raksturu” (atcelts ar 1965.gada Apvienošanas līgumu).

III. Pievienošanās Eiropas Savienībai

Māstrihtas līgums vai Eiropas Savienības līgums, precīzāk tā 49.pants (ex O.pants), nostiprina jaunu Savienības dalībvalstu iestāšanās kārtību. 49.pants (ex O.pants) nosaka, ka:

“Katra Eiropas valsts, kas ievēro 6(1).pantā nostiprinātos principus, var lūgt, lai to uzņem par Savienības locekli. Tā adresē iesniegumu Padomei, kas pieņem vienprātīgu lēmumu, apspriedusies ar Komisiju un saņēmusi Eiropas Parlamenta piekrišanu, kurš pieņem lēmumu ar visu tā locekļu absolūtu balsu vairākumu.

Uzņemšanas nosacījumus un šādas uzņemšanas izraisītos pielāgojumus līgumos, kuri ir Savienības izveides pamatā, nosaka dalībvalstu nolīgums ar valsti, kas iesniegusi uzņemšanas iesniegumu. Šo nolīgumu iesniedz ratifikācijai saskaņā ar katras līgumslēdzējas puses valsts attiecīgām konstitucionālām prasībām.”

Tādējādi ir redzams, ka Padomei kā dalībvalstu emanācijai nav vienpusēju tiesību lemt par jaunu dalībnieku uzņemšanu. Eiropas Savienības līgums pieprasa obligātu iepriekšēju konsultāciju ar Komisiju, un šāds lēmums nevar tikt pieņemts bez Eiropas Parlamenta piekrišanas.

Salīdzinot Eiropas Savienības līguma 49.pantā (ex O.pants) noteikto iestāšanās procesu, vispārīgais iestāšanās process ir daudz šķautņaināks un laikietilpīgs. Sākumā Eiropas reģiona valstij, kas izrādījusi vēlmi pievienoties Eiropas Savienībai, jāiesniedz pieteikums Padomei. Minētais vienpusējais pieteikums var tikt atsaukts līdz brīdim, kad iesniegts kandidātvalsts ratifikācijas raksts. Komisija analizē saņemtā pieteikuma eventuālās iespējas un problēmas, kuras izklāsta pagaidu paziņojumā. Atbilstoši 49.pantam (ex O.pants) Padome lemj par sarunu uzsākšanu. Sarunas ar kandidātvalsti Eiropas Savienības dalībvalstu vārdā ved Eiropas Savienības prezidentūra ar Komisijas atbalstu. Tikai šī etapa nobeigumā tiek piemērots 49.panta (ex O.pants) process: no sākuma Padome saņem Komisijas galaslēdzienu par kandidātvalsts uzņemšanu, kam nav saistoša spēka. Lēmumu akceptēt vai noraidīt pieteikumu Padome pieņem vienbalsīgi. Bez tam dalībvalstis vienojas ar kandidātvalsti par iestāšanās konkrētām detaļām. Sarunu laikā Eiropas Parlaments tiek informēts par to gaitu. Lai pieteikuma iesniedzēja valsts tiktu uzņemta, Eiropas Parlamentam arī jāsniedz sava piekrišana ar absolūtu balsu vairākumu. Tikai pēc tam Padomei ir tiesības ņemt vērā iestāšanās līguma projektu. Tā kā pievienošanās līgums pakļaujas starptautiskajām tiesībām, nepieciešama visu līgumslēdzēju pušu ratifikācija saskaņā ar to konstitucionālajām prasībām.4

Salīdzinot Eiropas Savienību ar tādām labi zināmām starptautiskām organizācijām kā Apvienotās Nācijas un Eiropas Padome, ir skaidrs, ka Eiropas Savienība pati par sevi nevar uzņemt jaunas dalībvalstis bez esošo dalībvalstu piekrišanas. Joprojām jaunu valstu uzņemšana ir zināmā mērā dalībvalstu kompetence, bet tā tiek dalīta ar Savienības institūcijām. Šis process ir komplicēts un sarežģīts, jo pieprasa vienbalsīgu Padomes piekrišanu un Eiropas Parlamenta vairākuma atbalstu Eiropas Savienības vārdā, turklāt arī visu dalībvalstu piekrišanu. Nav iespējams panākt jaunu dalībvalstu uzņemšanu bez viedokļu vienprātības starp Eiropas Savienību un dalībvalstīm.

Apvienoto Nāciju Organizācijas Statūtu 4.pants nosaka5:

“1. Par ANO dalībvalsti var kļūt visas citas miermīlīgas valstis, kuras uzņemas šajos Statūtos noteiktos pienākumus un kuras, pēc organizācijas viedokļa, var un vēlas šos pienākumus pildīt.

2. Jebkuras šādas valsts uzņemšana organizācijas dalībvalstu sastāvā notiek ar Ģenerālās Asamblejas lēmumu pēc Drošības padomes rekomendācijas.”

Ģenerālās Asamblejas lēmumi par jaunu dalībvalstu uzņemšanu Apvienoto Nāciju Organizācijā tiek pieņemti ar divu trešdaļu klātesošo un balsošanā piedalījušos Asamblejas locekļu balsu vairākumu.6 Katram Ģenerālās Asamblejas loceklim ir viena balss.7

Drošības padome sastāv no piecpadsmit ANO dalībvalstu pārstāvjiem8, un tā pieņem rekomendācijas par jaunu dalībvalstu uzņemšanu ar deviņu tās locekļu apstiprinošu balsojumu, ieskaitot visu padomes pastāvīgo locekļu balsis9 (Ķīnas Tautas Republika, Francija, Krievijas Federācija, Lielbritānijas un Ziemeļīrijas Apvienotā Karaliste, Amerikas Savienotās Valstis). Katram Drošības Padomes loceklim ir viena balss.10

Eiropas Padomē jaunu dalībnieku uzņemšanas kārtība zināmā mērā ir līdzīga tam, kā tas notiek Apvienoto Nāciju Organizācijā. Kā nosaka Eiropas Padomes Statūtu 4.pants:11

“Jebkuru Eiropas valsti, kura tiek uzskatīta par spējīgu un kura vēlas izpildīt 3.panta noteikumus, Ministru komiteja var uzaicināt kļūt par Eiropas Padomes locekli. Šādā veidā uzaicinātā valsts kļūst par locekli, iesniedzot tās vārdā ģenerālsekretāram dokumentu par pievienošanos šiem Statūtiem.”

Kad Ministru komiteja izskata rezolūciju par jauna locekļa uzņemšanu Eiropas Padomē, nepieciešamas divu trešdaļu visu Ministru komitejā esošo pārstāvju vairākums, kā to nosaka Statūtu 20.pants.

Noslēgumā nav šaubu, ka iestāšanās tādās klasiskās starptautiskās organizācijās kā Apvienoto Nāciju Organizācija un Eiropas Padome neprasa visu organizācijas locekļu un dalībvalstu vienbalsīgu lēmumu. Šī ir viena no būtiskākajām atšķirībām starp Eiropas Savienību un parastajām starptautiskajām organizācijām, kam ir būtiska loma, analizējot tiesības uz izstāšanos no Eiropas Savienības.

IV. Izstāšanās no starptautiskajām organizācijām

Šajā nodaļā pievērsīšu uzmanību šādiem jautājumiem par izstāšanos no starptautiskajām organizācijām:

1. Vai starptautiskās tiesības atļauj dalībvalstīm vienpusēji izstāties no starptautiskajām organizācijām;

2. Kā tiek risināta izstāšanās no starptautiskajām organizācijām gadījumā, kad organizācijas statūti nesatur normu par izstāšanos;

3. Kāda ir dažu starptautisku organizāciju izstāšanās kārtība.

Izstāšanās no starptautiskas organizācijas ir viens no trim veidiem, kā pārtraukt dalību starptautiskā organizācijā. Pēdējie divi veidi ir (1) dalībnieka izslēgšana no organizācijas un (2) organizācijas darbības/pastāvēšanas beigas.

Daudzi starptautisko organizāciju statūti skaidri paredz tiesības dalībvalstīm vienpusēji izstāties no organizācijas. Parasti tiek prasīts iepriekšējs paziņojums, un tad pēc noteikta laika dalībvalsts dalība organizācijā tiek izbeigta. Ļoti bieži minētais laika periods ir viens gads. Tāds pats laika periods ir paredzēts arī 1969. un 1986.gada Vīnes konvencijā par starptautisko līgumu tiesībām attiecībā uz līgumiem, kuri nesatur tiesību normu par izstāšanos. Izstāšanās var tikt atcelta laikā starp paziņojuma perioda sākumu un tā beigām. Kopš paziņojuma brīža organizācija cenšas adaptēties jaunajiem apstākļiem sakarā ar dalībnieka zaudējumu. Piemēram, būs nepieciešams pārskatīt budžetu, jāatceļ vai jāizmaina konkrēti projekti, amatpersonas atstās organizāciju un radīsies nepieciešamība atrast jaunas utt. Organizācijai, acīmredzami, būs vajadzīgs laiks, lai visu to paveiktu.12

Jebkurš paziņojums par izstāšanos var tikt atsaukts. 1975.gadā, Amerikas Savienotajām Valstīm (ASV) izstājoties no Starptautiskās darba organizācijas (SDO), Valsts sekretārs izteica cerību, ka pēc izstāšanās faktiskā situācija organizācijā kritiski mainīsies, tādā veidā dodot iespēju ASV ņemt atpakaļ izstāšanās paziņojumu. Daudzi dalībnieki atzina šādu atsaukumu, tomēr izstāšanās stājās spēkā 1977.gada 5.novembrī. ASV atgriezās organizācijā tikai 1980.gadā. Cits piemērs skar Poliju, kas 1984.gada 17.novembrī nosūtīja paziņojumu par izstāšanos no SDO un 1987.gadā atsauca to.13

Kad dalībvalsts paziņo par izstāšanos no Starptautiskā valūtas fonda (SVF) un Pasaules Bankas, tāds paziņojums stājas spēkā nekavējoties. Četros gadījumos, kad valsts izstājās no SVF, tika panākta vienošanās par visu rēķinu samaksu.14

Dažu organizāciju statūti nedod tiesības izstāties uz konkrētu laika periodu, lai ļautu organizācijai efektīvi darboties.15

Mazāk kā 1/5 starptautisko organizāciju statūtu nesatur tiesības izstāties. Šis skaitlis ir balstīts uz Peaslee K. Widdows savāktajiem statūtiem pētījumā “Līgumu, kuri nesatur denonsēšanas klauzulu, vienpusēja denonsēšana”.

Laikā, kad tika veidota ANO, iespēja izstāties tika apspriesta visai plaši. Viena daļa delegāciju uzskatīja, ka izstāšanās klauzula, atbalstot izstāšanos, vājinās ANO. Pārējās delegācijas uzstāja uz grūtībām ratificēt Statūtus ar atsauci uz patstāvīgu dalību. Diskusiju rezultātā attīstījās doma par interpretācijas deklarācijas pieņemšanu. Šīs deklarācijas nostāja pret izstāšanos bija noraidoša un noteica, ka:16

“Ja (..) dalībnieks sakarā ar izņēmuma apstākļiem jūtas spiests izstāties un atstāt pienākumu uzturēt starptautisko drošību un mieru citiem dalībniekiem, Organizācijai nav mērķa likt šim dalībniekam turpināt sadarbību Organizācijas ietvaros. Tomēr acīmredzams, ka izstāšanās vai Organizācijas pastāvēšanas izbeigšanas citas formas kļūtu nenovēršamas, ja, maldinot cilvēces cerības, tiktu atklāts, ka Organizācija nav spējīga uzturēt mieru vai darīt to tikai uz likuma un taisnības pamata. Kā arī tas nebūtu Organizācijas mērķis piespiest dalībvalsti palikt Organizācijā, ja tās tiesības un pienākumi kā tādi tiktu mainīti ar Statūtu grozījumiem, kuriem tā nav pievienojusies un kurus tā uzskata par neiespējamu akceptēt, vai, ja grozījumi, kuri pienācīgi pieņemti ar nepieciešamo balsu vairākumu Asamblejā vai vispārējā konferencē, nenodrošinātu nepieciešamās ratifikācijas, lai tie stātos spēkā.”

Pasaules veselības organizācijas (PVO) izveidošanas konferencē dalībvalstis atzina izstāšanos deklarācijā:

“Dalībvalstij nav pienākuma palikt Organizācijā, ja tās tiesības un pienākumi kā tādi ir mainīti ar Statūtu grozījumiem, kuriem tā nav pievienojusies un kurus tā uzskata par neiespējamu akceptēt.”

Ratificējot PVO Statūtus, ASV paziņoja, ka minētā deklarācija nav tai pietiekama. Tā rezervēja sev tiesības izstāties ar viena gada iepriekšēju paziņojumu. Pirmā pasaules veselības asambleja vienbalsīgi akceptēja šo tiesību paturēšanas likumīgumu.17

Praksē daudzos gadījumos valstis ir izstājušās no starptautiskajām organizācijām, kuru statūti vai hartas neparedz tiesības izstāties. Attiecībā uz sešpadsmit ANO specializētajām aģentūrām tikai PVO nav noteikuma par izstāšanos un UNESCO nebija šādas klauzulas līdz 1954.gadam. Pētījumi rāda, ka līdz 1987.gadam bija 46 izstāšanās gadījumi no šīm specializētajām aģentūrām. Visvairāk ar izstāšanos (desmit reizes) saskārās PVO; trīs dalībvalstis izstājās no UNESCO (līdz 1954.gadam). Šie skaitļi liek šaubīties par argumenta, kas ticis izmantots pret izstāšanās noteikuma iekļaušanu statūtos vai hartā, pamatotību: klauzulas trūkums novērstu izstāšanos. Tieši pretēji — izstāšanās no šīm specializētajām aģentūrām, kurās izstāšanās tiesības ir speciāli paredzētas, notiek samērā reti.18

Ne PVO, ne UNESCO nebija apsvērušas izstāšanās gadījumus. Abas organizācijas atsaucās uz izstāšanās neiespējamību, tā kā statūti neparedzēja to. Tomēr 1949. un 1950.gadā Austrumeiropas valstis informēja PVO Sekretariātu par izstāšanos, un 1950.gada 6.maijā tām pievienojās Ķīna. 1952.gada beigās un 1953.gada sākumā Čehoslovākija, Polija un Ungārija paziņoja par dalības izbeigšanu UNESCO.

Noslēgumā UNESCO nolēma ietvert izstāšanās klauzulu, un tā pievienoja sesto punktu 2.pantam, kas nosaka izstāšanās kārtību.

Tālāk vēlos uzskaitīt šādus H. G. Šermera argumentus, kuri ir izmantoti, lai atbalstītu izstāšanos no organizācijām, kuru statūti neparedz šādas tiesības:19

“(1) Valsts suverenitāte. Saskaņā ar šo argumentu tikai suverēna valsts pati par sevi var lemt, cik ilgi tā vēlas piedalīties starptautiskā organizācijā. Citiem nav ne tiesību, ne kompetences par to spriest. Patiesi, šis arguments ir balstīts uz 19.gs. valsts suverenitātes absolūtu jēdzienu. Ja minētais arguments tiktu akceptēts, tad starptautiskajām tiesībām nebūtu nekādas nozīmes. Kāda tad būtu nozīme izdot noteikumus, ja nevienam nebūtu pienākuma tos pildīt, ja pacta non sunt servanda? Tādēļ jau ievērojamu laika periodu tika akceptēts daudz šaurāks valsts suverenitātes jēdziens. Citiem vārdiem sakot, ja suverēnas valstis izstrādā starptautiskas organizācijas konstitūciju un nolemj neiekļaut izstāšanās klauzulu, tad tas novestu pie šī līguma nerespektēšanas starp suverēniem, ja valstis pēc tam varētu izstāties.

(2) Taisnīgums. Daudzas starptautiskas organizācijas nav universālas; tikai ierobežots valstu skaits piedalās, citām valstīm brīvi paliekot ārpus. Šis arguments uzskata, ka tas ir netaisnīgi, ja dalībnieki nevar brīvi izstāties, kamēr nedalībniekiem nav pienākuma iestāties.

Minētais, šķiet, ir spēcīgs arguments par labu izstāšanās klauzulas ietveršanai statūtos. Tomēr tas nav pamudinošs juridisks motīvs par labu izstāšanās, kad šāda norma nav iekļauta. Padarot statūtus sev saistošus, valsts ir brīvprātīgi ziedojusi daļu tās rīcības brīvības. Nav iemesla pieņemt, ka tādā veidā nodotas pilnvaras varētu tikt vienpusēji atņemtas.”

Turpmāk — vēl

1 Schermers, H.G. International institutional law, 3rd edition, Martinus Nijhoff publ., 1997

2 Supra 1

3 Ibid

4 Veidenfelds, V. un Vesels, V. Eiropa no A līdz Z, “Alberts XII”, 2000.

5 Mūsdienu starptautiskās un tirdzniecības tiesības. Starptautiskais civilprocess (Dokumentu krājums), izd. “AGB”, 1998

6 ANO Statūtu 18. pants (skat. zemteksta piezīmi 3)

7 Ibid

8 ANO Statūtu 23. pants (skat. zemteksta piezīmi 3)

9 ANO Statūtu 27. pants (skat. zemteksta piezīmi 3)

10 Supra 8

11 Ziemele, I. Eiropas Padome — Latvijas partneris Eiropas norisēs, Latvijas Ārpolitikas institūts, 1996

12 Supra 1

13 Ibid

14 Ibid

15 Eiropas Molekulārās bioloģijas laboratorija, 16.p. (6 gadi); ESA, 24.p. (6 gadi); IAEA, 18D.p. (5 gadi); FAO, 19.p. (4 gadi); ICAO, 95.p. (3 gadi); IEA, 69(2).p. (3 gadi); IMO, 73(a).p. (1 gads); NATO, 13.p. (20 gadi); MIGA, 51.p. (3 gadi)

16 Supra 1

17 Supra 1

18 Ibid

19 Ibid