Sabiedrības ar ierobežotu atbildību "Sigma Serviss" direktors Ēriks Zunda:

Par aktuālo administratīvi teritoriālo reformu un sabiedrības pilnvērtīgu attīstību

Pārvaldes sistēmu raksturo vairāki būtiski elementi: 1) funkcijas, ko pārvalde veic, 2) teritorija, kurā pārvalde tiek realizēta, un 3) finanses, kuras pārvalde administrē.

Kamēr vien pastāv sabiedrība, darbojas arī tās pārvalde. Cilvēce savā vēsturē ir pieredzējusi visdažādākās pārvaldes formas un līdz ar to visdažādākās funkciju, administratīvā iedalījuma un finansu sistēmas kombinācijas.

Par ko vēl liecina vēsture? Par to, ka nekad vēl nav tikusi radīta ideāla pārvaldes sistēma un ka nepārtraukti tiek meklēti tās uzlabošanas veidi.

Arī Latvija vēsturiski pieredzējusi daudzas un dažādas pārvaldes sistēmas. Pārsvarā tās ir bijušas svešu varu veidotas un arī kalpojušas šīm svešajām varām. Acīmredzot tieši tāpēc latviešu mentalitātei ir raksturīga izpratne — vara ir sveša. Pēc neatkarības atgūšanas valstī iedibināja demokrātisku teritoriālo pārvaldi. Bijušo ciema padomju teritorijās ievēlēja vietējās pašvaldības. Tām tika uzticētas jaunas funkcijas un piešķirta nozīmīga patstāvība. Vecā formā tika ielikts jauns saturs. Pārskatā "Par tautas attīstību Latvijā. 1999"[1] tas ir novērtēts šādi:

"Valdības aparāts deviņdesmitajos gados piedzīvojis intensīvas reformas, turpretī vietējo pašvaldību un rajonu pašvaldību līmenī joprojām saglabājas no padomju laika mantota fragmentēta administratīva struktūra ar 26 rajoniem un 584 pagastiem. Tāds teritoriāls iedalījums nav efektīvs. Tā izveides pamatā bija ideoloģiski apsvērumi un komunistiskās partijas organizāciju tīkls, nevis ekonomiski un demokrātiski principi."

Mūsdienu modernajā sabiedrībā pārvaldei ir jābūt demokrātiskai, un šai tēmai uzmanības nekad nebūs par daudz, vienlaikus pārvaldei ir jābūt ekonomiski racionālai, jo neviena valsts, neviena pašvaldība nebūs tik bagāta, ka varēs ignorēt pārvaldes izdevumus.

Tāpēc, veicot administratīvi teritoriālo reformu Latvijā (un jādomā — arī citās valstīs), svarīgākais jautājums, uz kuru ir jāmeklē atbilde, ir:

Kādai jābūt pārvaldes struktūrai, lai pašvaldība būtu demokrātiska un reizē arī ekonomiski efektīva?

Atbilstoši Administratīvi teritoriālās reformas likumam reformas mērķis ir izveidot ekonomiski attīstīties spējīgas administratīvās teritorijas un pašvaldības, kas nodrošinātu kvalitatīvus pakalpojumus iedzīvotājiem.

Modernajā pasaulē neviena pārvaldes vienība nav izolēta un vientuļa sala. Tā ir cieši saistīta ar nacionālo un internacionālo pārvaldes tīklu. Latvijas sabiedrības pārvaldes sistēma veido šādu kopainu:

* — pašlaik nepastāv, bet nākotnē iespējamas pārvaldes formas

Funkcijas

Amerikāņi mēdz teikt, ka nekustamā īpašuma vērtību nosaka trīs lietas: īpašuma atrašanās vieta, īpašuma atrašanās vieta, īpašuma atrašanās vieta.

Meklējot pārvaldes sākuma jeb atskaites punktu, pēc analoģijas ar to var teikt, ka pārvaldi, pirmkārt, nosaka funkcijas, otrkārt, funkcijas un arī, treškārt, funkcijas. Piemēram, ja tā ir pašvaldība, kas veic neliela apjoma un nenozīmīgas funkcijas, tad teritoriāli, finansiāli un institucionāli tā ir jāveido pavisam citādi, nekā tad, ja tās kompetencē ir atbildīgi pienākumi.

Atbilstoši likumam "Par pašvaldībām" (15.pants) Latvijas pašvaldību pastāvīgās funkcijas ir šādas:

1) Organizēt iedzīvotājiem komunālos pakalpojumus (ūdensapgāde un kanalizācija; siltumapgāde; sadzīves atkritumu apsaimniekošana; notekūdeņu savākšana, novadīšana un attīrīšana) neatkarīgi no tā, kā īpašumā atrodas dzīvojamais fonds;

2) Gādāt par savas administratīvās teritorijas labiekārtošanu un sanitāro tīrību (ielu, ceļu un laukumu būvniecība, rekonstruēšana un uzturēšana; ielu, laukumu un citu publiskai lietošanai paredzēto teritoriju apgaismošana; parku, skvēru un zaļo zonu ierīkošana un uzturēšana; industriālo atkritumu savākšanas un izvešanas kontrole; pretplūdu pasākumi; kapsētu un beigto dzīvnieku apbedīšanas vietu izveidošana un uzturēšana);

3) Noteikt kārtību, kādā izmantojami publiskā lietošanā esošie meži un ūdeņi, ja likumos nav noteikts citādi;

4) Gādāt par iedzīvotāju izglītību (iedzīvotājiem noteikto tiesību nodrošināšana pamatizglītības un vispārējās vidējās izglītības iegūšanā; pirmsskolas un skolas vecuma bērnu nodrošināšana ar vietām mācību un audzināšanas iestādēs; organizatoriska un finansiāla palīdzība ārpusskolas mācību un audzināšanas iestādēm un izglītības atbalsta iestādēm u.c.);

5) Rūpēties par kultūru un sekmēt tradicionālo kultūras vērtību saglabāšanu un tautas jaunrades attīstību (organizatoriska un finansiāla palīdzība kultūras iestādēm un pasākumiem, atbalsts kultūras pieminekļu saglabāšanai u.c.);

6) Nodrošināt veselības aprūpes pieejamību, kā arī veicināt iedzīvotāju veselīgu dzīvesveidu;

7) Nodrošināt iedzīvotājiem sociālo palīdzību (sociālo aprūpi) (sociālā palīdzība maznodrošinātām ģimenēm un sociāli mazaizsargātām personām, veco ļaužu nodrošināšana ar vietām pansionātos, bāreņu un bez vecāku gādības palikušo bērnu nodrošināšana ar vietām mācību un audzināšanas iestādēs, bezpajumtnieku nodrošināšana ar naktsmītni u.c.);

8) Kārtot aizbildnības, aizgādnības un adopcijas lietas, kā arī ar audžuģimenēm saistītos jautājumus;

9) Sniegt palīdzību iedzīvotājiem dzīvokļa jautājumu risināšanā;

10) Sekmēt uzņēmējdarbību attiecīgajā administratīvajā teritorijā, rūpēties par bezdarba samazināšanu;

11) Izsniegt atļaujas un licences uzņēmējdarbībai, ja tas paredzēts likumos;

12) Gādāt par sabiedrisko kārtību, apkarot žūpību un netiklību;

13) Saskaņā ar attiecīgās pašvaldības teritorijas plānojumu noteikt zemes izmantošanas un apbūves kārtību;

14) Pārzināt būvniecību attiecīgajā administratīvajā teritorijā;

15) Veikt civilstāvokļa aktu reģistrāciju;

16) Savākt un sniegt valsts statistikai nepieciešamās ziņas;

17) Organizēt tiesu piesēdētāju vēlēšanas un veikt nepieciešamos pasākumus vietējās pašvaldības domes (padomes) vēlēšanām;

18) Piedalīties civilās aizsardzības pasākumu nodrošināšanā;

19) Organizēt sabiedriskā transporta pakalpojumus;

20) Nodrošināt pašvaldības pārstāvību reģionālajā slimokasē;

21) Organizēt pedagoģisko darbinieku tālākizglītību un izglītības metodisko darbu;

22) Veikt attiecīgajā administratīvajā teritorijā dzīvojošo bērnu uzskaiti;

23) Īstenot bērnu tiesību aizsardzību administratīvajā attiecīgajā teritorijā.

Šābrīža rajonu padomes pilda 18.-21.funkciju, pārējās šobrīd ir vietējo pašvaldību funkcijas, bet republikas pilsētu pašvaldības pilda visas 23 funkcijas.

Latvijas situācija pašvaldību jomā iezīmējas ar to, ka pusei valsts iedzīvotāju ir tikai viena — vietējā — pašvaldība, otrai pusei ir gan vietējā, gan rajona pašvaldība. To var tulkot arī kā neuzticēšanos un nevienādu attieksmi pret pusi iedzīvotāju un lielāko daļu pašvaldību.

Nākotnē reģionālās pārvaldes funkcijas varētu būt:

1) reģionālās attīstības plānošana;

2) reģionālo slimokasu organizēšana un ārstniecības iestāžu uzturēšana,

3) vidējās speciālās izglītības iestāžu, speciālo skolu un reģionālo augstskolu uzturēšana;

4) speciālās sociālās aprūpes iestāžu (bērnu namu, specializētu pansionātu) uzturēšana;

5) reģionālo ceļu uzturēšana, ceļu tīkla attīstība un reģionālās satiksmes organizēšana;

6) reģionālo vides aizsardzības projektu un pasākumu realizēšana;

7) uzņēmējdarbības un nodarbinātības veicināšana;

8) civilā aizsardzība, ugunsdzēsības un glābšanas pasākumi.

Veidojot reģionālo pārvaldi, īpaši būtu jārevidē valsts centrālās varas kompetence, jo tieši tur ir visvairāk reģioniem nododamo funkciju. Vietējās pašvaldības ir jāveido kā spēcīgs sabiedriskās pārvaldes posms, tāpēc nav funkciju, kas būtu tām atņemamas un nododamas reģioniem.

Reģionālajai pārvaldei ir duāls raksturs, jo varas struktūras piramīdā tā atrodas starp pašvaldību un valsts centrālo varu. Dažādās valstīs reģionālā pārvalde tiek veidota dažādi. Mums šīs problēmas vēl priekšā. Ja reģionālo pārvaldi veido, tad tai būtu jāaptver visi Latvijas iedzīvotāji, nevis daļa, kā tas ir pašreiz.

Šobrīd Latvijas vietējās pašvaldības ļoti atšķiras. Vairumā pašvaldību ir neliels iedzīvotāju skaits. Tas pasliktina pašvaldību sniegto pakalpojumu kvalitāti, jo mazās pašvaldības nav spējīgas atdalīt lēmējvaru no izpildvaras un izveidot kvalificētu administrāciju. Tā, piemēram, 262 pašvaldībās nav izveidoti sociālās palīdzības dienesti, lai gan likums nosaka, ka šādiem dienestiem jābūt katrā pašvaldībā.

Daļa pašvaldību nav spējīgas nodrošināt savu teritoriju sociāli ekonomisko attīstību. Tā 86 procenti pašvaldību nav izstrādājušas un tiesiski akceptējušas savu teritoriju attīstības plānojumus. Tas kavē investīciju piesaisti, saimniecības pārstrukturēšanu un jaunu darba vietu radīšanu.

Apkopojot rajonu izpētes projektus, iegūstam ainu, kas raksturo pašvaldību veikto funkciju procentuālo īpatsvaru atkarībā no iedzīvotāju skaita tās teritorijā (skat. diagrammu):

Pašvaldībās, kurās ir tikai daži simti vēlētāju, rodas problēmas pašvaldību vēlēšanu rīkošanā, jo iespējamo politiķu skaits mazapdzīvotā pagastā ir ļoti ierobežots, vēlētāji praktiski paliek bez izvēles iespējām. (To apliecina arī pēdējo pašvaldību vēlēšanu sagatavošanas process.) Mazo pašvaldību politiķiem nav ietekmes visas valsts politikā, bet valsts politiķiem ir maza interese par nelielajās pašvaldībās notiekošo.

Administratīvajās teritorijās ar nelielu iedzīvotāju skaitu parasti nepietiek arī savas infrastruktūras pašvaldībām uzticēto funkciju veikšanai.

Mazas pašvaldības nav spējīgas patstāvīgi administrēt nodokļus (ienākumus). Un tas ir liels drauds viņu patstāvībai.

Teritorija

Pašlaik Latvijā ir 473 pagasti, 72 pilsētas un 7 novadi, kopā 552 pašvaldības (26 rajoni). 170 vietējo pašvaldību teritorijās jeb 31 procentā no visu teritoriju kopskaita ir mazāk nekā 1000 iedzīvotāju, 220 teritorijās (40 procentos) iedzīvotāju skaits ir no 1000 līdz 2000, 72 teritorijās (13 procentos) iedzīvotāju skaits ir no 2000 līdz 3000, 66 pašvaldībās (12 procentos) iedzīvotāju skaits ir no 3000 līdz 10000 un tika 17 teritorijās (3 procentos) iedzīvotāju skaits ir no 10000 līdz 30000, bet septiņās pašvaldībās (1 procentā) — vairāk nekā 30000.

Tātad vairums (71 procents) pašvaldību ir ar iedzīvotāju skaitu, mazāku par diviem tūkstošiem. Toties kopējais iedzīvotāju skaits, kas dzīvo šajās pašvaldībās, ir tikai 15% no visu Latvijas iedzīvotāju kopskaita.

Finanses

Pašvaldību pārziņā nonāk viss nekustamā īpašuma nodoklis, 71,6 procenti no iedzīvotāju ienākuma nodokļa, 20 procenti no izložu un azartspēļu nodokļa, 60 procenti no dabas resursu nodokļa un daļa no akcīzes nodokļa naftas produktiem.

Pašvaldību atšķirības rada finansu līdzekļu sadrumstalotība starp daudzajām nelielajām Latvijas pašvaldībām, kas savukārt padara jau tā trūkstošo līdzekļu izmantošanu vēl neracionālāku.

Nelielo resursu, vājās infrastruktūras un zemās administratīvās jaudas dēļ mazās pašvaldības spiestas izmantot citu lielāku pašvaldību pakalpojumus. Par to liecina pašvaldības savstarpējo norēķinu apjoms, kas pagājušajā gadā veidoja 5,9 miljonus latu.

Daudzām pašvaldībām to nelielā mēroga dēļ ir maza pašu ieņēmumu bāze. Tā, piemēram, 1999. gadā 33 pašvaldību budžeta ieņēmumi, atskaitot mērķdotācijas, nepārsniedza 50 tūkstošus latu. Mazā pašvaldībā nav iespējams koncentrēt finansu līdzekļus. Pašvaldību ienākumi, rēķinot uz vienu iedzīvotāju, dažādās pašvaldībās atšķiras desmit līdz divdesmit reizes.

Pašvaldību sadalījumu grupās atkarībā no pašvaldību ieņēmumiem raksturo diagramma.

Nelielo pašvaldību pārvaldes izdevumi, rēķinot uz vienu iedzīvotāju, pārsniedz attiecīgos lielāko pašvaldību izdevumus. Tā, piemēram, lauku pašvaldību grupā ar iedzīvotāju skaitu virs desmit tūkstošiem pašvaldību pārvaldes izdevumi veido 13,3 latus uz iedzīvotāju, bet pašvaldību grupā ar iedzīvotāju skaitu, mazāku par 700, pašvaldību pārvaldes izdevumi ir 24,7 lati uz iedzīvotāju. Ja salīdzinājumā iekļauj arī pilsētu pašvaldības, atšķirības ir vēl lielākas — pilsētu pārvaldes izdevumi parasti ir zem desmit latiem uz vienu iedzīvotāju. Izdevumus pašvaldību varas un pārvaldes institūcijām 1999. gadā, rēķinot uz vienu iedzīvotāju, saistībā ar iedzīvotāju skaitu lauku pašvaldībās raksturo diagramma.

Ļoti atšķirīgie pašvaldību lielumi rada iedzīvotājiem nevienlīdzīgas iespējas saņemt pašvaldību pakalpojumus.

Iepriekšminētie apsvērumi uzskatāmi rāda, ka teritorijas attīstībai Latvijā ir nepieciešama pašvaldību reforma, veicot to mēroga palielināšanu.

Kādi varētu būt

risinājumi?

Latvijas pašvaldībām ir nepieciešams mēroga palielinājums gan teritoriāli, gan administratīvās kapacitātes ziņā, gan finansu jomā.

Izpētes projektā, ko veica SIA "Sigma Serviss" sadarbībā ar Kurzemes attīstības aģentūru, tiek piedāvāts šāds teritoriālā mēroga palielināšanas veids — 102 vietējo pašvaldību administratīvās teritorijas un 4+1 reģioni.

Pašvaldību sadalījums atkarībā no iedzīvotāju skaita tajās būtu daudz vienmērīgāks.

Vidēji vienā vietējā pašvaldībā būtu 12 599 iedzīvotāji. Un šāds iedzīvotāju daudzums ir pietiekams, lai:

• pašvaldībai būtu pamats veidot savu infrastruktūru visās ar pašvaldību funkciju izpildi saistītās jomās;

• izveidotu kvalificētu un jaudīgu administrāciju;

• nodrošinātu iedzīvotājiem kvalitatīvus pakalpojumus;

• vienas pašvaldības ietvaros būtu iespējams nodrošināt vispārējo izglītību, sākot ar mācībām sākumskolā un beidzot ar vidusskolu;

• palielinātu pašvaldību ietekmi valsts politiskajā dzīvē;

• nodrošinātu teritorijas ilgtspējīgu attīstību.

Veidojot minētā mēroga (iedzīvotāju skaita ziņā) pašvaldības, ievērojami palielinātos pašvaldību budžeta līdzekļu koncentrācija un būtiski samazinātos pašvaldību savstarpējo norēķinu apjoms, kā arī vismaz par 20 procentiem, tas ir, par 4 miljoniem latu samazinātos administratīvie izdevumi lauku pašvaldībās, un tos līdzekļus pašvaldības varētu izmantot citiem mērķiem. Šādi reformēto pašvaldību minimālo iespējamo budžetu bez mērķdotācijām raksturo diagramma:

Mēroga ziņā lielākām pašvaldībām pilnībā varētu nodot administrēšanai ne tikai īpašuma nodokli, bet arī iedzīvotāju ienākuma nodokli. Lielākās teritorijās ar lielāku iedzīvotāju skaitu izlīdzinās sociālie un ekonomiskie riski. Pašvaldības iegūst lielāku stabilitāti, patstāvību un līdz ar to investoru un kapitāla tirgus dalībnieku uzticību. Tādām pašvaldībām būtu jāļauj arī brīvi un patstāvīgi izvēlēties kredītu avotus.