Eiropas Savienības tiesību ieviešana Latvijā

Tiesību zinātņu maģistre Solvita Harbaceviča, Rīgas Juridiskās augstskolas lektore, doktorande

Jau vairāk nekā desmit gadus Latvijā norit intensīvas politiskās, ekonomiskās un sociālās reformas, kuru mērķis ir atvērtas un pārtikušas sabiedrības un valsts izveide. Šī reformu procesa formu un metodes, veiksmes un neveiksmes lielā mērā nosaka valdības un parlamenta izvēlētais mērķis – pievienošanās Eiropas Savienībai. Integrācijas procesa sākotnējā, pašpietiekamā motivācija bija entuziasms par “atgriešanos Eiropā” un pēdējo aukstā kara periodā radīto barjeru nojaukšana. Taču laika gaitā tas ir ieguvis skaidru ideoloģisko, institucionālo un juridisko formu. Likumdošanas saskaņošana ir izraisījusi būtiskas izmaiņas tiesību sistēmā. Pēc intensīvas gatavošanās desmitgades Latvija ir kļuvusi par vienu no visstraujāk progresējošajām ES asociētajām valstīm. Tādēļ šobrīd, kad ir uzkrāta jau samērā liela zināšanu un pieredzes bagāža par Eiropas Savienību un eventuālais iestāšanās brīdis ir tuvu, svarīgi ir izvērtēt Eiropas integrācijas esošo un potenciālo (jau ES dalībvalsts statusā) ietekmi uz dažādiem tiesību un ekonomikas sektoriem.

Šīs nodaļas mērķis ir parādīt likumdošanas saskaņošanas iemeslus un nozīmi Eiropas Savienībā, analizēt šī procesa ietekmi uz Latvijas tiesību sistēmu, kā arī pievērsties aktuālajai tēmai par tiesu lomu sabiedrībā un šīs lomas iespējamo pieaugumu pēc Latvijas iestāšanās ES.

Publikācijas pamatā – autores rakstītā nodaļa grāmatai “Eiropas Savienības tiesību īstenošana Latvijā”, kuras svinīgā atvēršana notika 15. septembrī un kuru finansiāli atbalstījis Sorosa fonds – Latvija, bet izdevusi BO VSIA “Latvijas Vēstnesis” (skat. “LV” 16.09.2003., Nr. 126). Publikācija aktualizēta atbilstoši šā brīža situācijai, tai skaitā iekļaujot rakstā 6. nodaļu, kas sākotnēji kā atsevišķa publikācija ievietota portālā politika.lv.

1. Likumdošanas saskaņošanas nozīme ES

Analizējot likumdošanas saskaņošanas nozīmi Eiropas integrācijas procesā, pirmām kārtām ir svarīgi paskatīties uz pašas Eiropas Savienības izcelsmi, Eiropas integrācijas sākotnējiem mērķiem.

Jau 1950. gadā Francijas ārlietu ministrs Robērs Šūmans, piedāvādams Eiropai Eiropas Ogļu un tērauda kopienas ideju, formulēja: “Eiropa netiks izveidota vienā dienā vai saskaņā ar vienu vispārēju plānu. Tā tiks veidota no konkrētiem sasniegumiem, kas vispirms radīs de facto suverenitāti. Eiropas nāciju apvienošana izbeigs mūžīgo opozīciju starp Franciju un Vāciju. Tādēļ šīm divām valstīm jābūt jebkādas rīcības pamatā. Paturot prātā šo mērķi, Francijas valdība piedāvā tūlītēju rīcību kādā ierobežotā, bet izšķirīgi svarīgā jomā. Francijas valdība piedāvā nodot Francijas un Vācijas ogļu un tērauda ražošanu kopējai augstajai iestādei, kas pārstāvētu arī citām Eiropas valstīm atvērtu organizāciju.

Ogļu un tērauda ražošanas saplūdināšana tūlītēji izveidos kopēju ekonomiskās attīstības bāzi kā pirmo soli Eiropas federācijas virzienā un mainīs šo reģionu likteni, kas ilgi bijuši kara munīcijas ražotāji, kuras upuri tie visbiežāk ir bijuši paši. Tādējādi izveidotā ražošanas solidaritāte skaidri parādīs, ka jebkurš karš starp Franciju un Vāciju kļūs ne vien vienkārši neiedomājams, bet materiāli neiespējams.”1

Tātad Eiropas integrācijas pamatā ir ar ekonomiskiem līdzekļiem sasniedzami plašāki politiski mērķi. Savukārt saskaņā ar Līguma 3(h) pantu dalībvalstu likumu tuvināšana2 ir viens no instrumentiem Līguma mērķu sasniegšanai. Līgums nosaka, ka harmonizācija notiks tiktāl, cik tas nepieciešams kopējā tirgus darbībai. Tādējādi harmonizācijas mērķis ir ekonomiskas, nevis juridiskas dabas – tas nav vienotas tiesību sistēmas radīšana.

Harmonizācija papildina Līguma pantu izveidoto sistēmu. Tā ir nobeiguma pasākums iekšējā tirgus veidošanai pēc tam, kad īstenoti ar tiešu iedarbību apveltītie, četras pamatbrīvības regulējošie Līguma panti.3

Tā, piemēram, Līguma 25. pants4 nosaka, ka “Ievedmuitas un izvedmuitas nodevas, kā arī citi līdzīgi maksājumi dalībvalstu starpā ir aizliegti. Šis aizliegums attiecas arī uz fiskālām muitas nodevām”. Šī panta mērķis, kā to var secināt ne vien no tā teksta, bet arī sistēmiskās atrašanās vietas Līgumā, ir nodrošināt brīvu preču kustību starp ES dalībvalstīm. Tomēr ar Līguma pantu vien būtu par maz, tādēļ papildus tam ir izveidota ne vien plaša skaidrojoša Eiropas tiesas prakse5, bet arī sekundārā likumdošana daudzos ar brīvu preču kustību saistītos sektoros, piemēram, attiecībā uz preču drošumu un patērētāju aizsardzību. To pašu varētu teikt arī par 28. un 30. pantu6 uz kuru bāzes formulēti vairāki klasiski Eiropas tiesas spriedumi.7 Tiesisko pamatu kopējā tirgus sektora harmonizācijai savukārt dod Līguma 94. un 95. pants.8

Harmonizācija ir līdzeklis tālākas ekonomiskās integrācijas sasniegšanai, un tā jālieto gadījumos, kad atšķirības starp nacionālo tiesību normām un praksi varētu radīt traucējumus kopīgā tirgus izveidei un funkcionēšanai. Harmonizācijas robežas nosaka ne vien Līguma panti, bet arī jau minētā tiesu prakse. Eiropas tiesa integrācijas pirmsākumos uzskatāmi darbojās kā integrācijas katalizators. Atsevišķos gadījumos ar tās spriedumu starpniecību tika novērsti šķēršļi tālākai vienota tirgus izveidei, apejot bieži tehniski sarežģīto, laika un resursu ietilpīgo likumu harmonizāciju.9

 

2. Galvenie ES – Latvijas līgumi un likumdošanas saskaņošanas regulējums

2.1. Sadarbības līgums

1992.gada 11.maijā tika noslēgts Līgums starp Latvijas Republiku un Eiropas Ekonomikas kopienu (EEK) par tirdzniecību un komerciālo un ekonomisko sadarbību.10

Šī līguma mērķis bija nodibināt un attīstīt tirdzniecības sakarus starp līgumslēdzējām pusēm. Tas noteica vispārējus savstarpējās sadarbības principus, bet detalizēti tirdzniecību un ekonomisko sadarbību neregulēja. Līgumslēdzējas puses savstarpēji vienojās piešķirt viena otrai vislielākās labvēlības statusu attiecībā uz muitas nodevām un maksājumiem, ar importu un eksportu saistītajiem noteikumiem un formalitātēm, importa nodokļiem, maksājumiem un šo maksājumu pārvedumiem, kā arī noteikumiem, kas attiecas uz preču pirkšanu, pārdošanu, transportēšanu, izplatīšanu un izmantošanu vietējā tirgū.11

Līgums atsevišķi nepieskārās likumdošanas saskaņošanai, tomēr tā preambulā bija norāde uz tālāku sadarbības paplašināšanu un līgumu slēgšanu, kas savā struktūrā jau ietvertu likumdošanas saskaņošanas pantus.12

2.2. Brīvās tirdzniecības līgums

Sadarbības līgumu aizstāja ar Līgumu par brīvo tirdzniecību un ar tirdzniecību saistītajiem jautājumiem, kas 1994.gada 12.jūnijā tika noslēgts starp Latviju un Eiropas Kopienām.13 Brīvās tirdzniecības līgums aptvēra tādas jomas kā preču brīva kustība, maksājumi, konkurence.

Līguma 36.pants norādīja uz pakāpeniskas likumu tuvināšanas nozīmi: “1. Puses atzīst, ka svarīgs nosacījums, lai tiktu izveidota brīvā tirdzniecība starp Latviju un Kopienu un lai notiktu tālāka ekonomikas integrācija Kopienā, ir Latvijas esošās un nākotnes likumdošanas saskaņošana ar Kopienas likumdošanu. Latvija centīsies nodrošināt, lai tās tirdzniecības un ar tirdzniecību saistītā likumdošana pakāpeniski tiktu saskaņota ar Kopienas likumdošanu.

2.Likumu saskaņošana tiks veikta ar tirdzniecību saistītajos jautājumos, īpaši dempinga, konkurences noteikumu, muitas likumdošanas, statistikas, tehnisko noteikumu un standartu jomā. (..)”14

2.3. Asociācijas līgums

1995.gada 12.jūnijā Latvija un EK noslēdza līgumu par asociācijas izveidošanu starp Eiropas Kopienām un to dalībvalstīm, no vienas puses, un Latvijas Republiku, no otras puses.15 Līgums stājās spēkā tikai 1998.gada februārī, aizvietojot (daļēji iekļaujot) Brīvās tirdzniecības līgumu. Spēkā stāšanās aizkavējās – kopš tā parakstīšanas 1995.gada 12.jūnijā –, jo Asociācijas līgums pieder pie tā sauktās jaukto līgumu kategorijas – tie ir līgumi, kas aptver gan Kopienas, gan dalībvalstu kompetences. Tādēļ tie ir jāratificē Eiropas Parlamentā un visos ES dalībvalstu parlamentos.

Asociācijas līgums regulē plašu jautājumu loku — no politiskā dialoga līdz ekonomiskajai sadarbībai. Līgums arī nodrošina institucionālu formu sadarbībai starp ES un Latviju, paredzot Asociācijas padomes, Asociācijas komitejas un apakškomiteju izveidi un funkcionēšanu16. Šīs struktūras arī izmanto, lai uzraudzītu Latvijas progresu ceļā uz ES dalībvalsts statusu.

Asociācijas līguma III nodaļas “Likumu tuvināšana” 69.pants nosaka: “(..) Svarīgs nosacījums Latvijas ekonomiskai integrācijai Kopienā ir Latvijas pastāvošās un nākotnes likumdošanas tuvināšana Kopienas likumdošanai. Latvijai ir jācenšas nodrošināt, lai tās likumdošana pakāpeniski kļūst savietojama ar Kopienas likumdošanu”.

Tālāk Asociācijas līguma 70. pantā uzskaitītas jomas, kurās veicama likumdošanas saskaņošana: “(..) muitas likumi, likumi par kompānijām, banku likumi, kompāniju konti un nodokļi, intelektuālais īpašums, finanšu pakalpojumi, konkurences noteikumi, cilvēku, dzīvnieku un augu veselības un dzīvības aizsardzība, strādnieku aizsardzība, ietverot veselību un drošību darbā, patērētāju aizsardzība, netiešā nodokļu ievākšana, tehniskie noteikumi un standarti, likumi un noteikumi, kas attiecas uz kodoljautājumiem, transports, telekomunikācijas, apkārtējā vide, valsts pasūtījums, statistika, ražojumu drošība, darba likumi un uzņēmējdarbības likumi”. Īpaši uzsvērta ātras likumdošanas tuvināšanas nozīme tādās jomās kā iekšējais tirgus, konkurence, strādnieku aizsardzība, vides aizsardzība un patērētāju aizsardzība.

Asociācijas līgumā šis uzskaitījums ir plašāks un detalizētāks nekā Brīvās tirdzniecības līgumā, tomēr attiecīgo pantu analīze rada vairāk jautājumu nekā atbilžu. To formulējumi ir īsi un neskaidri, uzskaitītās prioritātes — empīriski izvēlētas un gandrīz identiskas visām asociētajām valstīm, nekas nav teikts par vēlamo ieviešanas secību un laiku.

Šāds precizitātes trūkums liek domāt, ka laikā, kad tika sagatavoti Asociācijas līgumu teksti, nedz no Eiropas Komisijas, nedz no asociēto valstu puses pienācīgi netika izprasta likumdošanas saskaņošanas procesa daba, apmērs un ietekme.17 Zināmā mērā tas ir saprotami, ņemot vērā, ka acquis communautaire attīstījās un tika ieviests pakāpeniski un tādējādi tik agrā kvalitatīvi jaunajā paplašināšanās procesa posmā Komisija vēl pilnā mērā nespēja izprast to slogu, kas ar likumdošanas saskaņošanu tiks uzlikts asociētajām valstīm.18 Arī EK tiesību izpratne asociētajās valstīs tolaik vēl nebija pilnībā adekvāta.

Būtisks jautājums Asociācijas līguma piemērošanā ir šī līguma normu izpratne un interpretācija. Daudzas no līguma normām tekstuāli kopē Līgumu. Tomēr tas automātiski nenozīmē, ka šīs normas saturiski un to iedarbības veida ziņā ir identiskas Romas līguma normām. Te jāatceras Eiropas tiesas prakse starptautisku līgumu interpretācijā. Tā Kupferberg lietā19 Eiropas tiesa analizēja jautājumu par Kopienas un Portugāles20 Brīvās tirdzniecības līguma panta tiešo iedarbību un noteica sekojošo: “Jautājums, vai šāds pants ir beznosacījuma un pietiekami precīzs, lai tieši iedarbotos, ir jāizsver attiecīgā līguma kontekstā (..), ir jāanalizē pants no līguma mērķa un tā konteksta viedokļa.”

Arī jautājums par uz EK tiesībām balstīto nacionālo normu interpretāciju nav viennozīmīgs. Skaidras norādes ir dotas vienīgi Asociācijas līguma 64.(2) pantā, kas norāda, ka šim pantam neatbilstošā prakse jānovērtē saskaņā ar Līguma 85., 86. un 92.pantu.21 Attiecībā uz pārējiem sektoriem iespējams vadīties vienīgi no Asociācijas līguma 69. panta, kurā teikts, ka Latvijai jānodrošina, ka tās likumi pakāpeniski tiek saskaņoti ar EK tiesībām. Šāda situācija būtiski atšķiras no tā tiesiskā režīma, kas valda, piemēram, Eiropas ekonomiskās telpas valstīs. Eiropas ekonomiskās telpas līguma22 6.pants norāda, ka jēdzieni, kas vienādi EET līgumā un Līgumā, jāinterpretē, balstoties uz Eiropas tiesas praksi – tātad vienādi. Šī līguma 34.protokola 1.pantā ir atrunāta valstu tiesu iespēja griezties Eiropas tiesā Luksemburgā.

Tomēr jāatzīmē, ka, lai arī atceroties Asociācijas līguma ierobežoto regulējumu šai jomā, Latvijas administratīvajām un tiesu varas iestādēm vajadzētu pārzināt EK tiesību normas un arī pirms pilnas dalības ES piemērot tās saskaņā ar ES izpratni un Eiropas tiesas praksē izvirzītajām prasībām un standartiem. Jebkāda cita nostāja tikai sarežģītu integrācijas procesu un traucētu optimāli funkcionējošas tiesiskās sistēmas un ekonomiskās vides veidošanu.

 

3. ES tiesību ieviešanas sistēma un process

Pēc Asociācijas līguma noslēgšanas tālākā integrācijas procesa attīstība skaidri parādīja vajadzību radīt modernu, ar EK saderīgu tiesību sistēmu. Šī tendence ir atspoguļota acquis iekļaušanā trijos Kopenhāgenas kritērijos23 un Eiropas Komisijas izstrādātajā 1995. gada Baltajā grāmatā “Asociēto Viduseiropas un Austrumeiropas valstu sagatavošana integrācijai Eiropas Savienības iekšējā tirgū”.24 Baltā grāmata kalpoja par pamatu, lai radītu Latvijas Nacionālo programmu integrācijai Eiropas Savienībā.25 No otras puses, Komisija ir attīstījusi īpašu mehānismu likumu tuvināšanas procesa pārraudzīšanai.26

Agenda 2000 ieviesa pastiprinātas pirmspievienošanās stratēģijas koncepciju. Tā ir kopēja plānošanas un finansēšanas struktūra tiem pasākumiem, kas būtu jāveic asociētajām valstīm, gatavojoties kļūt par ES dalībvalstīm. Pastiprinātā pirmspievienošanās stratēģija balstās uz diviem savstarpēji saistītiem dokumentiem: Pievienošanās partnerību un Nacionālo programmas acquis pārņemšanai. Pievienošanās partnerība sastāv no Eiropas Komisijas norādīto pasākumu kopuma un dotās finanšu bāzes šo pasākumu īstenošanai. Pievienošanās partnerības pamatā bija Komisijas ikgadējais viedoklis par kandidātvalsts progresu (avis); tā katru gadu atjaunojama, atspoguļojot attīstību valstī. Dokumentu sagatavo Komisija, konsultējoties ar asociēto valsti. Savukārt Nacionālā programma (LNPIES) ir dokuments, kuru sagatavo asociētās valsts valdība, konsultējoties ar Komisiju. LNPIES ietvertas prioritāras darbības, kas novērstu avis norādītās nepilnības. Tādējādi abiem dokumentiem ir viens avots un abi balstās uz zināmu savstarpējo vienošanos. LNPIES ietver arī acquis sadalījumu pa ministriju atbildības sfērām, paredzot konkrētu laika grafiku katra akta ieviešanai.27

 

4. ES tiesību ieviešana Latvijas tiesību sistēmā

4.1. ES tiesību pamatprincipi un to atšķirība no nacionālajām tiesībām un starptautiskajām tiesībām

Pievēršoties jautājumam par EK tiesību ieviešanu Latvijā un to ietekmi uz Latvijas tiesību sistēmu, pirmām kārtām jāvelta uzmanība EK tiesību sistēmas attiecībām ar nacionālo tiesību sistēmām. Divi centrālie EK tiesību principi, kas jāanalizē likumdošanas saskaņošanas kontekstā, ir tiešā iedarbība (direct effect) un pārākums pār nacionālajām tiesībām (supremacy).

Tiešās iedarbības principu Eiropas tiesa lietā Van Gend en Loos28 definēja šādi: “(..) Kopiena veido jaunu starptautisku tiesību modeli, kura labā valstis zināmā mērā ir ierobežojušas savas suverēnās tiesības un kurš ietver ne vien dalībvalstis, bet arī to pilsoņus. Tādēļ neatkarīgi no Dalībvalstu likumdošanas Kopienas tiesības gan uzliek pienākumus indivīdiem, gan arī dod tiem tiesības, kas kļūst par to tiesiskā mantojuma sastāvdaļu. Šīs tiesības rodas ne vien tur, kur tās skaidri dotas, bet arī no tiem pienākumiem, ko Līgums skaidri uzliek indivīdiem, kā arī Dalībvalstīm un Kopienas institūcijām.”29

EK tiesību pārākums savukārt tika definēts lietā Costa v. ENEL: “(..) uz līgumu balstītās tiesības kā neatkarīgs tiesību avots to īpašās dabas dēļ nevar tikt pārspētas ar dalībvalsts tiesību normām, lai arī kā tās tiktu formulētas, tādējādi nelaupot tām Kopienas tiesību dabu un neapšaubot pašas Kopienas tiesisko pamatu.

No līguma izrietošo tiesību un pienākumu nodošana no dalībvalstu nacionālajām tiesību sistēmām Kopienas tiesību sistēmai nozīmē pastāvīgu to suverēno tiesību ierobežošanu, ko nevar pārspēt vēlāks, vienpusējs, ar Kopienas koncepciju nesavienojams akts. (..)”30

Šobrīd Latvijā kā EK asociētajā valstī EK tiesību statuss būtiski atšķiras no to statusa ES dalībvalstī. No Asociācijas līguma normām neizriet EK tiesību pārākums vai to tiešais juridiskais spēks. Tas savukārt ietekmē EK tiesību ieviešanas procesu un loģiski rada atšķirīgu attieksmi pret dažādiem EK tiesību avotiem.

 

4.2. Direktīvu ieviešana

Vismazākās atšķirības ieviešanā ir tiem tiesību aktiem, kuriem parasti nepiemīt tiešais juridiskais spēks. Direktīvu ieviešanā ES dalībvalstī un Latvijā vienīgā būtiskā atšķirība ir tā, ka asociētajai valstij nav saistošs pašā direktīvā noteiktais ieviešanas beigu termiņš. Tas dod iespēju izvēlēties attiecīgu ieviešanas termiņu, sadalot to pa posmiem atkarībā no resursu pieejamības vai jebkuriem citiem apsvērumiem.

Transponējot direktīvu, jāanalizē tās teksts, noskaidrojot direktīvas mērķi, saturu, kur un kādas izvēles iespējas tā dod valstij, kādas administratīvās struktūras nepieciešamas tās ieviešanai.

Piemēram, analizēsim Eiropas Parlamenta un Padomes 1995.gada 24.oktobra direktīvas Nr.95/4631 par personu aizsardzību attiecībā uz personas datu apstrādi un šādas datu brīvas aprites dažus aspektus. Attiecībā uz direktīvas mērķi tās 1.pants nosaka: “(1) Saskaņā ar šo direktīvu dalībvalstis aizsargā fizisku personu pamattiesības un brīvības un jo īpaši viņu tiesības uz privātās dzīves neaizskaramību attiecībā uz personas datu apstrādi. (2) Dalībvalstis neierobežo un neaizliedz personas datu brīvu plūsmu starp dalībvalstīm, pamatojoties uz 1.punktā paredzēto aizsardzību.”

Tas mums tomēr nesniedz atbildi uz vairākiem svarīgiem jautājumiem, piemēram, kādēļ nepieciešama Kopienas iejaukšanās. Atbilde uz šo jautājumu savukārt rodama pašas direktīvas preambulā, kur, cita starpā, atzīmēts: “(..) lai likvidētu šķēršļus personu datu plūsmām, personas tiesību un brīvību aizsardzības līmenim attiecībā uz šādu datu apstrādi jābūt visās dalībvalstīs vienādam; tā kā šis mērķis ir būtiski svarīgs iekšējam tirgum, bet to nevar sasniegt dalībvalstis vienas pašas, jo sevišķi ņemot vērā starp attiecīgajiem likumiem dalībvalstīs pašlaik esošās novirzes pakāpi un vajadzību koordinēt dalībvalstu likumus, lai nodrošinātu, ka personas datu plūsmu pāri robežai konsekventi reglamentē atbilstība iekšējā tirgus mērķim, kā to paredz Līguma 7.a pants; tā kā tādēļ ir vajadzīga Kopienas rīcība šo likumu tuvināšanai.”

Tātad būtībā runa ir par netraucētas iekšējā tirgus funkcionēšanas nodrošināšanu. Loģiski, paplašinoties pārrobežu tirdzniecībai, strādājošo, pakalpojumu un kapitāla plūsmai, palielinās arī tos pavadošās personas datu plūsmas, piemēram, klientu datu bāžu formā.

Pēc būtības direktīva regulē tādus jautājumus kā datu kvalitāte, nosaka kritērijus likumīgai datu apstrādei, atsevišķi atrunā īpašu kategoriju datu32 apstrādes īpatnības, datu objektam sniedzamo informāciju un tā pieejas tiesības informācijai par sevi, prasības datu apstrādes konfidencialitātei u.c.

Atsevišķos gadījumos direktīva atstāj dalībvalstij zināmu izvēles brīvību tās ieviešanā, piemēram, attiecībā uz paziņojuma saturu kontroles iestādei33, kas par datu apstrādes operāciju jāsniedz kontrolētājam vai viņa pārstāvim.

Attiecībā uz uzraudzības iestādi direktīva paredz: “1. Katra dalībvalsts paredz, ka viena vai vairākas valsts iestādes ir atbildīgas par noteikumu, ko dalībvalstis pieņēmušas saskaņā ar šo direktīvu, piemērošanas pastāvīgu kontroli tās teritorijā. Šīs iestādes tām uzticēto pienākumu izpildē darbojas pilnīgi neatkarīgi.”34

Saskaņā ar šīs direktīvas izpratni uzraudzības iestādes neatkarību var garantēt gan ar institucionālo nodalīšanu (skaidri nodalot kontrolējamos personas datu operatorus un uzraudzības iestādi) vai ar funkcionālo nodalīšanu (šī iestāde ir, piemēram, valdības daļa, bet tā var darboties neatkarīgi, bez iejaukšanās tās lēmumu saturā)35. Tomēr Latvijas izvēlētais modelis,36 kas pilnībā izpilda funkcionālās neatkarības kritēriju, ir saņēmis daudz kritikas no Eiropas Komisijas puses. Šajā gadījumā tas gan, iespējams, nav apliecinājums nepareizai implementācijai, bet gan kandidātvalstij praksē piemērojamiem striktākiem kontroles kritērijiem.

 

4.3 Regulu ieviešana

Saskaņā ar Eiropas tiesas praksi, regulas nav atļauts transponēt nacionālajā likumdošanā. Tā Eiropas tiesa lietā Commission v. Italy37 noteica: “Saturiski šis [Itālijas] akts ne vien nosaka nacionālas procesuālās normas, bet arī pārraksta (reproduce) Kopienas regulas normas.

Šādi rīkojoties, Itālijas valdība ir apšaubījusi gan piemērojamo regulas normu tiesisko dabu, gan to spēkā stāšanās datumu.

Saskaņā ar līguma 189. un 191.pantu38 regulas ir tieši piemērojamas visās dalībvalstīs un stājas spēkā līdz ar publikāciju Kopienas Oficiālajā vēstnesī tajā datumā, kas noteikts pašā regulā, vai, ja tāda nav, saskaņā ar Līgumā paredzēto.

Tādēļ visas ieviešanas metodes ir pretrunā Līgumam, jo tās rada šķēršļus Kopienas regulu tiešai iedarbībai un apdraud to vienlaicīgu un vienādu piemērošanu visā Kopienā”.

Latvijā regulām nav tiešas iedarbības, jo ne šis princips, ne arī EK tiesību pārākums neizriet no Asociācijas līguma normām. Tādēļ pagaidām regulas jāievieš, lai izpildītu no Asociācijas līguma izrietošās saistības likumdošanas saskaņošanas jomā, nodrošinātu nacionālās tiesību sistēmas loģisku struktūru, kā arī to, lai Eiropas tiesības Latvijā varētu efektīvi darboties no iestāšanās brīža ES. Optimālā lietojamā tehnika regulu transpozīcijai ir kopēšana iespējami tuvu tekstam, jo pēc iestāšanās ES varētu rasties nepieciešamība atcelt implementētās normas, lai neradītu dublēšanos un saglabātu skaidru Latvijas tiesību sistēmas struktūru.

 

4.4. Eiropas tiesas prakse

Eiropas tiesību ieviešanā īpaša uzmanība ir jāpievērš Eiropas tiesas precedentiem. Latvijas tiesību sistēmā tiesu spriedumi attiecas gandrīz vienīgi uz konkrētās situācijas risinājumu, tie vēl nav kļuvuši par sistemātisku, konsekventu juridiskās profesijas vispārējo zināšanu pamatu. Kopienas primāros un sekundāros tiesību aktus nevar pareizi pārņemt un ieviest bez skaidrojoša palīgmateriāla, kas veidots no precedentu tiesībām. Šajā sakarā EK likuma ieviešana var kalpot kā pozitīvs katalizators juridiskās domas attīstīšanai un tieslietu pareizās vietas atrašanai juridiskajā sistēmā.

Ar precedentu tiesībām cieši saistīts ir priekšstats par EK likuma iespējamo netiešo iedarbību asociētajās valstīs, un tas aptver visus citus EK likuma avotus. Ir vietā piebilst, ka, interpretējot valsts likumu, ir jāapskata ne vien viedokļi un rekomendācijas, bet arī visi citi EK tiesību avoti. Balstoties uz Asociācijas līguma interpretāciju, Latvijā ne vien ir jāievieš EK tiesības, bet arī jāatsaucas uz tiem, interpretējot valsts likumus.

 

5. Konstitucionālās tiesības

Pēdējās desmitgades laikā Latvijai bija jāatjaunojas gan iekšēji — veidojot savas juridiskās, ekonomikas un sociālās struktūras, gan ārēji — atrodot tās īsto vietu mūsdienu komplicētajā starptautisko attiecību tīklā. Pusgadsimtu ilgusī izolētība no to ideju plūsmas un ietekmēm, kas veidoja Eiropas tiesisko kultūru un arvien vairāk tuvināja dažādu valstu tiesiskās sistēmas, tagad radījusi nepieciešamību steidzīgi modernizēt tiesību sistēmu.

Deviņdesmito gadu sākumā, kad tika likti pamati Latvijas šodienas tiesību sistēmai, īpaša nozīme tika piešķirta valstiskuma pārmantojamībai un okupācijas nelikumībai. Šī prerogatīva noveda pie likumsakarīgas izvēles atjaunot tos pašus tiesiskos aktus, kas veidoja Latvijas tiesiskās sistēmas pamatu gadsimta sākumā. Visuzskatāmākie paraugi ir Civillikums un Satversme.

Izvēlei nerakstīt jaunu konstitūciju, kas atšķiras no Igaunijas un Lietuvas pieejas, bija zināma ietekme uz attiecību veidošanos starp nacionālajām un starptautiskajām tiesībām – Satversme tikko pieskaras starptautisko attiecību jautājumiem. Tajā netika regulēti jautājumi par dalību starptautiskajās organizācijās, starptautisko tiesu spriedumu tiesiskumu vai citām tēmām, kas varētu kalpot par stabilu pamatu diskusijai par konstitucionālo grozījumu formu, lai nodrošinātu ES iestāšanās likumību vai atspoguļotu valsts likumdevējas varas un tiesu jauno statusu pēc iestāšanās.

Tādēļ bija nepieciešams izstrādāt un pieņemt jaunas, tieši ar Eiropas integrācijas procesu saistītas Satversmes normas. 6. jūnijā spēkā stājušies Satversmes grozījumi atspoguļo tradicionāli latvisko “konstitucionālā minimālisma” stilu, un to pamatā ir vairāki principi, par kuriem vienojās tieslietu ministres vadītā darba grupa.39 Dažas no svarīgākajām pamattēzēm ir šādas:

 

Iestājai ES ir jābalstās uz pozitīvu balsojumu referendumā.

Šajā jautājumā nepastāv formālas tiesiskas prasības ne ES, ne Latvijas tiesību sistēmā. Vairākas dalībvalstis ir iestājušās tagadējā Eiropas Savienībā bez referenduma.40 Tomēr, tā kā iestāšanās ES atstās milzīgu iespaidu uz valsts juridisko un tiesisko sistēmu, ekonomiku un pilsoņu tiesībām, bez referenduma pieņemta lēmuma tiesiskums būtu nopietni apšaubāms. Šī paša iemesla dēļ pēc iestāšanās būtu jānodrošina iespēja iesniegt referendumam būtiskus grozījumus līgumā.

 

Satversmes teksta izmaiņas ir jāsamazina līdz minimumam, nav pieļaujamas Satversmes 1. un 2.panta teksta izmaiņas.41 Šī tēze galvenokārt sakņojas Satversmes tradicionālajā, lakoniskajā valodā, kur grūti atrast atkārtošanos vai atsauces. Konceptuāli tiek pieņemts, ka atsauce uz ES Satversmes tekstā dotu pamatu plašākai 1. un 2.panta interpretācijai, pieļaujot ES dalībvalsts statusa ietveršanu tajos. Citu apsvērumu šajā sakarā nosaka pašreizējais konstitucionālo debašu stāvoklis valstī. Diskusijai izvirzīti daudzi jautājumi, sākot ar visaptverošu reformu no parlamentāras republikas uz prezidenta vadītu republiku un beidzot ar dažādiem jautājumiem, kam ir tikai netiešs sakars ar ES.42 Uzmanīgu dara fakts, ka Satversmes atvēršana varētu izraisīt politiski, ne juridiski motivētas diskusijas. Plašāki grozījumi izraisītu dažādu politisko grupu intereses un uzskatus, kas varētu palēnināt ES procesam svarīgu normu ātru un efektīvu pieņemšanu.

 

Jautājumam, kas tiks iesniegts tautas referendumam, ir jābūt vienkāršam un nepārprotamam. Šajā ziņā galvenais diskusijas jautājums ir par to, vai referendumam ir jābalstās uz Iestāšanās līguma nosacījumu pieņemšanu vai tas ir jāorganizē kā atbilde uz principiālu, bet vispārēji formulētu jautājumu, piemēram: “Vai jūs atbalstāt Latvijas iestāšanos ES?”. Abiem šiem risinājumiem bija nepieciešami konstitucionāli grozījumi. Satversme nepārprotami aizliedz referendumus par starptautiskiem līgumiem43 un neparedz referenduma sasaukšanu citu iemeslu dēļ kā vien konstitucionālu grozījumu vai likuma dēļ.

Ņemot vērā šos apsvērumus, grozījumi ir ieteikti tikai diviem – 68. un 79. – Satversmes pantiem, izsakot tos šādā redakcijā:

“68. Visiem starptautiskiem līgumiem, kuri nokārto likumdošanas ceļā izšķiramus jautājumus, nepieciešama Saeimas apstiprināšana.

Slēdzot starptautiskus līgumus, Latvija nolūkā stiprināt demokrātiju var deleģēt starptautiskām institūcijām daļu no valsts institūciju kompetences. Starptautiskus līgumus, kuros starptautiskām institūcijām tiek deleģēta daļa no valsts institūciju kompetences, Saeima var apstiprināt sēdēs, kurās piedalās vismaz divas trešdaļas Saeimas locekļu, un apstiprināšanai nepieciešams divu trešdaļu klātesošo deputātu balsu vairākums.

Latvijas dalība Eiropas Savienībā izlemjama tautas nobalsošanā, kuru ierosina Saeima.

Ja to pieprasa vismaz puse Saeimas locekļu, būtiskas izmaiņas nosacījumos par Latvijas dalību Eiropas Savienībā izlemjamas tautas nobalsošanā.

79. Tautas nobalsošanai nodotais Satversmes pārgrozījums ir pieņemts, ja tam piekrīt vismaz puse no visiem balsstiesīgiem.

Tautas nobalsošanai nodotais likumprojekts, lēmums par Latvijas dalību Eiropas Savienībā vai būtiskām izmaiņām šīs dalības nosacījumos ir pieņemts, ja balsotāju skaits ir vismaz puse no pēdējās Saeimas vēlēšanās piedalījušos vēlētāju skaita un ja vairākums ir balsojis par likumprojekta pieņemšanu, Latvijas dalību Eiropas Savienībā vai būtiskām izmaiņām šīs dalības nosacījumos.”

Jāatzīmē, ka piedāvātie Satversmes grozījumi apzināti ignorē Eiropas tiesas ambīcijas par EK tiesību pārākumu pār nacionālajām konstitūcijām, kas tika izteiktas Internationale Handelgesellschaft lietā44: “(..) Kopienas tiesību normas spēkā esamību vai tās darbību dalībvalstī nevar ietekmēt apgalvojums, ka tā ir pretrunā vai nu ar šīs valsts konstitūcijā formulējamām pamattiesībām, vai ar nacionālās konstitucionālās uzbūves principiem”, paturot prātā pašreizējo dalībvalstu konstitucionālo tiesu kritisko nostāju45 un, iespējams, klusībā cerot, ka nākotnē šajā jomā neradīsies nepārvarami konflikti.

Šobrīd atliek vērot, kāda būs šo Satversmes grozījumu un to pavadošo likumu paketes virzība Saeimā un vai to apspriešanā dominēs juridiski vai politiski argumenti.

Nobeigums — seko

1 Sk. Jansen M., de Vree J.K. The Ordeal of Unity. The Politics of European Integration since 1945. 2nd ed. Hague: Prime Press, 1988, pp.106-107.

2 Tālāk tekstā termini “harmonizācija” un “likumdošanas saskaņošana” lietoti kā sinonīmi.

3 Sk. Slot P.J. Harmonisation. European Law Review. 1996, Vol.21, No.5.

4 Tas atrodams Līguma III daļas “Kopienas politika” I sadaļas “Brīva preču aprite” 1. nodaļā “Muitas ūnija”.

5 Sk., piemēram, lietas C-26/62 Van Gend en Loos, [1963] ECR 1, 24/68 Commission v. Italy, [1969] ECR 193 (kur sprieduma 9.§ ir dota “līdzīgu maksājumu” definīcija), 77/72 Capolongo, [1973] ECR 611 un 46/76 Bauhuis, [1977] ECR 5.

6 Līguma 28.pants nosaka, ka starp dalībvalstīm ir aizliegti importa kvantitātes ierobežojumi un citi līdzīgi pasākumi. Līguma 30. pants paredz izņēmumus šai vispārējai normai – pamatojoties uz sabiedrības morāles, sabiedriskās kārtības, valsts drošības u.c. pasākumiem.

7 Līguma 28.pants – lieta 8/74 Dasonville, [1974] ECR 837, 120/78 Cassis de Dijon, [1979] ECR 649, 249/81 Buy Irish, [1982] ECR 4005, 145/88 Sunday Trading, [1989] ECR 3851, C-267 & 268/91 Keck, [1993] ECR 6097; Līguma 30 pants – 148/78 Ratti, [1979] ECR 1629, 34/70 Obscene Articles, [1970] ECR 1233.

8 Līguma 94. pants paredz ka “Padome (..) ar vienprātīgu lēmumu izdod direktīvas, lai tuvinātu tādus dalībvalstu normatīvos un administratīvos aktus, kas tieši iespaido kopējā tirgus izveidi un darbību”. Saskaņā ar 95. pantu “(..) Padome paredz pasākumus, lai tuvinātu dalībvalstu normatīvos vai administratīvos aktus, kuri attiecas uz iekšējā tirgus izveidi un darbību”. Starpība starp abiem pantiem ir tāda, ka saskaņā ar 95. pantu var izdot plašāku aktu loku (“pasākumi”, nevis “direktīvas”). Tomēr nav vienota viedokļa par jēdzienu “kopējais tirgus” un “iekšējais tirgus” ietilpību un tādēļ var rasties strīdi par pareizo tiesiskās bāzes izvēli viena vai otra sekundāra akta pieņemšanai.

9 Piemēram, Cassis de Dijon, [1979] ECR 649 lietas iedibinātais savstarpējās atzīšanas princips.

10 Akceptēts ar 1992.gada 11.maija LR Ministru padomes lēmumu Nr.170 (nav publicēts). Zaudējis spēku no 1998.gada 1.februāra.

11 Sadarbības līguma 5. pants.

12 “UZSKATOT, ka nepieciešams stimulēt tirdznieciskās un ekonomiskās attiecības starp Latviju un Kopienu, nodibinot savstarpējas līgumattiecības, kas veicinātu virzību uz asociatīvā līguma noslēgšanu, kad tam būs attiecīgie priekšnoteikumi, un veicinātu turpmāko attiecību attīstību pušu starpā.”

13 LR starptautiskais līgums. Latvijas Vēstnesis, 1994.29.nov. Zaudējis spēku no 1998.1.febr.

14 Kā redzams, līgumā minēti tikai tirdzniecību un ar to saistītus jautājumus regulējoši likumdošanas akti. Asociācijas līgumā likumdošanas saskaņošanas sfēra būtiski tiek paplašināta.

15 LR starptautiskais līgums. Latvijas Vēstnesis, 1995.12.sept.

16 Sk. Eiropas līguma X sadaļu –“Institucionālie, vispārējie un noslēguma nosacījumi”.

17 Pelkmans J. Approximation Before Accession. CEPS review.1997-1998, No.5, pp.28-31.

18 Administrācijas pastāvīga, ilgstoša pārslodze, arvien augoša prasība pēc ekspertīzes un mācībām, ekonomiskās un finanšu izmaksas jaunā tiesiskā regulējuma efektīvai pārņemšanai.

19 Lieta C-104/81 Kupferberg, [1982] ECR 3641.

20 Pirms Portugāle bija kļuvusi par Kopienas dalībvalsti.

21 Principā tas nozīmē atsauci uz visu konkurences režīmu veidojošo normu kopumu, arī Eiropas tiesas praksi.

22 Agreement on the European Economic Area, [1994] OJ L1/3.

23 Trīs kritēriji, lai noteiktu iesnieguma iesniedzējas valsts gatavību iestāties ES (tā saucamie Kopenhāgenas kritēriji), ietver atsauces uz demokrātiju, funkcionējošu tirgus ekonomiku un trešo kritēriju, kurš pamatā attiecas uz ES likumu ieviešanu, “spēja uzņemties dalībvalsts pienākumus”. Tas tālāk izstrādāts dokumentā Agenda 2000 “Par stiprāku un plašāku Savienību”, kas ir Komisijas 1997.gadā publicēts stratēģisks dokuments, kurā iezīmēta Savienības politikas, paplašināšanās un jaunās finanšu struktūras attīstība (2000.-2006.).

24 COM (95) 163.

25 Pirms dokumenta Agenda 2000 ar tā pastiprināto pirmsiestāšanās stratēģiju, kurā bija prasība attīstīt Nacionālo programmu un pieņemt acquis, Latvijai jau bija divas viena otrai sekojošas Nacionālās (sākotnēji tiesiskās) programmas, kas tika pieņemtas 1996. un 1997.gadā. Pirmajā Nacionālajā programmā bija harmonogramma Baltās grāmatas 1.posma tiesību aktu pārņemšanai. Otrajā pilnveidotajā versijā 1997. gadā jau bija iekļauti visi Baltās grāmatas tiesību akti. Pēc Agenda 2000 pieņemšanas administrācija nolēma neveidot paralēlu dokumentu, bet gan iestrādāt Komisijas prasības LNPIES. Iezīme, kas šo pieeju atšķir no citu asociēto valstu izmantotajām pieejām, ir mēģinājums skatīt aquis pārņemšanu plašākā kontekstā – likumu tuvināšana ir tikai viena no programmas nodaļām, līdzās citām, kas veltītas sabiedrības integrācijai, ekonomikas attīstībai un administratīvās jaudas nostiprināšanai. Šīs tēmas ir savstarpēji saistītas.

26 Ieviešanas statistika tika pievienota Komisijas 1997.gada aquis. Tomēr informācijas savākšanas metodes un to atspoguļojums kopsavilkuma tabulā izrādījās pārāk tehnisks un samākslots, un tās nesniedza pat relatīvi derīgo informāciju par procesiem asociētajās valstīs. Pēc daudzkārtīgām asociēto valstu sūdzībām 1998.gada Progresa ziņojumā kopsavilkuma tabulas vairs netika iekļautas.

27 Ar pēdējo LNPIES var iepazīties Eiropas integrācijas biroja mājas lapā http://www.eib.lv .

Tā kā likumdošanas saskaņošana pirmsiestāšanās kontekstā ir jau praktiski pabeigta un sarunas par iestāšanos ES – slēgtas, šī programma savu uzdevumu ir izpildījusi un nākotnē vairs netiks aktualizēta.

28 Lieta 26/62 Van Gend en Loos, [1963] ECR 1.

29 Jāatzīmē, ka šajā lietā valdīja liela nevienprātība starp procesa dalībniekiem. Tā Van Gend en Loos kompānija un Eiropas Komisija apgalvoja, ka attiecīgajai līguma normai piemīt tiešā iedarbība, savukārt Nīderlandes, Beļģijas un Vācijas valdības to noliedza. Arī ģenerāladvokāts piekrita dalībvalstīm: “No Līguma piesardzīgajiem formulējumiem, arī no tā satura un konteksta var droši secināt, ka šie panti vienīgi uzliek pienākumus dalībvalstīm.” (ECR 21). Tomēr tiesa šajā lietā nesekoja ģenerāladvokāta viedoklim.

30 Lieta 6/64 Costa v. ENEL, [1964] ECR 585.

31 Direktīva Nr.95/46, OJ L281/31.

32 Saskaņā ar direktīvas Nr.95/46, OJ L281/31 8. pantu tie ir dati, kas atklāj personas rasi vai etnisko izcelsmi, politiskos uzskatus, reliģisko vai filozofisko pārliecību, dalību arodbiedrībās, kā arī satur informāciju par veselību vai seksuālo dzīvi.

33 “Dalībvalstis precizē paziņojumā sniedzamo informāciju. Tā ietver [vismaz]…”

34 Direktīva Nr.95/46, OJ L281/31, 28. pants.

35 A Bussiness Guide to Changes in European Data protection legislation. The Hague: Kluwer Law International, 1990.

36 Saskaņā ar Fizisko personu datu aizsardzības likumu (Fizisko personu datu aizsardzības likums: LR likums, Latvijas Vēstnesis, 2000.6.apr.) Datu valsts inspekcija atrodas Tieslietu ministrijas pārraudzībā.

37 Lieta C–39/72 Commission v. Italy, [1973] ECR 101.

38 Pēc jaunās numerācijas – attiecīgi Līguma 249. un 254. pants.

39 Darba grupas sastāvā bija Tieslietu un Ārlietu ministrijas, Eiropas integrācijas biroja, Valsts kancelejas, Saeimas Juridiskā biroja un Satversmes tiesas pārstāvji.

40 Vai bez tiesiski saistoša referenduma. Tomēr laikā, kopš iestājušās Spānija un Portugāle vai pat kopš pēdējās paplašināšanās ar Somijas, Zviedrijas un Austrijas iestāšanos, ES integrācijas līmenis ir ievērojami pieaudzis, ietverot ne vien ekonomisko integrāciju, bet arī tieslietu un iekšlietu jomu, attīstot ES pilsonības koncepciju, Pamattiesību hartas projektu. Paturot prātā šīs attīstības tendences, ir apšaubāms, vai iepriekšējo valstu paraugi vēl aizvien var kalpot par vērtīgu argumentu diskusijai par vajadzību organizēt ES iestāšanās referendumu.

41 Satversmes 1.pants: “Latvija ir neatkarīga demokrātiska republika” un 2.pants: “Latvijas valsts suverēnā vara pieder Latvijas tautai”.

42 Konstitucionāli atzīstot pašvaldību statusu, nodrošinot pilsoņu izdošanas iespēju, grozot Satversmes 58.pantu. Tas nosaka, ka administratīvās iestādes pakļaujas Ministru kabinetam. Šis noteikums ir izraisījis vairākas juridiskas diskusijas attiecībā uz to iestāžu statusu, kurām ir administratīvas funkcijas, piemēram, Latvijas Banka un Valsts cilvēktiesību birojs. Šis jautājums ir ierosināts diskusijai arī ar Eiropas Komisiju attiecībā uz juridisko statusu un neatkarību tādām iestādēm kā Komunālo pakalpojumu uzņēmumu uzraudzības iestāde un Informācijas valsts inspekcija.

43 73. Tautas nobalsošanai nevar nodot (..) līgumus ar ārvalstīm.

44 Lieta 11/70 Internationale Handelgesellschaft, [1970] ECR 1125.

45 Sk. Craig P., de Burca G. EU Law. Text, Cases, and Materials. 3. ed. Oxford: Oxford University Press, 2003, pp. 285–315.