Reformām jāsākas ar jauncelsmi

Latvijas Zinātņu akadēmijas akadēmiķis LU prof. Edvīns Vanags:

Šobrīd grūti ir saskaitīt, cik reformu ir brāzušās pāri Latvijai kopš atmodas perioda sākuma. Un cik vēl zibeņojušas un dārdējušas tālumā, tā arī nogrimstot pamalē? Tādēļ sabiedrība, dzirdot vārdu "reforma", gluži neviļus ieņem aizsardzības pozu.

Lai cilvēki nebaidītos no reformām, tās nedrīkst būt revolūcija, kurā vispirms sagrauj un pēc tam tikai domā, ko likt vietā. Reformai ir jāsākas ar jauncelsmi. It sevišķi tas attiecas uz organizatoriskajām sistēmām, pie kurām pieder arī valsts pārvalde un pašvaldības, un kuras, patīk mums vai nepatīk, ir izteikti inertas sistēmas. Lai arī publiskās pārvaldes reformas Latvijā gan pamatoti, gan dažkārt arī visai strīdīgi kritizē Eiropas Savienības eksperti, jāatzīmē, ka tieši pēdējā laikā vērojama pozitīva iezīme mēģināt saistīt valsts pārvaldes, pašvaldību un teritoriālās reformas, tiek pārvarēts iesakņojies uzskats par pašvaldību reformu reducēšanu tikai uz administratīvi teritoriālo un reģionālā iedalījuma reformu.

Jāpārvar publiskās pārvaldes reformu fragmentārisma tendences, cieši saistot tās ar problēmreģionu, pirmām kārtām ar īpaši atbalstāmo reģionu noteikšanu, teritoriālo plānošanu un reģionālās politikas izstrādāšanu un īstenošanu, ieskaitot palīdzības saņemšanu no ES pirmsstrukturālajiem un strukturālajiem fondiem.

Šādai nebūt ne vienkāršai integrācijai vajadzīgi nopietni pētījumi, stratēģiskās vadīšanas un projektu vadīšanas teorijas principi. Reformas nevar īstenot, tikai paļaujoties uz nekritisku ārzemju pieredzes izmantošanu un bieži vien pārsteidzīgi pieņemtiem politiskiem lēmumiem. Integrācijas procesu sekmēs informācijas tehnoloģijas ieviešana, pirmām kārtām valsts nozīmes reģistru un datu pārraides sistēmas, pašvaldību vienotās informācijas sistēmas īstenošana, kā arī reģionālo informācijas centru un "vienas pieturas biroju" izveidošana.

Reformās svarīgs ir ne tikai rezultāts, bet arī pats reformu process, kuram jābūt demokrātiskam un stratēģiski orientētam. Daudz lielāka vērtība būs tām novadu pašvaldībām, kas izveidotas pēc pašu pašvaldību iniciatīvas, salīdzinot ar tām, kas veidotas piespiedu kārtā.

Pozitīvi jāvērtē tas, ka administratīvo teritoriju izpētes programmas ietvaros tiek veiktas iedzīvotāju, pašvaldību vadītāju, deputātu un darbinieku aptaujas. Ekspertu un iedzīvotāju aptauju veicis LZA Ekonomikas institūts un Latvijas Lauksaimniecības universitāte, pašvaldību vadītāju aptauju organizējis īpašu uzdevumu ministrs valsts pārvaldes un pašvaldību reformu lietās Jānis Bunkšs. Latvijas Universitātes Publiskās pārvaldes katedra un Latvijas Statistikas institūts 1999. gadā aptaujāja 340 pašvaldību līderus (domes, padomes priekšsēdētājus, deputātus, izpilddirektorus un citus pašvaldību izpildaparāta vadošos darbiniekus), kā arī citu organizāciju (politisko partiju, nevalstisko organizāciju) līderus 24 pašvaldībās. Vietējo līderu atbildes liecina, ka viņi atbalsta demokrātijas principus. Tikai 9 procenti no respondentu kopskaita atbalsta pašvaldību apvienošanu kā piespiedu pasākumu, 88% uzskata, ka, veicot administratīvi teritoriālo reformu, ir jāņem vērā vietējo iedzīvotāju domas, un 93% ir pārliecināti, ka, īstenojot reformu, ir jānodrošina teritorijas savdabības saglabāšana.

Uz jautājumu par iedzīvotāju līdzdalību pašvaldības pasākumos, salīdzinot ar laiku pirms 10 gadiem, vietējie līderi 45% gadījumos atbildēja, ka tā ir lielāka, 20% gadījumu — nav mainījusies, un 35% gadījumu — ka tā ir mazāka. Iedzīvotāju zemā aktivitāte lielā mērā ir saistīta ar nepietiekamu informētību.

Pēc vietējo līderu domām, labākie veidi, kā iedzīvotāji vislabāk var ietekmēt lēmumu pieņemšanu, ir referendums vai vēlēšanas (67% no atbildējušo kopskaita), sabiedrisko saziņas līdzekļu izmantošana (52%) un iespējas kontaktēties ar vietējo pašvaldību padomes (domes) deputātiem (49%). Politiskās partijas minētas tikai 23% gadījumu.

Reģionālās un administratīvi teritoriālās reformas īstenošanu nevar veikt, neprecizējot rajonu (apriņķu) un pilsētu, pagastu pašvaldību funkcijas. To savukārt nevar izdarīt atrauti no valsts pārvaldes reformām. Funkciju sadalē noteicošais ir subsidiaritātes princips. Tas kopš Māstrihtas vienošanās ir viens no Eiropas Savienības līguma pamatprincipiem.

Subsidiaritātes princips nosaka, ka katra funkcija jāizpilda pēc iespējas zemākā pārvaldes līmenī (tuvāk iedzīvotājiem). Nevienu uzdevumu nevajadzētu risināt augstākā līmenī, nekā tas nepieciešams. Lai arī daudzi teorētiķi subsidiaritātes principu uzskata par piemērojamu tikai publiskās pārvaldes sektorā, esmu pārliecināts, ka šo principu var un vajag attiecināt arī uz nevalstiskajām organizācijām un privāto sektoru.

Nosakot funkciju sadalījumu starp valsti (centrālo valdību), pašvaldībām, nevalstiskajām organizācijām un privāto sektoru, katras funkcijas izpildes līmeņa noteikšanas izvērtēšana jāsāk no zemākā līmeņa, pakāpeniski virzoties uz augstākiem līmeņiem, ja funkcijas izpilde attiecīgajos zemākajos līmeņos principā nav iespējama vai nav pietiekami efektīva. Par katru funkciju jāveic secīga analīze, sākot ar privāto sektoru un nevalstiskajām organizācijām, turpinot ar pirmā līmeņa (pagasta, pilsētas) un otrā līmeņa (rajona, apriņķa) pašvaldībām, un beidzot ar centrālo pārvaldes līmeni.

Decentralizējot valsts funkcijas un nododot tās pašvaldībām, jāņem vērā Eiropas hartas par vietējām pašvaldībām, kas pieņemta 1985. gadā Strasbūrā, un Latvijas Republikas 1994. gada 19. maijā pieņemtā likuma "Par pašvaldībām" prasība par pašvaldību finansu resursu atbilstību tām uzliktajām funkcijām. Nododot pašvaldībām jaunas pastāvīgās funkcijas, kas saistītas ar izdevumu palielināšanos, likumā, ar kuru uzdota šo funkciju izpilde, vienlaikus jānosaka pašvaldībām jauni ienākumu avoti. Arī valstij paliekošās funkcijas nav obligāti jāveic centrālās valdības līmenī. Iespēju robežās tās dekoncentrējamas valsts sektora iekšienē, piemēram, nododot izpildaģentūrām, teritoriālajām valsts pārvaldes institūcijām.

Vietējo līderu aptaujas rezultāti liecina, ka viņi pagaidām vēl maz uzticas un pietiekami nenovērtē privātā sektora un nevalstisko organizāciju iespējas veikt atsevišķas publiskās pārvaldes funkcijas.

Privātajam sektoram, salīdzinot ar publisko pārvaldi, ir šādas galvenās priekšrocības:

- lielāka elastība, tai skaitā spēja ātri reaģēt uz mainīgām situācijām;

- tieksme un spējas uz jauninājumu ieviešanu;

- tieksme un iespējas atteikties no novecojušā un kļūdainā;

- drosme riskēt;

- augsts profesionālais līmenis.

Ievērojot šīs priekšrocības, privātajam sektoram pirmām kārtām ieteicams uzticēt plaša spektra pakalpojumus un ekonomiska rakstura uzdevumus.

Savukārt nevalstisko organizāciju galvenās priekšrocības ir to darbinieku ciešā saikne ar iedzīvotājiem un lielā aizrautība.

Nevalstiskās organizācijas ir piemērotas tādu funkciju veikšanai, kas:

- nenes lielu peļņu vai ir bezpeļņas;

- prasa augstas morālās īpašības, altruismu un līdzjūtību pret citiem cilvēkiem, individuālu attieksmi pret klientu;

- saistītas ar brīvprātīgu darbu un sociālo aprūpi.

Labs nevalstisko organizāciju piemērs ir Latvijas Pašvaldību savienība. Publiskās pārvaldes institūcijas, salīdzinot ar privātuzņēmējiem un nevalstiskajām organizācijām, vairāk atbilst tādu funkciju veikšanai, kas saistās ar politisku lēmumu pieņemšanu, regulēšanu, vienlīdzības un taisnīguma principu ieviešanu.

Lai arī pamatoti tiek uzskatīts, ka pārejas periodā uz brīvā tirgus ekonomiku valsts loma ir jūtamāka un tās funkcijas ir plašākas nekā brīvā tirgus ekonomikas apstākļos, jācenšas valsts funkcijas samazināt, atstājot ministrijām pēc iespējas mazāk funkciju, tādas kā sadarbība ar Eiropas Savienības institūcijām, likumprojektu un citu normatīvo dokumentu piemērošana Eiropas Savienības prasībām, nozares stratēģiskās attīstības politikas izstrādāšana un dažas citas.

Pozitīvi, ka gan valsts pārvaldes, gan pašvaldību reformu koncepcijā ir orientācija uz valsts pārvaldes funkciju decentralizāciju. Reāli praksē decentralizācija gan ne vienmēr tiek īstenota pietiekami konsekventi.

Šobrīd daudz tiek runāts par reģionālo pašvaldību nostiprināšanu. Tas ir nepieciešams, jo kopš 1996. gada, nepamatoti un nevajadzīgi mēģinot rajonu pašvaldības aizstāt ar rajona valsts pārvaldi un vēlāk pieņemot kompromisa risinājumu ar deleģētu rajona padomju izveidošanu, rajona pašvaldību funkcijas ir ievērojami sašaurinājušās, tām nav pat savas stabilas budžeta ieņēmumu bāzes. Deleģētās rajona padomes ir demokrātiskākas nekā valsts iecelti pārvaldnieki, bet pareizāk ir veidot pilsoņu tieši vēlētas rajona (apriņķu) padomes.

Vietējie līderi, atbildot uz jautājumu, kurām no teritorijām viņi jūtas piederīgi, visbiežāk nosauca valsti kopumā (86%) un apdzīvoto vietu (pilsētu, pagastu), kurā dzīvo (82%), bet rajonu, kurā dzīvo, norādīja divas reizes retāk, proti, tikai 42% gadījumu.

Taču nenoliedzami, ka sakarā ar Latvijas gatavošanos iestāties Eiropas Savienībā, reģionu loma, tai skaitā reģionālo pašvaldību loma, palielināsies. Spēcīgas reģionālās pašvaldības atvieglos sakarus ar Eiropas Savienības institūcijām un ļaus racionālāk izmantot pirmsstrukturālos, strukturālos un citus fondus.

Manuprāt, reģionālajām pašvaldībām varētu uzticēt šādas galvenās funkcijas:

- reģionālais sabiedriskais transports;

- reģionālie ceļi;

- profesionālā izglītība;

- reģionālās nozīmes kultūras un sporta iestādes;

- speciālā sociālā aprūpe;

- veselības aprūpe;

- reģionālās attīstības plānošana;

- iedzīvotāju ienākumu nodokļa administrēšana (izņemot lielās pilsētās);

-valsts deleģēto funkciju izpilde.

Pamatota ir atsevišķu valsts funkciju, tajā skaitā teritoriālo valsts pārvaldes institūciju funkciju, nodošana reģionālajām pašvaldībām. Bet nav lietderīga vidējās vispārējās izglītības nodošana no vietējām pašvaldībām reģionālajām pašvaldībām, jo tas ir pretrunā ar subsidiaritātes principa īstenošanu.

Pēc līderu domām, vietējām pašvaldībām visvairāk pietiekamas varas un patstāvības efektīvai darbībai ir šādās jomās:

- atpūta un kultūra (89%);

- komunālie pakalpojumi (81%);

- sociālā palīdzība un aprūpe (70%);

- mājokļa problēmas (62%).

Bet vismazāk tās ir tādās sfērās kā veselības aizsardzība (37%), noziegumi un pārkāpumi (37%), palīdzība trūcīgiem cilvēkiem (33%), ekonomikas attīstība (24%), bezdarbs (20%). Pēdējās divas jomas nosauktas arī par tām, kurās ir vislielākās problēmas.

Nav jābaidās no pašvaldības formu un darbības dažādības. Tieši daudzveidībā būtu iespējama maksimāla katras pašvaldības potenciālā izmantošana. Kopš deviņdesmito gadu sākuma mēs kā prototipu pašvaldībām esam izvēlējušies Ziemeļvalstu, pirmām kārtām Dānijas, mazākā mērā Zviedrijas, pašvaldību sistēmu. To raksturo tendence uz samērā lielām pašvaldībām, kas pašas ar pašvaldības iestāžu un uzņēmumu palīdzību pamatā veic iedzīvotāju apkalpošanu. Daudz vērtīga ir arī Vācijas, Francijas un citu Rietumeiropas valstu praksē. Tur saglabājas nelielas pašvaldības, kas slēdz līgumus ar privātpersonām noteiktu pašvaldības funkciju izpildē un plaši izmanto pašvaldību sadarbību un kooperāciju. Demokrātiskas Latvijas apstākļos atbalstāma ir gan pašvaldību apvienošanās, gan sadarbība un tās nevajadzētu pretstatīt vienu otrai. Abām ir kopīgs mērķis — sekmēt pašvaldību attīstību un efektīvu darbību, nodrošināt iedzīvotāju kvalitatīvu apkalpošanu. Pie tam nereti pašvaldību sadarbība var būt kā pirmais etaps tālākai pašvaldību apvienošanai. Pašvaldību sadarbība var palīdzēt izbēgt no nepamatotiem lēmumiem par sasteigtu pašvaldību apvienošanos. Līdzīgi plānošanas reģionu izveidošana var palīdzēt sniegt atbildi uz jautājumu, kādas otrā līmeņa (apriņķu) pašvaldības veidojamas.

Ir jārēķinās ar ES prasībām pēc pietiekami lieliem un spēcīgiem reģioniem, bet vēl svarīgāka ir Latvijas kopumā un katra atsevišķa reģiona vēsturiskās, etnogrāfiskās, kultūrvides un sociālās identitātes saglabāšana.

Veidojot Latvijas teritoriālās vienības atbilstoši ES statistiskajai teritoriālo vienību klasifikācijai (NUTS), tās pirmajā un otrajā līmenī tiek ieslēgta visa Latvija kopumā, bet trešajā līmenī — jaunizveidojamie reģioni. Paredzot piecus reģionus, reģiona vidējā platība Latvijā būtu 4,2 reizes lielāka un vidējais iedzīvotāju skaits par 35 procentiem lielāks nekā vidēji ES. Savukārt deviņu reģionu variantā Latvijā reģiona vidējā platība būtu 2,3 reizes lielāka, bet vidējais iedzīvotāju skaits — par 25 procentiem mazāks nekā vidēji ES reģionā NUTS trešajā līmenī.

Abi varianti atbilst Eiropas Savienības prasībām un, izšķiroties par optimālo variantu, jāņem vērā Latvijas valsts un iedzīvotāju intereses.

Kā rāda teritoriālās statistikas datu analīze, Latviju raksturo ļoti lielas teritoriālās atšķirības sociāli ekonomiskās attīstības ziņā. Iekšzemes kopprodukts uz vienu iedzīvotāju Ventspilī 1997. gadā bija 15 reizes lielāks un nefinansu investīcijas uz vienu iedzīvotāju 1998. gadā 25 reizes lielākas nekā Rēzeknes rajonā. Vairāk nekā puse kapitālieguldījumu koncentrēti Rīgā.

Salīdzinot 26 rajonu datus (bez republikas pilsētām), redzams, ka 1998. gadā rūpniecības produkcijas izlaide uz vienu iedzīvotāju Talsu rajonā bija 11 reizes lielāka nekā Daugavpils rajonā, nefinansu investīcijas uz vienu iedzīvotāju Rīgas rajonā bija 7 reizes lielākas un mēneša vidējā bruto darba samaksa 1,7 reizes lielāka nekā Rēzeknes rajonā, bezdarba līmenis Ogres rajonā bija 5 reizes zemāks nekā Rēzeknes rajonā.

Vēl lielākas atšķirības ir pagastu līmenī. Bezdarba līmenis Ogres rajona Birzgales pagastā bija 46 reizes zemāks nekā Rēzeknes rajona Sokolu pagastā, iedzīvotāju ienākuma nodoklis uz vienu iedzīvotāju Daugavpils rajona Šēderes pagastā bija 37 reizes lielāks nekā Valmieras rajona Vecates pagastā. Būtiskas atšķirības ir pat tādā rādītājā kā demogrāfiskā slodze (darbaspējas vecumu nesasniegušo un pārsniegušo personu skaits pret darbspējīgiem iedzīvotājiem, reizināts ar 1000) — Rīgas rajona Ādažu pagastā tā bija 3,5 reizes zemāka nekā Alūksnes rajona Veclaicenes pagastā.

Agregējot informāciju pa pieciem iespējamiem reģioniem, pārliecinošs līderis ir Rīgas reģions, kuram ir septiņi labākie rādītāji no astoņiem (izņemot rādītāju "Nefinansu investīcijas uz vienu iedzīvotāju"). Sešos gadījumos pēdējo vietu ieņem Latgales reģions. Kurzemes reģions pēc rangu summas ieņem otro vietu, bet Vidzemes un Zemgales reģioni dala trešo un ceturto vietu.

Pie deviņu reģionu varianta Rīgas reģions ir tikpat pārliecinošs līderis, otro vietu arī visai stabili ieņem Ziemeļkurzemes reģions, trešo — Dienvidkurzemes reģions. Dienvidlatgale ir piektajā vietā, pirms Vidusdaugavas reģiona. Pēdējās divās vietās ar lielu atstarpi ir Austrumvidzemes un Ziemeļlatgales reģioni. Tādējādi deviņu reģionu variants nosaka jaunas problēmteritorijas. Tomēr jāatzīst, ka deviņi reģioni izveidoti visai mākslīgi. Piecu reģionu variants daudz labāk atbilst mūsu kultūrvēsturiskajām un etnogrāfiskajām tradīcijām.

Pastāvot šādām izteiktām reģionālajām atšķirībām, nepieciešams valsts atbalsts atpalikušajiem reģioniem, lai veicinātu to līdzsvarotu un ilgtspējīgu attīstību. Šajā sakarā pozitīvi vērtējama īpaši atbalstāmo reģionu izveidošana. Lai arī no reģionālā fonda piešķirto līdzekļu apjoms pagaidām ir neliels un atbalsta veidu loks visai šaurs, pašvaldības un uzņēmēji gūst vērtīgu pieredzi ekonomiskās attīstības programmu un projektu sastādīšanā, kas būs noderīga, lai saņemtu palīdzību no ES fondiem.