Unikālais publisko tiesību subjekts — augstskola

Dr.ing. Anatolijs Melnis, Izglītības un zinātnes ministrijas Augstākās izglītības un zinātnes departamenta Pārvaldes nodaļas vadītājs, — "Latvijas Vēstnesim"

Iespējams, šis raksts ir diezgan specifisks, tomēr tajā aplūkotās problēmas ir ļoti akutālas. Saeimas Izglītības, kultūras un zinātnes komisija gatavo izskatīšanai trešajā lasījumā likumprojektu "Grozījumi Augstskolu likumā". Augstskolās, valsts institūcijās un sabiedrībā kopumā jau ilgāku laiku notiek diskusija par studiju finansēšanas jautājumiem. Satversmes tiesa ir izskatījusi un devusi slēdzienu par augstskolu reorganizācijas un likvidācijas likumību. Valsts kontrole ir devusi slēdzienu par revīzijas rezultātiem Latvijas Medicīnas akadēmijā. Ministru kabinets ir noteicis audita kārtību ministrijās un to padotajās iestādēs… Jādomā, šie apsvērumi varētu interesēt gan Saeimas deputātus, gan valsts pārvaldes iestāžu darbiniekus, gan augstskolu personālu, — principā, katru nopietnu "Latvijas Vēstneša" lasītāju.

Augstskolu likuma1 gandrīz piecu gadu piemērošanas prakse vēlreiz apliecina, ka augstskolas tiešām ir specifisks veidojums ar diezgan sarežģītu struktūru, pārvaldes sistēmu un citu pazīmju kopumu, no kura izriet augstskolas savdabīgais tiesiskais statuss. Lai gan šis statuss vairāk vai mazāk skaidri ir noteikts Augstskolu likumā, dažreiz nākas dzirdēt jautājumu, kas tad īsti ir augstskola. Atbildi uz šo jautājumu tika mēģināts rast vienā no likumprojekta "Grozījumi Augstskolu likumā"2 versijām. Taču mēģinājums definēt augstskolu kā specifisku veidojumu ar pašpārvaldes tiesībām bija nesekmīgs un turpmākā likumprojekta izstrādes gaitā šāds nodoms tika atmests.

Šā raksta mērķis ir mēģināt noskaidrot, kas tad ir augstskola no publisko tiesību viedokļa, un mēģināt rast īsu, bet pietiekami vispusīgu augstskolas definīciju. Lai sasniegtu šo mērķi, izmantosim Saeimas Juridiskās komisijas priekšsēdētāja L.Muciņa piedāvāto publisko iestāžu klasifikācijas modeli.3 Tā kā šis modelis attiecināms tikai uz publisko tiesību subjektiem, rakstā pamatā apskatīsim valsts dibinātās augstskolas. Bet juridisko personu dibināto (privāto) augstskolu īpašais statuss īsumā tiks raksturots raksta nobeigumā.

1. Augstskola kā pašpārvaldes publisko tiesību autonoms subjekts

Augstskolas kā pašpārvaldes publisko tiesību autonoma subjekta galvenā pazīme ir augstskolas pārvaldes sistēma, kas darbojas uz pašpārvaldes principa. Augstskolas galvenās pārstāvības, vadības un lēmējinstitūcijas — satversmes sapulce, senāts, rektors, revīzijas komisija un šķīrējtiesa — tiek vēlētas un tām saskaņā ar Augstskolu likuma 12.–19.pantu tiek deleģētas plašas pilnvaras. Visa vara augstskolā praktiski pieder vēlētām institūcijām. Augstskolas šajā ziņā ļoti līdzinās tādam tipiskam pašpārvaldes autonomam subjektam kā pašvaldības, kam ir visas varas pilnvaras attiecīgajā teritorijā.

Pašpārvalde darbojas ne tikai augstskolas vadības centrālajā līmenī, bet arī augstskolas struktūrvienību līmenī. Fakultātēs ir vēlētas domes un dekāni, institūtos — zinātniskās padomes (domes), direktori, katedrās — katedru vadītāji utt. Respektīvi, augstskolu pašpārvalde ir vairāklīmeņu pašpārvalde, kas savukārt nav sastopama pie citiem pašpārvaldes publisko tiesību autonomiem subjektiem un ir raksturīga vienīgi augstskolām. Tā ir augstskolu pašpārvaldes specifiska iezīme.

Kā augstskolu pašpārvaldes sastāvdaļa ir jāmin arī studentu pašpārvalde. Tai saskaņā ar Augstskolu likuma 53. un 54.pantu arī tiek deleģētas zināmas pilnvaras un it īpaši jautājumos, kas skar studējošo intereses.

Augstskolas pašpārvaldes institūcijas var iedalīt vienvadības institūcijās (rektors, dekāni, direktori) un koleģiālajās vadības institūcijās (satversmes sapulce, senāts). Kompetences sadale starp augstskolas vienvadības un koleģiālajām institūcijām ir pietiekami izsvērti un precīzi noteikta Augstskolu likumā (14., 15. un 17.pants). Taču augstskolu praktiskajā darbībā dažādu faktoru ietekmē augstskolās ir izveidojies pēc savas būtības atšķirīgs pašpārvaldes modelis, kuru galvenokārt nosaka tas, cik lielā mērā augstskolas vienvadības institūcijas un, pirmkārt, rektors dominē pār koleģiālajām vadības institūcijām. Visas valsts augstskolas šajā ziņā var iedalīt trijās grupās.

Pirmo grupu veido augstskolas, kurās rektora un koleģiālo institūciju kompetence un to ietekme lēmumu pieņemšanas procesā ir optimāli saskaņota. Augstskolas pašpārvalde šajā gadījumā ir efektīva, rektora dominance nav izteikta. Šādu stilu varētu raksturot kā demokrātisku augstskolas pašpārvaldes vadības stilu. Tas arī ir novērojams lielākajā daļā Latvijas augstskolu.

Otrajā grupā varētu iekļaut augstskolas, kurās dominē vienvadības princips un kurās rektora viedoklim lēmumu pieņemšanas procesā praktiski vienmēr ir izšķirošā nozīme. Koleģiālo vadības institūciju loma ir samazināta un, pieņemot lēmumus, tās, pirmkārt, atbalsta rektora viedokli. Varas centrs augstskolā ir rektors. Šādu situāciju var vērot dažās Latvijas augstskolās.

Un beidzot, trešo grupu varētu veidot augstskolas, kurās pašpārvalde balstās tikai uz vienvadības principu, bet koleģiālajām institūcijām ir tikai formāla loma. Augstskolu ar šādu vadības stilu pašlaik valstī nav. Taču šo pašpārvaldes modeli lielā mērā var attiecināt uz Rīgas Aviācijas universitāti pirms tās likvidācijas. Tādas koleģiālās institūcijas kā revīzijas komisija un šķīrējtiesa augstskolā vispār netika izveidotas, bet satversmes sapulcei un senātam bija visai maznozīmīga loma augstskolas pašpārvaldē. Šīs institūcijas tikai formāli akceptēja jau iepriekš pieņemtos rektora un šaura loka amatpersonu sagatavotos lēmumus. Daudzi lēmumi, kurus saskaņā ar likumu bija nepieciešams izskatīt augstskolas koleģiālajās institūcijās, tika pieņemti, apejot šīs institūcijas. Ir skaidri redzams, ka šāds augstskolas pašpārvaldes modelis nevar tikt akceptēts, jo tas faktiski neatbilst likumdošanai. Augstskolu likums nosaka, ka koleģiālās augstskolas pašpārvaldes institūcijas ir ne tikai jāizveido, bet tām ir arī praktiski jādarbojas, jo šīm institūcijām ir noteiktas plašas pilnvaras. Un pilnvaras var tikt īstenotas tikai darbības rezultātā. Zināmā mērā var teikt, ka augstskolas koleģiālo institūciju bezdarbība bija viens no faktoriem, kas Rīgas Aviācijas universitāti dažu gadu laikā noveda līdz faktiskam bankrotam.

Rezumējot iepriekš teikto, varam konstatēt augstskolu pašpārvaldes otru specifisko iezīmi — augstskolu pašpārvalde ir jaukta tipa pašpārvalde, t.i., to īsteno vienvadības un koleģiālās vadības institūcijas. Šo institūciju darbības efektivitāti lielā mērā nosaka tas, cik precīzi augstskolu praktiskajā darbībā tiek ievērota Augstskolu likumā noteiktā līdzsvarotā un optimālā kompetences sadale starp vienvadības un koleģiālajām vadības institūcijām.

Augstskolām saskaņā ar Augstskolu likuma 4.pantu ir deleģēta plaša autonomija. Autonomija faktiski ir cieši saistīta ar pašpārvaldi. Jebkuram pašpārvaldes publisko tiesību subjektam lielākā vai mazākā mērā piemīt autonomija jeb, citiem vārdiem, autonomija tiek deleģēta kopā ar pašpārvaldes tiesībām.

Nobeidzot šo nodaļu, varam secināt, ka augstskolām piemīt pašpārvaldes publisko tiesību autonoma subjekta pazīmes — juridiskas personas statuss, autonomija un pārvalde, ko īsteno pašpārvaldes institūcijas un kurām pieder visa vara augstskolā. Augstskolas pašpārvaldei ir divas raksturīgas iezīmes — tā ir vairāklīmeņu pašpārvalde un tā ir jaukta tipa (vienvadības un koleģiālo vadības institūciju) pašpārvalde.

 

2. Augstskola kā publiska autonoma iestāde

Augstskolu tiesisko statusu nevar izsmelt tikai ar pašpārvaldes publisko tiesību autonoma subjekta pazīmēm. Saskaņā ar raksta sākumā pieminēto klasifikāciju3 augstskolai var konstatēt vairākas publiskas autonomas iestādes pazīmes.

Pirmkārt, tie ir lietotāji (klienti) — studenti, kas ir galvenā publiskas autonomas iestādes pazīme.

Otrkārt, augstskolas saskaņā ar Augstskolu likuma 8. un 11.pantu dibina, reorganizē un likvidē Ministru kabinets. Tā kā augstskolu dibināšana notiek saskaņā ar vienu (nozares) likumu un likumā noteiktās augstskolas un augstskolas vadības pilnvaras, funkcijas un kompetence attiecas tikai uz noteiktu konkrētu augstskolu un neiziet ārpus tās, tad augstskolas šajā ziņā nav pilntiesīgas iestādes, bet ir publiskas autonomas iestādes ar ierobežotu tiesībspēju. Ņemot vērā augstskolu finansēšanas sistēmu (daļēja valsts budžeta dotācija un ienākumi no citiem avotiem), šo augstskolas iestādes statusu varam precizēt un raksturot augstskolu kā autonomu daļēji pašfinansējošos iestādi.

Treškārt, augstskolai piemīt tādas iestādei raksturīgas pazīmes kā struktūra, personāls, noteiktas valsts funkcijas (izglītošana) īstenošana, rīcība ar valsts mantu, kas nodota augstskolai lietojumā vai valdījumā.

Augstskolas struktūra, struktūrvienību izveidošanas kārtība un vadība ir noteikta Augstskolu likuma 20.–25.pantā. Ir jāatzīmē, ka augstskolas struktūra, salīdzinot ar jebkuras citas iestādes struktūru, ir vairāk diferencētāka un daudzveidīgāka ar noteiktām hierarhiskām saitēm kā pa vertikāli, tā arī horizontālā līmenī. Augstskolas struktūrā var konstatēt šādas specifiskas iezīmes:

1. Struktūrvienībām ir pietiekami liela patstāvība, tām ir tiesības atvērt apakškontus;

2. Struktūrvienībām var būt juridiskas personas statuss;

3. Dažas augstskolas struktūras, kas faktiski nav augstskolas struktūrvienības, bet ietilpst augstskolas kopējā shēmā (zinātniskie institūti), darbojas uz noslēgta līguma (integrācijas līguma) pamata.

Turklāt augstskolā var izdalīt atsevišķi tās struktūrvienības, kas nodrošina studiju procesu (fakultātes, nodaļas, katedras), un tās struktūrvienības, kas nodarbojas ar pētniecību (institūti, centri, laboratorijas).

Rezumējot 1. un 2.nodaļā teikto, var izdarīt diezgan svarīgu secinājumu. Augstskola no publisko tiesību viedokļa tiešām ir specifisks publisko tiesību subjekts, kas vienlaicīgi apvieno pašpārvaldes publisko tiesību autonoma subjekta un publiskas autonomas iestādes pazīmes. Tātad augstskolai ir divējāda (duāla) daba ar pašpārvaldes autonomajam subjektam specifiskām iezīmēm — vairāklīmeņa un jaukta tipa pašpārvaldi un publiskas autonomas iestādes specifiskām iezīmēm — daudzveidīgu struktūru ar lielu struktūrvienību patstāvību un pašfinansēšanās sistēmu. Augstskola nelīdzinās nevienam citam zināmajam publisko tiesību subjektam un tas ir vienīgais (tātad unikāls) šāda tipa publisko tiesību subjekts valstī.

Ņemot vērā konstatēto augstskolas divējādo un sarežģīto dabu, augstskolu varētu definēt kā autonomu pašpārvaldes daļēji pašfinansējošos iestādi ar juridiskās personas tiesībām . Līdz ar to pietiekami īsā definīcijā tiek iekļautas augstskolas kā specifiskas iestādes galvenās pazīmes:

1) augstskola ir autonoma iestāde;

2) augstskola ir pašpārvaldes iestāde;

3) augstskola ir daļēji pašfinansējošās iestāde.

Šāds definējums ir ne tikai īss, bet definīcijā iekļautās trīs pazīmes pietiekami vispusīgi raksturo augstskolas struktūras, pārvaldes un finansēšanas specifiku.

 

3. Augstskolu pašpārvaldes un dibinātāja attiecības

Ņemot vērā augstskolu specifisko un sarežģīto dabu, nav vienkārši šādam subjektam izstrādāt un piemērot pietiekami precīzu un efektīvu tiesisko regulējumu. Tāpēc ir jāpiekrīt L.Muciņam1, ka augstskolu tiesiskais statuss Latvijas likumdošanā nav pietiekami konsekventi un precīzi noregulēts. Tieši šo iemeslu (augstskolu specifikas un tiesiskā noregulējuma) dēļ, kā man šķiet, dažreiz rodas dažādi pārpratumi. Kā viens no šādiem pārpratumiem ir jāuzskata Saeimas deputātu pieteikums Satversmes tiesai par Ministru kabineta izdoto rīkojumu, saskaņā ar kuriem tiek likvidēta Rīgas Aviācijas universitāte un reorganizēta Latvijas Medicīnas akadēmija, neatbilstību Augstskolu likumam. Lietas ierosinātāji apšaubīja Ministru kabineta pilnvaras un uzskatīja, ka šajos gadījumos ir pārkāptas augstskolu autonomijas un pašpārvaldes tiesības.

Šis gadījums ir diezgan tipisks piemērs, kā tiek absolutizēta augstskolas autonomija un pašpārvalde un augstskolai faktiski tiek piedēvēta tikai pašpārvaldes autonoma subjekta statuss, nepamanot, ka augstskolai vienlaicīgi ir, kā mēs to iepriekš konstatējām, arī iestādes statuss. Tāpēc likumdošanā augstskolas autonomija tiek ierobežota ar augstskolas dibinātāja tiesībām. Augstskolu likuma 4.panta pirmajā daļā diezgan precīzi ir noteikts autonomijas jēdziens "Augstskolu autonomiju raksturo varas un atbildības sadale starp valsts institūcijām un augstskolu vadību, kā arī starp augstskolu vadību un akadēmisko personālu". Savukārt šā likuma 8.pantā Ministru kabinetam ir deleģētas augstskolas dibināšanas pilnvaras, bet 11.pantā — augstskolas reorganizācijas un likvidācijas pilnvaras. Pamatojoties uz šīm tiesību normām, Satversmes tiesas spriedums bija nepārprotams — Ministru kabineta izdotie iepriekš minētie rīkojumi atbilst Augstskolu likumam.

Papildus minētajām Ministru kabineta pilnvarām Augstskolu likuma 17. panta otrā daļa nosaka, ka Ministru kabinets apstiprina augstskolas ievēlēto rektoru. Taču, kā pierāda Augstskolu likuma piemērošanas prakse un augstskolu darbības analīze, šīs pilnvaras dibinātājam ir nepietiekamas, lai varētu operatīvi un pietiekami efektīvi ietekmēt augstskolu darbu. Tāpēc tika meklēts tiesiskais mehānisms, kas varētu veicināt dibinātāja (atbilstošo valsts institūciju) ietekmes palielināšanos augstskolas pārvaldē.

Likumprojektā "Grozījumi Augstskolu likumā", kas ir akceptēts Saeimā otrajā lasījumā, augstskolas pārvaldē tiek ieviesta jauna institūcija — kanclers. Kanclers ir dibinātāja iecelts pārstāvis un ir augstskolas augstākā amatpersona finansu un saimnieciskajās lietās. Kanclers ir darba attiecībās ar Izglītības un zinātnes ministriju un saskaņā ar Civildienesta likumu ir ierēdnis (ierēdņa kandidāts). Kanclers par savu darbu ir atbildīgs augstskolas senātam un izglītības un zinātnes ministram.

Saprotot kanclera institūcijas ieviešanas idejas autorus, tomēr ir jāatzīst, ka tas, šķiet, nav pareizākais problēmas risināšanas variants. Pirmkārt, kanclera institūcija ir "gabals pavisam no citas operas". Kanclera institūcija atšķirībā no visām pārējām augstskolas pašpārvaldes koleģiālajām un vienvadības institūcijām ir institūcija no valsts pārvaldes sistēmas. Līdz ar to augstskolas pārvaldē tiek ienesta pavisam liela disonanse, kas lielā mērā izjauc Augstskolu likumā noteikto pārdomāto un līdzsvaroto kompetenču sadali starp augstskolas pārvaldes institūcijām. Augstskolas autonomija lielā mērā tiek ierobežota, bet finansu un saimnieciskajos jautājumos tās praktiski vairs nav.

Otrkārt, argumentācija, ka kanclera institūcija sekmīgi darbojas Vācijas un Austrijas augstskolās, nav sevišķi pārliecinoša. Augstskolu pārvaldes sistēma šajās valstīs ievērojami atšķiras no Latvijā esošās sistēmas. Un galvenā atšķirība ir tā, ka rektors, kanclers, viss augstskolas pārvaldes un akadēmiskais personāls Vācijā un Austrijā ir valsts civildienesta ierēdņi. Viņu pienākumus, atbildību, kompetenci un atalgojumu nosaka tiesību normatīvie akti, kas regulē valsts civildienestu. Kanclera institūcija ir šīs, visai sarežģītās, sistēmas dabiska komponente. Savukārt Latvijā kanclera institūcija, kas izrauta no konteksta, kļūst par mūsu sistēmas "svešķermeni". Turklāt likumprojekta "Grozījumi Augstskolu likumā" esošajā redakcijā noteiktā kanclera kandidatūras un darba līguma saskaņošanas procedūra (kanclera kandidatūra pēc tās noteikšanas konkursa kārtībā un darba līguma nosacījumi izglītības un zinātnes ministram ir jāsaskaņo ar augstskolas senātu) jau rada pavisam drošus priekšnoteikumus tam, ka kanclera institūcijai būs visai formāls raksturs un rezultātā iecerētais efekts netiks sasniegts. Turklāt šī saskaņošanas procedūra nav visai korekta, jo ir pretrunā ar esošo valsts pārvaldes hierarhisko struktūru. Vienas augstskolas senāts valsts varas struktūrā šajā gadījumā tiek nolikts virs nozares pārvaldes augstākās amatpersonas — izglītības un zinātnes ministra.

Treškārt, paralēli rektora institūcijai augstskolā tiek ieviesta vēl viena vienvadības augstākā institūcija, bet likumprojektā nemaz nav pieminētas attiecības starp šīm institūcijām. Turklāt rektors jau ir dibinātāja pilnvarota institūcija (viņu pēc ievēlēšanas apstiprina Ministru kabinets) un rektora atbildība dibinātāja priekšā ir precīzi noteikta Augstskolu likuma 17.panta ceturtajā daļā. Tātad rektora institūcijai līdzīgi kā augstskolai kopumā arī ir duāla daba. No vienas puses, rektors ir vēlēta pašpārvaldes institūcija un atbild satversmes sapulcei un senātam. No otras puses, rektors ir dibinātāja pārstāvis un atbild dibinātāja priekšā.

Jāatzīmē gan, ka šī problēma Augstskolu likumā līdz galam nav atrisināta. Ja senātam ir tiesības ierosināt rektoru atcelt pirms tā pilnvaru termiņa izbeigšanās, tad dibinātājam šādu tiesību nav. Lai varas sadale un līdz ar to arī atbildība starp augstskolas pašpārvaldi un dibinātāju būtu līdzsvarotāka, likumprojektā ir nepieciešams iestrādāt rektora atcelšanas procedūru pēc dibinātāja iniciatīvas. Vēl vairāk, gadījumos, kad augstskolas pašpārvalde pēc rektora atcelšanas nav spējīga nostabilizēt augstskolas darbu un noteiktā termiņā sarīkot jauna rektora ievēlēšanu, dibinātājam likumdošanā ir jāparedz tiesības iecelt uz noteiktu termiņu, piemēram, uz laiku līdz diviem gadiem, rektora vietas izpildītāju. Šāds dibinātāja ietekmes palielināšanas mehānisms atbilst mūsu augstskolu pārvaldes sistēmai un tāpēc tā darbība būtu daudz efektīvāka nekā kanclera institūcijas ieviešana.

 

4. Augstskolu statuss un finansēšanas sistēma

Augstskola, kā mēs to konstatējām iepriekšējās nodaļās, ir specifisks, komplicēts subjekts ar divējādu dabu, kuram piemīt pašpārvaldes publisko tiesību autonoma subjekta un publiskas autonomas iestādes pazīmes. Šāda sarežģīta subjekta finansēšanas sistēmai ir jābūt atbilstošai tā specifikai. Taču esošajā praksē augstskolas tiek finansētas saskaņā ar universiālo valsts budžeta iestādēm piemērojamo finansēšanas sistēmu. Šī sistēma ir racionāla nelielām (līdz dažiem simtiem darbinieku), struktūras ziņā vienveidīgām un pārvaldes ziņā vienkāršām iestādēm (piemēram, valsts pārvaldes iestādes, kultūras iestādes (muzeji, bibliotēkas u.c.), izglītības iestādes, izņemot augstskolas). Tā nav visai piemērota tādam dinamiskam, sarežģītam un daudzveidīgam organismam kā augstskolas, jo ir pārāk neelastīga, statiska, birokrātiska un sīki reglamentēta. Šī sistēma nav stimulējoša augstskolas atbildīgai un efektīvai pārvaldei un var teikt, ka tā zināmā mērā ir pat bremzējošs faktors esošo resursu racionālai un taupīgai izmantošanai un līdz ar to arī augstskolas kvalitatīvai darbībai.

Pretruna starp augstskolas īpatnējo statusu un tam neatbilstošo finansēšanas sistēmu nav jauna problēma. To ir risinājušas daudzas attīstītās valstis pēdējos 10–15 gados. Šis risinājums vairumā valstu ir rasts tikai pēdējo 5–7 gadu laikā augstskolu atsevišķas finansēšanas sistēmas veidā. Šī sistēma parasti tiek noteikta ar atsevišķu likumu — augstskolu finansēšanas likumu vai ar zemāka ranga tiesību normatīvo aktu. Šīs sistēmas būtība ir augstskolu finansēšana no valsts budžeta pēc kopsummas ( lump sum ) principa. Kopsummas apmērs tiek aprēķināts pēc noteikta normatīva, pamatojoties uz valsts finansēto studentu skaitu. Augstskolai savas autonomijas ietvaros ir pilnas tiesības brīvi noteikt valsts piešķirtā finansējuma izlietojumu, bet vienlaicīgi augstskolai ir jānodrošina pilnīga caurskatāmība un regulāra un visaptveroša atskaitīšanās dibinātājam (atbilstošai valsts institūcijai).

Pašlaik esošā situācija Latvijas augstskolās ir visai paradoksāla. No vienas puses, augstskolām ir plašas pašpārvaldes tiesības un līdz ar to arī plaša autonomija. No otras puses, finansu un saimnieciskajos jautājumos tās tiek stingri un sīki reglamentētas. Augstskolu finansu plānošanas iespējas un finansu kā būtiska augstskolas attīstības instrumenta izmantošana šādos apstākļos ir visai ierobežota. Var teikt, ka augstskolām neatbilstošā finansēšanas sistēma kavē augstskolu attīstību.

Ņemot vērā Latvijas izteikto vēlmi iestāties Eiropas Savienībā un iesākušos likumdošanas salīdzināšanas procesu, būtu lietderīgi mums izmantot Eiropas valstu pieredzi un izveidot augstskolām atbilstošu finansēšanas sistēmu. Pamati šādai sistēmai jau ir likti. Ministru kabinets 1999.gada 9.februārī ir izdevis noteikumus nr.42 "Kārtība, kādā valsts sedz mācību maksu augstskolās studējošajiem". Noteikumi nosaka normatīvo finansējumu uz vienu studentu pa atsevišķām studiju tematiskajām grupām un tematiskajām jomām. Jāatzīmē gan, ka pagaidām šie noteikumi praktiskiem finansējuma aprēķiniem netiek pielietoti, jo tajos noteiktā kārtība ir grūti saskaņojama ar citiem esošās sistēmas elementiem. Lai finansēšanas sistēmu sakārtotu un noteiktu augstskolām atbilstošu finansēšanas kārtību, ir pēdējais laiks izstrādāt un pieņemt augstskolu finansēšanas likumu.

 

5. Augstskolu statuss un kontroles sistēma

Augstskolu īpašais specifiskais statuss uzliek arī papildu prasības kontrolējošām institūcijām. Šo papildu prasību (it sevišķi augstskolas struktūras, pašpārvaldes sistēmas un tās divējādās dabas pārzināšana) bieži vien sastopamā ignorance ļauj uzskatīt augstskolu kontroles sistēmu kā vēl vienu vājo posmu augstskolu darbībā.

Saskaņā ar spēkā esošo likumdošanu augstskolas darbību kontrolē šādas institūcijas:

1. Augstskolas revīzijas komisija;

2. Attiecīgās ministrijas audita struktūrvienība;

3. Neatkarīga auditoru komisija;

4. Valsts kontrole.

Latvijā droši vien nav otra tāda subjekta, izņemot augstskolas, ko kontrolētu tik liels skaits dažādu kontrolējošo institūciju. Revīzijas komisija (Augstskolu likuma 18.pants) ir augstskolas darbības iekšējā kontroles institūcija un ir tipiska ikvienam pašpārvaldes publisko tiesību subjektam. Tās galvenais uzdevums ir veikt pārbaudes un informēt augstskolas vadības institūcijas par likumības ievērošanu augstskolas struktūrvienībās.

Likumdošanā nav sevišķi skaidri noteikta neatkarīgās auditoru komisijas loma un kas ir šīs kontroles institūcijas rezultātu izmantotājs. Augstskolu likuma 10.panta ceturtajā daļā ir noteikts, ka "Augstskolu saimniecisko darbību pārbauda neatkarīga auditoru komisija ne retāk kā reizi divos gados. Pārbaudes izdevumi tiek segti no augstskolas saimnieciskās darbības ienākumiem". Nav skaidrs, kas izveido šo komisiju, kas ir šī audita pasūtītājs un kas ir atbildīgs, lai audits regulāri tiktu veikts. Tā kā pārbaudes rezultāti tiek segti no augstskolas līdzekļiem, varētu domāt, ka audita pasūtītājs ir augstskola. Bet tādā gadījumā, pirmkārt, tas nav neatkarīgais audits. Otrkārt, tas dublē revīzijas komisiju.

Ja neatkarīgā audita pasūtītājs ir ministrija, kuras pārziņā ir attiecīgā augstskola, tad šis audits dublē ministrijas audita struktūrvienību, kuras pienākumos ietilpst augstskolas kontroles funkciju veikšana. Šo iemeslu dēļ neatkarīgās auditoru komisijas efektivitāte ir visai apšaubāma, tāpēc tiesību norma par tās nepieciešamību no Augstskolu likuma būtu svītrojama.

Pašlaik esošā sarežģītā un visaptverošā kontroles sistēma darbojas neefektīvi, jo faktiski darbojas tikai šīs sistēmas pirmais posms — pārkāpumu identifikācija. Kontrolētāji konstatē pārkāpumus, kuru izklāsts var aptvert dažus desmitus lappušu, augstskolas no savas puses uzraksta gandrīz tikpat liela apjoma paskaidrojuma rakstu, kurā pamatā visu noliedz, un kontroles funkcijas ar to parasti izbeidzas. Bet galvenais taču ir, lai šīs kontroles rezultāti ietekmētu augstskolas darbu, lai augstskola vismaz daļēji ņemtu vērā kontroles izteiktās piezīmes un neatkārtotu konstatētās nepilnības vai pārkāpumus. Analizējot kontrolējošo institūciju slēdzienus un augstskolu paskaidrojuma rakstus, var secināt, ka lielākoties tas tā nav.

Cits secinājums, kas izriet no šīs analīzes, ir tas, ka kontrolējošās institūcijas, veicot kontroli, ir spiestas vadīties pēc parastajām iestādēm paredzētajām instrukcijām un citiem normatīvajiem aktiem (it sevišķi finansu jautājumos), kuros nav ņemta vērā augstskolu specifika. Rezultātā daudzi konstatētie pārkāpumi pēc būtības tādi nav, bet tie tiek fiksēti tikai tāpēc, ka pastāv neatbilstība starp tiesisko bāzi un augstskolu specifisko dabu. Šajos gadījumos problēma nav pārkāpumu novēršanā, bet gan esošo normatīvo aktu precizēšanā vai augstskolu specifikai atbilstošu jaunu normatīvo aktu izstrādē.

Valsts kontrolei veikt tiešās pārbaudes augstskolās būtu nepieciešams tikai ārkārtas gadījumos, t.i., kad attiecīgo ministriju iekšējā audita struktūrvienības nespēj nodrošināt pietiekamu un kvalitatīvu augstskolu auditu. Tātad Valsts kontroles galvenais uzdevums šajā jomā būtu raudzīties, lai ministriju audita struktūrvienības efektīvi veiktu kontrolējošās funkcijas augstskolās.

Saskaņā ar Ministru kabineta 1999. gada 5.oktobra noteikumiem nr.342 "Noteikumi par iekšējo auditu" valstī ir ieviesta mūsdienīga vienota auditēšanas sistēma ministrijās un to padotības iestādēs. Būtu lietderīgi šo audita shēmu piemērot arī augstskolām. Taču likumprojektā "Grozījumi Augstskolu likumā" tas diemžēl nav paredzēts. Tas nozīmē, ka esošā iekšējās kontroles ne visai efektīvā sistēma augstskolās saglabājas, kas savukārt ne visai iederas kopējā valsts audita sistēmā.

Lai augstskolu kontroles sistēmu padarītu efektīvāku, ir nepieciešams pārnest akcentu no kontroles pirmā posma — pārkāpuma konstatācijas uz kontroles otro (svarīgāko) posmu — kontroles rezultātu ieviešanu augstskolā. Tas ir, samazinot kontrolējošo institūciju skaitu kontroles pirmajā posmā, vienlaicīgi izveidot attiecīgu institūciju, kas būtu atbildīga par kontroles rezultātu ieviešanu augstskolā. Šādas institūcijas darbojas praktiski visās Eiropas Savienības valstīs. Piemēram, Nīderlandē tas ir inspektorāts, Zviedrijā tā ir aģentūra. Pie tam šo institūciju pārraudzības joma ir visai plaša un aptver augstskolu finansu un saimnieciskos jautājumus, izglītības kvalitātes problēmas, tiesību normatīvo aktu saskaņošanu u.c.

Šādas aģentūras izveidošana būtu vēl viens veids, kā dibinātājam ietekmēt, pamatojoties uz sadarbību, augstskolas darbību. Aģentūra sadarbībā ar augstskolu un attiecīgo kontrolējošo institūciju noskaidrotu abu pušu viedokļus, precizētu izteiktos iebildumus un pēc to izvērtējuma sekotu, lai augstskola ņemtu tos vērā savā darbībā. Aģentūras kompetencē ietilptu arī Augstskolu likuma un citu tiesību normatīvo aktu izpildes pārraudzība augstskolās, kas pašlaik saskaņā ar Augstskolu likuma 2.panta trešo daļu ir jādara Izglītības un zinātnes ministrijai. Ministrija to dara tikai daļēji, sagatavojot apstiprināšanai Saeimā vai Ministru kabinetā augstskolu satversmes. Taču ministrija nenodarbojas (un tai arī nevajadzētu nodarboties) ar katru konkrētu augstskolu, un tāpēc tā nevar pārzināt, vai augstskolas ir izstrādājušas visus nepieciešamos normatīvos aktus, vai šie akti atbilst Augstskolu likumam, augstskolas satversmei un citiem likumiem, vai akti pareizi tiek piemēroti augstskolas praktiskajā darbībā. Atsevišķie fakti, kas laika gaitā kļūst zināmi, liecina, ka šajā jomā vēl ir daudz darāmā.

6. Juridisko personu dibināto augstskolu īpašais statuss

Augstskolu likuma 2.panta pirmajā daļā ir noteikts, ka likums ir piemērojams visām augstskolām neatkarīgi no to dibināšanas un finansēšanas kārtības un specializācijas. Ir jāatzīmē, ka nav nemaz tik vienkārši (varbūt pat neiespējami) to izdarīt. Neskatoties uz to, ka juridisko personu dibinātās (privātās) augstskolas līdzīgi valsts augstskolām veic vienu un to pašu publisko funkciju — izglītošanu, šo funkciju privātās augstskolas veic pavisam uz citiem principiem — uz uzņēmējdarbības principiem. Nav nekāda pamata tik dažādiem tiesību subjektiem kā pašpārvaldes publiska iestāde un uzņēmums (uzņēmējsabiedrība) noteikt to darbībai vienādus nosacījumus. Turklāt privāto augstskolu darbību jau regulē likumdošana, kas attiecas uz uzņēmējdarbību.

Ir radusies situācija, ka Augstskolu likumā privātajām augstskolām noteiktās tiesību normas vairākos gadījumos neatbilst attiecīgām normām, kas noteiktas uzņēmējdarbības likumdošanā. Uz šo problēmu pietiekami skaidri jau ir norādījis profesors E.Meļķisis4 un piedāvājis arī izeju no radušās situācijas. Diemžēl likumprojekta "Grozījumi Augstskolu likumā" Saeimā otrajā lasījumā akceptētajā redakcijā šī pretruna nav atrisināta.

Vēl viens šīs problēmas risinājuma variants varētu būt, ja Augstskolu likums reglamentētu tikai tās jomas privāto augstskolu darbībā, kas nav noteiktas uzņēmējdarbības likumdošanā. Tās varētu būt:

-— augstskolas licencēšanas, akreditācijas un kvalitātes jautājumi;

— kritēriji akadēmiskajam personālam;

— akadēmiskā personāla pašpārvaldes sistēma;

— studējošie un studijas;

— zinātniskā pētniecība.

Tātad, notiktu stingra augstskolas akadēmisko jautājumu nodalīšana no pārējās darbības, ko regulētu dažādi likumi. Augstskolu likums un līdz ar to arī privātās augstskolas satversme reglamentētu tikai augstskolas akadēmiskos jautājumus, bet visus pārējos — uzņēmējdarbības likumdošana (augstskolas statūti). Rezultātā tiktu novērstas gan esošās pretrunas likumos, gan arī tas, ka privātās augstskolas satversme pašlaik lielā mērā dublē augstskolas statūtus.

Secinājumi:

1. Augstskola ir specifisks unikāls publisko tiesību subjekts ar divējādu dabu, kuram vienlaicīgi piemīt pašpārvaldes publisko tiesību autonoma subjekta pazīmes un publiskas autonomas iestādes pazīmes.

2. Augstskolu var definēt kā autonomu pašpārvaldes daļēji pašfinansējošos iestādi ar juridiskas personas tiesībām.

3. Augstskolu likumā noteiktā dibinātāja ietekme uz augstskolas darbību ir nepietiekoša. Tās palielināšanai lietderīgāk un efektīvāk ir deleģēt dibinātājam tiesības ierosināt rektora atcelšanu un izveidot attiecīgu aģentūru, nevis ieviest kanclera institūciju.

4. Augstskolu finansēšanas sistēma neatbilst augstskolas specifiskajam statusam. Lai sekmētu augstskolu attīstību, ir nepieciešams izstrādāt augstskolu finansēšanas likumu, kas noteiktu augstskolām piemērotu mūsdienīgu finansēšanas kārtību.

5. Augstskolu likumā noteiktā augstskolu kontroles sistēma neatbilst valstī ieviestajai audita sistēmai. Likumdošanā ir nepieciešams šīs sistēmas saskaņot.

6. Juridisko personu dibinātām augstskolām Augstskolu likumā un attiecīgās augstskolas satversmē ir jāreglamentē tikai akadēmiskā joma, bet pārējā darbība tiek noteikta attiecīgos uzņēmējdarbības likumos un augstskolas statūtos.

 

Izmantotā literatūra

1 Augstskolu likums: LR likums. Latvijas Vēstnesis, 1995.17.novembris, nr.179.

2 Likumprojekts "Grozījumi Augstskolu likumā". Akceptēts Saeimā otrajā lasījumā.

3 Muciņš L. Publisko iestāžu klasifikācijas modelis. Likums un tiesības, LU, 2000, nr.4.

4 Meļķisis E. Likums diskriminē privātās augstskolas. Likums un tiesības, LU, 2000, nr.4.