Biznesa augstskolas "Turība" asoc. prof. Dr. oec. Staņislavs Keišs, LZA Ekonomikas institūta pētniece Dr. oec. Elga Tilta:

Par nodokļu politiku un nodokļu sistēmu un katra savas valsts reģiona attīstību

Latvija ir paudusi un joprojām turpina paust konsekventu nostāju par labu integrācijai Eiropā. Šādai integrācijai ir vairāki priekšnoteikumi. To vidū viens no vissvarīgākajiem ir tas, lai valstīm, kas vēlas integrēties kādā konkrētā ekonomiskā kopienā, ar attiecīgo kopienu būtu aptuveni vienāds ekonomiskās izaugsmes līmenis. Pretējā gadījumā integrācija nenoritēs sekmīgi.

Latvijas ekonomiskās attīstības līmenis ievērojami atpaliek no Eiropas Savienības (ES) valstīs sasniegtā. Tas nozīmē, ka paātrināta tuvošanās ES ekonomikas līmenim ir kļuvusi par svarīgu prioritāti Latvijas attīstībā.

Šī prioritāte nav sasniedzama bez vairāku svarīgu reformu un pasākumu īstenošanas, no tiem nozīmīga vieta ir reģionāli administratīvajai reformai savienojumā ar valsts pārvaldes pilnveidošanu, kā arī ar uzņēmējdarbības stiprināšanu un veicināšanu visā Latvijas teritorijā, īpašu vērību veltot efektīvas un racionālas nodokļu sistēmas izveidei.

Tieši sekmīgas reģionālās nodokļu politikas īstenošanu un attiecīgas efektīvas nodokļu sistēmas izveidi var uzskatīt par sākumpunktu tādai virzībai, kas uzņēmējdarbību padara par stabilu ekonomiskās izaugsmes pamatu.

Vide, kurā ar nodokļu sistēmas pilnveidošanu vajadzētu veicināt uzņēmējdarbības attīstību Latvijā, pagātnē nav bijusi vienkārša, tāda nav šobrīd un droši vien nebūs arī nākotnē. Kā laikā, tā telpā, pastāv daudzi apstākļi un faktori, ar kuriem jārēķinās, īstenojot reformas un pasākumus.

Ekonomiskās izaugsmes politikas instrumenti

Ikvienas valsts valdības, vai tā būtu labēja, kreisa vai centriska, pienākums ir nodrošināt iedzīvotāju labklājības pieaugumu un valsts ekonomisko izaugsmi.

Valsts ekonomisko izaugsmi pamatvilcienos raksturo četri raksturlielumi: iekšzemes kopprodukta pieaugums uz vienu iedzīvotāju, inflācijas līmenis, valsts ārējās tirdzniecības bilances saldo un nodarbinātības līmenis.

Runājot par ekonomisko izaugsmi, izšķir īstermiņa, vidēja termiņa un ilgtermiņa stratēģiju. Valstīs, kurās valdību mūžs mērāms līdz vienam gadam, nav iespējama ilgtermiņa ekonomiskā politika. Šajās valstīs ekonomiskās izaugsmes politikai ir tikai konjunktūras raksturs, līdz ar to valsts attīstības teorētiskās un empīriskās analīzes pamatā ir ekonomisko raksturlielumu īstermiņa izmaiņas.

Ekonomiskās izaugsmes noteikšana balstās uz vidēja termiņa (no viena līdz pieciem gadiem) un ilgtermiņa (vairāk nekā pieci gadi) attīstības raksturlielumiem.

Jebkuras valsts iedzīvotāji vēlas redzēt savas valsts izaugsmi, kurai ir jāved uz viņu labklājības pieaugumu. Ekonomiskā izaugsme nav homogēns, vienveidīgs process, to pavada tautsaimniecības atsevišķo sektoru un jomu mijiedarbība un savstarpējās izmaiņas. To vidū būtiskākā vieta pieder reģioniem, tautsaimniecības sektoriem un nozarēm, kā arī uzņēmumu sastāvam. To kopīgi un atsevišķi veidotās struktūras izmaiņas, no vienas puses, ir tautsaimniecības attīstības sekas, bet, no otras puses, - arī svarīgs priekšnoteikums ekonomiskajai izaugsmei. Tā, piemēram, ienākumu pieaugumu uz vienu cilvēku paātrina jau fakts, ka darbaspēks pāriet no tādām saimnieciskajām jomām, kas ir zem vidējā līmeņa, uz jomām, kur līmenis ir augstāks par vidējo, piemēram, no lauksaimniecības sektora uz pakalpojumu, tirdzniecības vai industriālo sektoru.

Latvijas reģionu

izveides aktualitātes

Pati svarīgākā Latvijas aktualitāte šobrīd ir liela nevienmērība ekonomiskās izaugsmes līmeņa ziņā, par ko uzskatāmi liecina pēdējo gadu dati. Centrālās statistikas pārvaldes sagatavotajā statistikas biļetenā "Latvijas reģionu makroekonomiskais raksturojums" (Rīga, 2000) pirmoreiz ir apkopota informācija par Latvijas reģionu attīstības tendencēm 1996. un 1997. gadā. Kaut arī jaunākas statistiskās informācijas par 1998., 1999. un 2000. gadu vēl nav, tabulā "Iekšzemes kopprodukts sadalījumā pa Latvijas reģioniem" sniegtā informācija dod kopēju ieskatu Latvijas reģionos notiekošajās attīstības tendencēs.

Iekšzemes kopprodukts sadalījumā pa Latvijas reģioniem

No tabulas datiem kļūst skaidrs, ka Rīgas reģions viens pats dod vairāk nekā pusi visas valsts iekšzemes kopprodukta: 1996. gadā - 53,3%, bet 1997. gadā - 56,1%. Savukārt galvaspilsēta Rīga: 1996. gadā - 45,7%, bet 1997. gadā - 48,9%. Tas nozīmē, ka visu pārējo reģionu gada laikā saražotais galaprodukts un veikto pakalpojumu summārā vērtība kopā 1996. gadā bija - 46,7%, bet 1997. gadā - 43,9%. Tas norāda uz disproporcijām Latvijas reģionālajā attīstībā un apliecina to, ka līdz šim neviena Latvijas valdība nav pievērsusi vajadzīgo uzmanību reģionālās politikas mērķtiecīgai veidošanai. Tā sekas ir arī Rīgas hipertrofētā attīstība.

Pastāv cieša kopsakarība starp attiecīgajā teritorijā dzīvojošo iedzīvotāju skaitu un izmaksām, kas nepieciešamas šīs teritorijas infrastruktūras, ekonomiskās un sociālās jomas objektu uzturēšanai. Zināms arī - jo mazāk cilvēku dzīvo vienā teritorijā, jo dārgāk izmaksā viņu atrašanās tur. Latvijai ilgtermiņa attīstībā jau tagad būtu jārēķinās ar to, ka šīs izmaksas valstij agrāk vai vēlāk būs jāiegulda un jāsedz. Tas, protams, nākotnē valsts budžetam radīs papildu slodzi.

Lai nodrošinātu Latvijas valsts pierobežas teritoriju apdzīvotību, kas perspektīvā būs arī Eiropas Savienības robeža, valstij tik un tā nāksies ieguldīt ļoti lielus līdzekļus infrastruktūras un iedzīvotāju ekonomiskās un sociālās dzīves nodrošināšanā. Bet katrs nokavētais gads investīciju ieguldīšanā reģionos valstij nesīs papildu izmaksas, jo no ekonomikas viedokļa, reģionos ar nelielu iedzīvotāju skaitu samazināsies arī to efektivitāte. Jau tagad Latvijas reģionos vērojama demogrāfiskās situācijas saasināšanās, sevišķi Latgalē, kas saistīta ar iedzīvotāju pastiprinātu novecošanu un viņu skaita straujo samazināšanos.

Kavējoties ar reģionālās attīstības jautājumu risināšanu, valsts var nonākt nopietnas problēmas, bet iedzīvotāji - izvēles priekšā: vai nu atsevišķus reģionus un pierobežas iedzīvotājus sagaida dzīve lielā mazapdzīvotā teritorijā, kurā valdīs nabadzība, vai arī viņi tiks mudināti uz dzīvesvietas maiņu, pārceļoties uz dzīvi turīgākos reģionos, kur ir augstāks dzīves līmenis, labākas darba un izpeļņas iespējas.

Latvijas situāciju apgrūtina tas, ka Rīga un vēl dažas citas republikas pilsētas (Ventspils, Daugavpils, Liepāja) attīstās straujāk, nereti uz citu valsts teritoriju rēķina. Latvijas lielie reģioni (Kurzeme, Latgale, Vidzeme, Zemgale) izceļas katrs ar savu specifiku un attīstības potenciālu, tomēr valsts atbalsts to attīstības nodrošināšanai investīciju jomā ir bijis nepietiekams. Tas, ka valsts attīstība kopumā līdz šim ir bijusi nekonsekventa un vāji koordinēta, norāda tikai uz nepieciešamību neatliekami sākt risināt reģionālās attīstības problēmas.

Par nozīmīgu aktualitāti ir kļuvusi arī zināmas nenoteiktības rašanās attiecībā uz nostāju reģionālās politikas ziņā. Kaut arī Latvijas valdība ir lēmusi pagaidām neveidot vairākus "NUTS 2" (saskaņā ar "EUROSTAT" pieņemto administratīvi teritoriālo vienību klasifikāciju) līmeņa reģionus, šis jautājums tomēr joprojām paliek atklāts. No Latvijas valsts izaugsmes un reģionālās attīstības stratēģijas viedokļa, mūsuprāt, var rasties situācija, ka tiek pieļauta kļūda, kuru agrāk vai vēlāk nāksies labot, turklāt šāda labošana varētu izmaksāt visnotaļ dārgi. Par pamatu šādam apgalvojumam varētu kalpot arī ES biroja sagatavotais pārskats "Uz jauno reģionālo politiku 2007. gadā", kurā krietni lielāka nozīme tiek piešķirta ES reģionu attīstībai, nekā tas ir minēts Strukturālo fondu reformas programmā 2000. - 2006. gadam. Sagatavotajā materiālā līdzās spēkā esošajai reģionu ekonomiskās un sociālās kohēzijas politikai tiek noteikta arī teritoriālās kohēzijas politikas nepieciešamība. Jaunās ES reģionālās politikas aprises paredz stiprināt policentrisma tendences reģionu attīstībā un to kapacitātes kāpināšanu.

Pie Latvijas reģionālās attīstības politikas pieder:

• valsts, reģionālās un vietējo pašvaldību nodokļu sistēmas izveide;

• reģionālās budžeta sistēmas izveide;

• "NUTS 2" administratīvo reģionu izveide, pamatojoties uz modeli "4 reģioni + Rīga";

• valsts pārvaldes reformēšana, nododot reģioniem un to pašvaldībām piekrītošās funkcijas un ar to izpildi saistītās finanses;

• administratīvi teritoriālās reformas īstenošana, izmantojot modeli "76+…".

Abas iepriekšminētās aktualitātes priekšplānā izvirza visas valsts teritorijas vienmērīgas un līdzsvarotas attīstības nodrošināšanu, īpašu vietu ierādot reģionālo nodokļu un budžeta politikas veidošanai. Grūtības izraisa fakts, ka globalizācijas un ES integrācijas procesu ietekmē veidot konkrētu Latvijas nodokļu politiku šobrīd kavē gan politisko nostādņu trūkums, gan neizpratne par reģionu vietu un lomu valsts līdzsvarotā attīstībā. Taču to nevar neveidot. Turklāt jāņem vērā, ka, veidojot vienotu reģionālās attīstības politiku, ar vienu vienīgu nodokļu reformu būs par maz. Tikai sekmīgi pabeidzot iesākto pašvaldību reformu, atrisinot jautājumus par administratīvo reģionu izveidi, jaunveidojamā reģionālā nodokļu un budžeta sistēma varēs normāli funkcionēt teritoriālās attīstības interesēs.

Valsts, reģionālā

un pašvaldību

nodokļu sistēma

Visas valstis, kurās nodokļi ir diferencēti un zināmā mērā atstāti pašvaldību ziņā, savu nodokļu politiku ir veidojušas ilgā laika posmā. Arī Latvijā būtu jārīkojas pēc ilglaicīgam periodam izstrādāta plāna un pakāpeniski jāaprobē iespējamie nodokļu varianti.

Kā zināms, Latvijā pilnīgi jauna nodokļu likumdošana tika veidota tūlīt pēc 1990. gada 4. maija deklarācijas "Par Latvijas Republikas neatkarības atjaunošanu" pieņemšanas. Latvijas Republikas Augstākā padome 1990. gada 28. decembrī pieņēma Latvijas Republikas likumu "Par nodokļiem un nodevām Latvijas Republikā", kas stājās spēkā 1991. gada 1. janvārī un noteica valstī vienotu nodokļu sistēmu. Taču drīz vien, strauji mainoties ekonomiskajai situācijai un dinamiski attīstoties uzņēmējdarbībai, aizvien jūtamāka kļuva nepieciešamība pēc jaunas nodokļu sistēmas reformas. Tāpēc 1995. gada 2. februārī Saeima pieņēma jaunu Latvijas Republikas likumu "Par nodokļiem un nodevām", kas stājās spēkā 1995. gada 1. aprīlī. Šīs reformas galvenie mērķi bija - ar nodokļu sistēmas palīdzību nodrošināt budžeta ieņēmumus 35 - 38 procentu apjomā no iekšzemes kopprodukta, stimulēt kapitālieguldījumus uzņēmējdarbībā, tuvināt Latvijas nodokļu likumdošanu Eiropas Savienības valstu standartiem un uzlabot nodokļu iekasēšanas procesu.

Kopš 1995. gada nodokļu sistēmas reformas drīz būs pagājuši seši gadi. Var uzskatīt, ka tā savu uzdevumu jau ir paveikusi, katru gadu paredzētajā apjomā (mazāk vai vairāk veiksmīgi) nodrošinot budžeta ieņēmumus. Panākumi ir vērojami arī Latvijas nodokļu likumdošanas tuvināšanā Eiropas Savienības standartiem. Taču pašreizējās nodokļu sistēmas lielākās problēmas ir saistītas ar to, ka šābrīža nodokļu sistēma nestimulē Latvijas teritoriju ekonomiskās situācijas izlīdzināšanos, pastiprina reģionu sociālekonomisko atšķirību veidošanos un padziļina dažādu iedzīvotāju grupu noslāņošanos. Joprojām nav izveidota pietiekami labvēlīga vide uzņēmējdarbībai un kapitālieguldījumu stimulēšanai. Netiek nodrošināta arī pietiekama nodokļu iekasēšana un administrēšana, kā arī kontrole par iekasēto nodokļu izlietošanu. Tādēļ jāsecina - ir nobriedusi nepieciešamība pēc jaunas nodokļu sistēmas reformas, kuras pamatā liekama valsts, reģionālo un vietējo pašvaldību budžetu sistēma. Tās principiāli mainītu nodokļu veidošanas principus, to veidus un administrēšanas kārtību.

Iedzīvotāji un uzņēmumi tirgus ekonomikas apstākļos maksā nodokļos tik, cik tas ir nepieciešams viņiem sniegto pakalpojumu saņemšanai, bet pakalpojumu sniedzējiem - deleģēto funkciju kvalitatīvai izpildei. Reģionālās un teritoriālās attīstības interesēs būs jānosaka, ka pašvaldībām, reģioniem un valstij katram būs sava patstāvīga nodokļu ieņēmumu bāze. Nosakot proporcijas starp šiem līmeņiem, jāvadās pēc principa, ka nodokļu maksātāji maksā nodokļus par pakalpojumiem tādos apjomos, kādos tos viņi saņem no pagasta, reģiona vai valsts, bet, nosakot nodokļu veidus un likmes, - jāņem vērā funkcijas, kas tiem tiek deleģētas.

Par teorētisko bāzi nodokļu reformai ir jākļūst atziņai, ka tirgus ekonomikas apstākļos nodoklis ir maksa par pakalpojumu saņemšanu  - tādu pakalpojumu sniegšanu, kurus iedzīvotāji un juridiskas personas deleģē pašvaldību, reģionu un valsts pārvaldē īpaši nodarbinātiem cilvēkiem. Tas nozīmē, ka fiziskās un juridiskās personas zināmu daļu no sava darba rezultātiem nodokļu veidā labprātīgi nodod attiecīgajām valsts institūcijām. Pēc savas būtības šie nodokļi ir fizisko un juridisko personu īpašums. Tā ir īpašuma daļa, kuru tie nodala no sava īpašuma par labu valsts pārvaldes institūcijām jeb, citiem vārdiem, izraksta ģenerālpilnvaru valdības personā, nododot tās pilnvarotajiem rīkoties ar šo nodokļos nomaksāto naudu.

Reformas kontekstā tas nozīmē, ka iedzīvotāji un uzņēmumi vienu daļu nodokļu maksās tieši pašvaldībām, otru - reģioniem, bet trešo - valstij. Katram nodoklim būtu tieši jānonāk pašvaldības, reģiona vai valsts budžetā, par kura izlietošanu lemtu likumos un citos normatīvajos aktos pilnvarotās valsts institūcijas. Tām arī vajadzētu atbildēt valsts iedzīvotājiem par nodokļos nomaksātās naudas racionālu izlietošanu.

Nodokļu reformai būtībā ir jāmaina gadu desmitos politiskās ekonomijas garā veidotais viedoklis par nodokļiem, ka tā ir valsts nauda, kura kā desmitā tiesa nodokļu maksātājiem jānomaksā tikai tādēļ vien, lai uzturētu valsti kā pašu par sevi neatkarīgu vienību ar pastāvīgi augošu ierēdņu aparātu. Šāda teorētiskā atziņa pašos pamatos ir kļūdaina. Nodokļos nomaksātā nauda nav vis kāda abstrakta sabiedrības nauda, kuru nodokļu maksātāji ir spiesti nomaksāt piespiedu kārtā. Šāda nodokļu filozofijas interpretācija sabiedrībā veido nepareizu priekšstatu par to, ka nodokļu iekasēšanas un izlietošanas procedūra ir tikai politiķu, valdības un ierēdņu kompetencē, neparedzot budžeta naudas izlietošanas caurskatāmību un nodokļu maksātāju kontroli pār tās racionālu izlietošanu. Jāatgādina, ka Francijas finansu ministrs Žans Kolbērs jau 17. gadsimtā ir pravietiski atzinis, ka "katra valsts līdzekļu izšķērdība ir stimuls pilsonim nemaksāt nodokļus".

Reģionālo budžetu

sistēma kā faktors,

kas veicina

uzņēmējdarbību

Valsts pārvaldes, reģionālās un administratīvi teritoriālās reformas rezultātā valsts, reģionālajiem un pašvaldību budžetiem jānodrošina to neatkarība, darbības stabilitāte un administrēšanas efektivitāte. Tas paredz reģionu administrācijām deleģēt attiecīgās pilnvaras reģionālo budžetu veidošanā, nodokļu iekasēšanā un budžeta izlietošanas kontrolē.

Latvijai, veidojot savus reģionālās politikas pamatprincipus, vajadzētu vadīties pēc ES akceptētajiem reģionālās politikas vadmotīviem. Vispirms tas attiecas uz kārtību, kādā veidā reģioni no valsts saņems finansiālu palīdzību reģionālās attīstības veicināšanai. Reģionālajai budžetu sistēmai vajadzētu spēt nodrošināt arī teritorijas attīstības projektu līdzfinansēšanu, kas tiek prasīta, lai varētu saņemt daudzpusējās palīdzības naudu un finansiālo atbalstu no ES pirmsstrukturālajiem, bet vēlāk - arī no strukturālajiem fondiem.

ES finansiālais atbalsts, kas paredzēts reģionālo problēmu risināšanai kandidātvalstīs, nekādā ziņā nevar tikt pielīdzināts valsts līdzekļiem. Tas domāts reģioniem, tāpēc arī par to sekmīgu apgūšanu jāatbild būtu administratīvo reģionu izpildinstitūcijām.

Kopsavilkums

Reģionālo attīstību veicinošas nodokļu sistēmas izveidi Latvijā var panākt ar ilgtermiņa vajadzībām piemērotas konkurētspējīgas reģionālās attīstības politikas izstrādi un atbilstīga skaita NUTS 2 administratīvo reģionu izveidi. Reģionālajai reformai jānodrošina visas valsts teritorijas līdzsvarotas attīstības iespējas un iedzīvotāju labklājības pieaugums. To var panākt ar nodokļu reformas īstenošanu, kas paredz jaunas valsts, reģionālās un pašvaldību nodokļu sistēmas izveidi. Nodokļu reformas pamatā liekama valsts, reģionālo un vietējo pašvaldību budžetu sistēmas izveide. Latvijā īstenojamajai reģionālajai reformai jāpiešķir dinamisms valsts ekonomikas izaugsmē, bet, lai to kvalitatīvāk sagatavotu, vairāk uzmanības jāveltī ES pieredzes studēšanai un pozitīvās prakses izmantošanai.

Literatūra

1. Latvijas reģionu makroekonomiskais raksturojums. Statistikas biļetens. Latvijas Republikas Centrālā statistikas pārvalde. Rīga, 2000.

2. S. Keišs, E. Tilta. Nodokļu politika. Kurp tā iet? "Latvijas Vēstnesis". 1999. gada 10. septembris.

3. Heinz-Dieter Hardes, Gerd-Jan Krol, Fritz Rahmeyer, Alfons Schmid. Volkswirtschaftslehre - problemorientiert. 19., völlig neu bearbeitete Auflage. 1995 J.C.B. Mohr (Paul Siebekck) Tūubingen.

4. Structural Change in Europe. Innovative Cities and Regions. Lou Hagbarth, June 2000.

5. Towards a New Regional Policy in 2007. Report adopted by the CPMR Political Bureau on 21 January 2000 in Kastoria (Greece). CPMR