Mīti, kas kalpo centralizācijai

Māris Pūķis, Latvijas Universitātes docents:

Runa Latvijas inteliģences apvienības 52. konferencē “Latvija Eiropā, Eiropa Latvijā. Valsts varas, valsts pārvaldes un sabiedrības interešu krustpunkti” 2003. gada 30. aprīlī

Cilvēku domas par labo un ļauno dalās kopš neatminamiem laikiem. Vieni domā, ka vara pēc iespējas jāsakopo vienās rokās, lai no viena centra varētu sekmīgāk visu un visus pārvaldīt. Šāda uzskata piekritējus sauc par centrālistiem. Citi domā, ka vara pēc iespējas jāsadala, lai tuvinātu lēmumu pieņemšanu cilvēkiem un katrs varētu vairāk ietekmēt lemšanas procesu. Šāda uzskata piekritējus parasti sauc par lokālistiem vai arī par decentralizācijas piekritējiem.

Vara dalās ne tikai pēc rakstura (likumdevēja, izpildvara un tiesu vara), bet arī pēc teritorijas mēroga. Šādā izpratnē varam runāt par globālo, Eiropas, nacionālo, reģionālo un vietējo varu. Visiem šiem varas veidiem ir kopīgs apzīmējums — publiskā vara. Visi šie varas veidi reāli pastāv arī Latvijā. Ar vārdu “valsts” ir pareizi apzīmēt nacionālo varu.

Centralizācija ir lielāka mēroga varas absolutizācija pretstatā mazāka mēroga varām. Normāli katru no šīm varām (izņemot globālo) ievēlē konkrētās teritorijas pilsoņi. Tādējādi centrālisti neatzīst noteiktas teritoriālās kopienas tiesības pašai patstāvīgi lemt par būtiskiem tās dzīves jautājumiem.

PSRS — viena no visu laiku centralizētākajām pārvaldes sistēmām

Padomju Savienība, tāpat kā citas totalitārās sistēmas, sadalīja pasauli labajā un sliktajā daļā. Bija tikai viena patiesība un tikai viens ceļš, kā to īstenot. Bija viena valsts, kas attīstījās pēc vienā centrā sastādīta plāna. Ne savienotās republikas, ne apgabali, ne rajoni, ne vietējās tautas deputātu padomes nebija autonomi varas subjekti. Tie visi bija lielā ķermeņa — vienotā tautu cietuma — orgāni.

Šī sistēma kultivēja vairākus uzskatus, kas vēl šobrīd, trīspadsmitajā gadā pēc Latvijas valstiskās neatkarības pasludināšanas, joprojām ir dzīvi ievērojamā Latvijas sabiedrības daļā:

ka vienota plānošana ir kvalitatīvāka nekā sacensība starp daudziem atšķirīgiem plāniem;

ka finanšu, administratīvo un saimniecisko resursu koncentrācija vienmēr dod pozitīvu efektu;

ka uzskatu atšķirības vienmēr ir trūkums, nevis kopējā sabiedrības bagātība;

ka brīvs cilvēks brīvā sabiedrībā, savu savtīgo interešu dzīts, noteikti nodarīs pārējiem tikai ļaunu.

Tiem, kas tic visiem šiem mītiem, centralizācijas priekšrocības ir acīmredzamas un neapšaubāmas.

Decentralizācija ir viena no modernās publiskās pārvaldes pamattendencēm pasaulē

Mīts par centralizācijas priekšrocībām izplēnēja pagājušā gadsimta otrajā pusē. Pirms simt gadiem pētnieki pareģoja neierobežotu monopolizācijas attīstību, arvien lielāku uzņēmumu veidošanos un mazo uzņēmumu bezcerīgu iznīkšanu tādēļ, ka tie nekad nespēs mēroties ar daudz ekonomiskākajiem lielajiem, taču tagad varam droši teikt, ka nekas tāds nav apstiprinājies. Savdabīgas priekšrocības piemīt gan lieliem, gan vidējiem, gan maziem uzņēmumiem. Darba un tirgus dalīšanā tie viens otru nevis izslēdz, bet papildina.

Arī mīts par koncentrācijas priekšrocībām, kas izpaudās daudzpakāpju savstarpējās pakļautības piramīdu veidošanā uzņēmumu un valstu vadīšanā, pagaisa pagājušā gadsimta otrajā pusē. Pētot vadību kā zinātni, attīstījās menedžments. Uzņēmumi, kuri atteicās no daudzpakāpju pakļautības un centās atraisīt to darbinieku iniciatīvu, kas atteicās no augstākās vadības viedokļu aklas izpildīšanas, bet koncentrējās klientu interešu izpētei, pārspēja savus konkurentus preču un pakalpojumu tirgū.

Modernā publiskā pārvalde menedžmenta un mārketinga ietekmē būtiski atšķiras no tās tradicionālās pārvaldes, kas bija raksturīga divdesmitā gadsimta pirmajai pusei.

Viena no šīs pārvaldes būtiskākajām pazīmēm ir decentralizācija — lemšanas tiesību un finanšu resursu nodošana pašvaldībām un privātajam sektoram. Decentralizācija izpaužas gan vienotu valsts noteikumu aizstāšanā ar pašvaldības pieņemtiem noteikumiem, gan pārvaldīšanas un sodīšanas tiesību nodošanā pašvaldībām, gan pārvaldīšanas un publisko pakalpojumu sniegšanas tiesību nodošanā nevaldības organizācijām un profesionālajām pašpārvaldēm.

Latvijas neatkarības atjaunošanas posmā mēs izvirzījāmies starp pasaules decentralizētākajām valstīm

Atmodas gados demokratizācijas un decentralizācijas jēdzieni bija starp galvenajiem Latvijas Tautas frontes lozungiem. Totalitārisms, kas vairāk nekā pusgadsimtu smacēja tautu, bija līdz mielēm izbaudīts.

Cīņā par neatkarību pašvaldības kļuva par vienu no galvenajām tautas iespējām. Tika sagrauta pakļautības sistēma, vietējo varas orgānu vietā tika izveidotas pašvaldības, kas darbojās brīvi un pašaizliedzīgi. Vēl tagad likumā “Par pašvaldībām” ir saglabājušās tiesības patstāvīgi, nevis likumā noteiktās jomās noteikt brīvprātīgās funkcijas. Atmodas gados pašvaldības uzņēmās daudzus pienākumus. Tās brīvprātīgi nolēma veikt sociālās palīdzības pienākumus un brīvprātīgi izveidoja pašvaldības policiju.

Tālaika pašvaldību lēmumi dažkārt par vairākiem gadiem apsteidza valsts likumus. Jaunās vispārīga rakstura tiesību normas vispirms tika izmēģinātas atsevišķās teritorijās un tikai vēlāk ieviestas ar likumu nacionālā mērogā.

Vairākas jomas, tādas kā vidējā un pamata izglītība, primārā un sekundārā veselības aprūpe, toreiz bija pašvaldību, nevis valsts funkcijas. Arī pašvaldību daļa valsts publiskajā kopbudžetā, kurš sastāv no valsts un pašvaldību budžetu kopsummas, izslēdzot savstarpējo pārskaitījumu vairākkārtēju uzskaiti, bija ievērojami lielāka nekā pašlaik.

Decentralizācijas jomā Latvija deviņdesmito gadu sākumā bija tālu priekšā vairumam Rietumu demokrātiju. Tādēļ, kad ieradās Eiropas un Amerikas eksperti, kuri solīja “decentralizēt” Latviju, tas izklausījās dīvaini. Patiesībā šo padomdevēju viesošanās rezultāts bija gluži pretējs.

Iemesli centrālisma un totalitārisma atjaunošanai

Soli pa solim Latvija atgriežas pie bijušajai Padomju Savienībai raksturīgajām vērtībām, tai skaitā pie centralizācijas. Padomju Savienībā tautai tika stāstīts, ka tā dzīvo visdemokrātiskākajā valstī pasaulē. Arī tagad centralizācija tiek pamatota ar nepieciešamību nodrošināt demokrātiju un precīzi ievērot Satversmē noteikto valsts iekārtu.

Iemeslu centralizācijai ir daudz, un tie sakņojas gan totalitārisma laiku tradīcijās, gan ietekmīgu sabiedrības grupu interesēs.

Tieksme pēc vienotas kārtības un vienotas politikas patlaban joprojām ir noteicošā. Dažādība daudziem cilvēkiem rada neērtības sajūtu, bet vairākuma atzīšana tiek uztverta kā vājums. Šāda izpratne, kas identificē “vienādību” un “taisnīgumu”, veido centralizācijas ideoloģisko pamatu.

Lai sagrautu veco sistēmu, decentralizācija bija laba. Taču, lai saglabātu iekaroto vietu sabiedrības elitē, tā vairs nav nepieciešama. No attiecīgo grupu viedokļa tā kļūst pat kaitīga. Saimniecisko un intelektuālo resursu koncentrācija turpinās. Tas izpaužas arī apstāklī, ka neviena no politiskajām partijām joprojām nevelta pietiekamu uzmanību valsts reģioniem. Jo daudz ērtāk kārtot visas lietas un saglabāt kontroli ir sistēmā ar vienu centru.

Mīts par Latvijas piederību pie ģermāņu tiesību un institucionālās sistēmas

Publiskās pārvaldes sistēmām Eiropā ir divi galvenie zari — romiešu-ģermāņu un anglosakšu. No pirmā ir izaudzis priekšstats par “likuma valsti”, kurā valsts un pašvaldību iestādes dara tikai un vienīgi likumā paredzētās lietas. No otrās ir izaudzis priekšstats par “likuma varu”, kura paredz valsts un pašvaldību rīcību likuma ietvaros.

Varētu likties, ka šīm divām pieejām nav būtisku atšķirību. Tomēr prioritātes ir dažādas — viena veicina pārmērīgu birokrātiju, jo labas rīcības kritērijs ir precīza normatīvajos aktos noteikto noteikumu izpilde, otra pieeja neprasa tik sīku regulējumu, jo publiskās pārvaldes darbinieks ir vairāk vērsts uz rezultātu. Laba darba mēraukla ir mērķa sasniegšana ar tādiem līdzekļiem, kuri nepārkāpj likumu.

Anglosakšu sistēma ir tuvāka uzņēmējdarbības vadības principiem. Tāpēc valsts pārvaldes reformas vispilnīgāk tika īstenotas tieši šajās zemēs. To, ka tas visefektīvāk iespējams tādās nelielās zemēs kā Latvija, pierāda Jaunzēlandes reformu veiksme pagājušā gadsimta astoņdesmitajos un deviņdesmitajos gados.

Līdzīgas vērtības kā anglosakšu sistēmā tika pārņemtas Skandināvijas valstīs, kurām mēs daudzējādā ziņā centāmies līdzināties. Taču jāņem vērā, ka deviņpadsmitajā gadsimtā šo valstu sistēmas stipri atgādināja cariskās Krievijas sistēmu, no kuras Latvijas Republika daudzus tiesību sistēmas elementus saglabāja periodā no 1918. līdz 1934.gadam. Tas nav traucējis Ziemeļvalstīm attīstīties demokrātiskas un efektīvas pārvaldes veidošanas virzienā.

Atzīstot ievērojamu normatīvās pieejas, kas ir noteicošās romiešu-ģermāņu zemēs, ietekmi Latvijā, tā tomēr nekad nav bijusi viennozīmīga. Turklāt kopš 1990.gada Latvija jau ir aizguvusi daudzus anglosakšu sistēmas elementus, ieviešot tos modernās publiskās pārvaldes būvniecības procesā.

Tendence atjaunot “ģermāņu sistēmu” mūsdienu Latvijā ir drīzāk saistāma ar nostalģiju pēc Padomju Savienības tiesiskās kārtības, kurā daudz ilgāk nekā Rietumeiropā saglabājās klasiskās deviņpadsmitā gadsimta birokrātijas vērtības.

Turpretī Eiropas Savienībā notiek abu sistēmu integrācija. Vienas ietekmes zemēs tiek pārņemti otras ietekmes zemju labākie elementi — un otrādi. To īpaši sekmē Eiropas Savienības likumdošanas mijiedarbība ar nacionālajām likumdošanām.

Ievērojot šīs tendences, centieni iestumt Latviju kādā vienā iedomātā sistēmā, kura nevienā demokrātijas valstī vairs tīrā veidā nepastāv, var tikai aizkavēt lētas un efektīvas pārvaldes veidošanu.

Mīts par Satversmes prasību neatzīt pašvaldības

1922.gada Satversmes tekstā pašvaldības bija minētas tikai garāmejot. Tas nebūt nenozīmē, ka mūsu konstitūcijas tēvi nebūtu atzinuši pašvaldības. Turklāt eiropeiska tipa pašvaldības gan Latvijas laukos, gan pilsētās pastāvēja jau kopš 13.gadsimta. Mūsdienīga izpratne par teritoriālo pašvaldību ieguva vispārēju atzinību tikai pēc Otrā pasaules kara un īpaši pagājušā gadsimta astoņdesmitajos un deviņdesmitajos gados.

Satversmē nekur nav teikts, ka pašvaldības būtu valsts pārvaldes sastāvdaļa. Tādējādi Satversme nekādā gadījumā nav pretrunā ar 1985.gadā pieņemto Eiropas Vietējo pašvaldību hartu, kas šobrīd Latvijā ir augstākā juridiskā spēka likums pašvaldību jomā. Līdz ar 35 citām Eiropas Padomes dalībvalstīm, kas ratificējušas šo hartu, pašvaldības tiek atzītas par patstāvīgām publisko tiesību juridiskajām personām, kuru autonomiju drīkst ierobežot vienīgi likums, ciktāl netiek pārkāpti starptautiski atzītie tiesību principi.

Nereti kā pamatojums pašvaldību autonomijas atzīšanai tiek izmantots Satversmes 58.pants, kurā teikts: “Ministru kabinetam ir padotas valsts pārvaldes iestādes.” Saskaņā ar latviešu valodas likumiem šis teikums nebūt nenozīmē, ka visas valsts pārvaldes iestādes būtu padotas Ministru kabinetam. Ja Satversmes tēvi būtu vēlējušies šādi teikt, tad viņi būtu rakstījuši otrādi — “Valsts pārvaldes iestādes ir padotas Ministru kabinetam”. Turklāt pašā Satversmē mēs atrodam minētu Valsts kontroli, kas ir neatkarīga no Ministru kabineta, tomēr neapšaubāmi pieder pie pārvaldes, nevis likumdevējas vai tiesu varas.

Tātad juridiskajam tulkojumam par valsts pārvaldes vienotību nav cita pamatojuma, kā vienīgi atsevišķu tulkotāju pārliecība, ka centralizācija un koncentrācija ir vienīgais dabiskais lietu stāvoklis pretstatā decentralizācijai un dekoncentrācijai.

Lai pašvaldības būtu tieši padotas Ministru kabinetam, ar šādu skaidrojumu vien nepietiek. Pašvaldībām jāpiekar valsts pārvaldes iestāžu birka. Pēc Eiropas Padomes skaidrojuma, ko Latvija saņēma 1998. gadā, šī birka likumā “Par pašvaldībām” tika noņemta. Pretstatā kļūdainajam 1994.gada formulējumam pašvaldības nav valsts pārvaldes iekārtas iestādes.

Tomēr pagājušajā gadā pieņemtajā Valsts pārvaldes iekārtas likumā atkal ir mēģināts šādu birku piekārt, šoreiz nosaucot pašvaldības par “atvasinātās valsts pārvaldes “ iestādēm. Šajā formulējumā var ietilpināt dažādu saturu, centralizācija no šīs definīcijas automātiski neizriet, taču tā tiek provocēta.

Mīts par centralizācijas un koncentrācijas demokrātisko raksturu

Saeimā patlaban tiek spriests par zemes plānošanas tiesību atņemšanu pašvaldībām Baltijas jūras piekrastes aizsargjoslā. Ir atrasti argumenti, ka pašvaldības, rīkodamās likuma ietvaros, nav izrīkojušās ar kāpu zonas zemi tā, kā centrālisti uzskata par labu. Tas tiek izmantots, lai atņemtu pašvaldībām tiesības, kas raksturīgas visai Eiropas tiesību telpai. Mazs solītis, bet neapšaubāmi atkal vērsts centralizācijas virzienā.

Pirms dažām nedēļām Ministru kabinets atbalstīja grozījumus likumā “Par zinātnisko darbību”, kurā nostrifikācijas kārtību noteiks nevis Zinātnes padome, bet gan Ministru kabinets. Tieslietu ministrija, gatavojot šo priekšlikumu, pat nepainteresējās par Zinātnes padomē pārstāvēto organizāciju viedokli. Balstoties uz savdabīgu Administratīvā procesa likuma interpretāciju, valdība ir nolēmusi aizstāvēt personas pret sabiedrisko organizāciju un pašpārvalžu patvaļu. Rindā uz publisko tiesību atņemšanu stāv Ārstu biedrība un Arhitektu savienība, Advokātu biedrība un citas pašpārvaldes.

Šīm darbībām, kas izsvītros Latviju no to zemju vidus, kurās plašas tiesības ir nevaldības organizācijām, pamatojums tiek meklēts Satversmē!

Šāda rīcība iedragās pilsoniskās sabiedrības attīstību, jo tā apdraud pilsoņu līdzdalības iespējas.

Viens no trikiem ir atsauce uz Satversmes pirmo pantu. Prasmīgu demagogu izpildījumā pat tekstu “Latvija ir neatkarīga demokrātiska republika” var izmantot pilnīgi pretēju pasākumu pamatošanai.

Diemžēl šādu pašu paņēmienu lieto arvien vairāk juristu. Tieslietu ministrijas sagatavotajos atzinumos un viedokļos par visdažādākajiem tiesību aktiem arvien biežāk varam atrast atsauces uz Satversmes pirmo pantu. Doma, ka priekšstati par demokrātiskas republikas īpašībām varētu arī būt atšķirīgi, ka paši principi nereti nonāk pretrunā viens ar otru un to nozīmīgumu nākas saprātīgi līdzsvarot, šāda pamatojuma autoriem ir sveša.

Šādas domāšanas pamatā ir priekšstats, ka tauta neprot lasīt likumus. Vienkāršs cilvēks izlasa, ka Latvija ir demokrātiska republika, bet mācīts jurists no šī panta spēj izlasīt daudz vairāk, to, kas vienkāršam cilvēkam paliek apslēpts. Centieni iestāstīt, ka no vispārināta apgalvojuma izriet tikai viens, ļoti īpašs skaidrojums, nekādi nevar tikt atzīti par zinātniskiem. Šādu pieeju citādi kā par necieņu pret tautu nevar raksturot. Bet diezin vai demokrāti ir tie, kas neciena tautu.

Tā, skaidrojot Satversmes pirmo pantu, var izdomāt, ka ar sekundāro likumdošanu drīkst nodarboties tikai un vienīgi Ministru kabinets. Šāda apgalvojuma nav nevienā Satversmes pantā, gluži otrādi — Ministru kabineta noteikumu izdošana, atskaitot 81.pantā paredzētās ārkārtas situācijas, Satversmē vispār nav paredzēta. Turklāt 81.panta kārtībā izdotie noteikumi ir ar likuma spēku un uz sekundāro likumdošanu neattiecas. Tā vietā, lai apšaubītu, piemēram, Satversmē noteikto pilnvaru pārsniegšanu, izdodot “parastos” Ministru kabineta noteikumus ar atsauci uz Satversmes pirmo pantu, tiek pamatota normatīvo aktu pieņemšanas tiesību atņemšana pašpārvaldēm.

Ja cienām savu un citu cilvēku brīvību, no mītu ietekmes jāatbrīvojas

Tieši tieksme uz centralizāciju ir galvenais faktors, kas apgrūtina un kavē attīstību publiskajā pārvaldē. Visas pozitīvās reformas demokrātijas valstu pārvaldē saistījās ar lielāku vai mazāku varas un finanšu centralizāciju, taču Latvijā pastāv pilnīgi pretēja tendence.

Lai veicinātu centralizāciju, noris tūkstošiem gadus pazīstamās “mandarīnu tipa” ierēdniecības ieviešanas process, ko Latvijā sauc par karjeras civildienestu. No visām iespējamām personāla organizācijas formām tiek ieviesta modernajai valsts pārvaldei vismazāk atbilstošā.

Lai veicinātu centralizāciju, noris normatīvisma paplašināšana. Tiek rakstīts arvien vairāk regulējošo aktu, kuri sadārdzina un padara neefektīvu valsts pārvaldi.

Aizraušanās ar normatīvismu un birokratizāciju veicina aizvien lielāka uzraugošā un sodošā aparāta veidošanu. Pasludinot par mērķi cīņu ar korupciju, tiek izvēlētas zāles, kas var situāciju tikai pasliktināt. Jo vairāk būs kontrolētāju, jo vairāk būs iespēju korumpēties. Tā vietā, lai nodrošinātu atklātību un individuālu atbildību, tiek organizēta sarežģīta un nepārskatāma birokrātiskā sistēma.

Diemžēl arī Eiropas Savienības ietekme publiskās pārvaldes reformu procesā nav viennozīmīga. No vienas puses, demokrātijas un likuma varas ievērošana tiek pasludināta par kopējām vērtībām. Eiropas likumdošana neparedz nekādu tiešu iejaukšanos dalībvalstu institucionālajā un tiesību sistēmā. No otras puses, vairākas palīdzības programmas un arī Eiropas Komisijas ieteikumi bija vērsti gan uz centralizācijas veicināšanu — stiprinot valsts pārvaldi un atsakoties veicināt pašvaldību attīstību, gan uz koncentrācijas veicināšanu, starp citām valsts pārvaldes iestādēm īpaši nostiprinot Finanšu ministriju. Tas, kas ir ērtāk Briseles birokrātam īstermiņa skatījumā, ne vienmēr ir labi Latvijas ilgtermiņa interesēm.

Tomēr viss augstāk minētais nebūt nav ārēja, bet gan mūsu pašu iekšējā problēma. Valdība un Saeima ir mūsu spogulis. Vērojot šo spoguli, vajadzētu reizēm padomāt, vai patiešām vēlamies centralizāciju.

Mozus četrdesmit gadus vadāja savu tautu pa tuksnesi, līdz vairākumu sastādīja brīvībā dzimušie. Vai arī latviešu tautai būs tikpat ilgi jāgaida?