Administratīvi teritoriālā iedalījuma projektu priekšā

Ministru kabinets 17. aprīļa sēdē pieņēmis zināšanai īpašu uzdevumu ministra valsts reformas lietās Jāņa Krūmiņa informāciju par jau sagatavotajiem pašvaldību administratīvi teritoriālā iedalījuma projektiem

Ministru kabinets nolēma, ka sabiedriskai apspriešanai nododami divi administratīvi teritoriālā iedalījuma varianti. Viens no projektiem paredz izveidot 102 vietējās pašvaldības — novadus, pēc vienotiem kritērijiem apvienojot Latvijas 552 pašvaldības. Otrs projekts paredz reorganizēt 26 rajonu pašvaldības par vietējām pašvaldībām, kas kopā ar 7 republikas pilsētām veidotu 33 novadus.

Līdz 2001.gada 12.maijam ministram jānodrošina administratīvi teritoriālās reformas variantu apspriešana ar Saeimas frakcijām, Administratīvi teritoriālās reformas padomi, Latvijas pilsētu savienību, Latvijas pagastu apvienību, Latvijas Darba devēju konfederāciju un Latvijas Brīvo arodbiedrību savienību, kā arī jāorganizē sabiedriskā apspriešana Latvijas reģionos.

Šajā sakarā “Latvijas Vēstnesis” abus projekta variantus gatavo publicēšanai šīs ceturtdienas laidienā. Lai līdz 2001.gada 16.maijam apkopoto informāciju reizē ar ministriju atzinumiem par projektiem varētu iesniegt izskatīšanai Ministru kabineta sēdē. Šoreiz šeit — pēc īpašu uzdevumu ministra valsts reformu lietās mājaslapas www.vrm.lv materiāla sadaļā “Kas jauns?”.

102 vai 33 pašvaldības Latvijas kartē?

Projekts ar 102 pašvaldību izveidi ir samērā radikāla pieeja administratīvi teritoriālajai reformai (ATR), paredzot līdz 2002.gada oktobrim izveidot 92 novadus un 10 lielpilsētas. “Latvijas Vēstnesis” jau iepriekš ir informējis par projekta tapšanas gaitu un izpēti Latvijas 26 rajonu administratīvajās teritorijās, kuras rezultāti kļuvuši par nozīmīgu pamatu 102 pašvaldību administratīvi teritoriālajam iedalījumam. Kā informēja viens no projekta autoriem SIA “Sigma Serviss” direktors Ēriks Zunda, mehāniski savietojot Latvijas kartē 26 rajonu izpētes rezultātus, iezīmējušās apmēram 150 pašvaldības, kuru skaits samazinājies, piemērojot izstrādātos nacionālos kritērijus.

Abu projektu ievaddaļās, pierādot reformas nepieciešamību, atzīts, ka šībrīža administratīvi teritoriālais iedalījums neatspoguļo ilgā vēsturiskā laika periodā veidojušos administratīvi teritoriālo struktūru, bet gan kolhozu un sovhozu teritoriālo iedalījumu. Šobrīd Latvijā ir 170 pašvaldību ar iedzīvotāju skaitu līdz 1 tūkstotim, 220 pašvaldībās ir no 1 līdz 2 tūkstošiem iedzīvotāju, 72 pašvaldībās — 2 līdz 3 tūkstoši iun 66 pašvaldībās — 3 līdz 10 tūkstoši iedzīvotāju. Tikai 24 pašvaldībās iedzīvotāju skaits ir lielāks par 10 tūkstošiem. Projektu autori atzīst, ka šāda situācija rada finansu līdzekļu sadrumstalotību starp daudzajām nelielajām pašvaldībām, jo pašvaldību savstarpējo norēķinu apjoms 2000. gadā bija 5,9 miljoni latu.

Projektos secināts, ka daudzām pašvaldībām to nelielā mēroga dēļ ir maza pašvaldību ieņēmumu bāze, turklāt mazās pašvaldībās ir arī relatīvi lielāki pārvaldes izdevumi uz vienu iedzīvotāju, kas pierāda mazo pašvaldību ekonomisko neefektivitāti: mazās pašvaldības nespēj nodrošināt teritorijas sociāli ekonomisko attīstību. 86 procentos mazo pašvaldību netiek izstrādāti teritoriju plānojumi, trūkst pietiekamas infrastruktūras pašvaldībām uzticēto funkciju veikšanai, nav iespējams nodalīt lēmējvaru no izpildvaras, bet vēlēšanās iedzīvotājiem nav izvēles iespēju, jo potenciālo politiķu skaits mazapdzīvotā pagastā ir ļoti ierobežots. Pēc rajonu izpētes datiem secināts, ka lielākā daļa mazo pašvaldību nepilda likumā noteiktās funkcijas, jo, piemēram, 262 pašvaldībās nav izveidoti sociālās palīdzības dienesti. Ir radies arī secinājums, ka līdz ar lielāku iedzīvotāju skaitu pašvaldībā tā spēj īstenot arī vairāk tai likumā uzticēto funkciju, proti, pašvaldība ar mazāk nekā tūkstoti iedzīvotāju spēj veikt tikai nedaudz vairāk nekā 50 procentus no tai uzdotajām funkcijām, bet pašvaldība ar vairāk nekā 10 tūkstošiem iedzīvotāju gandrīz simtprocentīgi pilda visas likumā noteiktās funkcijas.

Tā kā ATR likuma mērķis ir izveidot ekonomiski attīstīties spējīgas administratīvās teritorijas un pašvaldības, kas nodrošinātu iedzīvotājiem kvalitatīvus pakalpojumus, tad par abu pašvaldību projektu analīzes atskaites jeb sākuma punktu ņemtas izpildītās un neizpildītās pašvaldību funkcijas. Funkciju izpilde realizējas kā pašvaldības finansiāli saimnieciska darbība savā teritorijā, lai apmierinātu iedzīvotāju vajadzības. Projektā analizētas likumā “Par pašvaldībām” definētās pašvaldību pastāvīgās funkcijas un pamatota lielo pašvaldību efektivitāte dažādu funkciju īstenošanā, par būtiskāko uzskatot pašvaldības spēju nodrošināt izglītību. Nepieciešamība nodrošināt kvalitatīvu izglītību “palīdzējusi” izveidot vienu no 5 nacionālajiem kritērijiem par 5 tūkstošiem iedzīvotāju katrā jaunveidojamajā pašvaldībā 102 pašvaldību projektā (par pārējiem kritērijiem skat. interviju ar SIA “Sigma Serviss” direktoru Ēriku Zundu “LV” 2001.gada 20. marts, Nr. 45). Kritērija veidošana tiek skaidrota ar to, ka atbilstoši MK noteikumiem Nr. 463 “Noteikumi par valsts vispārējās vidējās izglītības standartu” kvalitatīvai vidējai izglītībai nepieciešams, lai vidusskolas klasēs būtu 4 mācību programmu virzieni. Ņemot vērā, ka vidusskolā ir 3 klases, un pieņemot, ka katrā klasē ir minimālais skolēnu skaits – 15, secināms, ka kvalitatīvas vidējās izglītības iegūšanai nepieciešami 180 skolēni vidusskolas klasēs. Statistikas dati liecina, ka vidēji no 45 iedzīvotājiem viens ir vidusskolēns. Līdz ar to vidusskolas pastāvēšanai pašvaldībā vajadzīgi 8100 iedzīvotāji (180 X 45), kuru skaits dotu pašvaldībai iespēju uzturēt savu vidusskolu un nodrošināt kvalitatīvu vidējo izglītību.

Problēmas sagādā arī jautājums par pārstāvniecības kārtību, ko nodrošina vēlēšanas. Projektā ar piemēriem raksturots, ka pašvaldībās ar atšķirīgu iedzīvotāju skaitu iespējams ievēlēt domi (padomi), kurā deputāts varētu pārstāvēt samērā lielu vai mazu iedzīvotāju daļu. Piemēram, Alūksnes rajona Kalncempju pagastā katrs no 7 ievēlētajiem deputātiem pārstāv 51 pagasta iedzīvotāju, bet Bauskas rajona Iecavas pagastā katrs no 11 deputātiem — 828 iedzīvotājus. Projekta autori secinājuši, ka pārstāvniecības normu atšķirības būtu iespējams novērst, reformas rezultātā izlīdzinot iedzīvotāju skaitu administratīvajās teritorijās.

Attiecībā uz iespējām ietekmēt pašvaldības darbību projekta autori atzīst, ka ne vienmēr saskatāma saistība ar pašvaldību mērogu, jo gan lielām, gan mazām pašvaldībām ir savas pozitīvās un negatīvās iezīmes. Iedzīvotājiem sniedzamie pakalpojumi lielās pašvaldībās ir kvalitatīvāki, kas nostāda viņus nevienlīdzīgā situācijā ar mazo pašvaldību iedzīvotājiem. Projektā minēts, ka viens no ATR uzdevumiem ir izlīdzināt šīs atšķirības, uzsverot, ka apvienošanās nenozīmē pakalpojumu centru attālināšanos no iedzīvotājiem, par ko iedzīvotāji bieži vien izteikuši savu satraukumu, bet pat iespēju izveidot papildu pakalpojumu centrus.

Taču bieži vien pastāvot tikai sociālpsiholoģiski aspekti, iedzīvotāji pretojas pārmaiņām kā tādām, robežu un ierastās kārtības izmaiņām, kaimiņu ienākšanai savā teritorijā. Projekta autori secinājuši, ka cilvēkus baida nevis lielāka mēroga pašvaldības, bet gan pārmaiņas. Tāpēc pirms reformas iedzīvotājiem jāizskaidro, kas un kā notiks.

33 administratīvo teritoriju projektā savukārt atzīts, ka rajona teritorija ir piemērota optimālas vispārējās izglītības mācību iestāžu sistēmas un sociālās aprūpes sistēmas izveidei, turklāt izveidota arī iedalījumam atbilstoša infrastruktūra. Projektā minēts, ka Lietuvā uz bijušo rajonu bāzes izveidotas 56 vietējās pašvaldības, kaut arī reforma nav bijusi veiksmīga. Tāpēc projekts ietver priekšlikumu reorganizēt rajona pašvaldības par vietējām novadu pašvaldībām, likvidējot pagastu un rajona pilsētu pašvaldības.

Jaunu vietējo pašvaldību administratīvo teritoriju veidošana un apvienoto pašvaldību teritoriju noteikšana

“Latvijas Vēstnesis” jau informēja par jaunu vietējo pašvaldību administratīvo teritoriju veidošanas kritērijiem, kas iekļauti 102 pašvaldību projektā ( skat. 2001.gada 20. marta “LV” Nr. 45, interviju ar SIA “Sigma Serviss” direktoru Ēriku Zundu), un tie ir šādi:

1) iedzīvotāju skaits jaunveidojamās pašvaldības teritorijā nedrīkst būt mazāks par 5000;

2) jaunveidojamā teritorijā jābūt attīstības centram ar iedzīvotāju skaitu no 2000 līdz 25000;

3)jaunveidojamās teritorijas ceļu tīklam jābūt virzītam no teritorijas atsevišķām daļām uz administratīvo centru;

4) attālums no jaunveidojamās teritorijas administratīvā centra līdz robežai nedrīkst pārsniegt 30 km;

5) individuālā analīze.

Tāpēc uzmanība jāpievērš jaunu pašvaldību izveidei kartē. Vispirms jaunajā kartē tiek noteiktas lielpilsētas, kuru iedzīvotāju skaits pārsniedz 25000: Rīga (788 283), Daugavpils (114 510), Liepāja ( 94 807), Jelgava (70 931), Jūrmala (58 993), Ventspils (46 423), Rēzekne (40 095), Valmiera (28 516), Jēkabpils (28 300) un Ogre (27 774). Pieņemts, ka tām tiek pievienotas cieši piegulošās teritorijas līdz esošajam vai iespējamajam apvedceļam. Ar otro soli noteiktas apdzīvotās vietas (pilsētas un ciemi), kuros iedzīvotāju skaits ir no 4 līdz 25 tūkstošiem. Ap šiem attīstības centriem tiek veidotas jaunas administratīvās teritorijas, gan izmantojot administratīvo teritoriju veidošanās kritērijus, gan ņemot vērā jau izveidoto novadu teritorijas. Tā kā jau veikto divu soļu rezultātā ir “apgūta” liela daļa valsts teritorijas, tad tiek veidoti novadi ap centriem ar iedzīvotāju skaitu no 2 līdz 4 tūkstošiem. Uzzīmējot karti līdz šai stadijai, projekta autori secina, ka ir nepieciešams meklēt risinājumu lielpilsētu apkārtnē esošām teritorijām, jo tās nav spējīgas izveidot patstāvīgus novadus atbilstoši noteiktajiem kritērijiem. Pārējie novadi kartē tiek iezīmēti, individuāli analizējot katru teritoriju. Projekta autori tādējādi piedāvā izveidot vēl vairākus novadus.

Līdz ar četru soļu izpildi kartē iezīmēti novadi, par kuriem konkrētāk — skat. turpmāk, pieteiktajā projekta publikācijā.

Problēmas reformas procesā un to iespējamie risinājumi

102 pašvaldību projekta autori paši atzīst, ka ATR likumā ir pieļauta liela nenoteiktība formulējumā “apvienošanās (sadarbības) projekts” un “apvienošanās (sadarbības) projekta realizācija”, kas pašvaldību sadarbību pielīdzina apvienošanai. Arī ATR likumā noteiktie administratīvi teritoriālās reformas kritēriji ir ļoti nekonkrēti. Turklāt reformas kavē ne tikai pašvaldību apvienošanās sarežģītā un samērā ilgā procedūra, bet arī ceļu un sakaru vājā infrastruktūra, bezdarbs. Likums arī neparedz kompensācijas par ar reformu saistītās pārreģistrēšanas izdevumiem, un nav garantiju pašvaldību politiķiem un darbiniekiem, ja tiek zaudēts amats. Reformas negatīvi ietekmē daudzu pašvaldību politiķu uzskats, ka šobrīd nav nepieciešams pārveidot esošo administratīvi teritoriālo iedalījumu. Projekts iesaka problēmas risināt, pieņemot jaunā redakcijā ATR likumu, kas dos kompetenci MK noteikt jauno administratīvi teritoriālo iedalījumu bez pašvaldību piekrišanas. Pieņemot lēmumu MK, jaunveidojamo administratīvo teritoriju robežas tiks noteiktas aptuveni, bet robežu apraksti tiks sagatavoti pēc pašvaldību apvienošanas. Grozījumos projekta autori iesaka paredzēt, ka jaunizveidotās pašvaldības dome līdz kārtējām pašvaldību vēlēšanām tiek ievēlēta no apvienoto pašvaldību deputātiem, deputātiem, kas neiekļūs jaunās pašvaldības domē, izmaksājot kompensāciju, kā arī ieteiktas citas aktivitātes.

Reformas sākums, un beigas 2002. gadā

Abos projektos izteikta iecere reformas pabeigt 2002. gadā, kad reizē ar Saeimas vēlēšanām iedzīvotājiem būtu iespēja ievēlēt arī jaunās pašvaldības, ja tas būs nepieciešams. Līdz 2001. gada 1. maijam paredzama paātrinātās reformas programmas akceptēšana politiskajā līmenī, no 2001. gada 1. maija līdz 2001. gada 1. septembrim paredzēts sagaidīt priekšlikumus par projektu no pašvaldībām un ministrijām, sagatavot grozījumus normatīvajos aktos un sagatavot Reformas atbalsta programmu. Apkopojot saņemtos priekšlikumus, grozījumus likumos un Reformas atbalsta programmu paredzēts izstrādāt līdz 2001. gada 1. decembrim. Laikā no 2001.gada 1.decembra līdz 2002.gada 1. augustam projekts paredz vietējo pašvaldību apvienošanos un rajona padomju reorganizāciju, lai 2001.gada 6.oktobrī reizē ar Saeimas vēlēšanām notiktu arī pašvaldību vēlēšanas. 33 pašvaldību projektā noteikts, ka laikā no 2002.gada 1.janvāra līdz 2002.gada oktobrim notiek rajona pašvaldību pārveidošana par vietējām pašvaldībām.

102 pašvaldību projektā secināts, ka sekmīgai reformai ir nepieciešama politiska vienošanās par vietējo pašvaldību teritoriālā iedalījuma pamatvariantu un reformas termiņiem, jo, pēc projekta autoru domām, reformu vajadzētu pabeigt 2002. gadā arī tāpēc, ka līdz 2003.gada sākumam Latvija paredzējusi sakārtot likumdošanu atbilstoši Eiropas Savienības prasībām. Tāpat nepieciešams panākt politisku vienošanos par iespējamām ārkārtējām pašvaldību vēlēšanām pēc reformas un reformas vadības nodošanu Ministru kabinetam.

Projekta autori atzīst, ka grozījumiem ATR likumā un vēl 20 normatīvajos aktos spēkā jāstājas līdz 2002. gada beigām. Svarīgākās nepieciešamās izmaiņas būšot saistītas ar administratīvo teritoriju robežām, klasifikāciju un adresāciju, pašvaldību finansēm un finansu izlīdzināšanas sistēmu, pašvaldību kompetenci un organizatorisko struktūru, kā arī ar pašvaldību vēlēšanu sistēmu un deputātu statusu.

Projektā paredzētais valsts atbalsts reformai tiks sagatavots vienlaikus ar nepieciešamajiem grozījumiem likumos, tāpēc 2002. gada valsts budžetā un nākamajos gados tam vajadzētu paredzēt finansējumu. Projekta autori uzsver, ka pašvaldībām atbalsts būtu nepieciešams tiešo reformas izdevumu segšanai, ceļu sakārtošanai un attīstībai atbilstoši jauno administratīvo teritoriju struktūrai, pašvaldību informācijas sistēmu izveidei, attīstības plānošanai un atsevišķu (atkarībā no pašvaldības vajadzībām) attīstības projektu realizācijai.

Projekta autori paredz, ka pēc pašvaldību un ministriju priekšlikumu apkopošanas būtu jāpieņem Ministru kabineta noteikumi par jaunveidojamo pašvaldību teritoriālā iedalījuma modeli. Pašvaldību apvienošana, balstoties uz pieņemtajiem noteikumiem, jāveic noteiktajā laika posmā tā, lai pēc apvienošanas pabeigšanas varētu paspēt sagatavoties vietējo pašvaldību ārkārtas vēlēšanām, ja tādas sakarā ar reformu tiks noteiktas un notiks reizē ar Saeimas kārtējām vēlēšanām. Ja pašvaldību ārkārtas vēlēšanas nenotiks, ko paredz otra projektā piedāvātā iespēja, tad pašvaldību apvienošana varētu ilgt līdz 2002. gada 1. novembrim, lai pašvaldības varētu paspēt laikā sagatavot un pieņemt 2003.gada budžetu, bet darbu apvienotajās pašvaldību domēs varētu turpināt pēc līdzšinējās ATR likumā paredzētās kārtības līdz nākamajām pašvaldību vēlēšanām.

Pamatojot rajonu struktūras reorganizāciju, projekta autori secina, ka rajonu padomes varētu beigt pastāvēt 2002. gada beigās, jo nebūs nepieciešams pārvaldīt dažas vietējās pašvaldības vēl papildu struktūrai. Tāpēc projektā paredzēts, ka, sastādot 2002. gada valsts budžetu un veicot izmaiņas pašvaldību finansu izlīdzināšanas sistēmā, jāparedz rajonu padomju funkciju, finansu līdzekļu un nekustamā īpašuma nodošana jaunizveidotajām vietējām pašvaldībām. Līdz ar to funkcijas paralēli pašvaldību apvienošanai tiktu nodotas vietējām pašvaldībām — novadiem.

Nonākot pie pēdējā paātrinātās reformas grafika posma — vēlēšanām, projekta autori atzīst, ka daudz atkarīgs no politiskas izšķiršanās. Taču kā pozitīvs atzīmēts fakts, ka pašvaldību un parlamenta vēlēšanas turpmāk notiktu vienlaikus, jo vēlēšanu cikls būtu četri, nevis divi gadi. Ja vēlēšanas 2002. gadā nenotiks, tad reformētajās pašvaldībās varētu veidoties neproporcionāla pārstāvniecība un deputātiem būtu jāatbild arī to iedzīvotāju priekšā, kas nav bijuši viņu vēlētāji.

Atsevišķā projekta nodaļā autori uzskaitījuši iedzīvotāju ieguvumus, īstenojot administratīvi teritoriālo reformu. Projektā atzīts, ka iedzīvotājiem būs pieejami visi likumos noteiktie pašvaldības pakalpojumi, kas turklāt būs kvalitatīvāki (konkurētspējīga izglītība, vispusīga interešu izglītība bērniem, lielāks atbalsts kultūras dzīvei, pašdarbības un sporta kolektīviem, iespēja saņemt visus pašvaldību kompetencē esošos sociālās aprūpes pakalpojumus, iespējas saņemt pašvaldībā juridiski korektus administratīvos aktus); jo bieži vien mazas pašvaldības nespēj šiem pakalpojumiem nodrošināt pietiekamu kvalitāti. Iedzīvotāji iegūs arī jaunas darba vietas un dažādotas ekonomiskās aktivitātes iespējas, demokrātisku pašvaldību, jo lielākā pašvaldībā katram iedzīvotājam būs daudz lielākas izvēles iespējas pašvaldību vēlēšanās, iespēja iesaistīties politisko partiju darbā savas pašvaldības līmenī, bet iedzīvotāja intereses aizsargās spēcīga liela mēroga pašvaldība, kas dos iedzīvotājam lielāku sociālo drošību, sava novada spēka izjūtu.

Raksturojot dažādu sociālo grupu ieguvumus reformas rezultātā, atzīts, ka novada pašvaldības būs spējīgas izveidot sociālās aprūpes dienestu, sociālās aprūpes centrus, kas būs pensionāru ieguvums. Novada pašvaldības skolu un pirmsskolas iestāžu tīkls būs skolēnu un jauniešu ieguvums. Skolēniem būs iespēja savā pašvaldības teritorijā iegūt konkurētspējīgu izglītību, saņemt plašas interešu izglītības iespējas (sporta skola, mūzikas skola, mākslas skola). Invalīdiem novada pašvaldība nodrošinās likumā noteiktos pakalpojumus, turklāt tiks nodrošināta pilnvērtīgāka mājas aprūpe vai dienas rehabilitācijas centra pakalpojumi personām ar garīga vai fiziska rakstura traucējumiem. Uzņēmēju ieguvums būšot teritorijas attīstības plānojums, infrastruktūra, pievilcīga uzņēmējdarbības vide, kas atvieglos iespējas atvērt ražotnes, bet līdz ar uzņēmējdarbības attīstību iegūšot arī darba ņēmēji, jo varēšot atrast izglītībai un spējām atbilstošu darbu vai arī pārkvalificēties.

Kristīne Valdniece, “LV” pašvaldību lietu redaktore