Par korupciju Latvijā

Sabiedrība par atklātību - DELNA. Pētījums "Korupcijas seja Latvijā" 2000.gada aprīlis

Saturā

Ievads

Nobeigums. Sākums -

"LV" nr.142/144, 20.04.2000.,; "LV" nr.151/153, 28.04.2000.;

"LV" nr.158/160, 4.05.2000.; "LV" nr.161/163, 5.05.2000.;

"LV" nr.169/170, 11.05.2000.; "LV" nr.171/172, 12.05.2000.;

"LV" nr.176/177, 17.05.2000.; "LV" nr.178/179, 18.05.2000.

Latvijas Neatkarīgo kriminologu asociācija

Ieskats Latvijas Republikas likumdošanas aktos korupcijas novēršanas jomā

3. Citu tiesisko aktu saistība ar korupcijas novēršanu

Viens no šādiem speciāliem likumiem ir likums "Par valsts civildienestu".

Korupcija novēršanas likuma 5.panta 6.punktā kā amatpersonas ir noteikti arī civildienesta ierēdņi un to kandidāti, kuri ir šī likuma subjekti. Tajā pašā laikā arī likumi, kas regulē kādas amatpersonas statusu, nosaka vai tā pieder civildienestam un kādai tā kategorijai. Tādējādi tiek paplašināts to personu loks, uz kurām attiecas "Likums par valsts civildienestu", kurš pieņemts Saeimā 1994.gada 21.aprīlī. Turpretī likums "Par Valsts ieņēmumu dienestu" nosaka, ka uz VID darbiniekiem attiecas Korupcijas novēršanas likums un tā neievērošana var būt pat par pamatu atbrīvošanai no amata (19.1.pants likumā "Par Valsts ieņēmumu dienestu").

Lai gan šī likuma pamatmērķis ir reglamentēt Latvijas ierēdniecības izveidošanu un regulēt valsts civildienesta attiecības, likums cita starpā satur arī tiesību normas, kuras palīdz novērst korumpētību ierēdņu un ierēdņu kandidātu starpā un nepieļaut pienākumu pildīšanu šādā situācijā. Pēdējais ir ļoti būtiski, jo lai īstenotos ierēdniecības būtība un tā efektīvi pildītu savu pienākumus valsts labā, tai jābūt pilnīgi abstrahētai no savtīgu interešu ievērošanas savā darbībā. Viens no priekšnoteikumiem valsts pārvaldes veiksmīgai funkcionēšanai ir nekorumpēta un uzticama ierēdniecība.

Solis šādas ierēdniecības modeļa sasniegšanā ir likuma "Par valsts civildienestu" 14.pantā minētā ierēdņa kandidāta solījums, kas satur solījumu "vienmēr iestāties par demokrātisku Latvijas Republiku", ko iespējams interpretēt kā solījumu kalpot valsts interesēm un nostādīt tās augstāk par savām personiskajām.

Likuma 23.pants jau konkrētāk nosaka, ka ierēdņu un ierēdņu amata kandidātu darbība, kas saistīta ar uzņēmējdarbības veikšanu un papildus ienākumu iegūšanu, kā arī amatu savienošanu un citu darbu pildīšanu, ir pakļauta Korupcijas novēršanas likumā esošajiem ierobežojumiem. Šādā veidā likums "Par valsts civildienestu" kontroles funkcijas pār ierēdņu korumpētības novēršanu nodod Korupcijas novēršanas likuma pārziņā un tās tiek īstenotas tajā noteiktajā kārtībā. "Par valsts civildienestu" gan nosaka speciālu iespēju piemērot ierēdņiem disciplinārsodu par dažādiem pārkāpumiem, tai skaitā par likumu un citu normatīvo aktu neievērošanu (29.pants) un norāda uz MK noteikumiem "Par ierēdņu disciplinārsodiem".

MK noteikumi Nr.158 "Par ierēdņa disciplinārsodiem", kas pieņemti 81.panta kārtībā 1994.gada 16.augustā, attiecas uz civildienesta ierēdņiem un to kandidātiem, ja tie pārkāpuši tās darbības, kuras šis pats likums nosaka par sodāmām un ar kuru neievērošanu nodarīts kaitējums vispārējai cieņai un uzticībai valsts civildienestam, (2.pants 2.daļa). Noteikumi izsmeļoši nosaka gadījumus, kad ierēdnim piemēro disciplinārsodu. Nozīmīga daļa disciplināri sodāmo pārkāpumu saistīta ar mūs interesējošo tēmu. Jāatzīmē, ka iet runa par pārkāpumiem, kuros nav nozieguma sastāva, lai par to uzdarīšanu varētu spriest sodu pēc Kriminālkodeksa normām.

Tātad cita starpā noteikumi "Par ierēdņu disciplinārsodiem" paredz īpašu sodīšanas kārtību ierēdnim par tādu pārkāpumu izdarīšanu, kurus paredz Korupcijas novēršanas likums.

24.pants paredz, ka "par materiālu labumu pieņemšanu no jebkuras personas par rīcību, kas saistītas ar ieņemamo amatu un ir pretrunā ar tiesību normām" ir piemērojams disciplinārsods rājiena, algas samazināšanas, pazemināšanas amatā vai atlaišanas no darba veidā, kas atkarīgs no lietas apstākļiem. Korupcijas novēršanas likums tajā pašā laikā nosaka dāvanu pieņemšanas ierobežojumu un šis sods paredzēts par minētā ierobežojuma neievērošanu.

24.pants šajos noteikumos paredz arī atbildību par dienesta stāvokļa nelikumīgu izmantošanu, īpaši uzsverot gadījumu, ja tas darīts personiskos nolūkos. Šis pārkāpums ietver vairākas darbības, arī neobjektīvu lēmumu pieņemšanu, lēmumu pieņemšanu, kas ir par labu Korupcijas novēršanas likuma 6.pantā minētajām personām utml. Katrā ziņā tās ir darbības, kuras veicot, noteiktas citas intereses ir stādītas augstāk par valstiskajām interesēm, kurām pirmkārt būtu jākalpo ierēdnim. Šāds pārkāpums tiek atbilstoši stingri disciplināri sodīts - atlaižot no amata vai atlaižot no civildienesta vispār.

25. un 26.pants noteikumos "Par ierēdņu disciplinārsodiem" paredz disciplinārpārkāpuma sastāvu par prettiesisku maksājumu uzlikšanu un neuzlikšanu, kas saistīti ar dienesta stāvokļa prettiesisku izmantošanu.

27.pants minētajos noteikums saistās ar Korupcijas novēršanas likuma 6.pantā minētā ierobežojuma par lēmumu pieņemšanu, kas attiecas uz zināmu personu loku, pārkāpšanu. Par šāda veida rīcību, kas reizēm var robežoties vienīgi ar lobismu, bet citreiz var radīt nozīmīgus atvieglinājumus personai, kura personiski vai materiāli saistīta ar ierēdņi, likums paredz sodus, kuri ir relatīvi viegli. Smagākais no tiem ir pazemināšana amatā uz laiku.

28. un 29.pantos minētie pārkāpumi savā ziņā ir līdzīgi, jo tie attiecas uz neatļautu nodarbošanos, kaut arī dažādās jomās. Tāpat kā iepriekšējie pārkāpumi, arī šis minēts Korupcijas novēršanas likumā. 28.pants paredz disciplinārsodu par neatļautu blakus nodarbošanos, bet 29.pants - par neatļautu politisko darbību.

Latvijā darbojas Ministru kabineta izveidotā Valsts civildienesta pārvalde, kuras funkcijas ietilpst arī ierēdņu un ierēdņu kandidātu disciplinārlietu izskatīšana.

Kopumā jāatzīst, ka abu minēto likumu un noteikumu normu esamība nodrošina ierēdņu darbības atbilstības kontroli korupcijas novēršanas likumdošanas prasībām vairāk kā citu valsts amatpersonu kontroli.

Augstākminētie likumdošanas akti nav tieši attiecināmi uz korupcijas novēršanas noteikumu reglamentēšanu. Taču uz katru Korupcijas novēršanas likuma izpratnei atbilstošu amatpersonu attiecas arī noteikumi, kurus satur likums par attiecīgā institūta darbību. Tā var minēt likumu "Par tiesu varu". Šajā likumā, kas pamatā nosaka tiesu sistēmas uzbūvi, ir ietvertas arī normas, kurām būtu jānovērš tiesnešu darbība interešu konflikta stāvoklī, precīzāk, jānovērš šāds stāvoklis. Tas izriet no tiesu no varas institūta īpatnībām. No vienas puses to raksturo tēze, ka tiesu vara ir neatkarīga vara, kas pakļauta vienīgi likumam. No otras puses likums "Par tiesu varu" nosaka, ka "katrai personai ir garantētas tiesības, lai uz pilnīgas līdztiesības pamata, atklāti izskatot lietu neatkarīgā un objektīvā tiesā, tiktu noteiktas šīs personas tiesības un pienākumi" (3.pants). Tātad, valsts apņemas garantēt katram tās iedzīvotājam iespēju vajadzības gadījumā saņemt objektīvas un vienīgi taisnīguma principiem un likumiem pakļautas tiesas spriedumu. Līdz ar to sprieduma taisošās personas nedrīkst būt pakļautas nekādām personiskām vai materiālām interesēm, kas var būt saistītas ar izskatāmo lietu. Lai to varētu īstenot, likuma 14.pantā paredzēts tiesneša un tiesas piesēdētāja (zvērinātā) noraidījums.

Likums "Par tiesu varu" gan nesatur atsauci uz "Korupcijas novēršanas likumu", kā tas ir likumā "Par valsts civildienestu", taču pietiekami ir jau ar tiesneša minēšanu amatpersonu skaitā "Korupcijas novēršanas likumā", lai uz viņu attiektos gan noteikumi par blakus nodarbošanos, gan par dāvanu pieņemšanu u.c. Par šī noteikuma neievērošanu likums "Par tiesu varu" paredz disciplinārsoda piespriešanas iespējas.

Līdzīgas normas satur "Notariāta likums, likums "Par Valsts ieņēmumu dienestu", likums 'Par pašvaldībām", utml. Tie principā atspoguļo "Korupcijas novēršanas likumā" minētos ierobežojumus attiecībā uz katra likuma subjektiem.

4. Krimināllikums korupcijas novēršanā

Augstāk apskatītas iespējas uzlikt disciplinārsodu ierēdnim par korupcijas novēršanas likumdošanas neievērošanu. Taču šie noteikumi, pirmkārt, ir piemērojami tā subjektiem - ierēdņiem un to kandidātiem, un, otrkārt, tas attiecas uz pārkāpumiem ar relatīvi zemu sabiedriskās bīstamības pakāpi.

Latvijas Krimināllikums, savukārt, paredz personas sodīšanu par šādiem pārkāpumiem, ja tajos konstatējams nozieguma sastāvs. Likuma XXIV daļa "Noziedzīgi nodarījumi valsts institūciju dienestā" ir veltīta tieši šāda veida noziegumiem. Tajā ietvertos noziegumu sastāvus nosacīti varētu sadalīt divās daļas - vieni, kas ir saistīti ar "Korupcijas novēršanas likumā" noteikto ierobežojumu pārkāpšanu, kura nav saistīta ar tiešu nelikumīgas atlīdzības saņemšanu un ierēdņu uzpirkšanu, tiem veicot amata pienākumus, un otri, kas ir minētā likuma pārkāpšana, pieņemot samaksu.

Tātad, Krimināllikums paredz kriminālatbildību par varas un dienesta stāvokļa ļaunprātīgu izmantošanu pretēji dienesta interesēm ar nolūku iegūt personisku vai materiālu labumu (318.pants). Šo nozieguma sastāvu var saistīt ar likumdošanā noteikto lēmumu pieņemšanas ierobežojumu neievērošanu, taču jāatzīmē, ka, lai šādā pārkāpumā konstatētu nozieguma sastāvu, tam jānodara būtisks kaitējums ar dienesta pilnvaru pārsniegšanu (317.pants), kaut arī šeit likums paredz tīša nodoma esamību. Nākamie panti paredz sodu par uzņēmējdarbības ierobežojumu neievērošanu un darba tiesisko attiecību ierobežojumu pārkāpšanu, kā arī par ienākumu gūšanas ierobežojumu pārkāpšanu (325.p.) Šajā pantā atrodama tieša norāde uz amatpersonu - "ko izdarījusi amatpersona, uz kuru attiecas šie ierobežojumi". 328.pantā minēto neizpaužamu ziņu izpaušanu un dienesta viltojumu izdarīšanu (327.pants), principā varētu ieskaitīt amata pilnvaru pārsniegšanai.

Šie pārkāpumi, mūsuprāt, būtu klasificējami kā vieglāki, salīdzinot ar turpmākajiem, jo tie nav saistīti ar tīru korumpētību, bet drīzāk ir stadija pirms tās - tie pie attiecīgiem apstākļiem var izvērsties vēl smagākos nodarījumos. Tieši tāpēc tos varētu uzskatīt par īpaši kontrolējamiem, jo tā varētu būt profilakse kukuļošanas un starpniecības kukuļošanā novēršanā.

Pie otrās grupas pieder kukuļņemšana (320.pants), starpniecība kukuļošanā (322.pants) un kukuļdošana (323.pants). Kukuļņemšana, kas ir amatpersonai personiski vai ar starpniekiem dota kukuļa saņemšana par kādas darbības izdarīšanu vai neizdarīšanu kukuļdevēja interesēs, ko amatpersonai vajadzējis vai tā ir varējusi izdarīt, izmantojot savu dienesta stāvokli, ir cieši saistīta ar "Korupcijas novēršanas likumā" minēto dāvanu pieņemšanu un bieži ir grūti nošķirt, kur beidzas viena un sākas otra darbība, kas ir īpaši svarīgi, lai darbību varētu kvalificēt pēc 320.panta.

Kā redzams, kriminālatbildība draud ne tikai par kukuļņemšanu, bet arī par šī procesa citām stadijām.

Krimināllikumā parādās amatpersonas soda smaguma noteikšana atkarībā no tā, vai amatpersona ieņem valsts vai pašvaldību iestādē atbildību stāvokli. Pie pēdējām pieskaitāmi Valsts prezidents, Saeimas deputāti, Ministru prezidents, Ministru kabineta locekļi un ministru vietnieki, kā arī Saeimai un ministru kabinetam tieši pakļauto valsts institūciju vadītāji, rajonu, pilsētu, pilsētas rajonu un pagastu padomju priekšsēdētāji (376.pants 2.daļa), kas nes lielāku atbildību par savu dienesta pienākumu pildīšanu vai nepildīšanu.

5. Atsevišķi civiltiesiskie akti korupcijas novēršanā

Analizējot pretrunas likumdošanā kā vienu no korupcijas faktoriem, ir jāatzīst, ka samērā bieži ir sastopamas dažādu tiesisko normu kolīzijas vai nepilnības. Tā, likums "Par dzīvojamo telpu īri" neparedz kārtību, kādā izskatāmi dienesta dzīvokļu pieprasījumu, kādā secībā šie pieprasījumi ir reģistrējami un apmierināmi.

Nav skaidrs arī jautājums par īres tiesību pārdošanu pēc īres un komunālo maksājumu nomaksāšanas. Īres tiesību pārdošanu var traktēt divējādi - kā maskētu īres maksas palielināšanu vai kā vienas personas labprātīgu otras personas parāda dzēšanu un īres līguma noslēgšanu. Likumu interpretācija un pielietošana pilnībā paliek ierēdņu rokās. Ierēdņi paši var lemt, cik dzīvokļi var tikt izdalīti un piešķirti kā dienesta, cik - neatliekamām vajadzībām, cik dzīvojamo telpu var piešķirt privatizācijai.

Daudzos gadījumos arī lielie parādi, kas ir saistīti ar maksājumiem par dzīvojamo telpu īri un komunālajiem pakalpojumiem ir saistīti ar likumdošanas nesakārtotību.

Piemēram, ja maznodrošināts pensionārs paliek viens lielā dzīvoklī, viņš nevar vērsties pie pašvaldības ar lūgumu lielā dzīvokļa vietā piešķirt mazāku, jo pašvaldība var tikai reģistrēt dzīvokļu maiņu.

Šādas situācijas nekavējoties izmanto dzīvokļu afēristi un mākleri, kas maznodrošinātos daudzos gadījumos apkrāpj, atstājot tos vispār bez dzīvojamās platības.

Tiek atzīts, ka pretēji noteiktajam, likums "Par dzīvojamo telpu īri" negarantē tiesisku valsts palīdzības saņemšanu dzīvokļu jautājumu risināšanā. Likums nenosaka arī kārtību, kādā ir īstenojama dzīvokļu neatliekama izīrēšana un kas šo palīdzību reāli nodrošina, ja palīdzība ir jāsniedz no valsts īpašumā esošajiem dzīvokļiem.1 Minētās likuma nepilnības rada korupciju veicinošus apstākļus un ierēdņu patvaļu. Viena no visizteiktākajām jomām, kurā ir ļoti plašas korupcijas iespējas, ir dzīvokļu izīrēšanas sfēra. Tiek atzīts, ka nesakārtotība un pretrunas, kas saistītas ar regulējošo likumdošanu, dzīvokļu izīrēšanā un privatizācijā paver neierobežotas iespējas korupcijai un krāpšanai. Minēto jautājumu risināšana galvenokārt ir atkarīga no atbildīgo amatpersonu un valsts ierēdņu godīguma.

LR ģenerālprokuratūra, veicot Valsts nekustāmā īpašuma aģentūras (VNĪA) darbības pārbaudi 1999.gadā, konstatēja, ka VNĪA pēdējo divu gadu laikā (1997. - 1999.g.) piešķīra valsts dzīvokļu īres tiesības 183 personām, t.sk. sabiedrībā plaši pazīstamām personām - deputātiem, ministriju ierēdņiem, policijas darbiniekiem, VNĪA vadībai, uzņēmējiem un tiesnešiem.

VNĪA tika izveidojusi dzīvokļu pretendentu rindu un atbilstoši aģentūras lēmumiem, tajā tika uzņemtas personas, kas vēlāk ieguva dzīvokļu īres tiesības, kurām to paredz gan likumdošana, gan arī maksātspējīgiem, kas izīrētajās telpās veica lielus remontdarbus.

6. Interešu konflikts kā korupcijas elements

Interešu konflikti un no tiek izrietošā korupcija ir bieži sastopama parādība Latvijā un arī citās valstīs. Latvijā pēdējos gados interešu konflikti pietiekoši bieži sastopami praksē un arī atspoguļoti masu mēdijos. Jāpiebilst, ka masu mēdiji šos notikumus atspoguļo ļoti dažādi.

Saskaņā ar Korupcijas novēršanas likumu interešu konflikts ir tikai tajā situācijā, kad valsts amatpersonai jārealizē savas pilnvaras jautājumā, kurā līdztekus tās kā amatpersonas interesēm vienlaikus pastāv arī kādas personiskas intereses. Likums runā tikai par valsts un personisko interešu konfliktu.

Interešu konflikts ir situācija, kurā persona gūst labumu, izmantojot savu dienesta stāvokli, vai arī nespēj pieņemt pareizus lēmumus vai rīkoties patstāvīgi, neietekmējoties no citām ar viņu saistītām personām.

Interešu konflikti un no tiem izrietošā korupcija ir pastāvējusi visos laikos un arī visos sabiedrības slāņos. Var droši atzīt, ka pilnībā korupciju izskaust nebūs iespējams nekad. Jautājums ir, cik lielā mērā sabiedrība būs korumpēta. Kā pozitīvu tendenci šobrīd var minēt to, ka lielākā daļa no interešu konflikta situācijām tiek atspoguļotas presē, lai gan šīs tēmas aktualitāte pastiprinās pirms vēlēšanām.

7. Interešu konfliktu regulējošās normas Latvijā

Šobrīd Latvijā ir spēkā 1995.gada Korupcijas novēršanas likums. Ir spēkā 1994.gada MK noteikumi "Par ierēdņu disciplinārsodiem".

No 1998.gada 1.janvāra stājās spēkā Tieslietu ministrijas instrukcija par tiesas priekšsēdētāja pienākumiem un tiesībām organizējot tiesas darbu. Šajos noteikumos ir ietverta norma, kas paredz, ka tiesas priekšsēdētājam būs jāpārbauda, vai nav iespējams interešu konflikts starp tiesnesi un kādu no pusēm. Arī likumā "Par tiesu varu" ir noteikts, ka tiesnesis nevar piedalīties lietas izskatīšanā, ja viņš personiski tieši vai netieši ir ieinteresēts lietas iznākumā vai ja ir citi apstākļi, kas rada šaubas par viņa objektivitāti.

Interešu konfliktu regulējošās normas ir iekļautas arī citos likumdošanas aktos, piemēram, Administratīvo aktu procesa noteikumos, kur ir noteikts, ka institūciju konkrētā lietā nevar pārstāvēt persona, kura par atlīdzību strādā pie kāda no konkrētā procesa dalībniekiem.

Likuma "Par valsts un pašvaldību kapitāla daļu pārvaldi uzņēmējsabiedrībās" 23.pants nosaka to personu loku, kuras nevar būt par pilnvarnieku, proti, par pilnvarnieku nevar būt persona, kura ir piedalījusies ar attiecīgo uzņēmējsabiedrību saistītajos darījumos, kuru dēļ attiecīgās personas intereses varētu nonākt pretrunā ar turētāja interesēm. Šis likuma pants ir interesants ar to, ka interesēm nebūt nav jābūt nonākušām konflikta stadijā, bet ir paredzēta iespēja, ka intereses varētu nonākt pretrunā.

Arī viens no korupcijas nov ēršanas likuma grozījumu autoriem, Saeimas deputāts Jānis Lagzdiņš atzīst, ka interešu konfliktu situāciju var viegli interpretēt un tā nav noregulēta Latvijas likumdošanā: "šobrīd nav nevienas institūcijas, kurai ar likumu būtu dotas tiesības izvērtēt tās interešu konflikta situācijas, kurās nereti nonāk valsts amatpersonas un kuras nav ar likumu reglamentētas, vai par kurām nav paredzēta kriminālatbildība. Amatpersonas pašas nespēj izvērtēt, vai ir interešu konflikts vai nav. Arī Saeimas, Ģenerālprokuratūras, VID vērtējums nav juridiski saistošs. Ir nepieciešams izveidot īpašu institūciju, kas dotu šo vērtējumu un sniegtu padomus valsts amatpersonām. Šis gan vēl ir diskusiju vērts jautājums." 2

Kā lielākās interešu konflikta situācijas, kas plaši ir tikušas atspoguļotas Latvijas presē pēdējā gada laikā var minēt:

1) Eihmaņa dzīvokļu lietu, kuras rezultātā Eihmanis atstāja ieņemamo amatu;

2) Andersona automašīnas Lincoln Navigator lietu, kura līdz šim brīdim nav atrisināta;

3) Ventspils mēra Lemberga lietu - vai nav interešu konflikts apstāklī, ka mērs ieņem valsts pilnvarnieka amatu a/s "Ventspils nafta".

8. Nobeigums

Mūsu sabiedrības galvenā sociālā un tiesiskā problēma ir tā, ka personas, kuras ir iesaistītas interešu konfliktu skandālos nav gatavas to atzīt un atbilstoši tam rīkoties. Var minēt virkni situāciju, kurās amatpersonas uzskata, ka ir rīkojušās likuma ietvaros un līdz ar to neuzņemas atbildību par izdarīto. Spilgts piemērs šajā situācija ir M.Andersona Lincoln Navigator lieta, kuras rezultātā valsts zaudēja aptuveni Ls 15 000. Formāli M.Andersons nav atbildīgs likuma priekšā, taču pēc būtības, manuprāt, viņam būtu jāuzņemas atbildība. No morāles un ētikas viedokļa šāda rīcība vispār nav attaisnojama.

Šāda amatpersonu rīcība rada nepatīkamas sekas, un proti:

(1) sabiedrībā veidojas neuzticība arī pārējo amatpersonu rīcībai un lēmumiem, lai gan vairums gadījumos tās rīkojas saskaņā ar likumu un morāles un ētikas normām.

(2) topošajām amatpersonām jeb jauniešiem, kuri savu nākotni saista ar valsts dienestu, šāda rīcība ir ļoti slikts piemērs.

Interešu konfliktu jautājumi un korupcijas novēršana ir jārisina valstiskā līmenī, valstij ir jāizstrādā atbilstoša stratēģija, kuras mērķis būtu nepieļaut neētisku rīcību un jāveido vienota tiesiskā bāze korupcijas novēršanai.

1 Lase I. Pretrunas dzīvokļu likumdošanā veicina pārkāpumus//Diena, 1999.gada 25.janvāris.

2 J.Lagzdiņš "Saeima nav biedru tiesa" R. Diena 17.10.1997.